王文琴 賈麗 王巍

摘要?論述了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的必要性，總結(jié)了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要形式，分析了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題。基于《土地管理法》的修改，提出了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的對策與建議：加強鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推進農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市，促進城鄉(xiāng)土地融合，建設(shè)美好鄉(xiāng)村，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞?鄉(xiāng)村振興;集體建設(shè)用地;流轉(zhuǎn);城鄉(xiāng)融合

中圖分類號?F?301.2文獻標(biāo)識碼?A文章編號?0517-6611（2020）17-0256-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.17.067

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Problems and Countermeasures of Rural Collective Construction Land Circulation under the Background of Rural Revitalization

WANG Wen?qin1， JIA Li1， WANG Wei2

（1. School of Geography and Planning， Chizhou University， Chizhou，Anhui 247000;2. School of Big Data and Artificial Intelligence， Chizhou University， Chizhou， Anhui 247000）

Abstract?The necessity of rural collective construction land transfer under the background of rural revitalization strategy was discussed. The main forms of rural collective construction land transfer were summarized. The problems in the process of collective construction land transfer were analyzed. Based on the revision of the land management law， this paper put forward the countermeasures and suggestions for the circulation of rural collective construction land：strengthening the development of rural industrialization， promoting the transfer of rural construction land into the city， promoting the integration of urban and rural land， building a beautiful village， and achieving rural revitalization.

Key words?Rural revitalization;Collective construction land;Circulation;Urban and rural integration

土地是人類生活最基本的資源，土地滿足人類生產(chǎn)、生活、生態(tài)的需求，是最重要的財產(chǎn)和生產(chǎn)資料。近年來，黨中央提出了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，一個很重要的難題——農(nóng)村土地問題擺在人們面前。農(nóng)村集體建設(shè)流轉(zhuǎn)能否流轉(zhuǎn)一直是多年來政府和老百姓均關(guān)心的話題。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以及新的《土地管理法》修改的背景下，分析了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題，提出了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的對策與建議。

1?鄉(xiāng)村振興與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

1.1?鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

2017年12月29日，中央農(nóng)村工作會議首次提出走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。十九大報告指出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[1]。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持黨管農(nóng)村工作，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持農(nóng)民主體地位，堅持鄉(xiāng)村全面振興，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅持人與自然和諧共生，堅持因地制宜、循序漸進。鄉(xiāng)村是具有自然、社會、經(jīng)濟特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮(zhèn)互促互進、共生共存，共同構(gòu)成人類活動的主要空間[2-3]。

1.2?農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地[4]。主要包括：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地，以及農(nóng)村居民住宅用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地[4]。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制前提下，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)進行出讓、租賃、入股等。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的是使用權(quán)，所有權(quán)仍然歸農(nóng)村集體。

2?鄉(xiāng)村振興背景下集體建設(shè)流轉(zhuǎn)的必要性

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化的快速推進，農(nóng)村人口大量進入城市已經(jīng)是不可改變的事實。城市化的飛快發(fā)展也給農(nóng)村的土地利用帶來機遇和挑戰(zhàn)。土地資源是鄉(xiāng)村振興的重要載體，農(nóng)村集體建設(shè)用流轉(zhuǎn)對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有著至關(guān)重要的意義。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的必要性體現(xiàn)在以下兩方面。

2.1?農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的必要性

城市化的發(fā)展，農(nóng)村人口流入城市，農(nóng)村空心村的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。很多農(nóng)村人口已經(jīng)進城落戶并且買房，但是在當(dāng)前的政策條件下，農(nóng)村的老宅基地房屋并沒有拆除，形成了雙棲人口、雙棲占地現(xiàn)象。部分村民已經(jīng)在新的宅基地蓋了新房子，也沒有把之前的破舊房子拆除，讓舊宅基地歸于集體。這種農(nóng)村集體建設(shè)用地的閑置現(xiàn)象非常普遍，一方面導(dǎo)致土地資源的浪費，另一方面影響鄉(xiāng)村村容風(fēng)貌。因此很有必要進行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)村閑置宅基地的利用率，促進美好鄉(xiāng)村建設(shè)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

