摘 要：治理現代化視閾下的“放管服”改革是一項重要的政策議題?，F有研究在討論“放管服”改革與營商環(huán)境建設時對制度成本的關注不足。提升營商環(huán)境質量是治理能力現代化的必然要求，“放管服”改革是推進治理能力現代化的政策抓手。以中部A縣“降成本，優(yōu)環(huán)境”計劃為研究對象，從制度成本的分析框架出發(fā)，綜合實地調研、深度訪談和政策文件等材料，研究發(fā)現營商環(huán)境得以優(yōu)化的關鍵，在于降低制度成本。制度成本的降低邏輯豐富了對于營商環(huán)境優(yōu)化機制的認識，是對現有研究的有益補充。從政策啟示上看，進一步通過“放管服”改革提升營商環(huán)境，需要切實降低企業(yè)營商的制度性成本，同時做好簡政放權的“減法”以及優(yōu)化服務的“加法”，有序推進放管結合。

關鍵詞：治理現代化;“放管服”改革;營商環(huán)境;制度成本;簡政放權

中圖分類號：F712.2? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2020）05-0047-10

一、問題的提出

2020年5月22日發(fā)布的《政府工作報告》明確肯定了2019年和今年以來的“放管服”改革和營商環(huán)境建設的工作，認為“放管服”改革應向縱深推進。在新的形勢下，通過優(yōu)化營商環(huán)境助力企業(yè)紓困發(fā)展已經成為下一階段政府工作的重點。從世界銀行發(fā)布的《2020年營商環(huán)境報告》可以看出，在全球190個經濟體中我國的營商環(huán)境排名第31位，相較于2015年上升了59位，營商環(huán)境建設的成效十分顯著。本文的研究問題是，營商環(huán)境優(yōu)化的關鍵因素是什么？“放管服”改革在營商環(huán)境建設中起到了什么作用？針對上述問題的探討，對進一步推進政府行政體制改革，推動國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。

關于“放管服”改革如何影響營商環(huán)境，現有研究提供了多種具有啟發(fā)性的解釋，但是對影響機制的分析有待加強，同時現有研究中缺少了制度成本的理論解釋，理論厚度有待進一步推進。通過全面社會改革完善中國特色社會主義制度，是國家治理能力現代化的重要政策工具[1]。回顧我國行政管理制度七十年的歷程可以發(fā)現，不斷通過制度改革提升公共性是一條主線[2]。服務型政府建設是國家治理的重要目標，通過服務型政府建設能夠優(yōu)化對企業(yè)和公民的公共服務[3]?！胺殴芊备母锎龠M了新型政商關系的形成，從而降低了企業(yè)經營的穩(wěn)定性風險，表現為營商環(huán)境的優(yōu)化[4]。

案例研究的目標在于促進知識增長，本文基于案例研究典型性的抽樣原則，以中部A縣“降成本，優(yōu)環(huán)境”計劃為研究對象，以制度成本作為分析框架，綜合實地調研、深度訪談和政策文件等材料，研究發(fā)現營商環(huán)境得以優(yōu)化的關鍵，在于通過“放管服”改革降低制度成本，基于此提出制度成本的降低邏輯。本文的邊際貢獻在于，提出的制度成本的降低邏輯擴展了“放管服”改革的政策工具。從實踐層面來看，降低營商制度成本能夠顯著優(yōu)化區(qū)域發(fā)展環(huán)境，這對于要素稟賦不具有優(yōu)勢的中西部區(qū)縣來說，具有典型的借鑒意義。

二、“放管服”改革與營商環(huán)境建設：治理現代化的視角

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要深入推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力。由此可見，提升營商環(huán)境質量是治理能力現代化的必然要求，而“放管服”改革則是推進治理能力現代化的政策抓手。

