程雨燕

摘? ?要：在疫情引發(fā)社會(huì)關(guān)注和中央關(guān)切的背景下，廣東率先通過(guò)野生動(dòng)物保護(hù)立法。然而，通過(guò)廣東、香港和澳門(mén)野生動(dòng)物保護(hù)立法的比較研究，可以發(fā)現(xiàn)三地立法在特色鮮明的同時(shí)各自存在不足，并且彼此缺乏合作，無(wú)法體現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)立法的先進(jìn)性和協(xié)調(diào)性。因此，粵港澳大灣區(qū)野生動(dòng)物保護(hù)立法可以從相互借鑒先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)、緊密結(jié)合粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃要求兩方面入手，提煉梳理出國(guó)際化、優(yōu)質(zhì)化、現(xiàn)代化、區(qū)域化和城市化五大價(jià)值取向。而廣東野生動(dòng)物保護(hù)立法也理當(dāng)從引入國(guó)際視野，傳承嶺南文化，創(chuàng)新治理手段，協(xié)調(diào)灣區(qū)合作和凸顯城市特色五個(gè)方面加以對(duì)應(yīng)完善。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū);野生動(dòng)物保護(hù);價(jià)值取向

中圖分類(lèi)號(hào)：F326.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2020）04-0048-08

此次新冠肺炎疫情招致的巨大災(zāi)難引發(fā)人們對(duì)食用野生動(dòng)物的深刻反思，社會(huì)各界開(kāi)始重新審視野生動(dòng)物保護(hù)和利用問(wèn)題?！肚笫恰冯s志刊發(fā)習(xí)近平總書(shū)記的重要文章《全面提高依法防控依法治理能力，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，該文是新冠疫情發(fā)生以來(lái)習(xí)總書(shū)記依法防控重要指示的集中概括，特別強(qiáng)調(diào)公共衛(wèi)生的法治保障，提出全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真評(píng)估傳染病防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法等法律法規(guī)的修改完善。正是在社會(huì)關(guān)注和中央關(guān)切的背景下，中央及各省、市隨之積極展開(kāi)野生動(dòng)物保護(hù)法立改廢釋相關(guān)工作。全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）。1988年出臺(tái)的《野生動(dòng)物保護(hù)法》，歷經(jīng)2004年、2009年、2018年三次修正，2016年一次修訂，目前已經(jīng)被列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)2020年度立法工作計(jì)劃。緊跟中央立法動(dòng)態(tài)，廣東省人大常委會(huì)于2020年3月31日率先全面修訂《廣東省野生動(dòng)物保護(hù)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《廣東野保條例》）。但是，一部單行法的出臺(tái)并不表示廣東野生動(dòng)物保護(hù)立法工作的完結(jié)，相關(guān)立法既存在自我完善的提升空間，也存在大灣區(qū)背景下粵港澳三地彼此調(diào)適的拓展空間，因此筆者嘗試通過(guò)粵港澳大灣區(qū)野生動(dòng)物保護(hù)立法比較研究為廣東野生動(dòng)物保護(hù)立法的進(jìn)一步完善提出可行性建議。

一、粵港澳大灣區(qū)野生動(dòng)物保護(hù)立法的現(xiàn)狀及其特點(diǎn)

（一）廣東野生動(dòng)物保護(hù)立法

廣東省人大常委會(huì)于1993年發(fā)布《廣東省野生動(dòng)物保護(hù)管理規(guī)定》，經(jīng)1997年修正后于2001年被《廣東野保條例》廢止，《廣東野保條例》出臺(tái)后經(jīng)歷2004年、2012年1月、2012年7月三次修正，以及本次修訂。廣東省內(nèi)廣州、深圳和珠海三市先后出臺(tái)過(guò)野生動(dòng)物保護(hù)法規(guī)規(guī)章。廣州市人大常委會(huì)早于1992年即發(fā)布《廣州市野生動(dòng)物保護(hù)管理若干規(guī)定》，該規(guī)定共19條，平均3-5年修正一次，歷經(jīng)1997年、2012年、2015年三次修正，最終于2019年被廢止，直至2020年3月通過(guò)《廣州市禁止濫食野生動(dòng)物條例》。廣州市政府在2003年非典疫情之后分別于2004年、2007年制定了地方規(guī)范性文件《廣州市人民政府關(guān)于繼續(xù)暫停經(jīng)營(yíng)利用果子貍等高危野生動(dòng)物的通告》和《廣州市人民政府關(guān)于禁止獵捕陸生野生動(dòng)物的通告》，但是后者規(guī)定“禁獵期為5年。自2007年7月1日起，到2012年6月30日止”，實(shí)際上因?yàn)槌銎陂g而已經(jīng)失效。深圳市人大常委會(huì)于2003年出臺(tái)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)禁止食用野生動(dòng)物若干規(guī)定》，經(jīng)過(guò)2018年、2019年二次修正，直至2020年3月被《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全面禁止食用野生動(dòng)物條例》廢止。珠海市政府于1998年發(fā)布地方政府規(guī)章《珠海市野生鳥(niǎo)類(lèi)保護(hù)管理辦法（1998）》，實(shí)施十年之后被廢止，直至2020年3月珠海市人大常委會(huì)通過(guò)《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)禁止食用野生動(dòng)物條例》。

