劉東斌

摘? 要：局館分設(shè)后，地方同級(jí)檔案局和綜合檔案館擁有了彼此獨(dú)立的法人身份和清晰明確的法定責(zé)任。檔案行政管理部門(mén)成為單一的檔案行政管理者，綜合檔案館成為檔案行政相對(duì)人，兩者是管理與被管理的關(guān)系。各自應(yīng)當(dāng)依法履行職能和獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，這既是局館分設(shè)后地方同級(jí)檔案局和綜合檔案館彼此之間應(yīng)當(dāng)明確的邊界，也是處理相互之間關(guān)系應(yīng)當(dāng)把握的原則。

關(guān)鍵詞：依法履職;局館分設(shè);檔案局;檔案館;邊界;規(guī)則

Abstract： After the bureaus are separated， the local archives bureaus at the same level and the comprehensive archives have independent legal identity and clear legal responsibilities， which are the relationship between management and being managed. The functions that each should perform in accordance with the law and the legal responsibilities independently assumed are the clear boundaries between each other and the principle of handling mutual relations.

Keywords： Perform duties according to law; Separate bureaus; Archives bureaus; Archives; Boundaries; Rules

檔案局館分設(shè)是這次機(jī)構(gòu)改革中檔案管理體制的重大變化。檔案局館分設(shè)后，地方同級(jí)檔案局和綜合檔案館從局館合一、政事同體的具有檔案行政管理權(quán)力的事業(yè)機(jī)構(gòu)，分別成為具有檔案行政管理權(quán)限的檔案行政管理部門(mén)和具有獨(dú)立法人資格專(zhuān)門(mén)保管檔案的文化事業(yè)單位。擁有了彼此獨(dú)立的法人身份和清晰明確的法定責(zé)任。在今后的一段時(shí)間內(nèi)，明確法定身份，各自依法履行的職能和獨(dú)立承擔(dān)的法律責(zé)任，既是檔案局館分設(shè)后地方同級(jí)檔案局和綜合檔案館彼此之間應(yīng)當(dāng)明確的邊界，也是處理相互之間關(guān)系應(yīng)當(dāng)把握的原則。

然而，由于地方各級(jí)檔案行政管理部門(mén)和綜合檔案館長(zhǎng)期實(shí)行局館合一的體制，使得檔案行政管理部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)就不是單獨(dú)的一個(gè)行政管理部門(mén)，也使得檔案行政管理部門(mén)在履行檔案行政管理職能方面一直存在著錯(cuò)位、職能不清等問(wèn)題，而綜合檔案館也同樣存在這類(lèi)問(wèn)題。這些問(wèn)題并不會(huì)隨著局館分設(shè)新體制的建立而消失，一些長(zhǎng)時(shí)期固化的思維模式、工作制度與方法等，還會(huì)依著慣性繼續(xù)存在。例如，局館分設(shè)后，有研究者提出，“密切配合，牢固樹(shù)立‘分工不分家思想”，[1]“有的地方提出建立局長(zhǎng)館長(zhǎng)聯(lián)席辦公會(huì)議制度”[2]等，就是這類(lèi)固化的工作模式慣性的體現(xiàn)。而且，還有一些在改革前的體制下認(rèn)為不是問(wèn)題的問(wèn)題，或者沒(méi)有意識(shí)到的問(wèn)題，都會(huì)隨著分工分家分職能的新體制建立而冒出來(lái)。因此，重新探討認(rèn)識(shí)、重新定位檔案行政管理部門(mén)和綜合檔案館的身份與關(guān)系及處理相互之間關(guān)系應(yīng)當(dāng)把握的原則，對(duì)于推動(dòng)新的檔案管理體制的有效運(yùn)行有著非同一般的積極意義。

