周勇飛

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境類案件數(shù)量持續(xù)走高。我們?cè)谙硎芙?jīng)濟(jì)高速發(fā)展所帶來(lái)的豐裕物質(zhì)文化的同時(shí)，也承受著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)累積高發(fā)下的生態(tài)環(huán)境惡化之果[1]。政府和社會(huì)也為之承擔(dān)著高昂的治理代價(jià)。因此，為了破解“企業(yè)污染、民眾受害、政府買單”的悖論，解決“公地悲劇”所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害困局，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組于2017年8月29日第三十八次會(huì)議上審議通過(guò)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)，明確在全國(guó)范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，并于2018年1月1日起實(shí)施。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟即是這一制度的重要組成部分。而事實(shí)上，為了進(jìn)一步控制、因應(yīng)日趨嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟確立之前，我國(guó)就已經(jīng)通過(guò)2012年修訂的《民事訴訟法》以及2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域確立了環(huán)境民事公益訴訟制度。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為我國(guó)訴訟體系中的一種新型訴訟，其與環(huán)境民事公益訴訟在諸多方面高度相似。那么“兩訴”之間的性質(zhì)、關(guān)系為何？二者如何界分與銜接？對(duì)此，《改革方案》以及2019年6月5日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定(試行)》)，甚至秉持“綠色化”編纂理念[2]的《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)均未予以充分回應(yīng)。由此所引發(fā)的理論爭(zhēng)鳴、司法適用困境亦未充分化解。因此，如何界分生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟(以下簡(jiǎn)稱“兩訴”)關(guān)系，明確各訴的適用范圍和銜接機(jī)制，是破解立法、理論及實(shí)務(wù)困境的前提。

二、“兩訴”關(guān)系的研究現(xiàn)狀述評(píng)與省思

(一)“兩訴”關(guān)系的研究現(xiàn)狀述評(píng)

截至2020年6月13日，以“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”為關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)進(jìn)行檢索，查得相關(guān)文獻(xiàn)共計(jì)361篇(碩博論文85篇，期刊論文187篇)，其中，圍繞“兩訴”關(guān)系問(wèn)題展開(kāi)研究的期刊文獻(xiàn)三十余篇，且大多循序法規(guī)范主義①路徑針對(duì)當(dāng)前“兩訴”在理論與實(shí)務(wù)中所聚焦的熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析與解構(gòu)。對(duì)此，本文通過(guò)文獻(xiàn)梳理對(duì)相關(guān)論述進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)述。

首先，圍繞生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)問(wèn)題，學(xué)界爭(zhēng)論較大。概括起來(lái)，大體包括“公益訴訟論”“私益訴訟論”“混合訴訟論”“國(guó)益訴訟論”等觀點(diǎn)[3]。針對(duì)諸多學(xué)理主張，筆者較為贊同其中的“公益訴訟”論。盡管生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利主體為特殊主體：政府，行使權(quán)利的權(quán)能基于自然資源國(guó)家所有權(quán)，但是一定程度上，該項(xiàng)權(quán)能是國(guó)家為了履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公法義務(wù)，以防止私人損害公共利益和福祉[4]，填補(bǔ)受損的生態(tài)經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)功能損失。而且，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟程序參照民事訴訟程序規(guī)則，因此，在性質(zhì)上，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)為公益訴訟，或者說(shuō)是基于特殊權(quán)利主體(國(guó)務(wù)院授權(quán)的政府)發(fā)起的民事公益訴訟。

其次，在適用范圍上，有學(xué)者提出適用范圍的不同是辨明“兩訴”的顯著區(qū)別。對(duì)此，根據(jù)《改革方案》及《若干規(guī)定(試行)》的解釋，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟僅適用于造成特定級(jí)別或發(fā)生在特定環(huán)境保護(hù)區(qū)域的環(huán)境損害事件以及其他具有嚴(yán)重后果的環(huán)境損害行為。而根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)，環(huán)境民事公益訴訟的適用范圍既涵蓋環(huán)境污染、生態(tài)破壞導(dǎo)致的實(shí)際損失(填補(bǔ)性救濟(jì))，也包括環(huán)境污染、生態(tài)破壞所面臨的重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(預(yù)防性救濟(jì))[5]。因此，兩相比較，環(huán)境民事公益訴訟適用范圍上囊括了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用情形。

