李葉俊

摘? ? 要：城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃協(xié)調對于我國社會經濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文著眼于城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃協(xié)調發(fā)展，闡述城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃概念內容，分析城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃現存差異，并說明此類差異為二者協(xié)調造成不利影響，結合實際情況，探討城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃協(xié)調策略，希望可以對業(yè)內起到一定參考作用。

關鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃;土地利用規(guī)劃;協(xié)調

1? 前言

自改革開放以來，我國社會經濟迅速發(fā)展，但與此同時，資源環(huán)境保護問題也日益嚴重，因城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃不合理，可能會讓空間規(guī)劃融合性、空間發(fā)展協(xié)調性受到不利影響，進而造成資源環(huán)境保護問題，為保證城鄉(xiāng)健康發(fā)展，相關單位應做好規(guī)劃協(xié)調工作，解決現存問題。

2? 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃概述

2.1? 城鄉(xiāng)規(guī)劃

依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，當前，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃主要包含城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃以及村莊規(guī)劃等多個部分，城市總體規(guī)劃主要內容是明確城市總體未來發(fā)展規(guī)模、發(fā)展方向以及具體性質，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃主要是對城市、鄉(xiāng)村資源進行統(tǒng)籌分配，鎮(zhèn)規(guī)劃主要是針對城市鄉(xiāng)村連接節(jié)點進行規(guī)劃，鄉(xiāng)規(guī)劃與村莊規(guī)劃主要是對農村資源進行分析，完成規(guī)劃制定工作。

2.2? 土地利用規(guī)劃

土地利用規(guī)劃主要指的是國土部門對土地空間規(guī)劃進行組織、編制，土地利用規(guī)劃是土地管制的關鍵工作，需要依照行政區(qū)域對土地開發(fā)、土地利用、土地治理、土地保護完成規(guī)劃、布局工作。在土地利用規(guī)劃工作開展中，需要確保土地資源利用、統(tǒng)籌合理，讓其具有可持續(xù)性。針對市級與以上級別用地，應對各部門用地矛盾進行協(xié)調處理，指導下級規(guī)劃工作;針對縣級土地，應對具體資源劃分要求進行全面落實;針對鄉(xiāng)級土地，應圍繞農田保護目標，合理劃分建設用地，讓具體地塊得到指標、布局全面落實。

從二十世紀90年代以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃逐漸成為社會研究熱點內容，如何解決技術不協(xié)調等問題是促進城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃合理開展、全面落實的關鍵內容[1]。

3? 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃差異分析

3.1? 差異分析

城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的依據均是國民經濟社會發(fā)展，內容均為合理開發(fā)、利用、保護土地資源，以實現土地資源、城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展目標，二者之間具有密切聯(lián)系，但與此同時，“兩規(guī)”差異、沖突也長期存在，主要表現為：（1）編制主體及層次。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃主要由城鄉(xiāng)建設規(guī)劃部門編制、實施，土地利用總體規(guī)劃主要由國土資源部門編制，二者行政管理部門屬于同級。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃主要是依照社會經濟發(fā)展需求，科學配置城鄉(xiāng)空間資源，具有具體性，土地利用總體規(guī)劃需考量國民經濟與社會發(fā)展需求，保證土地資源利用適宜，具有總體性。（2）內容及發(fā)展程度。城鄉(xiāng)規(guī)劃內容主要是城鄉(xiāng)范圍內土地資源，需要對其進行綜合考量，土地利用規(guī)劃內容主要是國土及區(qū)域規(guī)劃。在發(fā)展程度上，城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展起步相對較早，起始于上個世紀50年代，土地利用總體規(guī)劃起始于1980年，二者發(fā)展程度之間存在差異。（3）技術標準差異。城鄉(xiāng)規(guī)劃主要為從上到下、從下到上結合路線，需要集約利用土地資源布局城市空間，土地利用規(guī)劃主要為從總體到局部、從上到下路線，需層層下達保護指標、耕地占用指標，與此同時，二者標準存在差異，分別為《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》、《土地分類》標準。（4）統(tǒng)計口徑及期限。城鄉(xiāng)規(guī)劃用地統(tǒng)計口徑主要為戶籍人口、城市工作居住外來人口，土地利用統(tǒng)計口徑中的城市人口僅為戶籍人口，在用地統(tǒng)計上，國土資源部門單獨列特殊用地、城市工礦用地。在規(guī)劃期限上，城鄉(xiāng)規(guī)劃期限主要為專門負責政府部門，依照發(fā)展趨勢及條件確認，土地利用規(guī)劃期限主要為國務院確認[2]。

