范海玉 劉婷婷

各設(shè)區(qū)的市在地方立法過程中，必須充分體現(xiàn)民智和民意，讓每一位參與的公眾都能夠得到回應(yīng)，并結(jié)合時(shí)代發(fā)展特點(diǎn)，優(yōu)化公眾參與地方立法的傳統(tǒng)途徑，積極尋找更加行之有效的新渠道。

隨著設(shè)區(qū)的市地方立法穩(wěn)步推進(jìn)，立法活動(dòng)與社會(huì)公眾的聯(lián)系日益緊密，公眾參與度逐漸成為評(píng)價(jià)立法水平的重要考量因素。近年來，我國(guó)公民的政治參與意識(shí)普遍提高，各地立法機(jī)關(guān)也為公眾參與提供了許多途徑，公眾參與設(shè)區(qū)的市地方立法已經(jīng)成為具備法律依據(jù)的制度設(shè)計(jì)。對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法中的公眾參與進(jìn)行檢視研究，有助于厘清公眾參與地方立法的法理基礎(chǔ)，根據(jù)新的實(shí)踐為公眾有序、有力地參與地方立法提供方法論指導(dǎo)，解決當(dāng)下面臨的困境。

一、公眾參與設(shè)區(qū)的市地方立法的實(shí)踐考察

2015年《立法法》修改以前，我國(guó)只有省、自治區(qū)、直轄市和49個(gè)較大的市擁有地方立法權(quán)[1]。石家莊市作為河北省省會(huì)當(dāng)然享有地方立法權(quán)，唐山市于1984年12月15日成為全國(guó)18個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的地級(jí)市之一，成為河北省第一個(gè)擁有地方立法權(quán)的地級(jí)市。隨后，1992年7月25日，邯鄲市獲得了地方立法權(quán)。2015年3月15日，修改后的《立法法》將地方立法權(quán)從較大的市擴(kuò)至所有設(shè)區(qū)的市。2015年7月 24 日，廊坊市、保定市、邢臺(tái)市和秦皇島市獲得了地方立法權(quán)。2016年3月29日，張家口市、承德市、滄州市、衡水市四個(gè)設(shè)區(qū)的市被賦予地方立法權(quán)。至此，河北省11個(gè)設(shè)區(qū)的市全部擁有了地方立法權(quán)，開始積極鼓勵(lì)公眾參與立法活動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)“開門立法”實(shí)行了諸多舉措。

（一）公眾參與設(shè)區(qū)的市地方立法的實(shí)現(xiàn)途徑

1.公開征集立法項(xiàng)目建議。確定立法項(xiàng)目是立法工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是保障公眾在源頭上參與立法，體現(xiàn)立法的及時(shí)性、針對(duì)性和有效性的關(guān)鍵一步。《河北省立法條例》第十一條規(guī)定公眾可以提出本省的立法項(xiàng)目建議[2]。立法項(xiàng)目征集工作，通常分為五年立法規(guī)劃項(xiàng)目征集和年度立法項(xiàng)目征集，如石家莊市人大常委會(huì)在2017年5月11日公布了《石家莊市第十四屆人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃（2018—2022年）》，公告中列明了公眾參與的主體、范圍、內(nèi)容等具體要求，參與主體可以通過信件、傳真或郵件的方式表達(dá)自己的建議。河北省人大常委會(huì)最近一次年度立法項(xiàng)目征集工作是在2019年9月26日發(fā)布的《關(guān)于公開征集省十三屆人大常委會(huì)2020年立法計(jì)劃項(xiàng)目建議的通知》，向公眾公開征集立法計(jì)劃項(xiàng)目建議。

同時(shí)，省市政府也通過政府網(wǎng)站和地方新聞媒體發(fā)布征集政府立法項(xiàng)目建議的公告，河北省政府在2007年首次向公眾公開征集政府立法項(xiàng)目建議，支持公眾就省政府制定規(guī)章等相關(guān)立法活動(dòng)表達(dá)自己的建議。

