劉羚

摘要：《中華人民共和國(guó)行政處罰法》已經(jīng)出臺(tái)24年，在中國(guó)行政法現(xiàn)代化進(jìn)程中具有里程碑式的意義，在規(guī)范行政處罰領(lǐng)域起了重大作用。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》有效地規(guī)范了行政處罰，為確保各方利益提供了有力的支持?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》在實(shí)踐的過(guò)程中，仍然存在一些問(wèn)題。在分析立法背景及宗旨的基礎(chǔ)上，探討《中華人民共和國(guó)行政處罰法》立法原則，并結(jié)合實(shí)踐過(guò)程之中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出了解決建議。

關(guān)鍵詞：《中華人民共和國(guó)行政處罰法》 立法原則 缺陷及解決思路

中圖分類號(hào)：D922.1 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1009-5349（2020）16-0050-02

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）的出臺(tái)，有效地改善了行政處罰領(lǐng)域中的“亂”“濫”“軟”等問(wèn)題，對(duì)于規(guī)范行政主體行為有著非常積極的作用，也有助于保護(hù)公民、法人或者是其他組織的各種合法權(quán)益。為了更好地促進(jìn)《行政處罰法》的完善，需要對(duì)《行政處罰法》的設(shè)定原則進(jìn)行更加深入的分析。

一、《行政處罰法》之立法背景及宗旨

《行政處罰法》制定前，在行政處罰領(lǐng)域出現(xiàn)了“亂”“濫”“軟”等問(wèn)題，具體問(wèn)題有：首先，行政主體往往大多憑主觀意志做出行政處罰，缺少客觀性和中立性，對(duì)做出的行政處罰的類別、主題、懲罰程度主觀任意性非常大。其次，很多行政主體“亂罰”現(xiàn)象很嚴(yán)重，當(dāng)行政相對(duì)人（受處罰人）想要咨詢具體處罰原因時(shí)，往往不知所云，嚴(yán)重降低了政府公信力。再次，行政相對(duì)人在收到處罰決定書(shū)時(shí)，心有冤屈想要申訴卻無(wú)路可走，缺乏必要的申訴途徑。最后，沒(méi)有監(jiān)督主體，權(quán)力需要關(guān)在籠子里，無(wú)監(jiān)督權(quán)力就可能會(huì)被亂用、濫用，成為腐敗的一大原因。因此，《行政處罰法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法?！睆闹锌梢钥闯?，處罰法的制定一是為了保護(hù)公民合法利益，維護(hù)公共秩序;二是為了規(guī)范行政主體行政行為，使其用好權(quán)力。[1]

二、《行政處罰法》之立法原則

處罰法的基本原則，在本科教學(xué)書(shū)目《行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)》馬工程版第二版中已有歸納和解釋，分別為：《行政處罰法》、行政處罰公正公開(kāi)原則、行政處罰與教育相結(jié)合原則、相對(duì)人救濟(jì)權(quán)利保障原則、職能分離原則、一事不再罰原則。《行政處罰法》具有國(guó)家法制統(tǒng)一原則、行政主體職權(quán)法定越權(quán)無(wú)效原則、罪罰相當(dāng)原則、程序正義原則。

1.國(guó)家行政法制統(tǒng)一原則

所謂國(guó)家法制統(tǒng)一有多個(gè)層面解釋，首先，它要求國(guó)家在立法上必須統(tǒng)一，包括各種法規(guī)規(guī)章和其他規(guī)范性文件，都不得同國(guó)家憲法和法律相抵觸，在整個(gè)立法體系上相互協(xié)調(diào)，和諧一致。[2]國(guó)家法制統(tǒng)一還可以體現(xiàn)在各個(gè)部門法，民法、刑法和行政法的法制統(tǒng)一也非常重要，相較而言，行政法法制統(tǒng)一顯得更為艱難些。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)到改革開(kāi)放，基本都是以行政文件、行政命令代替法律法規(guī)發(fā)揮作用，直到1996年第一部行政法《中華人民共和國(guó)處罰法》的出臺(tái)，才真正為整個(gè)行政法體系打下基礎(chǔ)，這只是一個(gè)起點(diǎn)，現(xiàn)實(shí)情況是行政法仍以設(shè)立規(guī)則為主，地方出臺(tái)的法規(guī)忽視了與上位法的配合，并且很多地方把領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話當(dāng)作“法”，以此為總綱領(lǐng)、總宗旨、總方向來(lái)出臺(tái)法規(guī)，導(dǎo)致了上下銜接難、基層行政主體不知如何執(zhí)法如何用法的困境。國(guó)家行政法法制統(tǒng)一具體還包括行政法規(guī)、地方規(guī)章不得突破法律;不得與法律相抵觸;不得作與法律相反的規(guī)定等。