再次，責(zé)任方式上，結(jié)合《若干規(guī)定(試行)》第11條與《解釋》第18條的規(guī)定，“兩訴”基本相同，均包含“賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉”等責(zé)任方式。二者的主要差異即在于“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”與“恢復(fù)原狀”。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，“恢復(fù)原狀”關(guān)注于物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，側(cè)重于使其恢復(fù)到原有狀態(tài)；而“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”則關(guān)注于物的生態(tài)價(jià)值，側(cè)重于恢復(fù)受損的生態(tài)功能價(jià)值，并以此作為明辨“兩訴”的依據(jù)[6]。筆者以為，作為民事侵權(quán)行為的責(zé)任方式之一，“恢復(fù)原狀”實(shí)際上既包含了物的樣貌上的恢復(fù)(經(jīng)濟(jì)價(jià)值)，亦包含有物的使用價(jià)值的恢復(fù)(功能價(jià)值)。因此，以此區(qū)分“兩訴”，理?yè)?jù)并不充分。

最后，在“兩訴”適用關(guān)系上，形成了“規(guī)則整合說(shuō)”與“分立銜接說(shuō)”兩種較具代表性的理論主張?！罢险f(shuō)”者認(rèn)為，基于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)上亦為公益訴訟，且“兩訴”適用范圍上的高度重合，建議通過(guò)訴訟主體訴權(quán)的調(diào)整以將二者進(jìn)行合并[7]。而“分立銜接說(shuō)”者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟實(shí)乃兩項(xiàng)并行不悖的制度規(guī)則，應(yīng)通過(guò)整合與協(xié)調(diào)二者的實(shí)體與程序規(guī)范，型構(gòu)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的多層次、多元化糾紛解決機(jī)制[5]。圍繞“兩訴”分立銜接理論，司法實(shí)踐中歸結(jié)出“合并審理”“一并審理”“先后分立審理”3種主要模式[8]，但究竟采取何種模式，理論和實(shí)務(wù)亦存有較大爭(zhēng)議。對(duì)此，《若干規(guī)定(試行)》第16—18條進(jìn)行了回應(yīng)：“兩訴”實(shí)行“并軌”運(yùn)行模式。即：針對(duì)同一環(huán)境侵害行為，具有法定資格的原告主體均可行使其訴權(quán)而不受限，受訴法院根據(jù)訴訟標(biāo)的的異同決定并案審理或依其所屬的訴訟類型進(jìn)行獨(dú)立的法律適用；同時(shí)，針對(duì)“一案兩訴”情境下“兩訴”間的序位關(guān)系也進(jìn)行了闡明：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟。盡管《若干規(guī)定(試行)》第17條、第18條試圖在“兩訴”之間通過(guò)明定適用序位以調(diào)適和規(guī)避重復(fù)訴訟，但界分應(yīng)是有效銜接的基礎(chǔ)。由于二者間的適用邊界始終未能充分界明，也就無(wú)法從根本上化解司法實(shí)踐中基于同一行為而提起兩種不同類型訴訟所造成的司法資源浪費(fèi)與不必要的訴訟成本負(fù)累。

(二)法規(guī)范視域下對(duì)現(xiàn)有研究的省思

通過(guò)現(xiàn)有法律規(guī)范與學(xué)理研究可以明確，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)是一種邏輯涵攝關(guān)系，即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟下轄于環(huán)境民事公益訴訟之中。但“兩訴”的適用邊界為何、如何銜接等問(wèn)題卻依然不明。因此，筆者以為，明確、清晰的界分才是“兩訴”關(guān)系厘清與銜接適用的基礎(chǔ)。