（一）提升營商環(huán)境質量是治理能力現代化的必然要求

營商環(huán)境是指市場主體在生產經營過程中所處的環(huán)境要素總和，其中既包括園區(qū)廠房、道路交通、供水供電和物流運輸等基礎設施層面，也包括市場監(jiān)管、證照辦理和貸款納稅等政府服務方面的內容?；A設施層面的營商環(huán)境，由于近十年來中央財政和地方各級財政對公共基礎設施的大力投入，全國各個地方的基礎設施水平都已經處于非常良好的狀態(tài)。因此，地方政府如果意圖通過提升營商環(huán)境的基礎要素方面來實現招商引資，其作用的空間確實比較有限。比如中部地區(qū)的大部分地級市，都建設了工業(yè)園區(qū)，高速鐵路網也基本實現了全覆蓋。在供水供電和互聯網接入方面也基本實現了全覆蓋。在這些基礎要素的支撐方面，東部沿海和中部幾乎不存在明顯的區(qū)別，西部地區(qū)的基礎設施雖然較為滯后，也并未體現出天壤之別。但是，全國范圍內不同地方存在政務服務要素方面的水平差異，則是一個不爭的事實。營商環(huán)境在“軟件”要素方面的區(qū)別，世界銀行2012年在中國16個城市進行營商環(huán)境調研（Enterprise Survey項目）提供了充分的證據，證明營商環(huán)境在“軟件”要素方面存在差別。具體而言，東南沿海地級市的政務服務能力顯著高于中西部地區(qū)，南方地區(qū)政府透明度和廉潔程度要高于北方地區(qū)。比如杭州市和溫州市在政府透明度和廉潔程度方面的企業(yè)評分排名第一，其中處在末尾的城市是沈陽市。處于中部地區(qū)的武漢，以及西部地區(qū)的成都，其營商要素環(huán)境處于中游的水平，高于東北地區(qū)，但是顯著低于南京、東莞和佛山等城市。

營商環(huán)境對于企業(yè)的經營發(fā)展至關重要，發(fā)揮營商“軟”環(huán)境的比較優(yōu)勢，有利于發(fā)展中國家和地區(qū)實現彎道超車。營商環(huán)境對企業(yè)的績效表現具有顯著的影響[5]。制度經濟學的基本原理之一，就是成熟穩(wěn)定的規(guī)范和制度，能夠顯著降低企業(yè)的交易成本，從而提升經營績效。營商制度環(huán)境的質量和水平對于中小企業(yè)的績效和利潤具有十分重要的影響。在營商環(huán)境質量較高的地區(qū)，民營企業(yè)家能夠將主要的時間精力用于企業(yè)的發(fā)展運營，而不是致力于拉幫結派和籠絡官員。

提升營商環(huán)境質量，在經濟競爭中發(fā)揮比較優(yōu)勢，是治理能力現代化的必然要求。黨的十九屆四中全會通過的《決定》明確指出“當今世界正經歷百年未有之大變局，我國正處于實現中華民族偉大復興關鍵時期”，如何在全球競爭中擴大優(yōu)勢持續(xù)發(fā)展，是一個重要的時代命題。從全球的經濟競爭中看，營商環(huán)境質量是跨國公司以及大型企業(yè)設廠選址時考慮的重要因素。在勞動力成本、地租成本和物流成本等基礎要素的價格方面，我國與印度、越南等國家已經沒有比較優(yōu)勢。在新一輪的全球經濟競爭中進一步保持和擴展“世界工廠”的影響力，提升營商環(huán)境對于產業(yè)轉移的吸引力是重要的方面。從國內不同地區(qū)的競爭來看，營商環(huán)境建設已經成為招商引資能夠成功的一項核心要素。

從世界銀行的全球營商環(huán)境評估來看，中國的營商環(huán)境建設雖然取得了顯著的成績，但是仍然有一定的提升空間。世界銀行每年發(fā)布的《營商環(huán)境報告》已經成為眾多跨國公司投資的參考標準。該報告通過采集每個經濟體的代表性城市作為樣本，采用統一的標準和量表進行全球排名。中國的營商環(huán)境得分是北京市和上海市的人口加權平均分。根據世界銀行公開的數據，本文繪制了表1，展示了2014年以來中國的營商環(huán)境排名和得分情況。

