本屆全國(guó)人大的立法規(guī)劃中，全國(guó)人大組織法和全國(guó)人大及其常委會(huì)議事規(guī)則（“一法兩規(guī)則”）被列為“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議”的立法項(xiàng)目。全國(guó)人大議事規(guī)則從1989年頒布至今尚未修改過(guò)。30年間我國(guó)的法律、政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有翻天覆地的進(jìn)步和發(fā)展?，F(xiàn)在正是回顧我國(guó)人大議事規(guī)則的發(fā)展歷程，思考議事規(guī)則制度完善的時(shí)機(jī)。目前對(duì)議事規(guī)則的研究主要集中于零散的細(xì)節(jié)規(guī)定，缺乏宏觀的理論建構(gòu)。學(xué)界對(duì)議事規(guī)則的評(píng)論主要是規(guī)則的具體規(guī)定，尚未有對(duì)人大議事規(guī)則原則的系統(tǒng)研究。議事規(guī)則的內(nèi)容結(jié)構(gòu)分層次來(lái)看，分為元規(guī)則、基本規(guī)則和具體規(guī)則。一系列的元規(guī)則構(gòu)成議事規(guī)則的基礎(chǔ)，元規(guī)則發(fā)展形成基本規(guī)則，從中又衍生出具體規(guī)則[1]。元規(guī)則即議事規(guī)則的原則。議事規(guī)則的原則對(duì)于議事規(guī)則的設(shè)計(jì)具有指導(dǎo)意義。本文從法律條文、運(yùn)作實(shí)踐、基礎(chǔ)理論三個(gè)面向歸納和解釋我國(guó)人大議事規(guī)則的原則，希望對(duì)我國(guó)人大議事規(guī)則的修改有一點(diǎn)啟發(fā)。

一、由相關(guān)法律條文推導(dǎo)出的原則

（一）民主集中制原則

從立法技術(shù)和法制統(tǒng)一性來(lái)說(shuō)，全國(guó)和各級(jí)人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則，在規(guī)定原則方面并不統(tǒng)一。而凡是對(duì)議事程序的原則作出規(guī)定的，都規(guī)定了民主集中制原則。一般議事規(guī)則的第一條是制定議事規(guī)則的上位法依據(jù)，第二條是原則。全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則第二條規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議議案、決定問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)行民主集中制的原則”。地方人大也有一些類似規(guī)定。例如《北京市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第二條規(guī)定“北京市人民代表大會(huì)審議決定問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格依法辦事，實(shí)行民主集中制的原則”。全國(guó)31個(gè)省級(jí)人大的現(xiàn)行議事規(guī)則中，安徽、福建、廣東、廣西、貴州、海南、河北、黑龍江、湖北、湖南、江蘇、江西、內(nèi)蒙古、寧夏、青海、山東、山西、上海、四川、天津、西藏、新疆、云南、浙江的人大議事規(guī)則都規(guī)定了民主集中制的原則;甘肅、河南、遼寧、陜西、重慶沒(méi)有特意在議事規(guī)則中規(guī)定原則。

民主集中制的本質(zhì)是少數(shù)服從多數(shù)，體現(xiàn)在議事規(guī)則上，其典型就是多數(shù)決。對(duì)于人大制度的理解，經(jīng)常用到的一句話就是“個(gè)人無(wú)權(quán)，集體有權(quán)”。人大的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)等職權(quán)，都是集體行使的方式，代表可以提出建議、議案，但都是經(jīng)過(guò)人大會(huì)議的集體討論，人大集體作出決定?！霸谌舜蠊ぷ髦袌?jiān)持民主集中制，最重要的就是人大及其常委會(huì)主要通過(guò)會(huì)議形式，嚴(yán)格和依法按程序辦事，集體行使職權(quán)，集體決定問(wèn)題?！盵2]這是就人大運(yùn)行的內(nèi)部關(guān)系而言。民主集中制的過(guò)程是“民主基礎(chǔ)——集中執(zhí)行”。“當(dāng)人民要求的政策通過(guò)民意機(jī)關(guān)交付于自己選舉的政府的時(shí)候，即由政府去執(zhí)行……通過(guò)行政機(jī)關(guān)的集中行使權(quán)力去實(shí)現(xiàn)代表機(jī)關(guān)的共同意志……中國(guó)的民主集中制本質(zhì)上就是議行合一制度的同構(gòu)與擴(kuò)大，處理的是代議與執(zhí)行的關(guān)系?！盵3]人大的立法、決議、議案和代表建議等都需要政府的執(zhí)法執(zhí)行，這是就人大運(yùn)行的外部關(guān)系而言。

（二）民主和法治原則

議事規(guī)則所明文規(guī)定的原則，除了民主集中制，還有民主和法治原則，民主和法治一般都是規(guī)定在一起的。例如《安徽省人大議事規(guī)則》第二條規(guī)定“省人民代表大會(huì)會(huì)議實(shí)行民主集中制的原則，充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格依法辦事”?！稄B門市人大議事規(guī)則》規(guī)定“市人民代表大會(huì)會(huì)議，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格依法辦事，實(shí)行民主集中制的原則”?！渡轿魇∪舜笞h事規(guī)則》第二條規(guī)定“代表大會(huì)實(shí)行民主集中制的原則。代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揚(yáng)民主，依照法定程序，集體行使憲法、法律賦予的職權(quán)”。在省級(jí)人大中，議事規(guī)則規(guī)定了民主和法治原則的包括安徽、北京、貴州、河北、湖北、湖南、江蘇、內(nèi)蒙古、山西、上海、天津、西藏、云南、重慶。