基于政策制定者之意圖，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)當(dāng)是貫徹落實(shí)“最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”政策背景下的一種新型訴訟，在“損害擔(dān)責(zé)”原則下更應(yīng)凸顯“修復(fù)”或“賠償”的填補(bǔ)性價(jià)值理念。但由于現(xiàn)有法律規(guī)范層面的不足，使得“兩訴”在性質(zhì)、適用范圍等方面呈現(xiàn)出高度同一性。在當(dāng)前“兩訴”關(guān)系尚未充分界明的情境下，其制度運(yùn)行仍將面臨以下問(wèn)題：(1)《改革方案》將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟限定于國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)之損害，那么對(duì)發(fā)生于主體功能區(qū)域之外的環(huán)境損害是否意味著即可適用于環(huán)境民事公益訴訟？(2)“其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”的具體情形交由各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況予以明確是否合理？適用標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一必然會(huì)導(dǎo)致類似行為卻承擔(dān)截然不同的法律后果，公平性何在？(3)在當(dāng)前環(huán)境民事公益訴訟立足未穩(wěn)之際，增設(shè)性質(zhì)與訴求高度相同、關(guān)系未明且序位優(yōu)先的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，社會(huì)組織參與維護(hù)環(huán)境公共利益的熱情與積極性是否會(huì)受到挫傷？(4)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的政府，同時(shí)也是生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核機(jī)制中的責(zé)任主體，其行使權(quán)能的積極性如何②？如果其不積極行使索賠權(quán)或調(diào)查認(rèn)為不宜提起損害索賠磋商或訴訟時(shí)，該如何救濟(jì)嚴(yán)重受損的生態(tài)環(huán)境？對(duì)此，《若干規(guī)定(試行)》《民法典》“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”一章均未予以充分回應(yīng)。

基于“兩訴”在理論與司法實(shí)務(wù)中所存在的上述爭(zhēng)點(diǎn)與沖突未能在現(xiàn)有法律規(guī)范層面得以清晰辨明，致使實(shí)踐中仍將無(wú)法避免“一案兩訴”的發(fā)生。這不僅有悖于“一事不再理”的司法原則，而且必然造成司法資源的緊張和浪費(fèi)、徒增被告的訴訟負(fù)擔(dān)。因此，遵循法規(guī)范主義研究范式，雖有助于從法律制度的規(guī)則取向和概念屬性把握“兩訴”的基本內(nèi)容，但僅僅依此欲明辨“兩訴”邊界則實(shí)有不足。對(duì)此，跳出傳統(tǒng)法律內(nèi)部規(guī)則的邏輯理路，利用功能主義研究范式分析“兩訴”制度生成背后的功能立意加以輔助性界分何嘗不是一種新的研究思路。

三、功能主義視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟生發(fā)的邏輯理路

功能主義是社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的一種重要研究范式，其中一個(gè)核心觀點(diǎn)，即“任何社會(huì)系統(tǒng)都是功能性實(shí)體，功能性決定著系統(tǒng)中的各種結(jié)構(gòu)和過(guò)程相互依存”[9]。作為方法論，功能主義所關(guān)注的并不是事物的內(nèi)部規(guī)則，而是根據(jù)生發(fā)規(guī)則背后的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至意識(shí)形態(tài)語(yǔ)境來(lái)判定其所意指的那些事物[10]。換言之，功能主義強(qiáng)調(diào)從外部環(huán)境的整體性去認(rèn)識(shí)或評(píng)價(jià)某一社會(huì)系統(tǒng)[11]。具體到法學(xué)領(lǐng)域，作為一種研究范式，它否定傳統(tǒng)法學(xué)局限于法律內(nèi)部規(guī)則和邏輯去認(rèn)識(shí)或辨明法律的研究方法，主張應(yīng)將法律視為一種社會(huì)事實(shí)，結(jié)合生發(fā)該項(xiàng)法律背后的政治、社會(huì)等形態(tài)語(yǔ)境及其在社會(huì)中存在和發(fā)展的作用來(lái)認(rèn)識(shí)法律[12]。因此，論及一項(xiàng)法律制度在社會(huì)中的存在是否合理且必要，我們可以借助功能主義研究范式從以下兩個(gè)層面予以考量：一是，該項(xiàng)法律制度創(chuàng)制的社會(huì)功能為何以及在當(dāng)前社會(huì)中是否良好地實(shí)現(xiàn)了其制度功能；二是，是否存在其他更好的實(shí)現(xiàn)這一功能的法律制度[13]。