3.2? 主要影響

城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃差異造成影響主要為：（1）“兩張皮”現象。城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃因用地布局、行政主管部門、用地規(guī)模不同的影響，可能會產生規(guī)劃不同、工作脫節(jié)現象，造成“兩張皮”問題。與此同時，“兩規(guī)”會讓法定權威性、公共政策屬性受到削弱，影響土地資源利用效率。（2）影響耕地保護。城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃組織主體均為地方政府，可部分城市為追求發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度，可能會盲目擴大建設用地規(guī)模，讓耕地保護受到不利影響。（3）空間增長無序。城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃差異可能會讓空間約束力受到削弱，可能產生跳躍擴張、無序增長問題[3]。

4? 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃協(xié)調策略

4.1? 完善法律法規(guī)

完善法律法規(guī)是城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃協(xié)調首要工作，當前，在《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，并沒有針對城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃制定銜接規(guī)定，也沒有清晰構建制約關系及統(tǒng)一行為處理規(guī)定。因此，為保證二者協(xié)調銜接，還應在法律層面上制定配套規(guī)定、具體辦法，以引導、約束工作開展。

4.2? 促進技術互通

在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃協(xié)調中，應積極促進二者技術溝通，讓規(guī)劃成果互通、可比。在具體工作中，應增強城鄉(xiāng)規(guī)劃和國土部門農用地、未利用地與建設用地土地分類利用銜接性，應增強城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用資料互相使用、借鑒，保證兩規(guī)在各地類數量、空間中得到全面落實。

4.3? 強化強制功能

土地利用規(guī)劃本身具有全局性特點，需要相關單位全面考慮土地資源情況，在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，為保護我國農田、耕地，我國政府強調“確保全國18億畝耕地紅線”，此剛性條件對于各地城鄉(xiāng)規(guī)劃建設具有約束力，通過對此進行細化、落實，可以讓強制功能得以強化[4]。

4.4? 完善協(xié)商機制

為讓城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃得到協(xié)調處理，我國應積極構建城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、國土部門協(xié)商機制，在城鄉(xiāng)規(guī)劃及土地利用規(guī)劃調研環(huán)節(jié)、意見收集環(huán)節(jié)中，需要構建具有規(guī)范性、制度性的部門交流對接會議，在會議中，可以共同討論現有建議、意見，保證合理性內容可以在規(guī)劃中得到科學回應、準確落實。除此之外，應積極構建信息化平臺、數字化平臺，并構建共同維護體系，以先進的科學技術支撐二者規(guī)劃內容信息的共享，讓規(guī)劃管理效果得到保證。

4.5? 開拓協(xié)調途徑

為讓城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃可以對社會經濟發(fā)展需求、學術界需求具有高度適應性，相關單位應積極開拓協(xié)調途徑，如區(qū)域協(xié)調規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃等。此類規(guī)劃具有創(chuàng)新性，可以讓傳統(tǒng)行政區(qū)域規(guī)劃限制約束、城鄉(xiāng)關系限制約束得以打破，讓耕地占用、補充更為平衡，讓城鄉(xiāng)規(guī)劃建設土地增加、減少更為合理，并在城市發(fā)展中科學融入空間置換視角，以為城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃操作實施提供幫助。

5? 結束語

綜上所述，因城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃在編制主體及層次、內容及發(fā)展程度、技術標準、統(tǒng)計口徑及期限等方面存在差異，可能會造成二者規(guī)劃存在“兩張皮”問題、耕地保護問題、空間增長無序問題，相關單位通過完善法律法規(guī)、促進技術互通、強化強制功能、完善協(xié)商機制以及開拓協(xié)調途徑的主要策略，可以讓此類問題得到有效解決，消除二者現存差異，以保證城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃工作開展質量。

參考文獻：

[1] 陶健偉.土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關系探討[J].大眾標準化，2020（12）：167～168.

[2] 王昭.淺議城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃管理的相關性[J].建材與裝飾，2020（16）：61～63.

[3] 趙玉蓮.土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關系分析[J].住宅與房地產，2020（15）：223.

[4] 付磊.城鄉(xiāng)規(guī)劃建設與土地管理策略研究[J].住宅與房地產，2020（15）：228～254.