2.立法草案向社會(huì)公開征求意見。向社會(huì)公開立法草案，征求公眾意見是當(dāng)前公眾參與最廣泛的途徑。自黨的十八大召開后至2019年10月，河北省共通過了95件地方性法規(guī)和法規(guī)性決定，批準(zhǔn)了94件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，在保證立法數(shù)量和立法質(zhì)量的情況下，認(rèn)真落實(shí)了立法草案公開征求意見的工作。唐山市于2015年4月16日公布實(shí)施了《唐山市地方性法規(guī)草案征求意見工作規(guī)程》，表明市人大常委會(huì)要對(duì)法規(guī)草案及其他有關(guān)的事項(xiàng)，通過多種方式向社會(huì)各方面征求意見。規(guī)程第四條明確規(guī)定，初步修改稿完成后，應(yīng)當(dāng)由法制工作委員會(huì)在五個(gè)工作日內(nèi)向公眾書面征求意見。查看石家莊人大常委會(huì)官網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，石家莊人大常委會(huì)在發(fā)布立法草案征求意見的公告時(shí)還附有視頻講解，對(duì)草案的說明十分清晰易懂，能夠使公眾真正了解公布的草案，從而提出有效的建議。

3.召開立法聽證會(huì)。立法聽證會(huì)是立法機(jī)關(guān)對(duì)于涉及本省重大問題或者涉及廣大人民群眾利益的問題直接、公開地聽取公眾意見的常用方式，《河北省社會(huì)信用信息條例（草案）》《河北省國(guó)土治理?xiàng)l例（草案）》《河北省大氣污染防治條例》等諸多條例的出臺(tái)均召開過立法聽證會(huì)，聽證過程的視頻通過互聯(lián)網(wǎng)向社會(huì)公布。為提高公眾參與度，河北省借助互聯(lián)網(wǎng)拓展了立法聽證會(huì)的召開方式，借助網(wǎng)上直播使立法聽證會(huì)更具及時(shí)性。河北省人大常委會(huì)辦公廳于2018年6月26日舉行了關(guān)于《河北省促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新條例（草案）》網(wǎng)上聽證會(huì)，并于6月8日提前發(fā)布公告，向公眾告知了聽證的十個(gè)專題內(nèi)容。誠(chéng)如學(xué)者所認(rèn)為的：“聽證制度的設(shè)置有利于立法機(jī)關(guān)了解法案利害關(guān)系人的意見，也有利于克服立法恣意，消除立法后的諸種隱患，進(jìn)而促進(jìn)和維護(hù)立法公正?！盵3]

4.舉行座談會(huì)、論證會(huì)。座談會(huì)、論證會(huì)已經(jīng)成為對(duì)法規(guī)案聽取意見的常態(tài)化方式，參會(huì)人員通常包括有關(guān)專家、部門負(fù)責(zé)人、人大代表和其他利益相關(guān)者。座談會(huì)主要是與有關(guān)部門之間進(jìn)行討論、協(xié)商，論證會(huì)則多是征求專家、學(xué)者對(duì)草案的意見和建議。實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立項(xiàng)工作時(shí)也會(huì)采用論證會(huì)的方式，2019年7月31日，保定市人大常委會(huì)就在保定市長(zhǎng)城保護(hù)立項(xiàng)工作召開的論證會(huì)中，和受邀的多位部門負(fù)責(zé)人和高校教授共同深入探討了相關(guān)重點(diǎn)問題，為立法機(jī)關(guān)作出決策提供了參考。

5.建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)。基層立法聯(lián)系點(diǎn)是近年來公眾參與地方立法的創(chuàng)新途徑，在立法工作中發(fā)揮著積極作用，擔(dān)任著表達(dá)民意、宣傳法治、化解矛盾的重要角色?！逗颖笔×⒎l例》第三十七條就基層立法聯(lián)系點(diǎn)作了專門規(guī)定[4]。2015年，河北省公布了一批政府立法基層聯(lián)系點(diǎn)的詳細(xì)名單，11個(gè)設(shè)區(qū)的市均涵蓋在內(nèi)。2018年10月16日，承德市通過了《承德市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度》，細(xì)化了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的定義、設(shè)立原則、確立程序、工作職責(zé)等規(guī)定，要求每一個(gè)縣（市、區(qū)）、自治縣最少設(shè)立一個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，為公眾參與地方立法提供了便利。2019年3月26日，保定市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在河北大學(xué)舉行了揭牌儀式，在高校設(shè)立立法聯(lián)系點(diǎn)，既有助于學(xué)校培養(yǎng)專業(yè)法律人才，又為地方立法提供了資源和智力支持。