1 檔案行政管理部門(mén)的身份

檔案行政管理部門(mén)要推進(jìn)實(shí)施依法治檔、依法行政、依法履職，首要任務(wù)是轉(zhuǎn)變觀(guān)念角色。檔案局館合一時(shí)，檔案行政管理部門(mén)只是名義上的行政管理者身份，實(shí)質(zhì)是與檔案館合體的“伴侶”身份，而不是單一的行政管理者身份，從某種意義上說(shuō)更像是檔案館的代言人。因?yàn)?，局館合一時(shí)，檔案行政管理部門(mén)大都以行政命令出臺(tái)《檔案館接收檔案辦法》或者《檔案館接收檔案標(biāo)準(zhǔn)》，具體到日常對(duì)機(jī)關(guān)單位檔案室的業(yè)務(wù)指導(dǎo)基本都是按照進(jìn)館檔案的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，甚至帶著檔案館的任務(wù)執(zhí)法等，就是檔案館代言人的真實(shí)寫(xiě)照。這樣的身份形成的思維和觀(guān)念，不是檔案行政管理者管理檔案事業(yè)應(yīng)有的思維和觀(guān)念。

檔案局館分設(shè)，檔案行政管理部門(mén)變?yōu)閱我坏臋n案行政管理者身份，不再是檔案館的代言人。而檔案館變?yōu)闄n案行政相對(duì)人，成為被管理的對(duì)象，成為與其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)一樣的檔案行政相對(duì)人。這就需要檔案行政管理部門(mén)轉(zhuǎn)變觀(guān)念、角色，從檔案館的代言人的身份轉(zhuǎn)變?yōu)閱我坏臋n案行政管理者的身份，從作為檔案館代言人的依法治檔、依法行政的思維觀(guān)念轉(zhuǎn)變到單一的檔案行政管理者為檔案事業(yè)依法治檔、依法行政的思維觀(guān)念上來(lái)，這對(duì)檔案行政管理部門(mén)來(lái)說(shuō)可能會(huì)感到很不適應(yīng)，甚至就沒(méi)有意識(shí)到這一點(diǎn)。尤其是新組建的檔案行政管理部門(mén)，大多數(shù)都是由從來(lái)沒(méi)有做過(guò)檔案行政管理工作的“新人”組成，他們對(duì)檔案行政管理有可能完全接受以往的做法。那些少數(shù)來(lái)自檔案部門(mén)的“老人”，更會(huì)帶有以往的慣性思維。不僅檔案局如此，那些大多數(shù)留在綜合檔案館的原檔案局的人，也會(huì)使新的綜合檔案館按照原來(lái)的做法“強(qiáng)勢(shì)”介入檔案行政管理部門(mén)的檔案行政管理工作，如有的地方“建立了局、館聯(lián)席會(huì)議制度、重要事項(xiàng)通報(bào)制度、重大項(xiàng)目參與制度”，[3]就是這種“強(qiáng)勢(shì)”介入的典型表現(xiàn)。

由此可見(jiàn)，檔案行政管理部門(mén)在局館合一體制下形成的檔案館的代言人身份，其長(zhǎng)時(shí)期固化的思維模式、工作制度、工作方法有多么頑固。這對(duì)檔案行政管理部門(mén)來(lái)說(shuō)可能是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的轉(zhuǎn)變，而且可能是一個(gè)漫長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變。由于不少人員尚未意識(shí)到這種轉(zhuǎn)變是一種系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變和巨變，因此轉(zhuǎn)變觀(guān)念角色已經(jīng)是檔案行政管理部門(mén)推進(jìn)實(shí)施依法治檔、依法行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，否則將會(huì)嚴(yán)重影響檔案行政管理部門(mén)推進(jìn)實(shí)施依法治檔、依法行政進(jìn)程。

轉(zhuǎn)變觀(guān)念角色應(yīng)從以下幾方面入手：其一，將轉(zhuǎn)變觀(guān)念角色列入檔案行政管理部門(mén)工作議事日程，作為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)來(lái)抓。其二，改變思維模式，將檔案館代言人的模式切換到檔案行政管理者的模式。其三，改變工作制度與方法，以適應(yīng)檔案行政管理部門(mén)的檔案行政管理者的身份。這樣才能使檔案行政管理部門(mén)依法治檔、依法行政、依法履職步入正確的軌道。