2.行政主體職權(quán)法定，越權(quán)無(wú)效原則

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是，行政主體不得突破法律給予的權(quán)力權(quán)限，應(yīng)該依法而行;沒(méi)有處罰權(quán)的組織、部門、個(gè)人不得做出行政處罰的決定，如《治安管理處罰法》第十五條規(guī)定：“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施?！薄奥殭?quán)法定、越權(quán)無(wú)效”是依法行政原則的具體體現(xiàn)。如何確立行政權(quán)力運(yùn)行的適當(dāng)界限，應(yīng)在立法上嚴(yán)格限制實(shí)施行政行為、做出行政決定的權(quán)力主體的資格。正如上文列舉的處罰法第十五條，該條只是宣告式的規(guī)定，擁有行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)行使，立法者本意是防止權(quán)力濫用，但此條就像是只給行政主體劃了一個(gè)十分不清晰的邊界。如何才是跨出了權(quán)力邊界？如何才是在權(quán)力邊界內(nèi)合理合法做出行政處罰決定？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)更加細(xì)化規(guī)定，對(duì)“濫用行政處罰權(quán)和越權(quán)做出行政處罰規(guī)定”的處罰，嚴(yán)格法律責(zé)任，才能有效控制現(xiàn)實(shí)中的行政處罰的亂用、濫用現(xiàn)象。

3.罪罰相當(dāng)原則

《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定：設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度相當(dāng)。此條表明行政主體經(jīng)對(duì)相應(yīng)違法事實(shí)進(jìn)行判斷后做出的處罰決定，應(yīng)與行政相對(duì)人違法行為相適應(yīng)。罪罰相當(dāng)原則是刑法理論在行政法上的體現(xiàn)。[3]在行政管理領(lǐng)域，現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性、多變性使行政主體擁有更大的自由裁量權(quán)，行政主體的自由裁量權(quán)一方面可以使行政活動(dòng)靈活適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，但另一方面使行政處罰權(quán)的濫用、不適當(dāng)用及任意用，最終成為侵害行政相對(duì)人權(quán)益的隱疾。[4]行政法是公民和公權(quán)力機(jī)關(guān)聯(lián)系最密切的法律，以《行政處罰法》為例，行政相對(duì)人接受的行政處罰必須與法律規(guī)定的范圍相一致，受處罰程度與實(shí)際被處罰行為的惡劣程度相協(xié)調(diào)，行政主體的自由裁量權(quán)必須緊緊限制在法律中，不能讓處罰決定依行政主體自由裁斷。

4.程序正義原則

在現(xiàn)代法律體系中，程序是維護(hù)公民個(gè)人權(quán)利的保障。程序正義要求行政主體確保做出行政決定的程序符合公平、正義的要求，并還應(yīng)當(dāng)使行政相對(duì)人感受到整個(gè)程序的公平性和合理性。[5]

5.民主、公開(kāi)原則

1996年頒布的《行政處罰法》，第一次將聽(tīng)證制度寫入法律，第四十二條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)做出責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。聽(tīng)證是行政行為利害關(guān)系人參與到行政活動(dòng)的重要方式之一，具體表現(xiàn)在利害關(guān)系人有權(quán)參與行政決定的做出、執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程，對(duì)其中各個(gè)方面提出意見(jiàn)，保障了當(dāng)事人的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)。聽(tīng)證，可以理解為“聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)”。它對(duì)行政主體的決策過(guò)程起到監(jiān)督作用，讓直接利害方參與，若最終行政決定將會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生不利后果，聽(tīng)證制度正是當(dāng)事人維護(hù)自己權(quán)益的手段之一，這也是保證行政相對(duì)人有效參與行政程序的前提條件，更是民主、公開(kāi)原則的體現(xiàn)之一。[6]如果相對(duì)人在行政程序中無(wú)法了解行政決定的做出過(guò)程及前因后果，始終無(wú)法表達(dá)闡述自己的觀點(diǎn)，進(jìn)行辯論，那么法律的天平將不再平衡，有違二十年前制定《行政處罰法》的初衷。