（三）集體議長(zhǎng)制原則

在上述明確規(guī)定的原則之外，有些原則是需要從法條中提取和推導(dǎo)的。本文提出中國(guó)人大議事原則有其區(qū)別于世界其他國(guó)家議事程序的制度特征，最明顯的就是集體議長(zhǎng)制。西方議會(huì)議長(zhǎng)的職權(quán)，是由作為個(gè)體的議長(zhǎng)一人行使。議長(zhǎng)在議會(huì)中的主要作用是維持會(huì)議的正常運(yùn)轉(zhuǎn)秩序，主要是設(shè)置議程和主持會(huì)議。議長(zhǎng)有權(quán)決定議事日程、主持全院大會(huì)、宣布休會(huì)、決定召開(kāi)特別會(huì)議等。這些職權(quán)在中國(guó)人大制度中，都是由集體行使的，主要是常委會(huì)和主席團(tuán)行使。我國(guó)全國(guó)人大和地方人大的議事規(guī)則規(guī)定，人大常委會(huì)在各級(jí)人大會(huì)議舉行前提出會(huì)議議程草案，還規(guī)定主席團(tuán)主持人大會(huì)議。這種集體議長(zhǎng)制相比一個(gè)人擔(dān)任議長(zhǎng)，更符合議會(huì)的民主本質(zhì)。

（四）法定人數(shù)原則

全國(guó)人大議事規(guī)則第四條規(guī)定會(huì)議有三分之二以上的代表出席始得舉行，這項(xiàng)規(guī)定是法定人數(shù)原則的體現(xiàn)。法定人數(shù)原則要求議會(huì)在進(jìn)行辯論、審議、修正和議決等議事活動(dòng)時(shí)，必須有一定數(shù)量的組成人員出席，才能舉行會(huì)議并進(jìn)行議事活動(dòng)，作出的決議才具有法律效力[4]。各國(guó)議會(huì)議事規(guī)則中對(duì)法定人數(shù)一般都會(huì)作出具體規(guī)定。法定人數(shù)的規(guī)定既是議會(huì)會(huì)議的基礎(chǔ)和前提，又關(guān)系著議事活動(dòng)的進(jìn)行。法定人數(shù)規(guī)定的過(guò)少，會(huì)降低多數(shù)決的價(jià)值并影響議事權(quán)威，法定人數(shù)規(guī)定的過(guò)多，又容易流會(huì)，使議事不可能完成[5]。有學(xué)者總結(jié)了設(shè)置法定人數(shù)的三個(gè)目的：（1）法定人數(shù)原則有利于促進(jìn)議事成員的審慎與共治;（2）法定人數(shù)原則保證表決人數(shù)的最低限度，這樣可以使得參與表決成員的意見(jiàn)最大程度接近全體成員參與的結(jié)果;（3）法定人數(shù)原則保證了決議結(jié)果、產(chǎn)生決議過(guò)程以及作出決議實(shí)體本身的合法性[6]。

（五）多數(shù)決原則

全國(guó)人大議事規(guī)則第九條和第五十二條是對(duì)表決“過(guò)半數(shù)方能通過(guò)”的規(guī)定，體現(xiàn)多數(shù)決原則。這是指議會(huì)通過(guò)議員的討論和表決來(lái)制定政策和解決分歧，根據(jù)投票表決同意的意見(jiàn)作出決定，并以多數(shù)人意見(jiàn)作為議決的標(biāo)準(zhǔn)。這是議會(huì)解決矛盾沖突和紛爭(zhēng)的一種具體、可行、方便的方法[7]。羅伯特議事規(guī)則中也指出“協(xié)商會(huì)議形成一項(xiàng)決定所需要滿足的最基本的要求就是‘過(guò)半數(shù)表決（a majority vote）”[8]。

（六）議事公開(kāi)原則或會(huì)議公開(kāi)原則

全國(guó)人大議事規(guī)則第十八條規(guī)定會(huì)議公開(kāi)舉行，大會(huì)全體會(huì)議設(shè)旁聽(tīng)席，大會(huì)會(huì)議舉行新聞發(fā)布會(huì)、記者招待會(huì)。議事公開(kāi)原則是指議會(huì)舉行會(huì)議、議事或者議決等活動(dòng)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，議會(huì)公布議程，準(zhǔn)許旁聽(tīng)，公開(kāi)記錄，允許媒體報(bào)道。只有充分了解議員的辯論和投票記錄，選民才能評(píng)判議員是否充分和忠實(shí)地代表了自己的利益和意志。在我國(guó)每次的人大會(huì)議都有新聞媒體的報(bào)道，人大會(huì)議和常委會(huì)會(huì)議的主題和成果都在人大的主頁(yè)網(wǎng)站公開(kāi)，包括人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、立法工作、監(jiān)督工作、決議決定、人事任免、代表工作等。一些人大網(wǎng)站還會(huì)公開(kāi)代表建議議案的主題和受理情況。可以說(shuō)會(huì)議公開(kāi)原則是我國(guó)人大的議事規(guī)則。

（七）會(huì)議發(fā)言免責(zé)原則

全國(guó)人大議事規(guī)則第四十九條規(guī)定了全國(guó)人大代表在人大各種會(huì)議上的發(fā)言和表決不受法律追究。議會(huì)會(huì)議發(fā)言免責(zé)原則是指議員在議會(huì)辯論或討論某項(xiàng)法案的發(fā)言中，只要不使用誹謗、侮辱性語(yǔ)言，不泄露國(guó)家機(jī)密和揭露別人隱私，發(fā)言均受法律保障，不得因觀點(diǎn)異同而追究法律責(zé)任[9]。