表1的數據說明，從2014—2020年期間，我國的營商環(huán)境全球排名從96名上升到31名，累計上升了65個名次，是非常顯著的提升。從具體得分來看，2014年的總得分為60分，2015年得分61.6分，2016年評估的得分為62.93分，2017年得分為64.28分，2018年得分為65.29分，2019年得分突破70分，達到73.64分，2020年得分77.9分。在總體的提升過程中，北京和上海的得分也穩(wěn)步地上升。北京市營商環(huán)境得分從2014年的60.1分上升為2020年的78.2分，上海市的得分從2014年的59.9分上升為2020年的77.7分。雖然我國的營商環(huán)境建設取得了令人矚目的成就，但是和世界先進水平依然存在一定程度的差距。根據《2020年營商環(huán)境報告》的數據，在全球190個經濟體中，新西蘭得分為86.8分，排名全球第一，新加坡得分為86.2分，排名第二，排名第三的國家是丹麥，得分為85.3分。上述經濟體在開辦企業(yè)便利度、法治政府水平和中小投資者保護等指標方面的得分很好，其在優(yōu)化營商環(huán)境和激發(fā)市場主體活力的諸多舉措，非常值得中國借鑒參考。綜合來看，進一步提升營商制度環(huán)境的質量和水平，向世界一流水平靠攏，這是治理能力現代化進程中政府改革必須回答的時代命題。

（二）“放管服”改革是推進治理能力現代化的政策抓手

“放管服”改革是激發(fā)市場主體活力的重要手段，是推進治理能力現代化的政策抓手。簡政放權、放管結合和優(yōu)化服務，一方面減少了政府市場監(jiān)管和許可審批對于廣大市場主體的束縛，有效激發(fā)了企業(yè)投資興業(yè)的市場活力[6];另一方面，政府一定程度上從復雜的商事登記事務中抽身出來，能夠更加有效地關注做好營商主體的市場服務，打造更加公平有序的市場環(huán)境。從這兩個作用面向來看，簡政放權和優(yōu)化服務是相輔相成的兩個發(fā)力點。

黨的十九屆四中全會通過的《決定》明確指出，全面深化改革需要抓緊制定國家治理能力現代化急需的制度，同時要加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅決維護制度權威。政府機構改革的邏輯，一方面是政府自身建設，另一方面則是治理體系現代化[7]?！胺殴芊备母飶谋举|上看，需要政府在做好“減法”的同時做好“加法”?！皽p法”主要體現在簡政放權方面，減少制度性成本是簡政放權的重要目標[8]。實際上中央和地方各級政府近年來已經取消和下放了一大批審批許可事項，在著力做好審批許可的“減法”。且清理和減少了大量多部門、多層級實施的重復審批，同時編制了中央層面審批許可事項清單，逐項簡化并明確許可范圍、許可條件、許可有效期限等，進一步細化審批標準、辦理程序和時限等要求。與此同時，做好“加法”主要體現在優(yōu)化政務服務方面。從2001年加入世界貿易組織開始，中國政府逐漸建設統一的行政審批中心?！度珖C合性實體政務大廳普查報告》發(fā)布的數據顯示，截至2017年4月，我國縣級以上地方各級人民政府共設立3058個政務大廳，省級層面的政務大廳達到19個，地級市層面合計323個，縣級層面的政務大廳數量更是達到了2623個，直轄市區(qū)縣政務大廳93個。全國政務大廳共入駐行政許可事項51.4萬項，平均每個政務大廳可辦理168項，89.8%的大廳提供了行政確認等其他服務事項。從集中的審批服務大廳辦結事項的數量看，優(yōu)化政務服務的工作取得了十分顯著的成效，2016年全國政務大廳的總辦件量6.02億件。

三、資料來源和分析框架

本文選取中部A縣作為研究對象，主要是基于案例典型性的考慮：A縣是一個半工半農的治理場域，產業(yè)架構以初級加工業(yè)和傳統農業(yè)為主，本地居民的謀生方式主要是亦工亦農的。客觀來看，這種經濟結構和治理情景是目前我國區(qū)縣的主要形式，非常具有典型性。從A縣得出的經驗教訓，對廣大中西部區(qū)縣有一定的參考價值。因此本研究從制度成本的分析框架出發(fā)，以中部A縣為研究對象。

（一）案例選擇與案例描述

A縣地處我國中部地區(qū)，屬于革命老區(qū)，轄區(qū)面積約為1700平方公里，下轄18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個街道，總人口約為90萬人。從初始資源稟賦條件來說，A縣并無優(yōu)勢。轄區(qū)內沒有自然礦產、森林資源等，但卻形成了以初級木材加工和家具制造為主體的產業(yè)集群。A縣是我國規(guī)模最大的實木家具制造基地，家具產業(yè)集群產出在2016年突破1000億元，2017年上半年，家具產業(yè)集群實現產值702億元，增長19.6%。在基礎設施要素支撐方面，擁有物流企業(yè)450多家。2016年全年GDP為190億元，實現財政總收入26億元;500萬元以上固定資產投資171.6億元，財政總收入15.59億元，增長8.1%。