廣東野生動(dòng)物保護(hù)立法具有起步較早、覆蓋面廣和反應(yīng)迅速三大特點(diǎn)。一是起步較早。在疫情引發(fā)野生動(dòng)物保護(hù)立法高潮之前，除廣東之外，全國(guó)只有青海、遼寧、江西、黑龍江、江蘇省，以及北京、上海、天津、重慶直轄市制定了野生動(dòng)物保護(hù)省級(jí)地方性法規(guī);只有蘇州、長(zhǎng)春兩個(gè)設(shè)區(qū)的市制定了野生動(dòng)物保護(hù)地方性法規(guī)，即《蘇州市禁止獵捕陸生野生動(dòng)物條例（2018）》、《長(zhǎng)春市陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例（2012）》;另外有些市則是結(jié)合本市保護(hù)重點(diǎn)，在野生動(dòng)物保護(hù)的某一具體領(lǐng)域制定了地方政府規(guī)章，如《拉薩市野生魚(yú)類(lèi)保護(hù)辦法（2019）》、《林芝市野生魚(yú)類(lèi)保護(hù)辦法（2019）》、《本溪市野生鳥(niǎo)類(lèi)保護(hù)辦法（2006）》、《本溪市野生魚(yú)類(lèi)保護(hù)管理辦法（2005）》等。廣東野生動(dòng)物保護(hù)立法處于全國(guó)領(lǐng)先地位，盡管出臺(tái)時(shí)間晚于青海、遼寧、江西三省，但是修訂次數(shù)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)三省;省內(nèi)各市的野生動(dòng)物保護(hù)立法也明顯早于全國(guó)其他地市。這表明廣東作為野生動(dòng)物資源大省一直以來(lái)非常重視野生動(dòng)物保護(hù)。二是覆蓋面廣。一方面，廣東省內(nèi)多達(dá)三市出臺(tái)野生動(dòng)物保護(hù)的地方性法規(guī)，這在其他省份并不多見(jiàn);另一方面，野生動(dòng)物保護(hù)的內(nèi)容較為豐富，既有野生動(dòng)物保護(hù)管理的綜合性規(guī)定，也有禁止經(jīng)營(yíng)利用、食用野生動(dòng)物，野生鳥(niǎo)類(lèi)保護(hù)的專(zhuān)門(mén)性規(guī)定。這是由廣東作為對(duì)外改革開(kāi)放先行先試之地的特殊地位所決定的。尤其深圳和珠海，早在20世紀(jì)90年代就享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，也更加注重結(jié)合本地特點(diǎn)立法。三是反應(yīng)迅速。2020年3月31日，廣東省、廣州、深圳和珠海于同一天通過(guò)野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)立法的修改，在反應(yīng)能力方面展現(xiàn)出一致的快速高效。

（二）香港野生動(dòng)物保護(hù)立法

香港于1976年制定《野生動(dòng)物保護(hù)條例》，保護(hù)范圍包括“受保護(hù)野生動(dòng)物”及其巢和蛋?！笆鼙Ｗo(hù)野生動(dòng)物”由該條例附表明確列出：哺乳類(lèi)包括蝙蝠、靈長(zhǎng)屬（猴子等）、穿山甲、箭豬、松鼠、鯨屬（海豚、鯨魚(yú)、小鯨）、紅狐、果子貍、七間貍、五間貍、水獺、鼬獾、豹貓、儒艮、黃麖;雀鳥(niǎo)類(lèi)包括所有野生雀鳥(niǎo);爬蟲(chóng)類(lèi)包括龜鱉屬（海龜、鱉、龜?shù)龋?、緬甸蟒蛇、巨?兩棲類(lèi)包括香港蠑螈、香港瀑蛙、盧文氏蛙;昆蟲(chóng)類(lèi)包括黃扇蝶。該條例規(guī)定除獲得特殊許可外不得狩獵或故意干擾、管有或控制、售賣(mài)或輸出任何受保護(hù)野生動(dòng)物，明確了限制進(jìn)入地區(qū)，禁止在指明地方喂飼野生動(dòng)物，并規(guī)定相應(yīng)的罪行和罰則，物品的處置等。