(一)動(dòng)因：環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐效能不足

我國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟立法最早可追溯到2012年修正的《民事訴訟法》，其第55條明確賦予法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織享有對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益行為的起訴權(quán)。但由于規(guī)定過(guò)于原則，其原告主體范圍并不明確，導(dǎo)致司法實(shí)踐“難以適從”。對(duì)此，2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在2012年《民事訴訟法》基礎(chǔ)上明確了環(huán)境民事公益訴訟原告主體的適格條件。但不管是修訂后的《民事訴訟法》抑或《環(huán)境保護(hù)法》，均未涉及任何環(huán)境公共利益的“法定”要求及具體的程序規(guī)則，因而未能充分化解實(shí)踐中圍繞案件的管轄、證據(jù)規(guī)則、責(zé)任承擔(dān)方式等具體適用問(wèn)題。鑒于此，2014年12月8日，最高人民法院發(fā)布了《解釋》，針對(duì)上述問(wèn)題做了較為細(xì)致的闡明。此外，為了在立法中明確檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的職能，2017年6月27日最新修正的《民事訴訟法》第55條第2款增設(shè)了檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的主體資格，進(jìn)一步拓展了環(huán)境民事公益訴訟原告主體的范圍。

然而，與制度規(guī)則不斷完善相背離的是，秉承“預(yù)防”與“損害擔(dān)責(zé)”原則的環(huán)境民事公益訴訟實(shí)施效果卻不盡如人意。通過(guò)最高人民法院已經(jīng)發(fā)布的三期《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告》(2015—2017年、2017—2018年、2019年)來(lái)看，2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施至今，我國(guó)環(huán)境類案件數(shù)量仍在持續(xù)走高(如圖1)，但環(huán)境民事公益訴訟總量卻并沒(méi)有呈現(xiàn)“爆炸式”增長(zhǎng)(如圖2)。從案件數(shù)量上看,理應(yīng)成為環(huán)境民事公益訴訟重要主體的社會(huì)組織，所提起的案件數(shù)量較少。2015—2018年，全國(guó)各級(jí)法院受理的社會(huì)組織所提起的環(huán)境民事公益訴訟案件年均僅51件[14]，這一數(shù)據(jù)顯然與當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi)存在的數(shù)量眾多的環(huán)境類案件以及有著七百余家符合法定起訴條件的社會(huì)組織群體形成了鮮明反差。與之相對(duì)，主體資格備受爭(zhēng)議的檢察機(jī)關(guān)卻逐漸成為環(huán)境民事公益訴訟發(fā)起的中堅(jiān)力量(如圖3)，但總量依然有限。

圖1 2017—2019年全國(guó)法院受理環(huán)境一審刑事、行政、民事案件數(shù)量③

圖2 2015—2019年環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展趨勢(shì)④

圖3 2016—2019年社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)分別作為原告提起的環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量⑤

環(huán)境具有典型的社會(huì)公共性，不為任何私主體所專有。而在中國(guó)語(yǔ)境下，作為環(huán)境民事公益訴訟原告主體之一的社會(huì)組織，其與案件之間的直接利益關(guān)系、組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人員結(jié)構(gòu)、技術(shù)手段等方面受到諸多羈絆，因而難以如立法者所期待的那樣積極投入維護(hù)環(huán)境公益之中。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)符合法定起訴條件的七百余家社會(huì)組織中僅有4%的組織表示有能力且有意愿承擔(dān)這一職能，絕大多數(shù)社會(huì)組織則無(wú)力負(fù)擔(dān)[15]。而作為另一大主體的檢察機(jī)關(guān)，鑒于其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位，其在環(huán)境公益訴訟中不能充當(dāng)“急先鋒”，應(yīng)當(dāng)秉持謙抑、輔助原則，恪守“補(bǔ)充公益人”的職責(zé)[16]。因此，受制于原告訴訟主體的行為動(dòng)能，造成司法實(shí)踐中環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量有限。

此外，由于長(zhǎng)久以來(lái)我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法效能不足，環(huán)境民事公益訴訟設(shè)立的初衷在于借用司法訴訟程序來(lái)彌補(bǔ)行政執(zhí)法力度的匱乏，保護(hù)環(huán)境公共利益。然而，我國(guó)在其制度設(shè)計(jì)上卻建立了一套無(wú)論起訴條件、操作程序還是責(zé)任方式上都與行政執(zhí)法相平行的規(guī)則，且二者均可獨(dú)立運(yùn)行并重疊適用[17]。這樣一種制度設(shè)計(jì)實(shí)際上促成了環(huán)境民事公益訴訟對(duì)行政執(zhí)法的“替代”，而非“補(bǔ)充”，造成了環(huán)境司法權(quán)與行政權(quán)的錯(cuò)位，偏離了環(huán)境民事公益訴訟的本質(zhì)與功能。