6.重視專家參與。（1）設(shè)立立法專家顧問團(tuán)。專家是地方立法中的重要力量，為充分聽取、吸納專家的意見和建議，河北省人大常委會(huì)在2019年發(fā)布了《關(guān)于建立河北省第十三屆人大常委會(huì)專家顧問制度的意見》，意見確定了建立專家顧問團(tuán)的五大原則，即統(tǒng)分結(jié)合、規(guī)模適度、個(gè)人自愿、確保質(zhì)量和公益為主。各專門委員會(huì)和工作委員會(huì)在堅(jiān)持五項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上對(duì)符合條件的人員進(jìn)行遴選，提出初步名單報(bào)常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)審核，經(jīng)常委會(huì)辦公廳匯總平衡、常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)原則同意后，提請(qǐng)主任會(huì)議研究通過，最終以省人大常委會(huì)名義為專家顧問團(tuán)成員頒發(fā)聘任證書。同時(shí)，意見對(duì)專家顧問團(tuán)成員的工作方式、職責(zé)以及履職邀請(qǐng)程序作了要求，規(guī)定不同類別的專家顧問團(tuán)隊(duì)由不同的部門負(fù)責(zé)管理。如此嚴(yán)格的篩選程序和管理機(jī)制，充分保障了專家參與地方立法過程的公正性和公平性，能夠真正實(shí)現(xiàn)專家的有效參與。（2）地方立法工作合作中心。立法是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)的工作，在這個(gè)過程中，立法機(jī)關(guān)與專家學(xué)者的探討交流就尤為重要。2019年6月17日，保定市人大常委會(huì)同駐保高校和律師事務(wù)所合作，簽約成立了保定市地方立法工作合作中心，這是進(jìn)一步提高立法水平的重要舉措，立法機(jī)關(guān)與法學(xué)專業(yè)人才能夠形成立法合力，構(gòu)建起穩(wěn)定長(zhǎng)效的合作機(jī)制，有助于保定市及河北省的民主法治建設(shè)。

7.立法后評(píng)估。立法后評(píng)估的對(duì)象主要是現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，評(píng)估的內(nèi)容是分析地方性法規(guī)在實(shí)際生活中的具體實(shí)施情況，評(píng)判其是否具備科學(xué)性、可操作性以及有效性。河北省于2014年成立了地方立法評(píng)估中心，通過理論研究和實(shí)際調(diào)研開展立法后評(píng)估的有關(guān)工作。2018年《河北省立法條例》修改后，增加了對(duì)立法評(píng)估機(jī)制的規(guī)定，評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估的方式也更加科學(xué)化。2020年4月29日，《邯鄲市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法（試行）》公布，對(duì)評(píng)估的主體、內(nèi)容、程序、評(píng)估報(bào)告等的規(guī)定都十分明確，推動(dòng)了公眾參與制度的發(fā)展和完善。

（二）公眾參與設(shè)區(qū)的市地方立法的實(shí)踐成效

1.保障了公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。保障公民的基本權(quán)利是我國(guó)社會(huì)主義政治建設(shè)的重點(diǎn)。各設(shè)區(qū)的市在立法前向社會(huì)公布立法信息，使公眾可以及時(shí)獲悉立法動(dòng)態(tài)，在立法過程中為公眾提供的諸多參與途徑，為公眾表達(dá)自身想法創(chuàng)造了條件，使得立法成果更符合公眾期待。

2.提高了地方立法的質(zhì)量。當(dāng)公眾能夠有效地參與到地方立法中時(shí)，其所提供的信息、意見和建議可以使立法者的立法角度更加全面，立法內(nèi)容更加貼合實(shí)際生活，特別在是各領(lǐng)域?qū)＜覀兊膮f(xié)助下，不僅保證了立法的依法性、科學(xué)性、民主性，更增強(qiáng)了立法特色。