（八）發(fā)言限時(shí)限次原則

全國(guó)人大議事規(guī)則第五十條規(guī)定代表在大會(huì)全體會(huì)議上發(fā)言每人可以發(fā)言兩次，并規(guī)定了每次發(fā)言的時(shí)限。全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則第三十一條規(guī)定了在全體會(huì)議上以及在聯(lián)組會(huì)議和分組會(huì)議上的發(fā)言次數(shù)和時(shí)間。這是限時(shí)限次原則，就是指同一問(wèn)題，每人只能發(fā)言n次，每次m分鐘。

二、由人大運(yùn)作實(shí)踐推導(dǎo)出的原則

人大制度的實(shí)際運(yùn)作，除了忠實(shí)遵循上述法律規(guī)定的原則之外，還呈現(xiàn)出一種獨(dú)特的工作原則，本文稱之為“集體引導(dǎo)個(gè)體”原則。集體引導(dǎo)個(gè)體，主要是人大常委會(huì)對(duì)于代表個(gè)體履職行為的引導(dǎo)，體現(xiàn)在人大會(huì)議期間和閉會(huì)期間。人大代表的履職活動(dòng)，是在人大常委會(huì)的發(fā)動(dòng)、組織、監(jiān)督管理下進(jìn)行的，并且在這種組織和監(jiān)督之下，代表履職會(huì)有更好的效果。

（一）人大會(huì)議期間

根據(jù)《地方組織法》《代表法》等法律，代表在會(huì)上的活動(dòng)包括出席會(huì)議、審議議案和報(bào)告、提出議案、參加各項(xiàng)選舉、參加各項(xiàng)表決、提出詢問(wèn)、提出質(zhì)詢、提出罷免等等。這些活動(dòng)理論上是代表自發(fā)的，但是在實(shí)踐中，代表履職需要常委會(huì)的動(dòng)員才能取得效果。

1.議案的提出與審議。代表履行代議職能的主要方式就是提出議案包括法律法規(guī)草案。實(shí)踐中盡管代表會(huì)提出許多議案，但能被列入人大會(huì)議議程并且通過(guò)的卻是少數(shù)。沒(méi)有被列入議程的代表議案主要是因?yàn)樽h案質(zhì)量需要提高，例如有的地方人大議案審查委員會(huì)在審議意見(jiàn)中指出“議案的立法必要性、可行性、合法性需要進(jìn)一步研究論證，建議不列入本次會(huì)議議程”或“議案有必要進(jìn)一步調(diào)查研究論證”[10]。實(shí)踐中，得到人大常委會(huì)的組織和引導(dǎo)的代表議案，確實(shí)質(zhì)量會(huì)更有保證，從而順利列入議程并得到通過(guò)。

以一個(gè)個(gè)案來(lái)說(shuō)明這種集體引導(dǎo)個(gè)體的過(guò)程。廣州市第十五屆人大第一次會(huì)議共收到兩件代表聯(lián)名提出的議案，都被列入會(huì)議議程并獲得通過(guò)。兩件代表議案分別是林永亮等41名代表聯(lián)名提出的《關(guān)于全面加強(qiáng)水環(huán)境治理和保護(hù)工作的議案》和欒玉明等36名代表聯(lián)名提出的《關(guān)于推進(jìn)教育、文化、衛(wèi)生、體育、民政領(lǐng)域民生基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)的議案》。相關(guān)審議報(bào)告顯示，這兩件代表聯(lián)名提出的議案最終被列入大會(huì)議程，主要是因?yàn)椤胺洗碜h案的法定條件并且所提出需要解決的問(wèn)題的條件比較成熟”或者“代表議案提出的問(wèn)題有必要盡快解決， 提出的解決辦法和建議比較可行”，即具備議案的法定條件及提出的問(wèn)題需要盡快解決且在議案中提供了較為可行的方法建議[11]。從產(chǎn)生到通過(guò)，從形成到表決，人大常委會(huì)選聯(lián)工委、城建環(huán)資工委、教科文衛(wèi)工委在代表議案議題的征集、議案調(diào)研和起草、代表議案撰寫(xiě)、格式和提交大會(huì)程序等方面進(jìn)行了牽頭、指導(dǎo)、把關(guān)，實(shí)現(xiàn)集體對(duì)個(gè)體的“引導(dǎo)”。這已經(jīng)成為廣州市人大的慣常工作方法，“從市十三屆人大六次會(huì)議開(kāi)始，廣州市人大常委會(huì)就組織和協(xié)助不同領(lǐng)域和行業(yè)的代表提出議案，提交人代會(huì)審議并作出決議”[12]。通過(guò)這樣的方式，從2011年到2018年，廣州市人大審議通過(guò)了7件代表議案。

議案的辦理與落實(shí)，也離不開(kāi)人大常委會(huì)的跟進(jìn)督促。目前各地方人大都制定有相應(yīng)規(guī)范性文件，將這種操作制度化。例如《XX縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于規(guī)范縣人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理流程的辦法》《XX鎮(zhèn)辦理人大代表議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)的辦法》。即使沒(méi)有制定規(guī)范性文件，人大常委會(huì)也會(huì)制訂工作方案，全程管理督導(dǎo)代表議案辦理情況。例如深圳市人大早在1990年就建立了代表議案建議提案管理信息系統(tǒng)，由人大代表工委負(fù)責(zé)管理，將代表議案建議提案分為未分辦、未交辦、已交辦三類進(jìn)行追蹤。