香港野生動(dòng)物保護(hù)立法的特點(diǎn)十分鮮明。一是注重在動(dòng)物保護(hù)的全景視野下保護(hù)野生動(dòng)物。香港的動(dòng)物保護(hù)立法較為完善，除旨在專(zhuān)門(mén)保護(hù)野生動(dòng)物的條例之外，還出臺(tái)了旨在禁止與懲罰殘酷對(duì)待動(dòng)物的《防止殘酷對(duì)待動(dòng)物規(guī)例》，旨在羈留和處置流浪動(dòng)物的《動(dòng)物羈留所條例》，旨在管制“對(duì)活著的脊椎動(dòng)物”進(jìn)行實(shí)驗(yàn)的《動(dòng)物（實(shí)驗(yàn)管制）條例》，旨在加強(qiáng)動(dòng)物及禽鳥(niǎo)檢疫與疾病預(yù)防的《公眾衛(wèi)生（動(dòng)物及禽鳥(niǎo)）條例》，并且適用范圍都涵蓋了受飼養(yǎng)動(dòng)物和野生動(dòng)物。二是本地化特征突出，《野生動(dòng)物保護(hù)條例》附表所列出的“受保護(hù)野生動(dòng)物”僅涵蓋本地野生動(dòng)物。三是野生動(dòng)物保護(hù)主要通過(guò)先全面禁止，再憑借特別許可證個(gè)別放開(kāi)的方式進(jìn)行?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)條例》詳細(xì)規(guī)定了特別許可證的申請(qǐng)和取消方式，并且規(guī)定即使獲得特別許可也不得以禁止的方法和工具狩獵。四是穩(wěn)定性較強(qiáng)，相關(guān)立法普遍出臺(tái)數(shù)十年之久而具有延續(xù)性，例如出臺(tái)于1911年的《動(dòng)物羈留所條例》已有百余年歷史，再經(jīng)過(guò)歷年修訂和增補(bǔ)不斷完善。這是由香港法律沿革的特殊情況所決定的，“條例”是香港立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)制定的本地法律，因而根據(jù)1997年《關(guān)于處理香港原有法律問(wèn)題的決定》在清理去除與基本法抵觸的內(nèi)容后大部分予以保留。五是“非人類(lèi)中心”視角，即不僅僅是從人類(lèi)的利益和價(jià)值出發(fā)，還從維護(hù)動(dòng)物福利角度保護(hù)動(dòng)物。例如《防止殘酷對(duì)待動(dòng)物規(guī)例》為了使動(dòng)物保持尊嚴(yán)并免受痛苦，甚至規(guī)定鳥(niǎo)籠底盤(pán)的構(gòu)造“須足以防止任何一個(gè)籠內(nèi)雀鳥(niǎo)的糞便掉落在另一個(gè)籠內(nèi)的雀鳥(niǎo)上”。六是規(guī)定細(xì)致、可操作性強(qiáng)，例如為了保證《動(dòng)物羈留所條例》不因權(quán)利義務(wù)不對(duì)等而難以實(shí)施，專(zhuān)門(mén)出臺(tái)與之相配套的《動(dòng)物羈留所費(fèi)用規(guī)例》，明確規(guī)定了不同種類(lèi)、不同體重動(dòng)物的相應(yīng)羈留費(fèi)用。

（三）澳門(mén)野生動(dòng)物保護(hù)立法

澳門(mén)在新冠肺炎疫情發(fā)生之前沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的野生動(dòng)物保護(hù)法，僅于2017年出臺(tái)《〈瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約〉執(zhí)行法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《執(zhí)行法》），該法是1986年于澳門(mén)生效的《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》的配套法?！秷?zhí)行法》規(guī)定如無(wú)符合該法要求的證明書(shū)，禁止進(jìn)行公約各附錄所列物種標(biāo)本的對(duì)外貿(mào)易，包括進(jìn)口、出口、從海上引入、再出口等，明確了申請(qǐng)獲得證明書(shū)的要求以及須提交的文件;禁止進(jìn)行附錄所列物種標(biāo)本的本地貿(mào)易，尤其是以商業(yè)目的購(gòu)買(mǎi)、建議購(gòu)買(mǎi)、出售及建議出售，以及為牟利目的而使用;規(guī)定公約各附錄所列物種標(biāo)本的進(jìn)口商和出口商、圈養(yǎng)人和培植人、剝制師、占有或持有的科學(xué)機(jī)關(guān)都必須進(jìn)行強(qiáng)制登記和更新;明確了澳門(mén)相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)、科學(xué)機(jī)構(gòu)的職權(quán);以及相關(guān)的監(jiān)察和處罰制度。新冠肺炎疫情發(fā)生之后，澳門(mén)特區(qū)立法會(huì)于2020年5月細(xì)則性通過(guò)《動(dòng)物防疫法》法案，作出知悉申報(bào)、防控措施、強(qiáng)制檢驗(yàn)和免責(zé)條款等動(dòng)物防疫方面的系列安排，旨在通過(guò)完善動(dòng)物檢疫監(jiān)管體系提高動(dòng)物衛(wèi)生安全水平，并促進(jìn)動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品的國(guó)際貿(mào)易。

澳門(mén)野生動(dòng)物保護(hù)立法的特點(diǎn)在于：一是強(qiáng)國(guó)際化，實(shí)現(xiàn)了國(guó)際公約的內(nèi)部轉(zhuǎn)化，以規(guī)范本地區(qū)國(guó)際貿(mào)易的方式保護(hù)瀕危野生動(dòng)植物種，與其世界貿(mào)易中心的國(guó)際地位相匹配;二是弱本土化，地域性特征相對(duì)不明顯，這是由其地域范圍不大，本地野生動(dòng)物保護(hù)關(guān)系并不復(fù)雜的實(shí)際情況所決定;三是重一體化，依據(jù)公約要求將野生動(dòng)物和野生植物，活的動(dòng)物植物和死的動(dòng)物植物作為一個(gè)整體加以保護(hù)，《執(zhí)行法》中提及的“物種”是指任何動(dòng)物或植物的物種或亞種，“標(biāo)本”則指任何活的或死的動(dòng)物或植物;四是細(xì)操作性，相關(guān)的規(guī)定極為嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，便于執(zhí)法工作人員直接操作。