2 綜合檔案館的身份

綜合檔案館依法履職的首要任務(wù)也是轉(zhuǎn)變觀(guān)念角色，確立獨(dú)立法人資格的文化事業(yè)單位的檔案行政相對(duì)人守法者角色。局館合一時(shí)，綜合檔案館身份形成的多是執(zhí)法的思維和觀(guān)念，而基本沒(méi)有檔案行政相對(duì)人的守法思維和觀(guān)念。現(xiàn)在局館分設(shè)身份變了，變?yōu)闄n案行政相對(duì)人了，成為被管理的對(duì)象，成為單一身份的守法者。這就需要綜合檔案館轉(zhuǎn)變觀(guān)念、角色，從行政管理者的身份轉(zhuǎn)變?yōu)闄n案行政相對(duì)人的身份，從行政管理者執(zhí)法的思維、觀(guān)念轉(zhuǎn)變到單一的檔案行政相對(duì)人守法思維、觀(guān)念上來(lái)。這對(duì)綜合檔案館來(lái)說(shuō)可能是一個(gè)“痛苦”而“漫長(zhǎng)”的轉(zhuǎn)變，長(zhǎng)期形成的思維模式、工作制度、工作方法，都需要轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，對(duì)于綜合檔案館人來(lái)說(shuō)，可能大多數(shù)同樣都沒(méi)有心理準(zhǔn)備，也同樣沒(méi)有意識(shí)到這是一種巨變。可以說(shuō)轉(zhuǎn)變觀(guān)念、角色已經(jīng)是依法履職的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果綜合檔案館不能適應(yīng)轉(zhuǎn)變后的單一守法者的角色，將會(huì)嚴(yán)重影響綜合檔案館依法履職的實(shí)施。

轉(zhuǎn)變觀(guān)念角色應(yīng)從列入綜合檔案館工作議事日程、改變思維模式、改變工作制度與方法等方面入手。這樣才能使綜合檔案館的依法履職步入正確的軌道。

3 檔案行政管理部門(mén)與綜合檔案館的關(guān)系

局館分設(shè)，檔案行政管理部門(mén)與綜合檔案館的關(guān)系，就由原來(lái)的“合一”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砼c被管理的關(guān)系。不少研究者認(rèn)為，在以往局館合一的體制下是檔案局影響著檔案館事業(yè)的發(fā)展，如認(rèn)為檔案行政管理與檔案館業(yè)務(wù)（保管與利用）之間的矛盾主要表現(xiàn)在工作重心、人力資源、有限財(cái)力向行政管理傾斜。[4]有的認(rèn)為“局館合一”體制下，綜合檔案館諸多方面存在行政化傾向，淡化了服務(wù)功能。[5]有的認(rèn)為“局館合一”體制實(shí)際上造成了兩種完全不同的機(jī)構(gòu)的定位偏差，容易弱化檔案館本應(yīng)有功能和身份。[6]

上述問(wèn)題并不是1993年機(jī)構(gòu)改革實(shí)行“局館合一”體制后才產(chǎn)生的，由于“檔案局館合署辦公由來(lái)己久”，[7]這些現(xiàn)象早已存在，在實(shí)行“局館合一”體制前，就有研究者指出事業(yè)經(jīng)費(fèi)被檔案局?jǐn)D占問(wèn)題。[8][9]