3.推動(dòng)了法治政府的建設(shè)，促進(jìn)了社會(huì)和諧。法治建設(shè)要為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民[5]。當(dāng)前，利益多元化是社會(huì)發(fā)展過程中呈現(xiàn)的主要特征，公權(quán)力主體與私權(quán)利主體之間因?yàn)槔娌煌膊豢杀苊獾臅?huì)產(chǎn)生矛盾沖突，很容易出現(xiàn)個(gè)別公權(quán)力主體為追求部門利益而影響立法的情況。立法權(quán)作為國(guó)家最核心的權(quán)力，必須要在陽(yáng)光下行使，公眾參與地方立法可以防止立法權(quán)的濫用，建設(shè)法治政府，減少社會(huì)矛盾。

二、公眾參與設(shè)區(qū)的市地方立法存在的主要問題及致成因素

（一）主要問題

1.公眾參與權(quán)利不明確。目前，我國(guó)沒有專門針對(duì)公眾參與地方立法問題的法律規(guī)范，導(dǎo)致各地在缺乏指導(dǎo)的情況下對(duì)公眾參與的規(guī)定進(jìn)展不一?，F(xiàn)有的地方立法文件對(duì)公眾參與的規(guī)定大多是原則性的，例如《河北省立法條例》在第三章第一節(jié)“立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃”與第二節(jié)“法規(guī)案的起草”以及第四章“立法程序”中均有公眾參與的規(guī)定，但這些規(guī)定存在 “可以”和“應(yīng)當(dāng)”的差異，公眾提出立法項(xiàng)目建議和參與起草是“可以”而不是“應(yīng)當(dāng)”，使得公眾在地方立法中仍然處于被動(dòng)地位。

2.公眾參與熱情不高。公眾缺乏主動(dòng)性是設(shè)區(qū)的市在地方立法中存在的普遍問題，多數(shù)公眾覺得立法是國(guó)家的事情，自己的意見無關(guān)緊要，因而對(duì)地方立法呈現(xiàn)出一種漠不關(guān)心的態(tài)度。2019年12月28日至2020年1月26日期間，中國(guó)人大網(wǎng)公布了6件法律草案，向公眾公開征求意見，除民法典草案公開征求意見有較多網(wǎng)民參與外，其他5件法律草案僅有幾十位網(wǎng)民提出了意見[6]。全國(guó)性法律草案的參與人數(shù)甚至不到百人，各設(shè)區(qū)的市地方立法中公眾的參與情況更是可想而知。

3.公眾參與效果不明顯。雖然公眾參與地方立法的范圍明顯擴(kuò)大，但公眾參與并未成為法定程序，其積極作用仍不能得到有力體現(xiàn)。首先，就參與方式來說，雖然早在2005年重慶就舉行了全國(guó)首次網(wǎng)上立法聽證會(huì)，但大部分設(shè)區(qū)的市未能普遍應(yīng)用網(wǎng)上直播方式。以河北省為例，網(wǎng)上立法聽證會(huì)一般是由省人大法制委員會(huì)舉行，各設(shè)區(qū)的市與互聯(lián)網(wǎng)新興互動(dòng)平臺(tái)的聯(lián)系并不密切。其次，就參與結(jié)果來說，起草單位公開向社會(huì)征求意見結(jié)束后一般未向公眾公布征求情況，也沒有對(duì)未采納的建議單獨(dú)說明理由，審議通過后出臺(tái)的法律文本里也沒有顯示出公眾參與的痕跡。以《河北省促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新條例（草案）》網(wǎng)上聽證會(huì)為例，聽證會(huì)共有167位網(wǎng)民參與，收到網(wǎng)民建議211條，但是聽證結(jié)束后相關(guān)工作人員并沒有對(duì)這些建議進(jìn)行匯總公示，降低了公眾參與的總體效果。

4.公眾參與制度保障體系不健全。綜合來看，我國(guó)法律法規(guī)中對(duì)公眾參與地方立法的規(guī)定比較零散，涉及公眾參與的制度不成體系，立法信息公開公告、立法聽證以及公眾參與立法后評(píng)估等現(xiàn)有制度的詳細(xì)程度仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)。就立法信息公開制度而言，地方立法機(jī)關(guān)在公布法規(guī)草案時(shí)，一般不公開草案的立法背景、立法依據(jù)以及相關(guān)會(huì)議記錄等相關(guān)內(nèi)容，立法信息公開的范圍比較狹窄。除此之外，監(jiān)督救濟(jì)制度的不完備和溝通機(jī)制的缺失也影響了公眾參與地方立法的總體效果。