2.詢問(wèn)、質(zhì)詢的提出和受理。廣義上的議事規(guī)則，除了名為“議事規(guī)則”的文件，還有其他一些名為“辦法”“規(guī)定”“規(guī)范”的規(guī)范性文件。許多地方人大出臺(tái)了規(guī)定詢問(wèn)和質(zhì)詢程序的規(guī)范性文件。從這些文件規(guī)定中也可以看出集體對(duì)個(gè)體的引導(dǎo)作用，尤其是常委會(huì)對(duì)于常委會(huì)組成人員的引導(dǎo)。

專題詢問(wèn)有兩種形式，一種是《地方組織法》規(guī)定的在審議議案和報(bào)告時(shí)，代表可以向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出詢問(wèn)。實(shí)踐中通常是在人大常委會(huì)會(huì)議上行使。例如《太湖縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)專題詢問(wèn)辦法》規(guī)定，“本辦法所稱專題詢問(wèn)，是指縣人大常委會(huì)在舉行會(huì)議審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)，組織常委會(huì)組成人員、列席會(huì)議的縣人大代表就縣人民政府、縣人民法院和縣人民檢察院的相關(guān)工作進(jìn)行的專門詢問(wèn)活動(dòng)”。還有一種是地方人大自己摸索出來(lái)的，人大常委會(huì)特意設(shè)置議題，舉辦專題詢問(wèn)會(huì)議進(jìn)行的專題詢問(wèn)。例如《曲松縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于對(duì)“一府一委兩院”開(kāi)展專題詢問(wèn)的辦法》規(guī)定“本辦法所指的專題詢問(wèn)，是指縣人大常委會(huì)在審議縣人民政府、縣監(jiān)察委員會(huì)、縣人民法院、縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱‘一府一委兩院）專項(xiàng)工作報(bào)告或人大常委會(huì)執(zhí)法檢查報(bào)告時(shí)，針對(duì)某特定事項(xiàng)或工作領(lǐng)域有關(guān)情況，對(duì)‘一府一委兩院工作中需要作出說(shuō)明、解釋的問(wèn)題，專門開(kāi)展詢問(wèn)的活動(dòng)”。有的地方人大將兩種形式的詢問(wèn)結(jié)合起來(lái)，不分彼此，一些地方人大是用一個(gè)規(guī)范性文件對(duì)專題詢問(wèn)和質(zhì)詢同時(shí)作出規(guī)定。上述地方人大的辦法都寫(xiě)明了人大常委會(huì)組織者引導(dǎo)者的角色。

（二）人大閉會(huì)期間

人大集體對(duì)于代表個(gè)體的引導(dǎo)，在會(huì)下的活動(dòng)中更為明顯?！洞矸ā芬?guī)定縣級(jí)以上人大的常務(wù)委員會(huì)組織本級(jí)人大代表開(kāi)展閉會(huì)期間的活動(dòng)。因?yàn)槲覈?guó)的人大代表都是兼職代表，是有其本職工作和專業(yè)營(yíng)生的?？梢哉f(shuō)，除了極少數(shù)人大代表會(huì)自發(fā)地在閉會(huì)期間依然積極履行其人大代表的職責(zé)，如深圳楊建昌、河南姚秀榮、北京吳青等，絕大多數(shù)代表是不清楚如何在會(huì)下承擔(dān)人大代表職責(zé)的。代表閉會(huì)期間的履職活動(dòng)目前仍是以人大常委會(huì)的集體引導(dǎo)和組織為主。

1.代表與選民的聯(lián)系。黨的十八大報(bào)告提出“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”。黨的十九大報(bào)告提出“更好發(fā)揮人大代表作用，使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”?！洞矸ā芬?guī)定代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)。人民代表大會(huì)制度、西方議會(huì)制度同為代議制，代議制的基本原理就是人民選舉代表，代表對(duì)人民負(fù)責(zé)，傳遞人民的利益和需求到?jīng)Q策過(guò)程。代表與選民經(jīng)常性常態(tài)化的聯(lián)系，了解選民的訴求是正確反映民意的前提和必須。我國(guó)的人大代表制度屬性是多元民主制，強(qiáng)調(diào)代表的履職行為應(yīng)嚴(yán)格遵照選民的意志，側(cè)重于在議會(huì)中反映社會(huì)的組成和不同群體的利益[13]。當(dāng)選民認(rèn)為代表在議會(huì)中的言行與選民的意見(jiàn)不符時(shí)，選民就可以罷免撤換代表。在實(shí)踐中，選民與代表的聯(lián)系，主要是靠人大常委會(huì)的組織安排。例如有的地方人大設(shè)立“代表選民見(jiàn)面日”，有的地方人大安排代表向選民述職，有的地方人大設(shè)置代表聯(lián)絡(luò)工作站，這些都是普遍的實(shí)踐，也是人大常委會(huì)的工作重點(diǎn)。2019年7月廣東省人大常委會(huì)印發(fā)《加強(qiáng)新時(shí)代全省人大代表聯(lián)絡(luò)站工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要在省內(nèi)所有鎮(zhèn)街建立代表聯(lián)絡(luò)站，達(dá)到網(wǎng)格化全覆蓋。河南省人大官網(wǎng)建設(shè)了“河南人大代表網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)站”，群眾可以查詢河南省各級(jí)人大代表履職動(dòng)態(tài)、人大活動(dòng)信息，還可以通過(guò)網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)站與人大代表進(jìn)行互動(dòng)和聯(lián)系。地方人大普遍制定了人大常委會(huì)主任會(huì)議組成人員接待代表辦法、人大常委會(huì)組成人員聯(lián)系代表辦法和人大代表進(jìn)社區(qū)工作辦法等規(guī)范性文件。