以中小企業(yè)（家具加工業(yè)）為主的產業(yè)結構，對營商環(huán)境的倚重十分明顯。目前A縣的家具加工業(yè)還處在初級階段，在整個產業(yè)鏈條中的地位比較低，以木材加工和簡易家具為主。單個家具企業(yè)的規(guī)模有限，但是產業(yè)集群效應則十分明顯，對于就業(yè)的吸納作用舉足輕重。加上目前A縣仍未脫貧摘帽，因此就業(yè)問題更是重中之重。轄區(qū)內家具企業(yè)約7000家，吸納就業(yè)人口38萬多人，家具產業(yè)園區(qū)面積180萬平方米，周邊大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村的勞動人口均在家具企業(yè)從事相關工作。這些家具企業(yè)的固定資產比例比較有限，抗風險能力弱。

從轄區(qū)企業(yè)的實際情況出發(fā)，A縣從2017年發(fā)起了“降成本，優(yōu)環(huán)境”計劃，在2019年繼續(xù)開展“營商環(huán)境優(yōu)化年”的系列改革。通過專題式的商事制度變革和政務服務優(yōu)化行動，旨在為廣大中小企業(yè)的發(fā)展營造良好的營商環(huán)境。從“安商、親商、富商”的原則出發(fā)，A縣持續(xù)通過“放管服”改革優(yōu)化政務服務和營商環(huán)境，大力推進“五型政府”建設，對企業(yè)訴求及時回應，及時辦理。對于多數企業(yè)的核心訴求實行“一企一策”，力求使進駐家具產業(yè)園區(qū)的企業(yè)享受到“店小二”式的政務服務。

概而言之，通過對A縣“降成本，優(yōu)環(huán)境”計劃的深描，探討“放管服”改革對于營商環(huán)境的優(yōu)化具有重要的意義。以營商環(huán)境優(yōu)化年的系列改革為分析對象，將分析層級聚焦在縣級行政單位，能夠更好地控制其他變量，發(fā)現穩(wěn)健的因果機制。一方面，縣級行政單位是我國行政體系的末端，在行政改革中的地位舉足輕重;另一方面，市場主體的營商活動主要是以區(qū)縣為空間載體，縣級政務中心以辦理法人事項為主。兩方面的因素使得聚焦于縣級層面的觀察與研究具有比較優(yōu)勢。本文使用的案例材料主要包括A縣政府“降成本，優(yōu)環(huán)境”計劃和“五型政府”建設的專題政策文件、行政審批中心實地走訪以及針對相關政府官員的深入訪談。依照研究慣例，涉及個人隱私的信息均作了匿名化處理。

（二）理論分析框架：制度成本的視角

制度成本（Institutional Cost）是指由于公共部門對市場經濟活動的管理產生的效率損失和成本消耗。制度成本可以追溯到諾斯有關制度經濟學的經典研究，諾斯認為政府“看得見的手”對市場活動各種形式的干預，會造成市場主體的效率損失。但同時諾斯也指出，這種干預和管理十分必要，是糾正“看不見的手”帶來的無序和亂象的有力手段[9]。制度成本包括搜尋成本、執(zhí)行成本和心理成本三個方面的內容[10]。其中搜尋成本指的是市場主體為獲取政府相關業(yè)務信息所付出的時間和精力的總和，執(zhí)行成本指的是為了滿足和達到政府的要求而完成“規(guī)定動作”所支出的成本，而心理成本指的是市場主體在心理狀態(tài)上的不安、緊張和焦慮等負面情緒。制度成本的概念工具，是理解市場主體與政府打交道過程中的核心手段，在國外相關的研究中得到了較為廣泛的應用[11]。國內對其研究相對不足，本文即使用制度成本的概念工具和分析框架，研究“放管服”改革促進營商環(huán)境建設的方式方法。在治理體系和治理能力現代化的視閾下，從制度成本的理論視角出發(fā)分析“放管服”改革和營商環(huán)境建設具有十分重要的意義，本文的分析框架如圖1所示。