在局館合一的體制下，局館相互影響，多數(shù)情況下局圍繞著館工作而開(kāi)展。最典型的就是上述所說(shuō)的以檔案局的名義出臺(tái)《檔案館接收檔案標(biāo)準(zhǔn)》，通過(guò)行政命令要求移交檔案的單位檔案室要以《檔案館接收檔案標(biāo)準(zhǔn)》的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)移交檔案。不僅如此，檔案局的兩大日常主要任務(wù)監(jiān)督與指導(dǎo)，也都是圍繞檔案館來(lái)開(kāi)展的。檔案局的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作主要是指導(dǎo)機(jī)關(guān)單位檔案室年度歸檔文件整理（立卷歸檔），在指導(dǎo)中基本就是按照進(jìn)館檔案的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的。像要求檔案室在整理好的檔案盒上要蓋上具體的全宗號(hào)這樣的工作，原本就是檔案館的工作，因?yàn)椋瑱n案室管理檔案不是按全宗來(lái)管理的，根本不需要全宗號(hào)。按全宗管理是檔案館管理檔案的方法，即便是某一單位的在檔案館的全宗號(hào)不變，填寫(xiě)全宗號(hào)的工作也不是檔案室的工作而是檔案館的工作。而另一種表現(xiàn)就是長(zhǎng)期存在檔案局的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員包辦代替機(jī)關(guān)單位檔案室按照進(jìn)館的標(biāo)準(zhǔn)整理檔案。地、縣級(jí)檔案行政管理部門(mén)在開(kāi)展檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作時(shí)很具體甚至包辦代替主要的業(yè)務(wù)工作，[10][11][12]檔案執(zhí)法監(jiān)督也多為業(yè)務(wù)指導(dǎo)。[13]“許多市、縣檔案局都將執(zhí)法監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)合并進(jìn)行，讓搞業(yè)務(wù)指導(dǎo)的人員負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)督，使他們既當(dāng)‘檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)員，又當(dāng)‘檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查員，從而把執(zhí)法監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)有機(jī)結(jié)合在一起，政出一門(mén)，保證了指導(dǎo)與監(jiān)督步調(diào)一致，使兩者相互補(bǔ)充、相得益彰。”[14]從中可以看出檔案館對(duì)檔案局的影響有多大。對(duì)于檔案行政管理部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作來(lái)說(shuō)，只對(duì)檔案室進(jìn)行，對(duì)同級(jí)檔案館是不會(huì)實(shí)施的。業(yè)務(wù)指導(dǎo)和執(zhí)法監(jiān)督都成為檔案館代言的工具。

很顯然，在長(zhǎng)期這樣氛圍下，不管是檔案行政管理部門(mén)，還是綜合檔案館，都已經(jīng)形成這種相互施加影響的“合一”固定思維模式、工作制度與工作方法?，F(xiàn)在分設(shè)后，都有些無(wú)法適應(yīng)。理清關(guān)系，明晰職責(zé)就成為當(dāng)務(wù)之急。然而，長(zhǎng)期形成的思維慣性，不是一個(gè)“分”字就能完成的?，F(xiàn)在，有的提出“‘一盤(pán)棋、雙加強(qiáng)的思路”，[15]以及上文提到的“分工不分家”思想，建立局長(zhǎng)館長(zhǎng)聯(lián)席辦公會(huì)議制度，從中可以看出“合一”固有思維和工作模式慣性有多大。當(dāng)然，局長(zhǎng)館長(zhǎng)聯(lián)席辦公會(huì)議制度作為一種過(guò)渡形式，作為檔案局館分設(shè)后工作銜接的權(quán)宜之策，可以實(shí)行一段時(shí)間。不過(guò)，最終還是要過(guò)渡到徹底分清，各自依法履行各自的職能。