2.代表視察與約見(jiàn)。《代表法》第二十二條規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表根據(jù)本級(jí)人大常委會(huì)的安排對(duì)本級(jí)或下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位的工作進(jìn)行視察。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表根據(jù)本級(jí)人大主席團(tuán)的安排對(duì)本級(jí)人民政府和有關(guān)單位的工作進(jìn)行視察。在視察的同時(shí)，代表可以提出約見(jiàn)本級(jí)或下級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。有的地方人大就出臺(tái)相關(guān)規(guī)定寫(xiě)明人大常委會(huì)、人大主席團(tuán)對(duì)代表視察工作的統(tǒng)一組織和引導(dǎo)角色。例如《XX市人大代表持證視察暫行規(guī)定》《XX市人大代表小組定向視察活動(dòng)暫行辦法》等。

3.人大常委會(huì)組織代表對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行工作監(jiān)督。例如廣東省南雄市人大常委會(huì)從2013年開(kāi)始對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行“代表測(cè)評(píng)+人大評(píng)議”監(jiān)督，具體做法是“在每年年初的市人大會(huì)議上組織代表對(duì)部門的滿意度測(cè)評(píng)排序，將排名倒數(shù)兩位的部門自動(dòng)納入市人大常委會(huì)年度專項(xiàng)工作評(píng)議中，給予3到6個(gè)月的整改期，由市人大常委會(huì)委員對(duì)整改成效進(jìn)行評(píng)議投票，并評(píng)定等級(jí)，此舉打通了人大會(huì)議與閉會(huì)期間的監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)了對(duì)部門的常態(tài)化監(jiān)督”[14]。再如安徽省界首市人大常委會(huì)制定《關(guān)于開(kāi)展法官、檢察官績(jī)效評(píng)估辦法》，常委會(huì)召開(kāi)專題會(huì)議對(duì)法官、檢察官進(jìn)行評(píng)估審議和滿意度測(cè)評(píng)，最后形成評(píng)估意見(jiàn)，要求整改落實(shí)。對(duì)于整改落實(shí)情況，常委會(huì)再次聽(tīng)取整改情況報(bào)告并再次測(cè)評(píng)。

4.人大常委會(huì)對(duì)人大代表的制度約束。除了上述對(duì)人大會(huì)下履職活動(dòng)的組織安排，各地人大還出臺(tái)制度為人大代表的履職提供激勵(lì)與約束機(jī)制。例如《人大代表履職管理辦法》《人大常委會(huì)關(guān)于對(duì)代表約談、函詢的暫行辦法》《人大常委會(huì)關(guān)于開(kāi)展代表約談活動(dòng)的試行辦法》等。

聯(lián)系上文所述，我國(guó)人大議事規(guī)則的實(shí)際操作，呈現(xiàn)出一種“組織引導(dǎo)型”的特征，主要特點(diǎn)就是以人大常委會(huì)為核心的人大組織對(duì)人大代表個(gè)體的引導(dǎo)。 這種引導(dǎo)不是形式上的，而是實(shí)質(zhì)上的。代表接受選民的監(jiān)督，同時(shí)也接受著人大常委會(huì)的監(jiān)督。這種引導(dǎo)有其合理性，也可以視為是中國(guó)的代議制度的特點(diǎn)。合理性在于，我國(guó)的人大代表是兼職的，不領(lǐng)薪酬的，這樣的代表制度，代表履職的專業(yè)性和積極性，都是不足的，如果沒(méi)有人大常委會(huì)的引導(dǎo)，代表履職很難激活運(yùn)作起來(lái)。

三、由議會(huì)基礎(chǔ)理論推導(dǎo)出的原則

議會(huì)議事規(guī)則的設(shè)計(jì)需要遵循兩個(gè)出發(fā)點(diǎn)，第一個(gè)出發(fā)點(diǎn)是議會(huì)功能的發(fā)揮，即議事規(guī)則以發(fā)揮議會(huì)職權(quán)為主旨;第二個(gè)出發(fā)點(diǎn)是議會(huì)會(huì)議議程的有序、有效率的進(jìn)行。從這兩個(gè)出發(fā)點(diǎn)可以推導(dǎo)出議會(huì)議事的原則，也是人大議事規(guī)則的原則。

（一）議事平等原則

也稱為一人一票原則。議會(huì)成員在法律上是完全平等的，不論其經(jīng)驗(yàn)、民族、種族、性別、年齡、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況和社會(huì)地位等的不同，在議會(huì)議事和表決中地位和權(quán)利都是平等的。在議事平等原則下，所有的議員都是人民的代表，其法律地位完全平等。因此，在議會(huì)活動(dòng)過(guò)程中，必須給所有的議員以同等的機(jī)會(huì)，議長(zhǎng)和各種機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人只是議會(huì)內(nèi)部的主持人和發(fā)言人而不是領(lǐng)導(dǎo)人。議長(zhǎng)就職后就要以公正的立場(chǎng)主持會(huì)議，一般不參加投票和辯論，只有一種情況例外，就是在贊成票和反對(duì)票相等的情況下，為打破僵局而投票。

（二）集體責(zé)任原則

議會(huì)所有的決策都必須以集體的名義進(jìn)行，任何單個(gè)的議員都不能以議會(huì)的名義行事，決策的形成必須經(jīng)多數(shù)議員同意。作為民意機(jī)關(guān)、代議機(jī)構(gòu)，人大代表的地位是平等的，適用議事平等原則。每個(gè)人大代表在表決中投票的效力是一樣的。因?yàn)槌蓡T地位是平等的，所以人大機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)不同，行政機(jī)構(gòu)一般實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，人大則是個(gè)人無(wú)權(quán)、集體有權(quán)，實(shí)行集體責(zé)任制，也就是集體責(zé)任原則。

