袁偉民 唐麗霞

摘?要：農民合作社資產(chǎn)收益扶貧因其有效的制度安排，對于我國脫貧攻堅任務完成后接續(xù)推進減貧工作，以及推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉型具有重要意義。在厘清農民合作社資產(chǎn)收益扶貧基本概念與理論邏輯基礎上，通過剖析貴州、重慶、內蒙古等地的實踐案例，發(fā)現(xiàn)農民合作社資產(chǎn)收益扶貧具有協(xié)力推進、互利雙贏、收益保底、聯(lián)營聯(lián)動等顯著優(yōu)勢。針對目前合作社資產(chǎn)收益扶貧在管理機制、投資收益率、資源邊界和政策協(xié)同等方面的現(xiàn)實問題，建議從完善組織績效評估與風險保障機制、促進扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、明晰扶貧資產(chǎn)的產(chǎn)權歸屬、完善相關理論與配套政策等方面進一步提升農民合作社資產(chǎn)收益扶貧的實踐效果。

關鍵詞：農民合作社;資產(chǎn);收益;精準扶貧;折股量化;利益分配

中圖分類號：F306.4?文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2020）05-0048-08

作者簡介：袁偉民（1985-），男，中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院博士研究生，河北農業(yè)大學經(jīng)濟管理學院講師，主要研究方向為農業(yè)與農村公共政策。

引?言

依據(jù)《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》劃定的總體目標，2020年是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的收官之年。屆時，一直以來困擾我國農村地區(qū)的原發(fā)性絕對貧困將被基本消除，扶貧工作也將會開啟以轉型性次生貧困為特征的“后精準扶貧時代”。因此，創(chuàng)新精準扶貧的體制機制，構建更加符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的貧困人口脫貧致富長效機制，已然成為時代和現(xiàn)實所需[1]。隨著我國精準扶貧的有序推進，農民合作社因其天然的扶弱屬性，被視為由貧困群體通過自助和互助實現(xiàn)益貧和脫貧的理想載體，其益貧性日益突顯[2-3]。然而，由于貧困地區(qū)的制度環(huán)境與物質、文化的特殊性，農民合作社卻往往因為缺乏有效的制度安排而陷于“集體行動困境”，導致其益貧的組織基礎較為薄弱[4-7]。因此，如何創(chuàng)新合作社益貧機制，充分發(fā)揮其扶弱特性，應是“后精準扶貧時代”農民合作社轉型升級、市場化扶貧治理模式充分發(fā)展，以及國家精準扶貧理念深入落實過程中亟待解決的現(xiàn)實問題[8]。

可喜的是，黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央提出了一系列扶貧開發(fā)的新思想、新觀點和新論斷。傳統(tǒng)的以收入再分配為核心的社會福利政策所帶來的種種弊端，不斷倒逼扶貧形成新機制與新路徑。學界對于貧困家庭通過資產(chǎn)積累而產(chǎn)生的積極效果開始越發(fā)關注。由此，資產(chǎn)收益扶貧的探索之路逐步開啟[9]。通過對各地資產(chǎn)收益扶貧模式以及試點經(jīng)驗的分析與總結，學者們普遍認為，資產(chǎn)收益扶貧作為精準扶貧方略的一個生動實踐，告別了傳統(tǒng)的資金直接到戶的扶貧方式，有望成為我國實現(xiàn)精準扶貧和精準脫貧的最優(yōu)模式[10-11]。該制度的有效開展使得傳統(tǒng)的收入扶持過渡到了資產(chǎn)拓展，完成了扶貧政策的范式轉換，有助于破解傳統(tǒng)扶貧政策與方式的種種困境，是我國扶貧方式的一次重要創(chuàng)新[12-13]。

2020年中央一號文件明確指出，脫貧攻堅任務完成后，我國扶貧工作的重心將轉向解決相對貧困。由此，研究如何接續(xù)推進減貧工作已迫在眉睫。然而，縱觀已有研究，雖對合作社在精準扶貧中的作用、模式，以及資產(chǎn)收益扶貧的制度特征和運行機制等進行了探索，但多以介紹地方經(jīng)驗為主且尚不深入。將農民專業(yè)合作社這個益貧理想載體與資產(chǎn)收益扶貧這個扶貧手段的重要創(chuàng)新契合一體，從理論和實踐兩個層面展開的研究也不多?？梢哉f，農民合作社資產(chǎn)收益扶貧因其有效的制度安排，不僅有助于解決扶貧資金在扶貧主體間的利益分配難題，更有助于缺乏自我發(fā)展能力的各類低收入貧困群體獲得資產(chǎn)性收益。這對于脫貧攻堅后建立解決相對貧困的長效機制，以及推動我國減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉型將具有重要意義。為此，本文將在厘清農民合作社資產(chǎn)收益扶貧理論邏輯和運行方式基礎上，探究其實踐創(chuàng)新路徑，以期為我國“后精準扶貧時代”的扶貧工作提供有價值的參考。