綜上，環(huán)境民事公益訴訟制度原本希望發(fā)揮司法在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的積極效能，強(qiáng)化環(huán)境損害者的內(nèi)部責(zé)任，降低環(huán)境公共資源的負(fù)外部性影響。但由于原告主體行為動(dòng)能的限制、制度設(shè)計(jì)的功能性偏離，這一目標(biāo)未能充分實(shí)現(xiàn)。

(二)生態(tài)價(jià)值填補(bǔ)：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的邏輯生成

功能主義的第二層面：有沒(méi)有其他更好發(fā)揮保障環(huán)境公共利益、強(qiáng)化環(huán)境損害責(zé)任者內(nèi)部責(zé)任功能的法律制度呢？參考域外經(jīng)驗(yàn)，以承擔(dān)公共利益管理、履行保護(hù)環(huán)境資源義務(wù)的政府作為權(quán)利主體，直接向環(huán)境損害責(zé)任者主張生態(tài)環(huán)境修復(fù)或修復(fù)不能之賠償或許是解決當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題、維護(hù)環(huán)境公共利益有效且必要的手段[18]。

國(guó)家，作為公眾公共利益的代表者、管理者和保護(hù)者，其應(yīng)充分承擔(dān)在環(huán)境公共領(lǐng)域中的監(jiān)督管理職責(zé)，積極履行善良管理人的義務(wù)，為公眾共享的環(huán)境公共利益提供安全保障。對(duì)此，我國(guó)已通過(guò)《環(huán)境保護(hù)法》等多部法律設(shè)定了環(huán)境污染、生態(tài)破壞的行政法律責(zé)任。但是，由于生態(tài)環(huán)境損害具有一定的潛伏性，其蘊(yùn)含的巨大功能價(jià)值往往不能通過(guò)行政手段獲得全部救濟(jì)，而現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟也因其效能有限而無(wú)法充分填補(bǔ)，最終形成了“企業(yè)污染、公眾受害、政府買單”的困局。因此，為了彌補(bǔ)現(xiàn)有制度無(wú)法充分填補(bǔ)生態(tài)功能價(jià)值的不足，破解企業(yè)發(fā)展中的環(huán)境負(fù)外部性悖論，中國(guó)共產(chǎn)黨在2013年十八屆三中全會(huì)上明確提出“對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度”⑥。在黨的政策引領(lǐng)以及試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，《改革方案》在全國(guó)范圍內(nèi)正式確立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。作為該項(xiàng)制度的核心內(nèi)容，一項(xiàng)新的環(huán)境司法制度——“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”就此誕生。

自此，我國(guó)在環(huán)境公共利益司法領(lǐng)域便形成了“環(huán)境民事公益訴訟”與“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”并立的二元結(jié)構(gòu)。

(三)功能主義視域下“兩訴”功能指向的辨明

1. 事后損害填補(bǔ)：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的功能導(dǎo)向

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是黨的十九大報(bào)告中明確“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”“健全嚴(yán)懲重罰等制度”以著力解決突出環(huán)境問(wèn)題[19]的具體制度體現(xiàn)。其本質(zhì)在于進(jìn)一步明確政府在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中的主體地位，通過(guò)賦予其索賠權(quán)以彌補(bǔ)現(xiàn)有制度下生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的不足，其性質(zhì)上實(shí)乃事后損害救濟(jì)機(jī)制。因此，從功能上看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟旨在對(duì)已然造成的環(huán)境損害事實(shí)，經(jīng)訴前磋商程序與損害責(zé)任者就責(zé)任承擔(dān)方式等問(wèn)題無(wú)法達(dá)成一致時(shí)，作為賠償權(quán)利人的政府及其指定的機(jī)關(guān)即可通過(guò)司法救濟(jì)，填補(bǔ)損害行為所造成的生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)功能價(jià)值損失。

2. 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與監(jiān)督：環(huán)境民事公益訴訟的價(jià)值本源