（三）辯論原則

為了讓多元的利益能夠得到充分的表達(dá)，需要讓議員通過(guò)討論和辯論的方式來(lái)充分表達(dá)各種利益訴求。投票只是辯論的結(jié)果和辯論不能達(dá)成共識(shí)之時(shí)不得不采用的手段。以英國(guó)為代表的威斯敏斯特模式的議事規(guī)則通常專章規(guī)定有關(guān)辯論的規(guī)則。例如英國(guó)議會(huì)下院即平民院規(guī)定了“辯論規(guī)則”，以英國(guó)下院議事規(guī)則為藍(lán)本的港英時(shí)代《香港立法局會(huì)議常規(guī)》也規(guī)定了“辯論規(guī)則”。以美國(guó)為代表的總統(tǒng)制模式的議事規(guī)則也對(duì)辯論的規(guī)則作出了相關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定構(gòu)成了議會(huì)辯論的機(jī)會(huì)空間和限制條件。

（四）會(huì)期不繼續(xù)原則

議會(huì)只在會(huì)議期間具有活動(dòng)能力，會(huì)期一結(jié)束立即喪失活動(dòng)能力，在下次會(huì)期又重新取得活動(dòng)能力。跨前后兩個(gè)會(huì)期的議會(huì)是不存在的。在某一會(huì)期提議的法律案及議案等，在會(huì)期內(nèi)不作出決議的，會(huì)期結(jié)束同時(shí)消失，下次會(huì)期不得作為決議的對(duì)象和議題。

（五）一事一議原則或者一時(shí)一件原則

同一時(shí)刻只能處理一個(gè)問(wèn)題。

（六）一事不再議原則

與議會(huì)已經(jīng)作出決議的事件相同的事件，在同一會(huì)期內(nèi)不得再次審議和作出決議。為了避免同一動(dòng)議再次作出相同決議或者不同決議，在同一會(huì)期里，對(duì)于議會(huì)已經(jīng)作出的決議，不得再次審議。例如《香港特別行政區(qū)立法會(huì)議事規(guī)則》第三十三條第一款規(guī)定 ，議案的擬訂方式，應(yīng)是議案一旦獲得通過(guò)，即成為立法會(huì)的決定，除非獲立法會(huì)主席許可，以議案的形式撤銷該項(xiàng)決定，否則在同一會(huì)期內(nèi)，不得就該項(xiàng)決定再作討論。

（七）發(fā)言完整原則

正當(dāng)發(fā)言不得隨意被打斷。

（八）文明表達(dá)原則

主持人分配發(fā)言權(quán)，發(fā)言禁止人身攻擊。

（九）合意原則

在議決中，議員圍繞議案或議題表達(dá)各自的意思主張，并進(jìn)行充分意思互動(dòng)，以達(dá)成意思一致，議決過(guò)程即合意過(guò)程。合意原則要求代議機(jī)關(guān)內(nèi)部各議事或議決單位審議、表決議案的全過(guò)程都必須使全體成員相互之間展開(kāi)必要和充分的意思互動(dòng)，議決結(jié)果為全體成員真實(shí)的意思互動(dòng)的結(jié)晶[15]。

簡(jiǎn)言之，議事規(guī)則在追求效率的同時(shí)，法治、平等、公民、透明等精神和價(jià)值貫穿其中。

四、在原則指導(dǎo)下完善議事規(guī)則

在上述三個(gè)面向的原則指導(dǎo)下，我國(guó)議事規(guī)則可做以下的修改完善。

（一）完善關(guān)于法定人數(shù)的規(guī)定

人大議事規(guī)則中對(duì)法定人數(shù)的規(guī)定已經(jīng)考慮的較為全面，但是也有沒(méi)有涵蓋的方面。例如，舉行會(huì)議所要求的法定人數(shù)不足的情形、表決時(shí)法定人數(shù)不足的情形，尚未作出規(guī)定。其他國(guó)家或地區(qū)的議會(huì)議事規(guī)則有一些是對(duì)表決所需法定人數(shù)的特殊情形作出規(guī)定的。一種處理方式是非強(qiáng)制性的，網(wǎng)開(kāi)一面的妥協(xié)。例如法國(guó)國(guó)民議會(huì)議事規(guī)則規(guī)定議會(huì)閉會(huì)期間，常設(shè)委員會(huì)開(kāi)會(huì)必須達(dá)到法定人數(shù)，即全體成員的多數(shù)出席，如果出席者的三分之一提出要求，表決的有效要求必須達(dá)到法定人數(shù)，法定人數(shù)不足而不能進(jìn)行表決時(shí)下一次會(huì)議不得在三個(gè)小時(shí)內(nèi)召開(kāi)，但是下一次會(huì)議無(wú)論多少人出席其表決都有效[16]。另一種處理方式是強(qiáng)制要求議員出席。英國(guó)貴族院議事規(guī)則規(guī)定在表決議案時(shí)，如果參與表決的議員不足30人，議長(zhǎng)宣布表決未通過(guò)，順延至下一次會(huì)議舉行[17]。目前尚未有人大會(huì)議表決人數(shù)不足的報(bào)道或文獻(xiàn)，但不代表不會(huì)發(fā)生。在修改完善議事規(guī)則時(shí)，可以考慮列入相關(guān)規(guī)定，以加強(qiáng)人大議事規(guī)則的紀(jì)律性。