一、農民合作社資產(chǎn)收益扶貧的內涵與理論闡釋

（一）內涵

《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中明確指出，資產(chǎn)收益扶貧是在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項目形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶。針對資產(chǎn)收益扶貧的內涵，學者們也給出了各自的闡釋。岑家峰等認為，資產(chǎn)收益扶貧旨在通過精準識別并充分運用市場機制，盤活貧困地區(qū)的社會資源，調動缺乏自我發(fā)展能力的貧困群體積極參與，保證其得到持續(xù)穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入并最終實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧[14]。汪三貴等認為，通過資產(chǎn)收益扶貧不僅有助于貧困群體市場意識薄弱、勞動能力不足等問題的解決，同時也實現(xiàn)了措施到戶，扶貧效率得到顯著提升[12]。向延平等認為，資產(chǎn)收益扶貧將有助于達成我國扶貧方式從“輸血”到“造血”的轉變，促進并提升了我國貧困地區(qū)的內生發(fā)展能力，是我國精準扶貧和精準脫貧方略的創(chuàng)新性實踐，該制度因其良好的適用性、較強的操作性和科學性，將對我國農村地區(qū)反貧困工作具有重要指導意義和應用價值[11]。戴旭宏認為，資產(chǎn)收益扶貧的目標群體是缺乏自我發(fā)展能力的農村貧困人口，目的是通過把零散、無序的社會資源轉化為扶貧資產(chǎn)，并與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)平臺對接整合，從而使貧困人口能夠在享受優(yōu)質資源的同時得以拓展自身生存空間，最終實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的扶持新路徑[15]。

2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，截至2018年底，我國農村低保對象為3 519.1萬人，農村五保供養(yǎng)對象為455萬人，農村低保和“五?！比丝诤嫌嫿? 000萬人。在后精準扶貧時代，這些農村低收入人群體理應成為各類扶貧政策的重要幫扶對象。因此，本文認為農民合作社資產(chǎn)收益扶貧應主要以農村地區(qū)享受低保、五保政策等各類缺乏自我發(fā)展能力的低收入貧困群體為幫扶對象，其內涵可以界定為：以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為平臺，將財政專項扶貧資金、其他涉農資金和農戶自身擁有的承包地經(jīng)營權和自有資金等整合為扶貧資產(chǎn)，并以優(yōu)先股的方式量化給低收入貧困群體，再將扶貧資產(chǎn)投入經(jīng)營狀況良好、樂于扶貧助困且誠實守信的農民合作社，貧困社員可在獲得保底收益的基礎上參加二次返利，使其能夠獲得更多的資產(chǎn)性收益，并逐步實現(xiàn)個人資產(chǎn)積累和穩(wěn)定脫貧的一種扶貧方式。

4.理論支撐與政策協(xié)同欠缺，實踐探索受制約。一方面，資產(chǎn)收益扶貧是股份制理論在我國精準扶貧實踐中完成的理論創(chuàng)新與制度拓展。當前，我國資產(chǎn)收益扶貧的理論建設明顯滯后于實踐探索，并且本就匱乏的理論研究與實踐探索的融合也遠遠不夠，真正符合我國國情的資產(chǎn)收益扶貧理論尚未形成。目前的理論研究基本停留在股份制層面，針對農民合作社這一重要農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和扶貧主體的研究關切十分不足;另一方面，合作社資產(chǎn)收益扶貧所涉及的政策規(guī)定與相關立法之間欠缺協(xié)同性[30]。事實上，資產(chǎn)收益扶貧是扶貧資產(chǎn)的投入、轉化、有序運行和收益分配等一系列過程與規(guī)則的有機結合。而現(xiàn)行相對獨立的農村產(chǎn)權制度、社會捐贈法規(guī)、財政政策等制度間的裂痕仍然難以彌合，進而阻礙了政策的有效協(xié)同。另外，已有實踐大多忽視了創(chuàng)新社會治理在資產(chǎn)收益扶貧中的重要作用，從而導致農民合作社的益貧屬性并未真正顯現(xiàn)。