二、粵港澳大灣區(qū)野生動(dòng)物保護(hù)立法的應(yīng)有價(jià)值取向

粵港澳大灣區(qū)是我國(guó)在開(kāi)放程度和經(jīng)濟(jì)活力方面最具代表性的區(qū)域之一，在野生動(dòng)物保護(hù)立法方面也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮支撐引領(lǐng)作用。然而，通過(guò)廣東、香港和澳門(mén)野生動(dòng)物保護(hù)立法的相互比較，可以發(fā)現(xiàn)三地立法在特色鮮明的同時(shí)，卻各自存在不足并且彼此缺乏合作，尚未能夠體現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)立法的先進(jìn)性和協(xié)調(diào)性。因此，粵港澳大灣區(qū)野生動(dòng)物保護(hù)立法可以從相互借鑒先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，以及緊密結(jié)合粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃要求兩方面入手，提煉梳理出國(guó)際化、優(yōu)質(zhì)化、現(xiàn)代化、區(qū)域化和城市化五大價(jià)值取向。

（一）國(guó)際化

粵港澳大灣區(qū)是國(guó)際一流灣區(qū)，其中廣州、深圳是國(guó)際大都市，香港、澳門(mén)的國(guó)際化水平則更高，始終需要深度參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)際合作的共同基礎(chǔ)以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的裁判依據(jù)都是國(guó)際規(guī)則，從而粵港澳大灣區(qū)未來(lái)的國(guó)際參與度在很大程度上取決于廣東及香港、澳門(mén)法律制度與國(guó)際規(guī)則的接軌程度。廣東遵循中國(guó)加入并且未申明保留的國(guó)際條約。香港、澳門(mén)則已經(jīng)把國(guó)際條約納為本地區(qū)法律淵源的重要組成部分，既包括回歸前加入的不與《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》相抵觸的大部分國(guó)際條約，也包括回歸后中國(guó)締結(jié)并決定適用于香港、澳門(mén)的國(guó)際條約，以及以“中國(guó)香港”“中國(guó)澳門(mén)”名義簽署或加入的國(guó)際條約。中國(guó)和香港、澳門(mén)地區(qū)適用的與野生動(dòng)物保護(hù)有關(guān)的國(guó)際條約有《保護(hù)野生動(dòng)物遷徙物種公約》、《生物多樣性公約》、《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》、《禁止細(xì)菌（生物）及毒素武器的發(fā)展生產(chǎn)及儲(chǔ)存以及銷(xiāo)毀這類(lèi)武器的公約》等。因此，粵港澳大灣區(qū)的野生動(dòng)物保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)與相關(guān)國(guó)際條約的要求保持一致，將國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與本地傳統(tǒng)和實(shí)踐相結(jié)合后予以銜接并內(nèi)化，從而呈現(xiàn)國(guó)際化價(jià)值取向。

（二）優(yōu)質(zhì)化

粵港澳大灣區(qū)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以打造優(yōu)質(zhì)生活圈為目標(biāo)，其“優(yōu)質(zhì)”內(nèi)涵根據(jù)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)不再局限于物質(zhì)層面，而是在精神文化層面寄托了更多對(duì)美好生活的需要，因此《粵港粵大灣區(qū)規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）特別提出塑造灣區(qū)人文精神。灣區(qū)人文精神是文化自信引領(lǐng)下的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展，即粵港澳地域相近、文脈相親的嶺南文化傳統(tǒng)。嶺南文化開(kāi)放包容、獨(dú)具魅力，包括大量的世界文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，以及相關(guān)的飲食文化，《綱要》曾專(zhuān)門(mén)指出“支持香港、澳門(mén)、廣州、佛山（順德）弘揚(yáng)特色飲食文化，共建世界美食之都”。飲食文化具有明顯的地域性，嶺南飲食以其取料博雜特異而聞名于世，早在漢代就記載有吃蛇之風(fēng)：“越人得髯蛇以為上肴”[1]。有的學(xué)者認(rèn)為是開(kāi)放創(chuàng)新的文化心態(tài)造就了嶺南飲食選材的博雜;有的學(xué)者認(rèn)為是獨(dú)特的自然生態(tài)環(huán)境和豐富的動(dòng)植物資源造就了嶺南“異饌”飲食，“人類(lèi)社會(huì)的飲食生活，尤其是區(qū)域社會(huì)飲食生活的形成和發(fā)展，在很大程度上取決于生態(tài)環(huán)境這一因素”[2];也有的學(xué)者認(rèn)為是便利的海上交通和頻繁的對(duì)外貿(mào)易促成了嶺南飲食習(xí)慣兼收并蓄的包容性?？傊?，嶺南飲食特色的形成有其歷史必然性和文化合理性。因此，粵港粵大灣區(qū)野生動(dòng)物保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)平衡各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系并適當(dāng)考量嶺南飲食文化傳承，讓灣區(qū)居民在物質(zhì)生活滿(mǎn)足的同時(shí)可以追求更高品質(zhì)的文化需要，從而呈現(xiàn)優(yōu)質(zhì)化價(jià)值取向。