作為環(huán)境民事公益訴訟所保護(hù)的對(duì)象，環(huán)境公共利益是指各項(xiàng)環(huán)境要素及其所獨(dú)具的生態(tài)服務(wù)功能為不特定的社會(huì)群體所享有的良好且健康的普遍性利益或福祉[20]。但由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和環(huán)境損害的不可逆性，往往使得這種為不特定社會(huì)群體所享有的環(huán)境公共利益遭受不可計(jì)量的損失。為此，國(guó)家依循“預(yù)防”理念設(shè)定了“行政管制為先、司法救濟(jì)御后”的權(quán)力布局[21]，并為此構(gòu)建了一套與行政執(zhí)法相平行的司法程序規(guī)則，即環(huán)境民事公益訴訟制度，以期通過(guò)司法路徑彌補(bǔ)行政管制的不足，強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防和環(huán)境損害行為事中規(guī)制，竭力遏制嚴(yán)重?fù)p害后果的發(fā)生[22]。因此，其性質(zhì)上可將其認(rèn)定為“代位執(zhí)法訴訟”。與之對(duì)應(yīng)，其價(jià)值則應(yīng)定位于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。然而，為了在環(huán)境司法中彰顯“損害擔(dān)責(zé)”原則，其制度設(shè)計(jì)上，賦予了相關(guān)主體對(duì)已經(jīng)造成嚴(yán)重環(huán)境損害后果之行為享有請(qǐng)求“恢復(fù)原狀”“賠償損失”等事后救濟(jì)性權(quán)利。由此，便確立了環(huán)境民事公益訴訟兼具“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”和“損害填補(bǔ)”的雙重功能。但司法實(shí)踐中，不管是社會(huì)組織抑或檢察機(jī)關(guān)所提起的環(huán)境民事公益訴訟中，絕大多數(shù)案件卻以“恢復(fù)原狀”“修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境或承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用”“賠償相關(guān)損失”等事后性救濟(jì)為訴求⑦，偏離了環(huán)境民事公益訴訟的價(jià)值本源。因此，著眼于生態(tài)環(huán)境的完好維護(hù)，環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)以“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與監(jiān)督”為依歸。

四、功能指向下“兩訴”適用的界分與銜接

(一)“兩訴”的功能性界分：“預(yù)防與監(jiān)督”VS“損害填補(bǔ)”

綜合上文所述，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是基于政策制定者為彌補(bǔ)現(xiàn)有制度中生態(tài)價(jià)值索賠主體缺位而設(shè)立的，其目的即在于借用民事訴訟程序消解損害責(zé)任者所造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性影響，強(qiáng)化其生態(tài)治理、修復(fù)或修復(fù)不能下予以賠償?shù)膬?nèi)部責(zé)任。雖然其性質(zhì)、適用范圍等方面與現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟存在“撞車”，但其立意上應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立于現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟外的一種新型訴訟。對(duì)此，《若干規(guī)定(試行)》第16—18條圍繞“兩訴”所采取的“并軌”運(yùn)行模式即是印證。

在此背景下，由于“兩訴”在法規(guī)范層面界分未明，僅僅依循《若干規(guī)定(試行)》第17條“先生態(tài)索賠后民事公益”的序位銜接規(guī)則，難以從根本上化解司法實(shí)踐中“一案兩訴”之沖突。因此，循序功能主義下“兩訴”所呈現(xiàn)的不同價(jià)值導(dǎo)向，擬將二者分別型構(gòu)成以凸顯“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與監(jiān)督”為價(jià)值主導(dǎo)的環(huán)境民事公益訴訟(避免混淆，建議改稱“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與監(jiān)督訴訟”)和以“損害填補(bǔ)”為目的的“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。為了進(jìn)一步明確“兩訴”的價(jià)值內(nèi)涵，其概念亦須重新擬定：所謂環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與監(jiān)督訴訟，是指為了保障環(huán)境公共利益，預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害造成嚴(yán)重不利后果和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法積極履責(zé)，對(duì)存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之虞、正在實(shí)施且尚未造成嚴(yán)重后果的一般性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行為或已然造成嚴(yán)重?fù)p害后果且行政機(jī)關(guān)未依法履行生態(tài)損害索賠義務(wù)之行為，符合法定條件的社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)在窮盡行政方式仍無(wú)法有效救濟(jì)時(shí)，代位行政機(jī)關(guān)向人民法院提起以“停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、修復(fù)生態(tài)”等為請(qǐng)求的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)阻卻之訴或“以損害填補(bǔ)”為訴求的生態(tài)環(huán)境損害索賠之訴，性質(zhì)上形同于美國(guó)環(huán)境公民訴訟。而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟則是指對(duì)造成特定級(jí)別或發(fā)生在特定環(huán)境保護(hù)區(qū)域的環(huán)境損害事件以及具有其他嚴(yán)重后果的環(huán)境損害行為，由享有履行國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的政府或其指定的機(jī)構(gòu)作為權(quán)利人，經(jīng)與損害責(zé)任者就損害賠償進(jìn)行磋商且無(wú)法達(dá)成一致時(shí)，向人民法院提起以“生態(tài)修復(fù)”或“修復(fù)不能下之金錢賠償(經(jīng)濟(jì)損失+功能損失)”為請(qǐng)求的損害填補(bǔ)之訴。