（二）致成因素

1.政府利益本位傾向。英國(guó)思想家洛克曾說：如果同一群人有權(quán)同時(shí)制定和執(zhí)行法律，那么就會(huì)誘惑他們?nèi)カ@得權(quán)力，這樣他們就可以不遵守他們制定的法律，并且在制定和實(shí)施法律時(shí)，使法律盡可能地適合自己的私人利益[7]。在地方立法過程中出現(xiàn)的利益博弈現(xiàn)象是很正常的，在公平公正的前提下有助于法治進(jìn)步。但實(shí)踐中，個(gè)別政府部門憑借地位優(yōu)勢(shì)，在起草或制定法規(guī)時(shí)，不正當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大權(quán)力，謀求自己的利益，對(duì)于公眾參與則抱有一種可有可無的想法，甚至為減少妨礙并不希望公眾參與到立法當(dāng)中來。

2.立法機(jī)關(guān)與公眾之間信息不對(duì)稱。由于立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位，加之立法機(jī)關(guān)宣傳工作不到位，多數(shù)公眾不能全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握立法信息。實(shí)踐中也缺乏對(duì)公眾參與的引導(dǎo)，很多人因?yàn)闆]有接觸過立法方面的知識(shí)，不知道自己可以參與立法，更不清楚地方立法的程序和參與的途徑。而且，各地立法機(jī)關(guān)在公開征求意見時(shí)，一般通過官方網(wǎng)站和當(dāng)?shù)貓?bào)紙公布相關(guān)信息，但是現(xiàn)在很多年輕人不習(xí)慣看報(bào)紙，這些公眾如果不經(jīng)常關(guān)注立法機(jī)關(guān)官網(wǎng)的話很可能會(huì)錯(cuò)失表達(dá)想法的機(jī)會(huì)。

3.公眾自身能力限制。2020年4月，CNNIC發(fā)布的第45次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》指出，截至2020年3月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到9.04億，但大學(xué)專科及以上學(xué)歷群體僅占全體網(wǎng)民數(shù)量的19.5%。雖然近年來我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)有所提升，但目前大部分公眾法治意識(shí)還較為淡薄，參與地方立法的知識(shí)儲(chǔ)備和能力不足。對(duì)于普通公眾來說，立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與立法要求的條件過于嚴(yán)格，使公眾較難樹立起參與地方立法的信心。

三、公眾參與設(shè)區(qū)的市地方立法的制度優(yōu)化與改進(jìn)

（一）明確公眾參與的權(quán)利

明確公眾參與設(shè)區(qū)的市地方立法的權(quán)利是提高公眾參與度的前提，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)專門的規(guī)范性文件，為公眾參與地方立法提供更全面的保障。在制定公眾參與的地方性法規(guī)時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)界定清楚公眾參與的范圍、內(nèi)容、方式、途徑，結(jié)合立法實(shí)際設(shè)計(jì)出一套完善的操作程序。其次要明確公眾在各立法階段享有的權(quán)利，如在地方立法準(zhǔn)備階段，應(yīng)當(dāng)將公眾獲取立法信息，表達(dá)意見和建議的具體方式和程序詳細(xì)地呈現(xiàn)在法律條文中;在地方立法法案審議表決階段，除了地方立法草案要充分利用新舊媒體向社會(huì)公開之外，還要在現(xiàn)有規(guī)定上增加立法機(jī)關(guān)在處理公眾意見過程中的職責(zé)和法律責(zé)任，保證公眾能得到回應(yīng);在地方立法完善階段，也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公眾的作用，公眾是法規(guī)規(guī)章的直接作用群體，能夠在實(shí)際生活中發(fā)現(xiàn)漏洞和不足，在此階段傾聽民意更有利于立法的完善。

（二）激發(fā)公眾參與熱情

1.建立健全相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。立法關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，民意不容小覷。公眾在參與地方立法過程中，無論是提出建議還是參加聽證都要付出一定的成本，很多人因此放棄了參與的機(jī)會(huì)。從維護(hù)社會(huì)公利的角度來說，通過設(shè)立相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)來調(diào)動(dòng)更多有想法的公眾主動(dòng)參與是非常有必要的。地方立法機(jī)關(guān)可以每年設(shè)立一定數(shù)額的獎(jiǎng)金和一定數(shù)量的榮譽(yù)稱號(hào)，對(duì)在立法過程中表現(xiàn)突出的個(gè)人或組織授予其先進(jìn)分子等榮譽(yù)，對(duì)一些涉及重大利益的法規(guī)草案提出有效可行建議的公眾可以給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，并借助新聞媒體進(jìn)行宣傳表彰，增強(qiáng)公眾參與熱情。