三、實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題及解決建議

1.行政主體的自由裁量權(quán)

在處罰法中，雖然對(duì)行政主體的權(quán)限做了解釋和規(guī)定，但是通過(guò)研讀法條我們可以發(fā)現(xiàn)，進(jìn)行處罰決定的為單一主體，處罰的尺度大小都是一單位甚至一人決定，這是自由裁量權(quán)過(guò)大的一種體現(xiàn)。[7]在實(shí)踐中，無(wú)第二人或第三方的監(jiān)管，易產(chǎn)生“私下交易”。用現(xiàn)實(shí)生活中的普遍情形舉例，某司機(jī)發(fā)現(xiàn)路口沒(méi)有攝像頭為趕時(shí)間闖紅燈，不料被執(zhí)勤交警發(fā)現(xiàn)，按照規(guī)定理應(yīng)罰款200元并且扣除駕駛證六分的處罰。此時(shí)，當(dāng)事人可以打電話拉關(guān)系，直接私下交給處罰者50元，讓處罰者不做出處罰。因此，這就要求法律來(lái)具體規(guī)范或者采用復(fù)式處罰主體進(jìn)行互相監(jiān)督，對(duì)公權(quán)力予以控制。對(duì)于行政主體自由裁量權(quán)的限制，筆者認(rèn)為可從兩個(gè)方面進(jìn)行討論：一是行政主體行使職權(quán)要以法律為準(zhǔn)繩，不得超過(guò)法律規(guī)定。行政主體在做出行政決定的程序上應(yīng)當(dāng)法定，經(jīng)合法程序做出的決定應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，符合一般公正、合法、合理要求;二是進(jìn)行事后監(jiān)督，可以借鑒對(duì)公檢法司機(jī)關(guān)的監(jiān)督體系，行政主體經(jīng)手的、對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益有重大影響的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行第三方或機(jī)關(guān)上級(jí)的監(jiān)督復(fù)查，對(duì)不合法的行政行為予以撤銷，并對(duì)主要責(zé)任人員進(jìn)行懲戒。

2.行政拘留無(wú)權(quán)利主張聽(tīng)證程序

行政拘留作為一種最為嚴(yán)厲的、限制人身自由的行政處罰形式，只有縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)才享有拘留裁決權(quán)，并且期限限制在1日以上15日以內(nèi)。《行政處罰法》第四十二條第二款規(guī)定，行政相對(duì)人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議時(shí)，按照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《治安管理處罰法》）有關(guān)規(guī)定處理。該條成為行政拘留等限制人身自由的行政處罰不適用聽(tīng)證程序的法律依據(jù)。有些學(xué)者認(rèn)為，行政拘留不適用聽(tīng)證程序的主要原因在于：法律已為行政拘留設(shè)計(jì)了暫緩執(zhí)行制度。并且有觀點(diǎn)指出，被處罰當(dāng)事人或者其近親親屬提供擔(dān)保人或繳納保證金的，在申訴或訴訟期間可以暫緩執(zhí)行。[8]另有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《治安管理處罰法》第一百零七條：“被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的，可以向公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請(qǐng)。”此條規(guī)定表明，對(duì)于行政拘留當(dāng)事人仍有救濟(jì)途徑，只是較為特殊而已。

四、結(jié)語(yǔ)

《行政處罰法》的頒布實(shí)施，對(duì)規(guī)范行政機(jī)關(guān)有效地依法行政、改進(jìn)和提高行政管理工作、維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益、加強(qiáng)廉政建設(shè)、克服官僚主義、消除腐敗、保護(hù)公民的合法權(quán)益都將起到促進(jìn)作用。《行政處罰法》的設(shè)定原則，是整部《行政處罰法》的基礎(chǔ)，彰顯其立法宗旨，有利于正確實(shí)施行政處罰，防止和減少錯(cuò)誤;也有利于防止執(zhí)法人員營(yíng)私舞弊、濫用職權(quán)、侵犯公民的合法權(quán)利，

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責(zé)任編輯：楊國(guó)棟