聶桐

關鍵詞：新冠肺炎疫情;疫情防控;應急管理;應急法治原則;依法治疫

應急管理法治化是社會治理的時代課題

首先，應急管理法治不完善導致抗疫不力。雖然繼2003年非典和2008年汶川地震這兩次重大突發(fā)公共事件之后，我國建立了應急管理法律體系的主要框架，但應急法治體系仍存在法律沖突、操作性差、規(guī)定不完善等現(xiàn)實問題。在本次抗疫實踐中，出現(xiàn)了諸如武漢等城市出現(xiàn)嚴重的信息延誤、“戰(zhàn)時狀態(tài)”等法律概念混淆以及應急措施實施主體程序等合法性問題。這都在一定程度上暴露了我國應急法治體系的法律漏洞。突發(fā)事件就是要求政府應該在盡可能短時間內(nèi)對全社會的人、財、物進行應急調(diào)動。

其次，行政機關應急管理措施失當。在抗疫前線尤其是基層戰(zhàn)線上，地方政府出現(xiàn)了一些粗暴執(zhí)法、權力濫用現(xiàn)象，如隔離居民被鎖家門，擅自阻斷國省干線公路等?？挂咔熬€的執(zhí)法隊伍缺乏應急法治意識，在應急管理體系和法律制度上存在認知漏洞，就難免忽視應急機關體系的構成和工作制度尤其是法律制度與應急預案的研究，就會在應對突發(fā)事件時不可避免地出現(xiàn)問題。這些問題在我國抗疫過程中暴露無遺，教訓也非常深刻。要保證國家較高應急能力和應急水平，就必須先樹立正確的應急法律理念，建立有十分嚴格且明確具體的法律制度。因此我國亟需健全應急管理法治體系，提高行政執(zhí)法隊伍應急法治水平，堅持以應急法治原則指導應急管理。

中國目前應急管理法治存在的困境與短板

從總體上說，我國已經(jīng)基本建立了相對完整的應急管理法治體系架構，但是結(jié)合新冠疫情防控實踐，可以總結(jié)出我國行政應急管理法治體系存在的三點不足：

應急管理法律規(guī)范存在法律沖突

首先，我國應急法律制度存在立法理念沖突。《突發(fā)事件應對法》建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。而《傳染病防治法》規(guī)定各級人民政府領導傳染病防治工作?？h級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作。根據(jù)《立法法》規(guī)定特別法優(yōu)于一般法，《傳染病防治法》作為特別法，當發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時只能適用該法規(guī)定，才會在疫情初期造成不可挽回的損失。這兩部法律在立法理念差異導致了上述的法律困境。《突發(fā)事件應對法》以國家統(tǒng)一領導綜合協(xié)調(diào)和屬地管理為主;根據(jù)規(guī)定縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應對工作負責，突發(fā)事件發(fā)生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴重社會危害的，應當及時向上級人民政府報告。《傳染病防治法》則更重視衛(wèi)生部門針對性應對突發(fā)衛(wèi)生公共事件，各級衛(wèi)生行政部門主管職責范圍內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作。政府的綜合協(xié)調(diào)和專業(yè)部門針對性布局二者如何調(diào)配，這是應急管理中一個關鍵性課題。

除此以外，此次抗疫過程中，很多關于物資應急征用的行政爭議引起了社會的熱切關注，我國《突發(fā)事件應對法》與《傳染病防治法》并未規(guī)定應急征用的主體，權力限度，征用手段與程序以及補償標準與救濟等，只是非常原則性規(guī)定了相關政府在緊急情況下可以征用民用物資并對其補償。部分地區(qū)將應急征用有關具體措施、程序與補償?shù)纫?guī)定在相關法律文件中，但其法律文件本身是否合法，主體是否得到法律授權，緊急權限，補償標準是否符合法律規(guī)定等無從查證其法律依據(jù)。簡言之，法律法規(guī)并未對應急征用做出具體授權，地方機關立法合法性有待考證。應急管理法律沖突是應急管理工作的重要阻礙，也是亟待解決整理的重要法律體系健全的重中之重。