此外，代表不出席會(huì)議應(yīng)當(dāng)向哪個(gè)機(jī)構(gòu)請(qǐng)假，缺席應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，這些也應(yīng)該作出規(guī)定。前文提到，一些地方人大制定了代表履職管理辦法，這些辦法一般都規(guī)定了代表請(qǐng)假程序、無(wú)故不出席會(huì)議的后果，這些做法可以借鑒吸收到人大議事規(guī)則中。例如，《達(dá)日縣人民代表大會(huì)代表履職管理辦法》規(guī)定人大代表必須出席會(huì)議，如不能出席會(huì)議就需要依照程序辦理請(qǐng)假手續(xù);建立代表履職檔案，代表出席會(huì)議情況、發(fā)言和提出批評(píng)建議意見(jiàn)情況，都被匯總統(tǒng)計(jì)?！逗J島市人大代表履職考評(píng)辦法》詳列了代表考評(píng)的內(nèi)容和方法，將考評(píng)結(jié)果評(píng)級(jí)，作為對(duì)代表表彰、勸誡、罷免以及推薦連任代表候選人的依據(jù)。人大議事規(guī)則應(yīng)當(dāng)規(guī)定代表因故不能與會(huì)時(shí)，書(shū)面向代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)請(qǐng)假，報(bào)大會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)批準(zhǔn)。各級(jí)人大議事規(guī)則需要完善請(qǐng)假程序，各級(jí)人大常委會(huì)議事規(guī)則也需要完善常委會(huì)組成人員的請(qǐng)假程序。

（二）完善關(guān)于代表發(fā)言的規(guī)定

上文提到全國(guó)人大議事規(guī)則對(duì)于代表在全體會(huì)議上的發(fā)言作出了規(guī)定。然而從實(shí)際操作來(lái)看，人大代表在大會(huì)上發(fā)言的情況很少，大部分的發(fā)言是在代表團(tuán)全體會(huì)議和分組會(huì)議上。全體會(huì)議主要是聽(tīng)取和表決，真正的審議都發(fā)生在代表團(tuán)全體會(huì)議和代表小組會(huì)議上。而全國(guó)和地方各級(jí)的人大議事規(guī)則恰恰沒(méi)有對(duì)代表團(tuán)會(huì)議和代表小組會(huì)議的發(fā)言規(guī)則作出規(guī)定。根據(jù)本文調(diào)研，代表團(tuán)和代表小組的發(fā)言是存在許多秩序上的問(wèn)題的，主持人維持秩序不力、發(fā)言不結(jié)合審議對(duì)象展開(kāi)、發(fā)言沒(méi)有時(shí)間限制、發(fā)言隨意被打斷等等。所以，議事規(guī)則理應(yīng)對(duì)人代會(huì)的代表團(tuán)發(fā)言和小組會(huì)議發(fā)言作出規(guī)定。與全國(guó)人大議事規(guī)則相比，全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則關(guān)于發(fā)言的規(guī)定更加全面，不僅規(guī)定了全體會(huì)議，也對(duì)聯(lián)組會(huì)議和分組會(huì)議作出了規(guī)定。其關(guān)于發(fā)言的規(guī)定包括：（1）規(guī)定發(fā)言要圍繞主題。常務(wù)委員會(huì)組成人員在全體會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議和分組會(huì)議上發(fā)言，應(yīng)當(dāng)圍繞會(huì)議確定的議題進(jìn)行。（2）規(guī)定發(fā)言的順序安排。常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議或者聯(lián)組會(huì)議安排對(duì)有關(guān)議題進(jìn)行審議的時(shí)候，常務(wù)委員會(huì)組成人員要求發(fā)言的，應(yīng)當(dāng)在會(huì)前由本人向常務(wù)委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)提出，由會(huì)議主持人安排，按順序發(fā)言;在全體會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議上臨時(shí)要求發(fā)言的，經(jīng)會(huì)議主持人同意，始得發(fā)言。在分組會(huì)議上要求發(fā)言的，經(jīng)會(huì)議主持人同意，即可發(fā)言。（3）關(guān)于發(fā)言的時(shí)限。在全體會(huì)議上的發(fā)言，不超過(guò)十分鐘;在聯(lián)組會(huì)議和分組會(huì)議上，第一次發(fā)言不超過(guò)十五分鐘，第二次對(duì)同一問(wèn)題的發(fā)言不超過(guò)十分鐘。事先提出要求，經(jīng)會(huì)議主持人同意的，可以延長(zhǎng)發(fā)言時(shí)間。（4）規(guī)定發(fā)言的記錄。在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上的發(fā)言，由常務(wù)委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作人員記錄，經(jīng)發(fā)言人核對(duì)簽字后，編印會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)和存檔。