2.成立協(xié)助公眾參與的社會(huì)組織。庫(kù)爾特勒溫主張的團(tuán)體動(dòng)力學(xué)認(rèn)為，單個(gè)人的行為是個(gè)體內(nèi)在需要和環(huán)境外力相互作用的結(jié)果[8]。在地方立法過程中，專門的組織或社會(huì)團(tuán)體的存在必定可以影響一定區(qū)域內(nèi)的公眾行為，很大程度上能夠解決公民個(gè)人能力不足導(dǎo)致參與度低的問題，也能提高地方立法的效率。具體來說，在立法項(xiàng)目征集階段，地方立法機(jī)關(guān)可以先協(xié)調(diào)相關(guān)組織，由這些組織負(fù)責(zé)宣傳、引導(dǎo)公眾參與進(jìn)來。在法案起草階段，可以將起草的法案發(fā)給相關(guān)組織，征求各組織和團(tuán)體的意見和建議。立法審議階段，則更應(yīng)該發(fā)揮出組織和社會(huì)團(tuán)體的作用，立法機(jī)關(guān)組織座談會(huì)、論證會(huì)等對(duì)其提出的意見和建議進(jìn)行評(píng)析，使這些組織和社會(huì)團(tuán)體所代表的合理訴求能夠在最終文本中體現(xiàn)出來。不可忽略的一點(diǎn)是，組織和社會(huì)團(tuán)體必須要有有效的監(jiān)督才能發(fā)揮應(yīng)有的作用，因此有關(guān)機(jī)關(guān)要設(shè)立一定的監(jiān)督措施，防止出現(xiàn)少數(shù)人主導(dǎo)立法的情況。

3.提高公眾參與地方立法的意識(shí)。意識(shí)指導(dǎo)行動(dòng)，只有使公眾樹立起參與地方立法的意識(shí)，他們才會(huì)主動(dòng)去了解、參與立法。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視宣傳，培養(yǎng)公眾參與地方立法的意識(shí)。一方面，要發(fā)揮出人大代表的作用，人大代表應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行聯(lián)系群眾的職責(zé)，通過人大代表的宣講、引導(dǎo)，樹立區(qū)域范圍內(nèi)公眾參與的信心。另一方面，各設(shè)區(qū)的市的新聞媒體是快速傳播立法訊息的重要力量，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，利用受眾更多的公益廣告、圖冊(cè)、短視頻等方式宣傳公民參與地方立法的重要性，舉辦線上或線下的法律知識(shí)講座，推動(dòng)公眾整體參與意識(shí)的提高。

（三）強(qiáng)化公眾參與的效果

1.擴(kuò)大公眾參與途徑。第45次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，2020年3月，我國(guó)在線政務(wù)服務(wù)用戶數(shù)量達(dá)到6.94億，占整體網(wǎng)民數(shù)量的76.8%，同2018年底的數(shù)據(jù)相比，增長(zhǎng)了76.3%。傳統(tǒng)的電子郵件、傳真、信函等參與途徑已經(jīng)不符合當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，公眾參與途徑應(yīng)該更加多樣化。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)拓寬公眾參與途徑，在地方人大及政府網(wǎng)站設(shè)立民意表達(dá)專欄，通過微信、微博和其他移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立綜合信息公布、意見征集、反饋評(píng)析等各種功能的專用賬號(hào)，使立法者和相關(guān)機(jī)構(gòu)同公眾的交流更加暢通。

2.及時(shí)公告公眾意見的采納情況。為使公眾參與發(fā)揮出實(shí)質(zhì)效果，鼓勵(lì)公眾更多地參與到立法過程中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)解答公眾的問題，回復(fù)公眾提出的意見或建議。在征集工作結(jié)束后，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)人員統(tǒng)一匯總收集到的意見或建議，并對(duì)其進(jìn)行分類整理，由立法機(jī)關(guān)查看討論后，對(duì)決定采納的部分向社會(huì)公示，對(duì)缺乏可行性的部分應(yīng)當(dāng)挑選具有代表性的解釋理由。若依以上所述搭建了交流互通平臺(tái)，可以直接在平臺(tái)上對(duì)公眾的評(píng)論進(jìn)行回復(fù)，以體現(xiàn)立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與的重視。