2.2?公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地流轉(zhuǎn)的必要性

公益性公共設(shè)施用地主要用于農(nóng)村一些公共服務(wù)用地如學(xué)校、政府、農(nóng)村醫(yī)療等設(shè)施用地，其本身流轉(zhuǎn)可能性很小。但是農(nóng)村經(jīng)營建設(shè)用地流轉(zhuǎn)卻是迫切需要，很長一段時間，很多地方存在集體經(jīng)營建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的隱形市場，缺少法律依據(jù)。但是新的土地管理法為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的上市預(yù)留了空間。根據(jù)2019年8月26日修改的《土地管理法》，對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，明確用地供應(yīng)、動工期限、使用期限、規(guī)劃用途和雙方其他權(quán)利義務(wù);集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押，其最高年限、登記等參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行[6]。

3?農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式

3.1?宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

3.1.1?出租。

城市化進程的加快，很多農(nóng)村民眾選擇城市購置住房，從而讓農(nóng)村中出現(xiàn)了許多閑置宅基地。在一些經(jīng)濟地理位置較好的區(qū)域，在城市購置住房的村民會選擇把宅基地出租出去，用于商業(yè)或者居住。

3.1.2?轉(zhuǎn)讓。

由于我國農(nóng)村“宅基地”房屋并不是商品房，不能在公開市場上進行交易。因此對農(nóng)村宅基地進行轉(zhuǎn)讓只能在本集體內(nèi)部進行，沒有交易價格作為參考依據(jù)，轉(zhuǎn)讓價格只是房屋的成本價格，不包括宅基地的使用權(quán)價格。根據(jù)調(diào)研，目前這種轉(zhuǎn)讓方式的流轉(zhuǎn)較少。

3.1.3?退出。

宅基地退出是指農(nóng)民放棄宅基地使用權(quán)，把宅基地使用權(quán)退回給農(nóng)民集體或者政府。宅基地退出這種方式特別適合那些已經(jīng)在城市購房的“雙棲”人口或者在農(nóng)村一戶多宅的人群。目前，在新的土地管理法實施之前，我國關(guān)于宅基地退出沒有法律依據(jù)。同時，由于目前國家對宅基地退出沒有完善的保障機制以及退出補償機制，很多農(nóng)民均不愿意退出宅基地的使用權(quán)。除此之外，政府在沒有廣泛聽取農(nóng)民意見的前提下從政府與城市發(fā)展角度制定要求農(nóng)民退出宅基地的政策，顯然導(dǎo)致農(nóng)民退出宅基地的積極性降低，并且可能容易導(dǎo)致政府高積極性與農(nóng)戶低退出意愿的矛盾[7]。

3.2?集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的形式

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，需要符合有關(guān)的政策規(guī)定。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)需要符合新的《土地管理法》。在實際操作中采用什么形式流轉(zhuǎn)，需要具體問題具體對待。一般情況下，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要有以下一些基本形式。

3.2.1?出售。

出售就是把集體用地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)。單獨的集體建設(shè)用地使用權(quán)不允許流轉(zhuǎn)，基本都是連同地上建筑物一起流轉(zhuǎn)。這種形式的流轉(zhuǎn)存在很多隱形市場。

3.2.2?改制過程中的出讓。

改制中的出讓主要是由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府主導(dǎo)，將其企業(yè)建設(shè)用地進行出讓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體向受讓者收取相應(yīng)的土地出讓金。

3.2.3?出租。

集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的流轉(zhuǎn)形式主要是將集體建設(shè)用地的一定使用年限出租給土地使用者使用，并向使用者收取相應(yīng)的租金。當(dāng)土地的使用者通過承租方式獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)后需要按相關(guān)約定支付租金，并享受優(yōu)先續(xù)租權(quán)。

3.2.4?入股。

集體經(jīng)營性質(zhì)建設(shè)用地的所有者，一般為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，通過把集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)作價入股，把使用權(quán)讓與給企業(yè)使用，并通過股份定期從企業(yè)那里獲得收益分紅的行為。