（三）現(xiàn)代化

粵港澳大灣區(qū)在國(guó)家發(fā)展大格局及“一帶一路”建設(shè)中具有重要的戰(zhàn)略意義，既是中國(guó)連接世界的橋梁，也是世界觀(guān)察中國(guó)的窗口;既要在全國(guó)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，也要支持香港、澳門(mén)融入國(guó)家發(fā)展大局，更要傳遞好中國(guó)方案和中國(guó)智慧。十九屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“十九屆四中全會(huì)《決定》”），總結(jié)了我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)，并作出未來(lái)工作部署。“制度體系”指一系列制度安排;“治理能力”指實(shí)現(xiàn)這一系列制度安排的創(chuàng)新供給、管理實(shí)施等方面的水平;“現(xiàn)代化”則以民主之治、科學(xué)之治、文明之治及規(guī)范之治作為衡量標(biāo)準(zhǔn)?；浉郯拇鬄硡^(qū)要在新時(shí)代全面推動(dòng)形成開(kāi)放新格局，更好發(fā)揮好橋梁和窗口作用，就應(yīng)當(dāng)在區(qū)域建設(shè)過(guò)程中率先對(duì)標(biāo)十九屆四中全會(huì)《決定》要求，推進(jìn)灣區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具體于野生動(dòng)物保護(hù)立法方面則需進(jìn)一步作出合理制度安排，并以民主、科學(xué)、文明、規(guī)范的方式貫徹落實(shí)，從而呈現(xiàn)現(xiàn)代化價(jià)值取向。

（四）區(qū)域化

粵港澳大灣區(qū)旨在形成具有綜合性特征的區(qū)域一體化，以香港-深圳、澳門(mén)-珠海、廣州-佛山組隊(duì)聯(lián)合為引領(lǐng)，以深化港深、澳珠合作和廣佛同城為路徑充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而提升灣區(qū)整體實(shí)力和全球影響力。深度區(qū)域合作的關(guān)鍵是經(jīng)濟(jì)合作，但是能否成功則最終取決于能否跳出行政區(qū)域分割，在體制上打破壁壘，進(jìn)而在要素流動(dòng)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面實(shí)現(xiàn)有效互動(dòng)和充分協(xié)調(diào)。因此，深度區(qū)域合作首先是法治合作的實(shí)現(xiàn)，區(qū)域法治適度統(tǒng)合是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)保障?；浉郯拇鬄硡^(qū)涉及一國(guó)兩制三法域，區(qū)域法治合作只能是“適度”統(tǒng)合，但仍然具有重大意義：一方面，在國(guó)家法治大方向的指引下加強(qiáng)融合借鑒，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展掃除制度障礙;另一方面，通過(guò)區(qū)域法治的先行先試為國(guó)家法治提供創(chuàng)新變革樣本。正如學(xué)者指出“國(guó)家法治與區(qū)域法治互為依存、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”[3]?；浉郯拇鬄硡^(qū)野生動(dòng)物保護(hù)立法作為區(qū)域法治的組成部分也必然需要從區(qū)域法治適度統(tǒng)合的層面加以考量，從而呈現(xiàn)區(qū)域化價(jià)值取向。

（五）城市化

粵港澳大灣區(qū)是世界級(jí)城市群，以香港、澳門(mén)、廣州、深圳四大中心城市為發(fā)展的核心引擎;以大多躋身全國(guó)城市GDP百?gòu)?qiáng)的珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門(mén)、肇慶六市為建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)。大中型城市與農(nóng)村、山區(qū)、荒野等區(qū)域野生動(dòng)物保護(hù)的重點(diǎn)必然大相徑庭。一方面，粵港澳大灣區(qū)具有極高的城市化水平，區(qū)域中適合野生動(dòng)物生存和棲息的空間逐漸縮小，環(huán)境不斷惡化;另一方面，粵港澳大灣區(qū)順應(yīng)世界先進(jìn)城市潮流必然以建設(shè)生態(tài)城市為目標(biāo)——使城市具備由植物、動(dòng)物等自然資源構(gòu)建而成的穩(wěn)定平衡的生態(tài)系統(tǒng)。因此，粵港澳大灣區(qū)野生動(dòng)物保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市建設(shè)發(fā)展中的特殊問(wèn)題而有所側(cè)重，從而呈現(xiàn)城市化價(jià)值取向。

三、大灣區(qū)背景下廣東野生動(dòng)物保護(hù)立法的完善路徑

結(jié)合粵港澳大灣區(qū)野生動(dòng)物保護(hù)立法國(guó)際化、優(yōu)質(zhì)化、現(xiàn)代化、區(qū)域化和城市化五大價(jià)值取向，廣東野生動(dòng)物保護(hù)立法理當(dāng)相應(yīng)予以完善。