圖4 “兩訴”界分與適用銜接關(guān)系

(二)功能修正下“兩訴”的適用與銜接

不管是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與監(jiān)督訴訟抑或生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，其設(shè)置目的均是彌補(bǔ)行政管制效能的不足。因此，其性質(zhì)上均具有“執(zhí)法”之屬性。但基于“兩訴”起訴主體上的差異，前者可將其認(rèn)定為“代位執(zhí)法訴訟”，后者則認(rèn)定為“行政執(zhí)法訴訟”?！皟稍V”的啟動(dòng)應(yīng)秉持“行政權(quán)優(yōu)先”原則，即在窮盡行政方式仍無(wú)法有效阻卻環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，相關(guān)組織或機(jī)關(guān)方可在各自訴權(quán)范圍內(nèi)提起環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與監(jiān)督訴訟或生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。由此，既可實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的合理歸位，同時(shí)亦可實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與監(jiān)督到損害填補(bǔ)救濟(jì)的全方位、立體化保護(hù)。在具體適用關(guān)系上(如圖4)：

其一，作為生態(tài)環(huán)境損害的賠償權(quán)利人，政府及其指定的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就“較大及以上突發(fā)環(huán)境事件”“省級(jí)以上重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)”及“其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”(后續(xù)亟待通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一立法以明確其具體適用情形)的環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為與賠償義務(wù)人就損害事實(shí)與責(zé)任承擔(dān)方式等具體問(wèn)題進(jìn)行訴前磋商，經(jīng)磋商未達(dá)成一致，政府或其指定的機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向人民法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

其二，符合法定條件的社會(huì)組織，一方面，針對(duì)存在環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)之虞或正在實(shí)施的一般性環(huán)境損害行為，在窮盡行政手段仍無(wú)法阻卻風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生或損害行為持續(xù)進(jìn)行時(shí)，其可代位行政機(jī)關(guān)向人民法院提起以“停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)”的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)阻卻訴訟，以防止損害后果的進(jìn)一步擴(kuò)大，并在此基礎(chǔ)上對(duì)該行為已經(jīng)造成的一般性損害后果請(qǐng)求“生態(tài)修復(fù)”(預(yù)防之訴)。另一方面，作為環(huán)境公共利益保護(hù)的參與者與監(jiān)督者，當(dāng)政府及其指定的機(jī)關(guān)不履行(包含檢察督促下仍不履行)其索賠義務(wù)且檢察機(jī)關(guān)又怠于督促或督促無(wú)效時(shí)，為了及時(shí)救濟(jì)受損的生態(tài)環(huán)境，符合條件的社會(huì)組織方可直接向人民法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(監(jiān)督之訴)。

其三，檢察機(jī)關(guān)，作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，當(dāng)政府及其指定的機(jī)構(gòu)、符合條件的社會(huì)組織均不行使或怠于行使各自訴權(quán)時(shí)，方可以“補(bǔ)充公益人”的身份來(lái)開(kāi)展環(huán)境公益司法救濟(jì)工作。具體表現(xiàn)為：(1)針對(duì)存在環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)之虞或一般性環(huán)境損害行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)發(fā)布訴前公告，督促或支持符合法定條件的社會(huì)組織提起環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防訴訟；公告期滿,社會(huì)組織未提起訴訟時(shí),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向人民法院提起環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)阻卻訴訟。(2)針對(duì)造成嚴(yán)重?fù)p害后果的生態(tài)環(huán)境損害行為，當(dāng)且僅當(dāng)政府及其指定的機(jī)關(guān)均不履行其索賠權(quán)(包括檢察督促仍不履行)且亦無(wú)社會(huì)組織提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)方應(yīng)提起生態(tài)環(huán)境損害索賠之訴，以及時(shí)救濟(jì)嚴(yán)重受損的生態(tài)環(huán)境。