應急信息管理法律制度落后

法律規(guī)定的疫情公布主體和公布程序不夠明晰。根據(jù)我國《傳染病防治法》第19條規(guī)定國務院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預測，及時發(fā)出傳染病預警，根據(jù)情況予以公布。而《突發(fā)事件應對法》第43條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)有關法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的權限和程序，發(fā)布相應級別的警報，決定并宣布有關地區(qū)進入預警期。究竟應當由哪級哪類機關承擔疫情公布的主體職責，以及法定的公布程序如何實際上并不明晰，在實踐中可操作性較差。

關于信息管理法律制度，根據(jù)《突發(fā)事件應對法》第37～47條之規(guī)定，國務院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，縣級以上各級行政機關都應當具備突發(fā)事件信息系統(tǒng)，各級信息系統(tǒng)分級負責、上下聯(lián)通。地方各級人民政府應當按照國家有關規(guī)定向上級人民政府報送突發(fā)事件信息。各級信息系統(tǒng)之間應加強信息交流與情報合作，實現(xiàn)互聯(lián)互通。國家建立健全突發(fā)事件監(jiān)測制度和突發(fā)事件預警制度，完善基礎信息數(shù)據(jù)庫與監(jiān)測網(wǎng)絡。通過梳理發(fā)現(xiàn)我國在應急事信息法律制度方面存在規(guī)定過寬泛缺乏可操作性，行政層級管理理念深化缺乏靈活應急性，同日益嚴峻的應急信息管理要求相比，我國應急管理信息法律制度亟需進行針對性提升。我國應健全應急信息管理法律制度，包括明晰應急信息管理體系工作理念，各級機關的管理權責等。

行政機關應急管理體制滯后

新冠肺炎疫情發(fā)展至今，我國局勢雖然有所緩和但仍不能就此松懈。在抗疫過程中出現(xiàn)這些問題主要原因在于我國行政機關應急管理體制存在滯后性，滯后性主要體現(xiàn)在行政機關執(zhí)法人員缺乏應急法治理念和應急實施體制不科學。

首先，我國行政執(zhí)法人員缺乏應急法治理念導致應急效果差。通過此前諸多突發(fā)事件應對實踐表明，提高執(zhí)法隊伍應急能力與水平最基本也是最關鍵的就是增強主體的應急法治思維和法治能力，否則再好的應急法律規(guī)范也只是擺設。建立應急管理的具體工作方針如應急宣教日?；?、依法應對、以人為本等是真正的實操性的理念，其在應對突發(fā)事件時有助于應急法治體系依法高效運作。

其次，我國應急實施機制還不夠科學。我國應急法律規(guī)定了相關應急信息上報系統(tǒng)，但在新冠疫情防控早期，還是由于疫情信息延誤以致錯失了許多防控先機。主要原因在于我國應急實施主體主要依靠行政系統(tǒng)，我國行政系統(tǒng)以層級管理為主要特征。對即將發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的社會安全事件，地方各級人民政府應當按照國家有關規(guī)定向上級人民政府報送突發(fā)事件信息。高層作出決策之后，再逐級下達到基層進行預警和執(zhí)行應急措施。但是應急措施的實施效率是應對突發(fā)事件的生命線，依靠這樣的科層制體系實施應急措施就顯得供不應求了。

應急實施體制另一方面即應急預案的管理與實施。目前我國的應急預案體系實操性較差，其中一個重要原因就是預案過于原則化。我國以應急法律制度的細化與延伸作為建立理念構建應急預案體系，因此應急預案主要是對法律制度的進一步理解與細化，導致可操作性比較差。應急預案應當是建立在特定環(huán)境中風險評估和能力調(diào)查前提下的應急性操作方案，是實踐中的行走的應急法律制度。應急預案的實踐也應該配置靈活應急的行政應急體制，否則會嚴重抑制整個應急法律體系的功能發(fā)揮。因此應急法律的實施必須依靠靈活的執(zhí)法隊伍和有效的預授權機制，基層在某種情況下可以先采取一部分應急措施，不用逐級上報等待高層決策。