（一）引入國(guó)際視野

廣東野生動(dòng)物保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)引入國(guó)際視野，在維護(hù)生物安全、國(guó)家安全的理念下，結(jié)合打擊野生動(dòng)植物種非法貿(mào)易的國(guó)際要求保護(hù)野生動(dòng)物，把野生動(dòng)物保護(hù)上升到國(guó)際戰(zhàn)略高度。一是嘗試借鑒澳門(mén)《執(zhí)行法》經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化國(guó)際條約于廣東具體實(shí)施的操作方案。我國(guó)從中央到地方普遍缺乏與國(guó)際條約相配套的執(zhí)行法，國(guó)際條約的國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化往往以“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)《……公約》決定”予以概括性接受，或者在某些相關(guān)法律中規(guī)定除聲明保留條款外國(guó)際條約優(yōu)先適用的原則性條款“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同本法有不同規(guī)定的，適用國(guó)際條約的規(guī)定”，總之都是較為粗線(xiàn)條的規(guī)制方式從而明顯不足。廣東不妨在粵港澳大灣區(qū)野生動(dòng)物保護(hù)立法國(guó)際化的價(jià)值取向下先行結(jié)合廣東特色和大灣區(qū)需要作出相關(guān)規(guī)定。二是嘗試增加野生動(dòng)物保護(hù)合作條款。2015年12月，習(xí)近平總書(shū)記在津巴布韋考察野生動(dòng)物救助基地時(shí)特別強(qiáng)調(diào)要加大野生動(dòng)物保護(hù)合作。廣東的環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織較為活躍，廣大市民自肇始于廣東的非典事件之后生態(tài)意識(shí)有了顯著提高，從而具備較好的野生動(dòng)物保護(hù)事業(yè)群眾基礎(chǔ)，同時(shí)廣東的國(guó)際合作交往頻繁、涉外因素較多，可以更好的以國(guó)際接軌的方式履行野生動(dòng)物保護(hù)國(guó)際義務(wù)。三是嘗試將野生動(dòng)物與野生植物統(tǒng)籌保護(hù)，因?yàn)橐吧鷦?dòng)物與野生植物在資源價(jià)值上具有同等重要性，在保護(hù)方法上具有相互融通性，而廣東省目前僅有《廣東野保條例》，無(wú)論是省還是下面各市都未出臺(tái)野生植物保護(hù)法規(guī)。野生動(dòng)植物統(tǒng)籌保護(hù)有浙江和湖南兩種頗具代表性的模式。浙江同時(shí)具備《浙江省陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》和《浙江省野生植物保護(hù)辦法》，但是兩部法規(guī)的效力層次不一樣，前者是地方性法規(guī)而后者是地方政府規(guī)章，從而在實(shí)施保護(hù)時(shí)無(wú)法完全一致。湖南則直接二合一出臺(tái)《湖南省野生動(dòng)植物資源保護(hù)條例》。筆者建議廣東可以嘗試湖南模式以真正順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)植物一體保護(hù)。

（二）傳承嶺南文化

廣東野生動(dòng)物保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)不至于過(guò)度阻礙嶺南飲食文化的傳承和發(fā)展?！稄V東野保條例》被稱(chēng)為廣東“史上最嚴(yán)”，全面禁止食用包括人工繁育、人工飼養(yǎng)在內(nèi)的除家畜家禽之外的所有陸生野生動(dòng)物，違者將至少被處以野生動(dòng)物價(jià)值一倍以上五倍以下的罰款，廣州、深圳、珠海亦一致作出相應(yīng)禁止性規(guī)定。該規(guī)定的立法目的在于：培育公民公共衛(wèi)生安全和生態(tài)保護(hù)意識(shí)，革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)，防止因人類(lèi)食用野生動(dòng)物而導(dǎo)致的疫病傳播，從而防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。但是，這必然影響嶺南飲食文化中的食材選取范圍，此時(shí)還須處理好法律和道德的關(guān)系，以及地域傳統(tǒng)文化繼承和發(fā)展關(guān)系。一方面，公民飲食一般由習(xí)慣或道德加以規(guī)范，習(xí)慣和道德可以上升為法律，但不是所有道德都必須以法律的形式加以規(guī)制，法律在道德引導(dǎo)方面需要保持謙抑，因?yàn)椤暗赖掠袑儆谒饺说姆矫妗盵4]。另一方面，嶺南文化需要傳承的同時(shí)更要不斷發(fā)展，嶺南文化本身即蘊(yùn)含與時(shí)俱進(jìn)的巨大潛質(zhì)。上文提及嶺南飲食文化形成的必然性和合理性在于開(kāi)放的心態(tài)、獨(dú)特的環(huán)境和頻繁的貿(mào)易，而這同時(shí)論證了現(xiàn)代嶺南人改變食用野生動(dòng)物習(xí)慣的可行性——傳統(tǒng)飲食文化并非一層不變，亦完全可以在開(kāi)放心態(tài)和國(guó)際趨勢(shì)的引導(dǎo)下順應(yīng)生態(tài)環(huán)境變化的新要求作出適當(dāng)改變，從而在傳承嶺南飲食文化的同時(shí)贏(yíng)得新的發(fā)展機(jī)遇。因此，處理好以上兩大關(guān)系的關(guān)鍵在于尺度的把握，筆者認(rèn)為全面禁止食用陸生野生保護(hù)動(dòng)物非常必要，但是應(yīng)當(dāng)遵循必要性原則，在涉及人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動(dòng)物時(shí)有所保留。目前相關(guān)立法的保留范圍僅限于列入畜禽遺傳資源目錄的動(dòng)物，仍然失之過(guò)窄?！秶?guó)家畜禽遺傳資源目錄》最初依據(jù)《畜牧法》第12條制定，旨在重點(diǎn)保護(hù)珍貴、稀有、瀕危畜禽遺傳資源，從立法目的和功能來(lái)看都不能等同于可食用野生動(dòng)物白名單，無(wú)法涵蓋新興的特種養(yǎng)殖動(dòng)物。隨著人工養(yǎng)殖技術(shù)的不斷提升，某些陸生野生動(dòng)物經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期馴化和選育其食用已經(jīng)十分安全和普及，在促進(jìn)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也豐富了老百姓的菜籃子。筆者建議廣東野生動(dòng)物保護(hù)立法應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大全面禁止食用陸生野生保護(hù)動(dòng)物的保留范圍：一是可以借鑒香港《野生動(dòng)物保護(hù)條例》經(jīng)驗(yàn)，完善許可證制度，通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范的行政許可對(duì)某一野生動(dòng)物馴養(yǎng)的實(shí)際情況、食用安全性和普及性進(jìn)行考察，一事一議予以個(gè)別放開(kāi);二是以《畜牧法》第12條為依據(jù)，在全國(guó)畜禽遺傳資源保護(hù)和利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣東省的實(shí)際情況適當(dāng)擴(kuò)充省畜禽遺傳資源保護(hù)名錄，并報(bào)國(guó)務(wù)院畜牧獸醫(yī)行政主管部門(mén)備案。兩種方案既可以分別使用，也可以合并使用，但其共通的前提是：必須開(kāi)展深調(diào)研摸清家底，準(zhǔn)確了解廣東野生動(dòng)物的保護(hù)狀況以及馴養(yǎng)繁殖產(chǎn)業(yè)狀況;必須實(shí)現(xiàn)許可證和名錄的科學(xué)動(dòng)態(tài)管理，確保及時(shí)更新，以及一定范圍和期間的公示;必須不斷提升檢驗(yàn)檢疫的科技手段有效防止動(dòng)物疫情的傳播。