3.2.5?抵押。

抵押是將農(nóng)村集體建設(shè)使用權(quán)進行作價，抵押給金融信貸機構(gòu)，從而獲得金融信貸機構(gòu)貸款的融資行為。目前國家在很多地區(qū)進行開展集體建設(shè)用地抵押試點工作。

3.2.6?參照國有土地使用權(quán)方式進行出讓。

這種流轉(zhuǎn)形式 是將集體建設(shè)用地使用權(quán)以一次性方式進行流轉(zhuǎn)，其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不可超出國有土地使用權(quán)出讓年限。這是一種新的流轉(zhuǎn)方式，2019年《土地管理法》的修改，已經(jīng)允許集體建設(shè)用地參照國有建設(shè)用地出讓方式進行出讓，出讓的年限參考國有建設(shè)用地使用權(quán)[6]。

4?農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題

多年來，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一直受到政策與法律制度的限制。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)很困難，農(nóng)民對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿不是很強;集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)很大一部分是自發(fā)流轉(zhuǎn)，存在隱形市場，導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中存在以下幾個方面的問題。

4.1?集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏法律機制

新的《土地管理法》的修改是2019年8月26日，而很長一段時間集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)都缺乏法律依據(jù)，宅基地流轉(zhuǎn)和集體經(jīng)營性用地流轉(zhuǎn)缺乏合法有效的機制，形成了自發(fā)流轉(zhuǎn)隱形市場。盡管新修改的《土地管理法》明確了集體建設(shè)用地使用權(quán)允許上市。新的《土地管理法》六十三條規(guī)定：對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，明確用地供應(yīng)、動工期限、使用期限、規(guī)劃用途和雙方其他權(quán)利義務(wù)[6];六十四條規(guī)定：集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押，其最高年限、登記等參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行[6]。但是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具體的一些實施細則還需要有待相關(guān)政策的進一步出臺。

4.2?宅基地流轉(zhuǎn)意愿低，土地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重

由于我國城市化的快速發(fā)展，農(nóng)村人口大量涌向城市，導(dǎo)致農(nóng)村的發(fā)和城市的發(fā)展嚴(yán)重不平衡，農(nóng)村出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，導(dǎo)致對城市住房的需求大量增加，而農(nóng)村宅基地用地規(guī)模并沒有減少，很多農(nóng)村宅基地處于閑置狀態(tài)。然而由于宅基地流轉(zhuǎn)價值太低，宅基地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民個人只有宅基地的使用權(quán)，宅基地的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)缺乏合法有效的市場機制[4]，導(dǎo)致很多農(nóng)民不愿意把空閑的宅基地退出，因此農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

4.3?農(nóng)村集體建設(shè)用地效率低下

農(nóng)村宅基地按用地標(biāo)準(zhǔn)普遍超標(biāo)，一戶多宅現(xiàn)象比較嚴(yán)重。從節(jié)約集約利用土地的角度，宅基地土地利用過于粗放，閑置的宅基地過多。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地利用也比較粗放，由于以往體制的原因，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了招商引資，把集體土地以很低的價格作價入股，導(dǎo)致鄉(xiāng)村企業(yè)浪費土地現(xiàn)象嚴(yán)重。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉，農(nóng)村集體用地不能進入市場，導(dǎo)致土地閑置?？傊r(nóng)村建設(shè)用地效率低下。

4.4?農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場不規(guī)范，秩序混亂

由于集體建設(shè)用地在法律上不允許流轉(zhuǎn)，長期以來集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一直存在隱形市場[5]，而這些隱形市場的存在，很大程度上干擾了國家對土地市場管理的秩序，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的大量流失，農(nóng)民集體的利益受到侵害。在舊版《土地管理法》中明確規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)不可直接進入市場，如果要進入市場，必須先轉(zhuǎn)為國有土地才能進入市場進行流轉(zhuǎn)[6]。但是隨著城市化的發(fā)展，國有土地使用權(quán)價格越來越高，征收程序被嚴(yán)格控制，開發(fā)商拿地成本越來越高，這樣導(dǎo)致很多集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)，但是集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)市場不規(guī)范，缺少市場監(jiān)督機制，市場秩序混亂[8]。