（四）健全公眾參與的制度保障體系

1.完善立法信息公開公告制度。地方立法工作的深入使立法信息的透明度有所提升，但在具體規(guī)范和制度上仍存在問題。立法信息公開公告，須要貫穿立法規(guī)劃、法規(guī)起草、審議、通過、公布等每一個(gè)階段，法規(guī)案公開信息除了以往的制定時(shí)間、部門、主要內(nèi)容等基本信息外，還應(yīng)當(dāng)把立法背景、立法依據(jù)、主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)、召開過的會(huì)議記錄等資料加入其中，擴(kuò)大信息公開的范圍，改變立法機(jī)關(guān)與公眾之間信息不對(duì)稱的局面，使社會(huì)公眾能及時(shí)、全面地了解情況。

2.建立立法機(jī)構(gòu)和公眾的溝通機(jī)制。立法對(duì)于普通公眾來說是神圣且遙遠(yuǎn)的，為使立法機(jī)關(guān)和相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作能得到公眾的理解和認(rèn)同，減少雙方之間的距離感，應(yīng)當(dāng)對(duì)立法中涉及的重大利益問題建立立法機(jī)構(gòu)與社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者、普通公眾之間的溝通機(jī)制。實(shí)踐中，不同的社會(huì)群體有著不同的社會(huì)需求，對(duì)立法的關(guān)注點(diǎn)也各不相同，立法機(jī)關(guān)需要在保持立場(chǎng)的情況下，充分聽取各方意見，促進(jìn)溝通交流，充分發(fā)揮立法在保障人民根本利益、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系方面的重要作用。

3.完善立法聽證制度。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視立法聽證，對(duì)聽證制度作出嚴(yán)密的、可操作性強(qiáng)的規(guī)定。首先，關(guān)于聽證的適用范圍，關(guān)系社會(huì)重大利益或與涉及民生重大決策問題的法規(guī)草案必須舉行聽證會(huì)，其他的法案可以讓立法機(jī)關(guān)自由判斷或采用網(wǎng)絡(luò)投票方式?jīng)Q定是否聽證。其次，關(guān)于聽證的參與人員，除了列舉可申請(qǐng)參加聽證的條件外，還應(yīng)當(dāng)增加不得參加聽證的情形，合理配置立法機(jī)關(guān)、專家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體及普通公眾的參與比例，明確主持聽證和參與聽證的法定人數(shù)。最后，關(guān)于聽證的程序，從聽證前的準(zhǔn)備工作到聽證結(jié)束后的意見處理工作均應(yīng)形成明文規(guī)定，增加辯論、質(zhì)證環(huán)節(jié)所占的時(shí)間比重，給予利害關(guān)系人充分的發(fā)言機(jī)會(huì)。對(duì)于聽證意見的處理，應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)上公布并且要說明采納了哪些、未采納哪些及各自的理由，聽證結(jié)束應(yīng)形成聽證筆錄，并且應(yīng)有參會(huì)人員的簽字蓋章，讓立法聽證制度落到實(shí)處。

4.健全公眾參與立法后評(píng)估制度。立法后評(píng)估的對(duì)象不應(yīng)該僅局限于地方性法規(guī)，政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行立法后評(píng)估。要規(guī)范相關(guān)法條表述，為立法后評(píng)估的準(zhǔn)備、實(shí)施、結(jié)果公告等環(huán)節(jié)的公眾參與制定統(tǒng)一的規(guī)定。此外，應(yīng)當(dāng)提升評(píng)估人員的能力和水平，適時(shí)調(diào)整評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和方法，通過構(gòu)建相應(yīng)的配套制度暢通第三方參與評(píng)估的渠道，加強(qiáng)對(duì)評(píng)估全過程的監(jiān)督，促進(jìn)立法后評(píng)估制度的完善。