如圖1所示，“放管服”改革有三個層面的含義，分別是簡政放權、放管結合以及優(yōu)化服務。三個不同的改革面向構成了“放管服”改革的基本內容，三類不同的改革舉措實際上組成了一個整體，共同降低了企業(yè)營商的制度性成本。在制度成本的降低過程中，營商環(huán)境不斷得到優(yōu)化。上述過程的主要行動者是政府部門和市場主體，政府部門通過“放管服”改革降低制度成本，優(yōu)化營商環(huán)境，是國家治理體系和治理能力的必然要求。

在具體的操作層面，通過對案例對象的深入研究，可以發(fā)現主要有“減證便民”運動、“五型政府”建設計劃以及縣委領導園區(qū)掛點的改革舉措。下文即基于這一理論框架，對案例對象進行細致解剖和深入解讀。

四、市場主體營商活動中的制度成本

市場主體營商活動中面臨著實際的制度成本，主要包括搜尋成本、執(zhí)行成本以及心理成本三個方面。制度成本的產生不可避免，但是可以通過行政改革來控制和降低市場主體在經營過程中面臨的制度成本。

（一）營商活動與搜尋成本

搜尋辦理審批許可的材料和要件，是一種典型的搜尋成本。市場主體為進行生產經營活動，需要辦理諸多審批許可。企業(yè)的生命周期理論指出，開辦企業(yè)作為市場主體經營活動的原始起點，要陸續(xù)獲得土地、辦理建筑許可、獲得信貸、執(zhí)行合同[12]。如果企業(yè)經營出現問題，則可能進一步地需要辦理破產。以開辦企業(yè)為例，一般需要經歷申請營業(yè)執(zhí)照、企業(yè)核名、辦理納稅手續(xù)、刻制公章等步驟，每一個步驟都需要向行政審批部門提交相關的材料和證明。搜尋提交何種材料、辦理何種證明的過程是顯著的制度性搜尋成本支出。對于一個企業(yè)而言，可能這種支出并不明顯，但是從一定區(qū)域內所有企業(yè)的搜尋成本支出來看，是非常明顯的效率損失。

A縣的家具企業(yè)比一般服務業(yè)企業(yè)支出更多的制度性搜尋成本，因此降低制度成本就顯得尤為必要。A縣家具加工企業(yè)和普通服務業(yè)相比較為特殊，家具加工需要大量的木材，這就涉及木材加工許可，辦理許可需要經過林業(yè)系統的多個部門。此外，加工過程中會存在大量的粉塵排放和噪音污染，家具噴漆過程會產生刺激性氣味，從而對周圍的環(huán)境造成一定程度的影響。因此家具企業(yè)還需要在環(huán)保部門辦理相應的手續(xù)，這也會額外產生諸多制度性搜尋成本。

（二）營商活動與執(zhí)行成本

執(zhí)行成本是市場主體為了獲取經營要件，必須支出的金錢和經歷損失。辦理經營許可，除了前文所述搜尋相關的信息，還需要按照要求準備相應的文件材料，這就是制度性執(zhí)行成本的支出。除此之外，常見的執(zhí)行成本是“證件收費”，不同的證件辦理均有不同的收費標準，A縣家具企業(yè)在辦理過程中也要面對諸多不同性質的收費，詳情參見表2（表2收費窗口欄和相關段的單位名稱，除司法局外其他為2014—2017年的名稱）。

比如房屋登記費，家具加工廠房等生產用地屬于非住宅登記，需要收取每件550元的費用，國土局所屬的其他類型的證書工本費則按每本10元收取。家具加工業(yè)存在明顯的環(huán)境污染，體現為噪音污染、粉塵排放以及刺激性氣味（油漆）污染，所以環(huán)保局要收取現有的排污費，按照年度收取，廠區(qū)面積每平方米收費100元。另外木材加工的許可證，按照實際加工木材的體積，由林業(yè)局收取。A縣政務中心的收費欄均將收費依據進行了公示，一定程度上起到了規(guī)范收費的作用。從實際情況上看，這些收費都具有一定的合理性。比如環(huán)境污染收費和木材加工收費，都是基于保護生態(tài)自然環(huán)境的考慮，但是具體到每一個企業(yè)，便是顯著的制度性成本支出，在一定程度上會間接影響到企業(yè)的利潤。