檔案行政管理部門(mén)應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來(lái)理清與綜合檔案館的關(guān)系：其一，要清楚這次機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)“政事分開(kāi)”的意義。局館分設(shè)源于《檔案法》的規(guī)定，既是此次機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，也是檔案局館各自依法履職的前提。“政事分開(kāi)”就是要分工分家，職責(zé)分明。對(duì)于檔案館來(lái)說(shuō)，政事分開(kāi)的目的在于增強(qiáng)檔案館的獨(dú)立性和生存能力，減少對(duì)檔案行政管理權(quán)力的依賴(lài)，以便其更好地獨(dú)立為社會(huì)提供服務(wù)。對(duì)于檔案行政管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，就是不能僅僅圍繞著檔案館的工作來(lái)履職，而應(yīng)該依法圍繞轄區(qū)整個(gè)檔案事業(yè)來(lái)履職。其二，局館分設(shè)后，檔案行政管理部門(mén)與綜合檔案館各自為獨(dú)立的主體，而這兩個(gè)主體不再是平行、平等的“合一”關(guān)系。檔案局館的關(guān)系是檔案行政管理者與檔案行政相對(duì)人的關(guān)系，也就是管理與被管理的關(guān)系。機(jī)構(gòu)改革后，有人提出應(yīng)該“加強(qiáng)局與館、館與館之間的統(tǒng)籌協(xié)作”，[16]“探索建立健全局館協(xié)作工作機(jī)制”，[17]這種將局與館表述為協(xié)作關(guān)系，不完全妥當(dāng)。其三，履職按職責(zé)，工作按程序。也就是檔案行政管理部門(mén)對(duì)檔案館是該執(zhí)法監(jiān)督就執(zhí)法監(jiān)督，該指導(dǎo)就指導(dǎo)。具體的檔案業(yè)務(wù)，該審核的審核，該批復(fù)的批復(fù)。檔案館是該請(qǐng)示的請(qǐng)示，該報(bào)告的報(bào)告，該報(bào)批的報(bào)批，該報(bào)備的報(bào)備，該執(zhí)行的必須執(zhí)行。也就是在局館合一時(shí)，一些具體的檔案業(yè)務(wù)工作，可能辦公會(huì)一研究就決定了，現(xiàn)在則需要檔案館行文或請(qǐng)示或報(bào)告或報(bào)批或報(bào)備，檔案行政管理部門(mén)則需要行文或答復(fù)或批復(fù)。其四，局館分設(shè)后，檔案館成為獨(dú)立的法人，而且其法人是與其他機(jī)關(guān)、企事業(yè)等單位的檔案機(jī)構(gòu)平等地位的法人。檔案行政管理部門(mén)在執(zhí)法監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等行使檔案行政管理職能時(shí)就應(yīng)該一視同仁平等對(duì)待，不偏不倚。既不能站在檔案館的立場(chǎng)上執(zhí)法監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)，也不能站在機(jī)關(guān)、企事業(yè)等單位的檔案機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)上執(zhí)法監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而是站在檔案事業(yè)的立場(chǎng)上執(zhí)法監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)。其五，公平處理檔案館與其他機(jī)關(guān)、企事業(yè)等單位的檔案機(jī)構(gòu)發(fā)生的檔案民事糾紛。這類(lèi)檔案民事糾紛，在以往只是偶爾發(fā)生。而局館分設(shè)后，此類(lèi)檔案民事糾紛就可能會(huì)常發(fā)生。最常見(jiàn)和最可能發(fā)生的就是移交接收檔案進(jìn)館所引起的問(wèn)題。比如，檔案館要求必須按照進(jìn)館標(biāo)準(zhǔn)移交的問(wèn)題，在以往此類(lèi)問(wèn)題基本上不可能發(fā)生糾紛爭(zhēng)議。因?yàn)?，檔案館基本都是以檔案局的名義通過(guò)行政命令進(jìn)行的。但是，現(xiàn)在不行了，檔案館與移交檔案的單位是平等的主體法人，是平等的關(guān)系，其檔案糾紛爭(zhēng)議就成為檔案民事糾紛爭(zhēng)議。檔案行政管理部門(mén)就不能再偏袒檔案館了，而應(yīng)該站在公平的立場(chǎng)上來(lái)解決。

4 結(jié)語(yǔ)

局館分設(shè)，檔案行政管理部門(mén)和綜合檔案館各自都成為獨(dú)立的單位，自然也就要分家、分工、分職能，都要各自依法履職。然而，長(zhǎng)期形成的“合一”思維定勢(shì)，使得對(duì)這種分設(shè)與身份、職能的轉(zhuǎn)變，不管是檔案行政管理部門(mén)還是綜合檔案館大都沒(méi)有心理準(zhǔn)備，也沒(méi)有意識(shí)到這是一種巨變。而且，不僅兩者的身份、職能改變了，兩者的關(guān)系也隨之改變了。雙方都需要有一個(gè)適應(yīng)的過(guò)程，需要清晰明確各自的法定責(zé)任，更需要認(rèn)清和處理相互之間關(guān)系。這樣才能在依法履職的道路上共同前行。

*本文為2017年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《法律規(guī)制視域下中國(guó)檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究》（項(xiàng)目編號(hào)：17ATQ012）、2020年度河南省檔案科技項(xiàng)目《局館分設(shè)后檔案局行政管理職能再研究——以同級(jí)局館關(guān)系為切入點(diǎn)》（項(xiàng)目編號(hào)：2020-R-05）的階段成果。

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（作者單位：濮陽(yáng)市檔案館? ?來(lái)稿日期：2020-06-19）