（三）創(chuàng)新治理手段

廣東野生動(dòng)物保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)融入新興的生態(tài)環(huán)境治理手段，以提升治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。一是對(duì)應(yīng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)現(xiàn)賠償?shù)轿??！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）所指生態(tài)環(huán)境損害，包括因破壞生態(tài)造成的動(dòng)物等生物要素的不利改變以及動(dòng)物棲息地的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。野生動(dòng)物的非法獵捕、交易、食用等行為不僅影響物種保護(hù)，也破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，理應(yīng)向資源破壞者要求生態(tài)環(huán)境損害賠償?！稄V東野保條例》第39條因此創(chuàng)新性的規(guī)定：“破壞野生動(dòng)物及其棲息地造成生態(tài)環(huán)境損害的，縣級(jí)以上野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)可以依法向人民法院提起訴訟，對(duì)侵權(quán)人提出損害賠償要求?！钡遣⑽磁c《辦法》充分銜接，例如《辦法》規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人是國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)、市地級(jí)政府，而《廣東野保條例》規(guī)定的賠償權(quán)利人卻是“縣級(jí)以上野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)”;又如《廣東野保條例》尚未提及《辦法》特別強(qiáng)調(diào)開(kāi)展試點(diǎn)，并且已經(jīng)由《固體廢物污染環(huán)境防治法》首次引入立法的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度。二是完善合法養(yǎng)殖依規(guī)停業(yè)的過(guò)渡政策實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)轿?。《決定》規(guī)定有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)支持、指導(dǎo)、幫助受影響的農(nóng)戶(hù)調(diào)整、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，根據(jù)實(shí)際情況給予“一定補(bǔ)償”。廣東在全省禁食野生動(dòng)物的后續(xù)工作部署中則提出“依法合理補(bǔ)償”。但是，筆者建議可以依據(jù)信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則進(jìn)一步將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提升為“依法充分補(bǔ)償”，唯有如此方能保證政府行為符合誠(chéng)實(shí)信用原則，達(dá)到治理能力現(xiàn)代化的基本要求。三是引入環(huán)境公益訴訟制度實(shí)現(xiàn)監(jiān)督到位。依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第58條、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，以及新修訂《民事訴訟法》第55條、《行政訴訟法》第25條中檢察院可以提起環(huán)境民事公益訴訟和行政公益訴訟的規(guī)定，結(jié)合廣東野生動(dòng)物保護(hù)及相關(guān)社會(huì)組織的具體情況寫(xiě)入野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟條款，通過(guò)引入社會(huì)公眾監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督構(gòu)建野生動(dòng)物保護(hù)的多元監(jiān)督體系。