（三）營商活動與心理成本

心理成本指的是在與政府打交道的過程中產生的疑懼、焦慮和擔憂等負面情緒，是制度成本不可忽視的重要方面[13]。近年來，政府不斷提升政務服務的能力和水平，目的就是保障和提升普通公民與市場主體的幸福感、獲得感和滿意度。心理成本的支出，實際上對市場主體的獲得感會造成十分負面的影響。

調研中，某家具企業(yè)負責人表示，“最怕環(huán)保局來查粉塵和噪音，十分擔心;我們這個機器加工木頭，遇到特殊的木材粉塵和噪音就比較嚴重，有可能就超標了，被查到就得停工整頓”。從政府公共部門的經濟管理活動來說，類似于消防檢查和環(huán)保檢查等執(zhí)法活動十分必要，完全合理且合法。但是由于生產經營活動的特殊性，可能存在著潛在的違規(guī)行為。市場監(jiān)督和檢查不可避免地給私營企業(yè)主帶來較大的心理壓力，即本文所指的制度性心理成本支出。

概而言之，制度成本在市場主體的營商過程中確實存在，正如“諾斯制度悖論”所指出的那種，政府的行為具有雙重效應：一方面使得社會產出最大化，但是另外一方面，大量的行政干預容易擾亂市場秩序，造成經濟主體支出大量的制度成本。

五、“放管服”改革與營商環(huán)境：制度成本的降低邏輯

制度成本的降低邏輯是“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境的核心機制與內涵，具體包括通過簡政放權“做減法”，通過“五型政府”建設扎實推進放管結合，通過優(yōu)化服務“做加法”。

（一）簡政放權的制度成本降低邏輯

簡政放權通過不斷“做減法”，取消和下放大量的行政審批事項，從而降低市場主體面臨的制度成本。國務院層面，從2013年開始逐漸對行政審批事項進行清理和下放，同時對一部分工商管理的前置審批事項調整為后置審批。本文從國務院發(fā)布的公報中收集整理了2013年以來，國務院對行政審批市場的清理明晰情況，具體參見表3。

如表3所示，從2013年至2019年間，國務院取消了大量的行政審批事項，累計達940項。具體而言，在2013年，通過國務院2013年第19號、第27號和第44號公報，統計得出國務院取消了145項行政審批事項。2014年，一共取消了123項行政審批事項，依據的是國務院2014年第5號、第16號、第27號以及第50號公報。2016年取消了357項行政審批事項，是歷年來取消行政審批事項最多的一次，該年行政審批事項的取消一共發(fā)布了4個公報，分別是第9號、第10號、第11號和第24號公報。2017年國務院取消了92項行政審批事項。2018年取消了11項行政審批事項，2019年取消了25項行政審批事項。2018年和2019年取消的行政審批事項數量相對較少，原因在于前期的行政審批事項清理成效顯著，到了2018年和2019年大量的行政審批事項已經取消。部分剩余的審批事項大多是涉及國家安全和經濟民生的核心審批事項，是國務院確有必要保留的權限。

依據表3中的原始數據，從取消行政審批事項累計數量角度出發(fā)，本文繪制了圖2。

從圖2可以看出，自2013年至2019年間，國務院累計取消了940件行政審批事項，簡政放權取得十分顯著的成效。

除了行政審批事項的取消之外，國務院還將大量行政審批事項的權限下放到省級政府和地方職能部門。對于評比、達標檢查和表彰等事項也進行了清理，行政事業(yè)性收費的事項大大減少。

綜合來看，始于2013年的“放管服”改革，在簡政放權方面取得了十分明顯的成效。

簡政放權的改革到區(qū)縣層面，則表現為“減證便民”運動。在我國的行政治理框架中，區(qū)縣一級所擁有的行政審批權限十分有限。但是調研中發(fā)現，A縣政府創(chuàng)造性地開展了“減證便民”運動，著力落實中央和省市取消的行政審批事項，減少市場主體經營過程中的制度性成本。除了市場主體，廣大居民也在這場“減證便民”運動中受益，辦理各項業(yè)務的時間和材料大幅度地壓減。