5.加強(qiáng)公眾參與的監(jiān)督和救濟(jì)?？梢酝ㄟ^微信公眾號(hào)或微博發(fā)放網(wǎng)上調(diào)查問卷，及時(shí)掌握公眾對(duì)參與立法的態(tài)度和實(shí)際情況。對(duì)于征集的意見或建議，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真答復(fù)，尤其是未被采納的，應(yīng)當(dāng)逐一或按類別統(tǒng)一進(jìn)行具體解釋，如果相關(guān)公眾對(duì)立法機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意，應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的表達(dá)異議程序。同時(shí)，建立起問責(zé)機(jī)制，若公眾遇到參與途徑不暢通或被無故拒絕等情況，有權(quán)要求追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

五、結(jié)語(yǔ)

自我國(guó)全部設(shè)區(qū)的市取得立法權(quán)以來，一直在不斷地探索公眾有效參與地方立法的方式，以實(shí)現(xiàn)“法為民所立”的理想效果。但在具體實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見或建議的處理不盡如人意，法律層面對(duì)公眾參與地方立法權(quán)利的保障也并不完善，導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)想要提高公眾參與度，但公眾因沒有感受到重視不愿參與的惡性循環(huán)。隨著全面依法治國(guó)的深入推進(jìn)，“開門立法”已經(jīng)成為一項(xiàng)不可或缺的程序性要求。各設(shè)區(qū)的市在地方立法過程中，必須充分體現(xiàn)民智和民意，讓每一位參與的公眾都能夠得到回應(yīng)，并結(jié)合時(shí)代發(fā)展特點(diǎn)，優(yōu)化公眾參與地方立法的傳統(tǒng)途徑，積極尋找更加行之有效的新渠道，通過明確公眾參與權(quán)利、成立社會(huì)組織、完善相關(guān)制度等舉措使地方立法更好地保障人民切身利益。可以預(yù)見，設(shè)區(qū)的市促進(jìn)公眾參與地方立法的每一次行動(dòng)，都將是我國(guó)推進(jìn)社會(huì)主義民主政治進(jìn)程的重大創(chuàng)新，必將形成立法機(jī)關(guān)與公眾之間良好互動(dòng)的局面。

注釋：

[1]49個(gè)較大的市包括：27個(gè)省會(huì)、4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、18個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他較大的市。

[2]《河北省立法條例》第十一條第一款規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和公民，可以在每年的10月15日前向省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)和省人民政府有關(guān)部門提出本省的立法項(xiàng)目建議。

[3]宋方青：《地方立法中公眾參與的困境與出路》，載《法學(xué)》2009年第12期。

[4]《河北省立法條例》第三十七條第一款規(guī)定：建立常務(wù)委員會(huì)立法研究基地和基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度。依托省內(nèi)高等院校和研究機(jī)構(gòu)建立立法研究基地;選擇縣級(jí)以下國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、街道辦事處、村（居）民委員會(huì)、社會(huì)組織等作為立法聯(lián)系點(diǎn)。

[5]《習(xí)近平全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略十論》，載《理論導(dǎo)報(bào)》2019年第12期。

[6]根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)言人、立法規(guī)劃室主任岳仲明的介紹：城市維護(hù)建設(shè)稅法草案公開征求意見期間共收到60位網(wǎng)民提出的75條意見，收到來信1封;出口管制法草案公開征求意見期間共收到44位網(wǎng)民提出的113條意見，收到來信2封;長(zhǎng)江保護(hù)法草案公開征求意見期間共收到91位網(wǎng)民提出的218條意見;契稅法草案公開征求意見期間共收到53位網(wǎng)民提出的96條意見，收到來信1封;民法典草案公開征求意見期間共收到13718位網(wǎng)民提出的114574條意見。

[7]【英】洛克著：《政府論》下篇，劉曉根編譯，商務(wù)印書館1983年版，第128頁(yè)。

[8]【美】庫(kù)爾特·勒溫：《人格的動(dòng)力理論》，王思明、葉鳴鉉譯，北京理工大學(xué)出版社2014年版。

（作者單位：河北大學(xué)國(guó)家治理法治化研究中心;河北大學(xué)法學(xué)院。本文系河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“河北省公眾參與地方政府立法機(jī)制研究”〔批準(zhǔn)號(hào)：HB15FX042〕的階段性成果）