（三）完善議事規(guī)則與憲法和其他法律的統(tǒng)一性

人大議事規(guī)則名為規(guī)則實(shí)為法律。全國(guó)人大修改“一法兩規(guī)則”的首要任務(wù)就是解決議事規(guī)則與憲法、與其他法律規(guī)定不一致的地方，最明顯的就是新的國(guó)家機(jī)構(gòu)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)已經(jīng)被寫(xiě)入憲法，《地方組織法》和人大議事規(guī)則還未更新。借修改“一法兩規(guī)則”的契機(jī)，《地方組織法》和地方各級(jí)人大議事規(guī)則也應(yīng)該隨之與時(shí)俱進(jìn)地修改，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，填補(bǔ)法律條文的漏洞，并且改變各級(jí)人大法定職權(quán)不對(duì)應(yīng)的情形。從法制統(tǒng)一性和完整性的角度，法律和議事規(guī)則還可以補(bǔ)充以下的修改內(nèi)容。首先是在全國(guó)和各級(jí)地方人大議事規(guī)則的議案的提出、工作報(bào)告審議、國(guó)家機(jī)構(gòu)組成人員的選舉、罷免、任免和辭職等部分加入對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的規(guī)定。其次，比照人代會(huì)的會(huì)議制度，人大常委會(huì)也應(yīng)該規(guī)定召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議。有學(xué)者提出在實(shí)體法中規(guī)定1/2以上的組成人員提議，委員長(zhǎng)、主任可以提議召開(kāi)常委會(huì)臨時(shí)會(huì)議。第三，全國(guó)人大組織法規(guī)定了一個(gè)代表團(tuán)可以提出議案，《地方組織法》沒(méi)有規(guī)定代表團(tuán)有提出議案的權(quán)力，這一點(diǎn)也有學(xué)者指出法律的漏洞造成各地的做法不一致，各地人代會(huì)上代表團(tuán)的權(quán)力不一致，應(yīng)在法律修改時(shí)完善。第四，在全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的層面，最高院和最高檢有權(quán)提出議案;《地方組織法》沒(méi)有相應(yīng)地規(guī)定“兩院”提出議案的權(quán)力。出于人大制度內(nèi)在的自洽性的考慮，可以在修改《地方組織法》和議事規(guī)則的時(shí)候，規(guī)定地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院向同級(jí)人大和人大常委會(huì)提出議案的權(quán)力和程序。第五，《預(yù)算法》規(guī)定國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人大舉行會(huì)議的45日前，將預(yù)算草案方案提交全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委審查，全國(guó)人大議事規(guī)則的相應(yīng)規(guī)定是一個(gè)月前。人大議事規(guī)則的規(guī)定應(yīng)作修改，與預(yù)算法相符合。第六，《全國(guó)人大組織法》規(guī)定質(zhì)詢的對(duì)象是國(guó)務(wù)院及其部門，而《地方組織法》和《監(jiān)督法》規(guī)定質(zhì)詢對(duì)象包括“一府兩院”，如果沒(méi)有特別的理由，同為人民代議機(jī)關(guān)，全國(guó)人大和地方人大的職權(quán)在監(jiān)督權(quán)行使方面應(yīng)該有理論上的一貫性，對(duì)于由它產(chǎn)生的地方國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)該都有質(zhì)詢的權(quán)力，所以全國(guó)和地方各級(jí)人大議事規(guī)則在這方面應(yīng)該保持一致，規(guī)定對(duì)于“一府一委兩院”的質(zhì)詢權(quán)。

注釋：

[1][8]【美】亨利·羅伯特：《羅伯特議事規(guī)則（第11版）》，袁天鵬、孫滌譯，格致出版社2015年版，第14、283頁(yè)。

[2]王云奇：《地方人大會(huì)務(wù)操作手冊(cè)》，中國(guó)民主法制出版社1995年版，第2頁(yè)。

[3]王旭：《論民主集中制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第8期，第67頁(yè)。

[4][7]周旺生、朱蘇力主編：《北京大學(xué)法學(xué)百科全書(shū) 法理學(xué) 立法學(xué) 法律社會(huì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2010年版，第1016頁(yè)。

[5]董璠輿：《外國(guó)議會(huì)議事規(guī)則》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第118頁(yè)。

[6]Jonathan Remy Nash： The majority that wasn't： stare decisis? majority rule， and the mischief of quorum

requirement， Emory Law Journal， Vol.58， 2009， p. 841.

[9]侯學(xué)華：《西方國(guó)家政治制度比較研究》，時(shí)事出版社2011年版，第253頁(yè)。

[10]參見(jiàn)廣東省第十三屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議議案審查委員會(huì)：《關(guān)于廣東省第十三屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議代表提出議案處理意見(jiàn)的報(bào)告》，第191頁(yè)。參考廣東省第十三屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議秘書(shū)處：《關(guān)于廣東省第十三屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議代表提出議案處理意見(jiàn)的報(bào)告》，第177頁(yè)。

[11]廣州市第十五屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議議案審查委員會(huì)：《廣州市第十五屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議議案審查委員會(huì)關(guān)于代表議案處理意見(jiàn)的報(bào)告》，第209頁(yè)。廣州市第十五屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議議案審查委員會(huì)：《廣州市第十五屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議議案審查委員會(huì)關(guān)于主席團(tuán)決定列入大會(huì)議程的代表議案審議結(jié)果的報(bào)告》，載《廣州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2017年增刊（總第307期），第224頁(yè)。

[12]《代表聯(lián)名提出議案? 人大會(huì)議作出決議》，載《廣州日?qǐng)?bào)》2018年9月4日，http：//www.rd.gz.cn/rdlz/mtjj/conte

nt/post_80329.html。

[13]參見(jiàn)孫瑩：《論我國(guó)人大代表結(jié)構(gòu)比例的調(diào)整優(yōu)化——以多元主義和多元主義代表模式為分析框架》，載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第4期。

[14]《代表測(cè)評(píng)時(shí)部門工作評(píng)分低 南雄人大組織評(píng)議“重考”》，載新華網(wǎng)，http：//www.gd.xinhuanet.com/newscenter

/2019-08/23/c_1124910348.htm。

[15]蔣勁松：《代議法導(dǎo)論》，法律出版社2016年版，第216、224頁(yè)。

[16][17]《英法美德意日六國(guó)議會(huì)議事規(guī)則》，尹中卿等譯，中國(guó)民主法制出版社2005年版，第118、90頁(yè)。

（作者系中山大學(xué)法學(xué)院副教授。本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“人大議事規(guī)則研究”〔5CFX0141〕的階段性成果）