（二）放管結合的制度成本降低邏輯

以“五型政府”建設為契機，扎實推進放管結合，降低市場主體命令的制度成本。從2018年9月開始，A縣政府推進了“五型政府”建設。“五型政府”指的是 “擔當型政府”“服務型政府”“忠誠型政府”“過硬型政府”“創(chuàng)新型政府”，該項計劃是放管結合的生動體現，旨在提升政府的管理能力和服務能力，助力企業(yè)減負?！丁拔逍驼苯ㄔO方案》（以下簡稱《方案》）明確指出努力實現審批時間在現有基礎上再減少一半以上。全過程的優(yōu)質監(jiān)管體系，對于降低程序消耗和提升效率具有重要的作用。在推動“五型政府”建設的同時，A縣政府也不斷開展全過程優(yōu)質監(jiān)管體系的建設。對于在園區(qū)申辦家具企業(yè)，力爭實現“當天申辦當天拿證，一周內開工”。該《方案》還指出充分發(fā)揮中介機構服務超市作用，形成健康有序的中介服務市場。與此同時，A縣政府也密集出臺相應措施，意圖加強產業(yè)園區(qū)的土地管理。通過“畝產論英雄”的方式，給予用工大戶和產能大戶稅收優(yōu)惠，以激發(fā)企業(yè)創(chuàng)業(yè)興業(yè)的活力。

調研中有企業(yè)主表示，現在家具工業(yè)園區(qū)的管理呈現出“寬嚴相濟”的管理格局。一方面，在開辦登記、執(zhí)照獲取、排污許可等方面的服務工作已經極大地優(yōu)化，辦事便利程度的改善是有目共睹的;另一方面，管理的嚴格程度又有所提升，比如日常的消防檢查、粉塵排放達標檢查等等。企業(yè)主表示非常支持這類檢查，因為它們有利于營造公平有序的競爭環(huán)境。但是如果不能有效落實相關規(guī)定措施，容易造成“撐死膽大的，餓死膽小的”的局面。調研發(fā)現A縣政府正在逐漸改變“重審批，輕監(jiān)管”的管理模式。在企業(yè)開辦的初始階段充分信任民營企業(yè)，給予其最大的便利，以便盡快開工生產。與此同時加強“事中事后監(jiān)管”，營造公平有序的市場環(huán)境，降低企業(yè)經營的制度性成本。

（三）優(yōu)化服務的制度成本降低邏輯

優(yōu)化服務通過“做加法”，增進市場主體的獲得感和滿意度，降低制度成本。政務服務優(yōu)化有多重方式和手段，比如浙江省的“最多跑一次”、上海市的“全網通辦”、長沙市的“一件事一次辦”等等。這些地方的典型經驗都具有一定的啟發(fā)意義，A縣政府因地制宜、因企施策，從2016年逐漸鋪開了縣委領導“園區(qū)掛點”的制度。通過這種區(qū)縣負責人直接進入園區(qū)的方式，著力做好企業(yè)的服務工作，降低制度性成本。調研中了解到，縣委書記、縣長、縣委副書記、副縣長和各個部門一把手均有固定的聯系園區(qū)，其中A縣“特色家具小鎮(zhèn)”由縣委書記直接進駐，其他主要領導也分別對應進駐了相應的工業(yè)園區(qū)。這種“園區(qū)掛點”的微觀制度創(chuàng)新，能夠有效地減少市場監(jiān)管過程中的信息不對稱，有利于因地制宜、因時制宜地做好企業(yè)的政務服務工作。

針對“園區(qū)掛點”制度，園區(qū)中規(guī)模較大的企業(yè)主反復表示“方便很多、省事很多”。2017年底，X家具園區(qū)的進出主干道由于年久失修，破損已經十分嚴重。按照常規(guī)辦法，需要企業(yè)主到園區(qū)管委會反映情況，園區(qū)管委會再上報縣里決策。由于“園區(qū)掛點”制度的存在，幾家規(guī)模較大的家具企業(yè)將情況報告給了副縣長。短暫的等待之后，縣政工程即開始了招標程序，道路維修也很快展開。這是“園區(qū)掛點”降低制度性成本消耗的典型做法。