三、改進農民合作社資產(chǎn)收益扶貧的實踐路徑

（一）完善組織績效評估與風險保障機制

農民合作社的經(jīng)營績效和對扶貧資源的利用效率直接決定著其資產(chǎn)收益扶貧能否有序推進。對此：（1）健全資產(chǎn)評估機制并構建農村資產(chǎn)評估數(shù)據(jù)庫，為資產(chǎn)價值評估提供數(shù)據(jù)支撐，并逐步完善針對扶貧資金使用情況的動態(tài)監(jiān)測機制，對濫用扶貧資金和資金管理不力的相關人員要進行公開通報;（2）通過政府購買服務的方式引入獨立的第三方機構，對合作社每一季度的扶貧資金使用情況進行常態(tài)化監(jiān)督與審計;（3）為規(guī)避各類潛在風險給扶貧資產(chǎn)和農戶造成損失，應建立一套完善的資金風險管控機制[31]。可以借鑒土地流轉風險保障金制度，建立財政扶貧資金投資風險保障金。要求參與資產(chǎn)收益扶貧項目的合作社按一定時限或比例繳納財政資金投資風險保障金，若合作社在項目期內因經(jīng)營不善而虧損或破產(chǎn)，導致貧困農戶收益受損，則使用風險保障金對貧困戶進行補償，若合作社需要破產(chǎn)清算，應首先保證足額支付貧困農戶的入股本金。

（二）促進扶貧產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展

資產(chǎn)收益扶貧能夠取得成效的基礎就在于扶貧產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，必須著力提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，從而有效增進合作社資產(chǎn)收益扶貧的帶貧能力。一方面，要進一步挖掘和發(fā)揮農民合作社的自身優(yōu)勢，通過推動農村地區(qū)三產(chǎn)融合帶動貧困農戶與市場經(jīng)濟充分對接，以不斷發(fā)展壯大扶貧產(chǎn)業(yè);另一方面，要進一步推動資產(chǎn)收益扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧的科學對接。產(chǎn)業(yè)扶貧作為我國“五個一批”脫貧工程的首要任務，已經(jīng)取得了明顯成效并積累了豐富的實踐經(jīng)驗。因此，既可以在產(chǎn)業(yè)扶貧項目中采取資產(chǎn)收益與股權量化的方式，也要將產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的理念充分融入到資產(chǎn)收益扶貧的具體實踐中。

（三）明晰扶貧資產(chǎn)的產(chǎn)權歸屬

合作社資產(chǎn)收益扶貧涉及到的幫扶人群、參與主體和資產(chǎn)種類，十分廣泛且多元多樣。因此，“權責明確、產(chǎn)權明晰”就成了資產(chǎn)收益扶貧得以有效運行的重要基礎?？梢哉f，明確的產(chǎn)權歸屬就是合作社資產(chǎn)收益扶貧的生命線。對此，在實踐中應切實做好扶貧資產(chǎn)的邊界認定，在嚴格區(qū)分產(chǎn)權界限的同時，保證扶貧資產(chǎn)的科學核算與折股量化，從而為合作社資產(chǎn)收益扶貧的健康運行打下良好的產(chǎn)權基礎[32]。一方面，政府可以在聘請專業(yè)人員為合作社提供財務指導的同時，經(jīng)由獨立的第三方機構對合作社的財務狀況進行監(jiān)督和評價，以便及時發(fā)現(xiàn)問題并進行調整糾正;另一方面，政府應大力培育農村職業(yè)經(jīng)理人市場，引導合作社規(guī)范化運行并不斷完善自身的治理結構，從而有效杜絕合作社內部資源的精英俘獲。

（四）完善相關理論與配套政策

一方面，農民合作社資產(chǎn)收益扶貧的理論建設應以精準扶貧和可持續(xù)脫貧為前提導向，秉持實質公平的核心價值理念，基于資產(chǎn)收益扶貧的關鍵環(huán)節(jié)與主要矛盾，從股權制度的建立與完善、扶貧資源的整合與轉化、資產(chǎn)收益的分配與受益等多個視角，探明合作社資產(chǎn)收益扶貧理應具備的內、外部功能及其自身局限，以此構建一套完整的合作社資產(chǎn)收益扶貧理論體系;另一方面，配套政策的改革與完善應做到以下幾點：一是進一步健全保護農民土地權益的政策法規(guī)。貧困農戶將自家的承包地經(jīng)營權量化為合作社的股份，倘若合作社因經(jīng)營不善而破產(chǎn)清算，也能保證維護貧困農戶的土地權益有法可依。二是進一步完善保障貧困戶收益權的法律法規(guī)。在農民合作社未取得產(chǎn)業(yè)利潤前，可將政府扶貧資金以債權的形式投入合作社，合作社獲取財政資金后為貧困農戶支付等價于同期銀行存款利息的資金使用酬勞，保證貧困農戶能夠享有穩(wěn)定的“保底收益”。在合作社賺取產(chǎn)業(yè)利潤后，通過債轉股的方式使得貧困農戶可以獲得股權分紅，以此為保障貧困農戶的合法收益提供法律依據(jù)。

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（責任編輯：馬欣榮）