應急管理法治化建設的基本路徑

堅持依法應對原則

我國應對突發(fā)事件更注重解決問題而忽視依法應對原則，由此也導致在面臨抗擊非典疫情、汶川地震、新冠疫情等突發(fā)公共事件之時暴露出諸多弊病。新冠疫情發(fā)生以來，緊急立法已經(jīng)成為了這場疫情阻擊戰(zhàn)的重要武器，如國家為保障醫(yī)務人員安全與醫(yī)療秩序發(fā)布了《關于做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間保障醫(yī)務人員安全維護良好醫(yī)療秩序的通知》;中央網(wǎng)信辦為保證抗疫期間公民個人信息權發(fā)布了《關于做好個人信息保護利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》。不可否認，緊急立法在這次治疫過程中確實在堅持應急法治化，堅持依法治國道路，也正因此中國的大國形象深入人心，社會凝聚力激增。但是很多部門、地方和事業(yè)單位的政策朝令夕改，也使得政府公信力與辦事效率有所下降。

堅持依法應對原則，首先我國應該梳理修訂《突發(fā)事件應對法》和《傳染病防治法》等相關法律規(guī)定，明確應對突發(fā)事件的立法理念，解決目前二者存在的法律沖突。對應對突發(fā)事件的行政機構體系做出統(tǒng)一規(guī)定，明確不同標準的突發(fā)事件發(fā)生時各級政府應急管理措施權限，明確各級政府之間協(xié)調(diào)溝通機制。法律法規(guī)應當制定統(tǒng)一的應急管理制度，包括應急理念與原則、主體、權限、程序等全面嚴格的制度，國家機關在法律制度指導下統(tǒng)籌管理。在此基礎上各個地方政府應當在法律制度指導下因地制宜制定適用于本行政區(qū)域的針對性應急預案，以避免矛盾沖突，確保政令暢通，精準實施。

嚴格按照法律規(guī)定權限規(guī)定、實施應急措施對于“戰(zhàn)時狀態(tài)”“封路”“封閉管理”以及應急征用等重大緊急防控措施，應嚴格按照法律規(guī)定的權限，由有權機關作出批準或決定，不得擅自越權作出決定。并且要規(guī)范名稱的使用，所謂的“戰(zhàn)時管制”“戰(zhàn)時管理”法律上并沒有依據(jù)。較高級別的緊急措施如封城、“戰(zhàn)時管制”等屬于全國和地方重大決定事項，應當由全國人大常委會和省級人大常委會依法作出決定，國務院可以在法律授權的情況下作出決定，其他地方各級人民政府無權決定。通過法律法規(guī)對應急征用制度從征用主體、權限、手段、程序以及補償、救濟機制等全方面規(guī)范性設計，嚴格審查各級法律文件合法性，確保上行下效，法律體系完善有序。

貫徹公開透明原則

這是一項低成本、高效率但最為基礎的應急法治的基本原則。應急信息法律制度應當以高效信息采集、整理、分析與預測為主要工作內(nèi)容，以依法高效應急為主要目的。

在政府信息公開原則方面，根據(jù)《突發(fā)事件應對法》《政府信息公開條例》以及《傳染病防治法》等相關法律制度，都對應急信息公布主體、程序與應急措施做出了相關規(guī)定，應當嚴格遵行我國應急信息法律制度。行政機關應通過多種途徑與平臺，及時發(fā)布疫情實時信息和應對措施，實現(xiàn)公共衛(wèi)生事件防控的全過程公開透明。為保證公民接收信息的時效性與準確性，應急信息法律制度應規(guī)定信息公開的時限、內(nèi)容要求與程序以及補救措施等。建立“中央-省-地（市）-縣”四級信息管制網(wǎng)絡，建立開放、透明和及時的信息披露與溝通機制。發(fā)生突發(fā)事件后，相關部門應定期和不定期通過多種途徑向公民公布防控手段與事件發(fā)展動態(tài)。行政機關建立這種及時有效信息溝通機制，能夠使人民群眾對突發(fā)事件有正確認知與行為預測。政民聯(lián)動保持信息流通，提高我國的反應速率、應急能力與水平以及風險預測準確性。