數據顯示，A縣開展的優(yōu)化服務有利地降低了企業(yè)負擔。根據A縣政府公開發(fā)布的公告，2016年企業(yè)合計減負10.4億元，優(yōu)化環(huán)境減負1.3億元。2017年累計為全縣企業(yè)減負13.4億元，其中優(yōu)化環(huán)境減負2.93億元。2018年企業(yè)減負9.91億元，其中優(yōu)化環(huán)境減負3.01億元。2019年累計為企業(yè)減負13.1億元，優(yōu)化環(huán)境減負6.05億元。從總體趨勢上看，優(yōu)化環(huán)境減負帶來的效果逐漸顯現，占比總體減負的比重也越來越大。根據《A縣政府“降成本，優(yōu)環(huán)境”計劃年度公報》的數據，繪制了圖3。

綜上所述，A縣的“降成本，優(yōu)環(huán)境”計劃通過在“減證便民”運動、“五型政府”建設和“園區(qū)掛點”制度等方面持續(xù)發(fā)力，不斷推進簡政放權、放管結合以及優(yōu)化服務的工作，有效地降低了制度性成本。

六、結論與政策啟示

在治理能力現代化的理論視閾下，基于制度成本的分析框架，以A縣“降成本，優(yōu)環(huán)境”計劃作為研究對象，綜合實地調研、深度訪談、政策文件等多種資料來源，獲取了大量的經驗證據。研究發(fā)現，制度成本支出是市場主體營商過程中客觀存在的事實，制度成本的降低是A縣營商環(huán)境優(yōu)化的關鍵機制，“降成本，優(yōu)環(huán)境”計劃是其制度成本降低的重要動因。具體而言，通過簡政放權“做減法”，開展“減證便民”運動，有效跟進了國務院和省市取消大量行政審批事項的改革，降低了市場主體營商的制度性成本支出;通過“五型政府”建設推動放管結合工作落實，加強政府的擔當作為，改變“重審批，輕監(jiān)管”的弊端，有效加強了“事中事后監(jiān)管”;通過優(yōu)化服務“做加法”，著力優(yōu)化市場主體政府服務，降低商事登記的制度成本。

在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，提升營商環(huán)境質量是治理能力現代化的必然要求，而“放管服”改革是推進治理能力現代化的政策抓手?；诎咐蠲杼岢鲋贫瘸杀镜慕档瓦壿?，是對現有研究的有益補充。從更廣的意義上來看，制度成本理論是公共管理學研究的重要概念工具，目前國內理論界對其研究有待加強。本文將制度成本的分析框架引入到治理現代化與營商環(huán)境建設當中，在一定意義上擴展了相關研究的理論邊界，提供了一個全新的概念工具。

A縣是一個高度倚重勞動密集型產業(yè)（家具加工業(yè)）的中部縣城，在自然資源和要素稟賦方面并不具備比較優(yōu)勢。其發(fā)展的關鍵在于最大限度地通過行政改革持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場主體創(chuàng)業(yè)興業(yè)的熱情，這一點值得中西部區(qū)縣借鑒。具體而言體現在三個方面：

第一，要提高政治站位，從治理能力現代化的角度高度重視“放管服”改革和營商環(huán)境建設。營商環(huán)境是市場主體發(fā)展的重要方面，對經濟發(fā)展和民生就業(yè)均有十分重大的影響。在推進“放管服”改革和改善營商環(huán)境的過程中，需要通盤考慮，服務于國家治理現代化的大局。

第二，通過商事制度改革著力降低企業(yè)制度性成本支出。制度成本是市場主體營商活動中面臨的客觀事實，改革過程不能忽視這一關鍵要素。如前文所述，制度成本主要由搜尋成本、執(zhí)行成本和心理成本組成。企業(yè)等市場主體在營商過程中面臨著多種形式的信息搜尋支出、程序執(zhí)行成本和心理負擔成本。提升營商環(huán)境質量，要通過切實優(yōu)化政務服務流程，提升市場監(jiān)管效率。

第三，“放管服”改革要多面向進行，形成政策合力。制度成本存在于營商過程的不同階段，具有不同的表現形式。與之相對應的，“放管服”改革也應該注重多面向發(fā)力。一方面要通過簡政放權做好權力的“減法”，另一方面要重視優(yōu)化政務流程，做好服務的“加法”，切實提高企業(yè)等市場主體的滿意度和獲得感。

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責任編輯：劉 博