（四）協(xié)調(diào)灣區(qū)合作

廣東野生動(dòng)物保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)遵循區(qū)域協(xié)調(diào)理念以順應(yīng)粵港澳大灣區(qū)合作趨勢(shì)，從而涉及縱向、橫向和廣度、深度的不同層面。一是要加強(qiáng)省與各市之間的縱向立法協(xié)調(diào)。從歷年廣東野生動(dòng)物保護(hù)的立法沿革來(lái)看，并未體現(xiàn)省級(jí)立法與市級(jí)立法之間的相互關(guān)聯(lián)。例如此次廣東各市立法均直接以《決定》為依據(jù)，并未提及《廣東野保條例》，從而無(wú)法體現(xiàn)效力和內(nèi)容的銜接關(guān)系，為省市執(zhí)法實(shí)踐埋下隱患。二是要加強(qiáng)珠三角九市之間的橫向立法協(xié)調(diào)。一方面，已經(jīng)出臺(tái)野生動(dòng)物保護(hù)立法的各市在結(jié)合本市實(shí)際，突出本市特色的同時(shí)要盡量保持一致;另一方面，除早就擁有地方立法權(quán)的廣州、深圳、珠海三市，其它六市在2015年《立法法》修改之后也已先后擁有“環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)”的地方立法權(quán)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要積極考慮將野生動(dòng)物保護(hù)列入立法計(jì)劃。三是要加強(qiáng)全景視野下動(dòng)物保護(hù)的廣度協(xié)調(diào)。在公共衛(wèi)生安全和生物多樣性保護(hù)的要求下將動(dòng)物保護(hù)視為一個(gè)整體予以系統(tǒng)性關(guān)注，廣東野生動(dòng)物保護(hù)立法不僅要與上位野生動(dòng)物保護(hù)法相協(xié)調(diào)，還要與《漁業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《森林法》、《傳染病防治法》、《畜牧法》、《動(dòng)物防疫法》等相關(guān)法律中野生動(dòng)物保護(hù)內(nèi)容保持一致。例如《廣東野保條例》第10條關(guān)于加強(qiáng)野生動(dòng)物疫源疫病監(jiān)測(cè)、防疫工作領(lǐng)導(dǎo)和防疫體系建設(shè)的規(guī)定，就是與動(dòng)物防疫規(guī)定相銜接的適宜嘗試。四是要加強(qiáng)珠三角九市與香港、澳門(mén)之間具體制度銜接的深度協(xié)調(diào)。珠三角九市與香港、澳門(mén)分屬不同法系卻貿(mào)易交往頻仍，在野生動(dòng)物保護(hù)方面必然會(huì)產(chǎn)生制度銜接問(wèn)題，需要通過(guò)調(diào)研加以搜集并制定具有可操作性的規(guī)則指引。例如上海就曾經(jīng)發(fā)布《上海檢驗(yàn)檢疫局關(guān)于規(guī)范經(jīng)香港中轉(zhuǎn)進(jìn)境動(dòng)物皮毛和食用水生動(dòng)物中轉(zhuǎn)檢驗(yàn)有關(guān)事宜的通知》，規(guī)定：“經(jīng)香港中轉(zhuǎn)進(jìn)境動(dòng)物皮毛和食用水生動(dòng)物……還須按照以下相應(yīng)要求辦理其他手續(xù)……”。

（五）凸顯城市特色

廣東野生動(dòng)物保護(hù)立法，尤其是城市化水平極高的珠三角九市的野生動(dòng)物保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)凸顯城市特色。一是在城市建設(shè)發(fā)展中加強(qiáng)野生動(dòng)物棲息地保護(hù)。例如珠三角九市曾先后被授予“國(guó)家森林城市”稱(chēng)號(hào)，成為全國(guó)首個(gè)“國(guó)家森林城市群”。而“國(guó)家森林城市”的本質(zhì)是城市特色的生態(tài)環(huán)境治理，重點(diǎn)包括森林生態(tài)屏障和服務(wù)，綠色生態(tài)廊道和水網(wǎng)，城市生態(tài)綠核和文化等方面。城市生態(tài)環(huán)境治理事關(guān)野生動(dòng)物生境的改造和保護(hù)，從而應(yīng)當(dāng)在相關(guān)立法中將二者結(jié)合予以考量。二是注重協(xié)調(diào)城市環(huán)境中人類(lèi)與野生動(dòng)物的關(guān)系。一方面，應(yīng)當(dāng)減少人類(lèi)對(duì)野生動(dòng)物的過(guò)度干擾，在城市指定區(qū)域禁止投喂和不當(dāng)引入野生動(dòng)物，預(yù)防疫病傳播或生物入侵等風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。例如香港曾于1999年發(fā)布禁止在附表范圍內(nèi)喂飼任何野生動(dòng)物的公告。另一方面，也要防止野生動(dòng)物對(duì)人類(lèi)生活造成負(fù)面影響，合理引導(dǎo)野生動(dòng)物的棲息地點(diǎn)及繁殖數(shù)量，避免噪音擾民、動(dòng)物傷人或飛鳥(niǎo)撞機(jī)等情況的發(fā)生。三是完善城市野生動(dòng)物園的動(dòng)物權(quán)利保護(hù)。很多城市為了滿(mǎn)足市民親近自然、旅游休閑和開(kāi)闊視野的需要建有野生動(dòng)物園。野生動(dòng)物園內(nèi)的動(dòng)物往往被視為旅游資源而缺乏充分的保護(hù)，面臨活動(dòng)空間不足，游客違規(guī)滋擾，動(dòng)物表演虐待等福利問(wèn)題。筆者建議應(yīng)當(dāng)以打造野生動(dòng)物微棲息地的理念實(shí)現(xiàn)動(dòng)物園環(huán)境豐容;借鑒香港立法經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)防止殘酷對(duì)待動(dòng)物的法規(guī);同時(shí)加大宣傳提升市民動(dòng)物福利意識(shí)。

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（責(zé)任編輯：羅湘龍）