除此以外，結(jié)合疫情防控實踐，我國應當完善突發(fā)事件信息直報制度。充分利用現(xiàn)有的突發(fā)事件信息直報管理系統(tǒng)，統(tǒng)一突發(fā)事件信息的報送標準、方式和程序等，加強對突發(fā)事件信息統(tǒng)計及報告的培訓工作，并實現(xiàn)信息的相關各部門共享。全國醫(yī)院傳染病監(jiān)控信息、全國須申報疾病監(jiān)控信息、食品傳播疾病動態(tài)監(jiān)控信息、應急藥品儲備監(jiān)控信息、全球新發(fā)傳染病監(jiān)控信息等應為該規(guī)制之重點。

提高行政機關應急管理能力

首先增強行政執(zhí)法隊伍的應急法治理念。各級政府要全面依法推進法治政府建設，堅持運用法治理念和法治方式開展應急管理工作，提高依法應急水平。行政執(zhí)法隊伍應當加強應急法律學習、應急能力培訓與演練，增強法治思維，樹立依法應對突發(fā)事件的理念，提高依法應對突發(fā)事件的素質(zhì)與能力。

其次明晰行政應急管理體制體系。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方、地方之間的關系，明確中央的統(tǒng)籌領導地位與各級行政機關的防控權責，明晰政府與專門行政機關二者之間的關系與責任，包括立法權限、預案制定、應急預警、信息發(fā)布與補償救濟等各個環(huán)節(jié)。國務院設立全國應急處理指揮部，負責對全國突發(fā)事件應急處理的統(tǒng)一領導、指揮;國務院衛(wèi)生行政主管部門按照分類指導、快速反應的要求，制定全國突發(fā)事件應急預案。省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)全國應急預案，因地制宜制定本行政區(qū)域應急預案。堅持全國統(tǒng)一領導，也要授予地方行政機關一定應急管理權力，形成靈敏高效、上下聯(lián)動的應急管理體制。優(yōu)化國家應急管理體制體系，提高防災減災救災能力。

2020年2月5日召開了中央全面依法治國委員會第三次會議，習近平總書記明確提出了“堅持依法防控，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，切實推進依法防控、科學防控、聯(lián)防聯(lián)控”的總要求。這就要求我國總結(jié)經(jīng)驗教訓，結(jié)合我國國情與實踐，堅持走應急法治化道路，堅持依法應對原則、公開透明原則、比例原則等行政法基本原則，完善我國應急體制機制，促進科學立法，嚴格執(zhí)法，全民守法。真正做到依法應對、科學應對、高效應對。

參考文獻

[1]莫于川，莫菲.行政應急法治理念分析與制度創(chuàng)新——以新冠肺炎疫情防控中的行政應急行為爭議為例[J].四川大學學報（哲學社會科學版），2020（04）：123-137.

[2]劉新星，佴澎，王穎.多視角下完善中國防疫法律體系建設研究[J].學術探索，2020（07）：68-74.

[3]江林，吳鴻鑫.我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理法制之完善——以新型冠狀病毒肺炎事件為視角[J].貴州警察學院學報，2020，32（04）：3-12.

[4]朱志萍.法治型應急管理：法治思維下的突發(fā)事件應對——兼論運用法治思維推進新冠肺炎疫情防控[J].理論建設，2020，36（03）：26-31.

[5]王奇才.應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法治原則與法理思維[J].法制與社會發(fā)展，2020，26（03）：65-77.

[6]趙瑩瑩.應急行政視域下公民基本權利限制的正義性辨析[J].深圳社會科學，2020（03）：21-30.

[7]張文顯.依法治疫長治久安[J].法制與社會發(fā)展，2020，26（02）：2+229.

[8]支振鋒. 在抗疫中完善應急法治體系[N]. 環(huán)球時報，2020-02-17（015）.

[9]楊凱. 發(fā)揮公共法律服務制度體系功能助力戰(zhàn)“疫”[N]. 人民法院報，2020-02-15（002）.

[10]林鴻潮.在疫情中檢驗完善應急法律體系[J].中國應急管理，2020（02）：24-25.

[11]常健.疫情防控中的人權保障[J].學術界，2020（02）：35-49.

[12]莫于川. 治疫防疫：秉持應急法治原則[N]. 檢察日報，2020-02-13（003）.

[13]楊榮寬. PHEIC與應急信息管理法律規(guī)制的探討分析[N]. 中國商報，2020-02-06（P07）.