由此，在當(dāng)前我國(guó)環(huán)境民事公共利益司法層面，即形成了主體多元(政府、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān))、功能二分(“預(yù)防與監(jiān)督”+“損害填補(bǔ)”)的“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與監(jiān)督訴訟”和“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”并軌運(yùn)行、互補(bǔ)銜接的結(jié)構(gòu)體系。

結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是我國(guó)當(dāng)前生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成部分，作為制度核心內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，由于其定位上是不同于普通環(huán)境侵權(quán)訴訟和環(huán)境民事公益訴訟的一種新型訴訟，其不僅引發(fā)了理論上圍繞兩訴性質(zhì)、適用范圍、訴訟目的上的激烈爭(zhēng)鳴，也引發(fā)了司法中“一案兩訴”之沖突。對(duì)此，“兩訴”的性質(zhì)與適用邊界亟待法律規(guī)范層面的厘清以化解理論與實(shí)踐之紛爭(zhēng)。盡管《若干規(guī)定(試行)》圍繞生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的受理?xiàng)l件、審理規(guī)則、“一案兩訴”下之序位關(guān)系等相關(guān)問(wèn)題做出了相對(duì)具體的闡釋；《民法典》也設(shè)專章規(guī)定了環(huán)境污染與生態(tài)環(huán)境損害的相關(guān)責(zé)任，但對(duì)于“兩訴”性質(zhì)關(guān)系、適用邊界、銜接轉(zhuǎn)化程序等問(wèn)題的規(guī)定依然模糊。而這些問(wèn)題不僅關(guān)乎生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的成敗，同時(shí)也影響著我國(guó)環(huán)境公共利益司法體系下多元訴訟程序的通暢運(yùn)行。綜合上文闡述，筆者以為，依循當(dāng)前“兩訴并行”之制度現(xiàn)實(shí)，從功能主義視角圍繞“兩訴”的立意進(jìn)行“預(yù)防與監(jiān)督+損害填補(bǔ)”的邏輯二分，方可明確不同權(quán)利主體之職能及“兩訴”適用之邊界，從而充分調(diào)動(dòng)各方的環(huán)保積極性，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益從“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”到“損害填補(bǔ)”的全方位保護(hù)與監(jiān)督。但這一結(jié)構(gòu)模式僅應(yīng)作為一種過(guò)渡性銜接機(jī)制。未來(lái)，基于生態(tài)環(huán)境損害的公法屬性，其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與損害填補(bǔ)，仍應(yīng)回歸到公法框架下進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與整合。

注釋：

① 規(guī)范主義進(jìn)路是指通過(guò)對(duì)法律文本的認(rèn)識(shí)就能夠充分把握法律規(guī)范的基本內(nèi)容。參見(jiàn)：鄭智航.比較法中功能主義進(jìn)路的歷史演進(jìn)——一種學(xué)術(shù)史的考察，比較法研究，2016(3)。

② 從改革方案試點(diǎn)開(kāi)始截至2019年9月，全國(guó)各級(jí)法院共受理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件53件，其中，司法確認(rèn)案件34件，訴訟案件20件。數(shù)據(jù)來(lái)源：最高人民法院環(huán)境資源審判庭統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。參見(jiàn)：劉慧慧.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟銜接問(wèn)題研究，法律適用，2019(21)。

③ ④⑤數(shù)據(jù)來(lái)源：最高人民法院《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告(2015—2017)》《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告(2017—2018)》《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告(2019)》。

⑥ 參見(jiàn)：中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(十四)“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”。中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)：http://cpc.people.com.cn/.2020年6月13日訪問(wèn)。

⑦ 在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)以“2019”“民事案由”“環(huán)境公益訴訟”為關(guān)鍵詞檢索得23份裁判文書(shū)，均以“損害填補(bǔ)”為訴求，其中，僅有5份裁判文書(shū)中附帶包含“預(yù)防性”訴求，如“消除潛在風(fēng)險(xiǎn)”“停止非法排污行為”。http://wenshu.court.gov.cn.2020年6月13日訪問(wèn)。