5?鄉(xiāng)村振興背景下集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的對策

5.1?盡快出臺《土地管理法》的實施細則及完善相關(guān)的法律法規(guī)

新的《土地管理法》雖然已經(jīng)出臺，但是《土地管理法》的實施細則還沒有出臺，政府關(guān)于農(nóng)村集體土地上市的有關(guān)制度與政策也還沒有出臺。隨著《土地管理法》的實施，征地制度、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市制度、農(nóng)村宅基地退出機制等一系列法律制度需要進一步修改完善，才能讓農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有法律依據(jù)，才能建設(shè)好農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，促進城鄉(xiāng)土地有序健康發(fā)展，優(yōu)化土地資源配置，避免集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場混亂局面的出現(xiàn)。

5.2?構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

打破城鄉(xiāng)二元土地制度的障礙，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一的交易體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地 “同等入市、同價同權(quán)”[9-10]。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，要求集體建設(shè)用地合法上市，與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，同等價格進入市場流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)需要履行同等稅費義務(wù)，做到真正的同權(quán)利、同義務(wù)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地增值收益分配機制。

出于公共目的的需要，征收集體土地，也應(yīng)該需要評估，根據(jù)集體建設(shè)用地市場價格來確定補償價格，使農(nóng)民集體真正享受土地財產(chǎn)權(quán)，使土地利益分配更加合理和公平。

同時，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，需要融合農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地的價格與權(quán)利配置的統(tǒng)一，促進土地流轉(zhuǎn)市場主體的多元化，土地供給方式的多樣化[11]。實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地在同一市場中平等流轉(zhuǎn)。

5.3?完善宅基地有償退出機制

目前，農(nóng)村閑置的宅基地過多，得不到有效利用，農(nóng)民退出宅基地意愿很弱，一種很重要的原因就是宅基地有償退出機制不夠完善。尤其宅基地退出缺乏激勵機制以及保障機制。宅基地退出工作能否順利進行，很大程度上是由于政府的補償不夠合理以及不到位，如果政府對農(nóng)民宅基地退出補償具有一定的保障性質(zhì)，如保險補償、政策性住房補償?shù)确绞?，并且補償合理，那么很多農(nóng)民還是愿意將不需要的宅基地退出。因此，政府、集體、農(nóng)戶等共同合力，宅基地的退出工作才能順利進行，農(nóng)村閑置的宅基地才能得到合理利用，鄉(xiāng)村面貌得到很大程度的改善，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施更加順利。

5.4?建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)評估制度

《土地管理法》的修改，已經(jīng)為農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)預(yù)留了空間，集體建設(shè)用地可以依法流轉(zhuǎn)上市已經(jīng)成為不爭的事實。那么不久的將來，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格的確定將是一個難題。因此，很有必要開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)評估制度，防范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險，避免集體建設(shè)用地使用權(quán)被低價流轉(zhuǎn)出去，損害集體和農(nóng)民的利益。因此建立完善的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)評估制度，是促進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一項重要對策。

5.5?建立市場監(jiān)督機制

首先，加大對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)管與監(jiān)督，在政府的主管下，需要對市場服務(wù)體系進行完善，健全相關(guān)的流轉(zhuǎn)體制和市場管理機制。其次，集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場也需要建立評估制度，防止土地資產(chǎn)流失和逃稅避稅現(xiàn)象。第三，政府加大規(guī)劃實施的監(jiān)管力度。不符合規(guī)劃的土地不允許進入市場流轉(zhuǎn)。最后，政府嚴(yán)格監(jiān)督集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)程序和過程，避免非法流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

綜上所述，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村宅基地、農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地迫切需要流轉(zhuǎn)入市，這可以很大程度上解決鄉(xiāng)村振興的用地矛盾問題，建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)用地市場，進一步優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，使土地資源達到優(yōu)化配置，城鄉(xiāng)融合發(fā)展，土地得到合理高效利用，助推鄉(xiāng)村振興。

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