耿 新

(中南民族大學 經(jīng)濟學院，湖北 武漢 430073)

一、引言

通過多年的大力扶持，民族地區(qū)貧困問題得到較大緩解。2012-2018年底，民族八省區(qū)貧困人口從3121萬人減少到603萬人，貧困發(fā)生率由20.8%降至4%，脫貧攻堅取得顯著成就。同時，脫貧成果不實、脫貧質(zhì)量不高、少數(shù)民族返貧等問題相伴而生。國務院新聞辦公室發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2016—2018年，我國返貧人口數(shù)分別為68.4萬、20.8萬、5.8萬人，返貧比例雖呈下降趨勢，但防止返貧壓力依然巨大。(1)肖澤平，王志章：《脫貧攻堅返貧家戶的基本特征及其政策應對研究——基于12省(區(qū))22縣的數(shù)據(jù)分析》，載《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2020年第1期。防止已脫貧人口返貧是當前打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的重要內(nèi)容，既是緊迫的現(xiàn)實問題，也是長遠的戰(zhàn)略問題。民族地區(qū)貧困更具脆弱性和不穩(wěn)定性，返貧問題接踵而至蠶食了精準扶貧的成效，打擊了扶貧干部和貧困戶的信心，嚴重影響了精準扶貧的工作成效。鞏固脫貧攻堅成果必須有效防止返貧現(xiàn)象發(fā)生，自覺樹立及時有效化解返貧風險的意識，對已返貧人口實施針對性幫扶。

二、文獻綜述與理論框架(一)文獻綜述

1.返貧的概念。張俊飚認為返貧是某些貧困人口在解決溫飽、脫貧后，因諸多因素交互制約作用，經(jīng)濟上又陷入貧困的狀態(tài)，即“飽而復饑”“暖而復寒”現(xiàn)象。丁軍、陳標平指出扶貧開發(fā)后已擺脫貧困的部分人口再返回到貧困人口行列的現(xiàn)象即為返貧。(2)丁軍，陳標平：《構建可持續(xù)扶貧模式 治理農(nóng)村返貧頑疾》，載《社會科學》2010年第1期。姚學剛認為脫貧后返貧是由于貧困人口自身存在一定的脆弱性或返貧風險未完全消除。(3)姚學剛：《建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制的思考和建議》，載《重慶行政》2020年第2期。

2.返貧的類型。返貧類型分為生存艱難型返貧、溫飽不穩(wěn)定型返貧、素質(zhì)低下型返貧、環(huán)境惡劣型返貧、天災人禍型返貧。(4)劉玲琪：《陜西省返貧人口特征分析與對策思考》，載《人口學刊》2003年第4期。按返貧因素，返貧可分為政策性返貧、貧困人口能力缺失返貧、環(huán)境導致的因災返貧和約束性因素導致的發(fā)展型返貧。(5)鄧瑞強，曹國慶：《脫貧人口返貧：影響因素、作用機制與風險控制》，載《農(nóng)林經(jīng)濟管理學報》2016年第6期。返貧的理論模式為斷血式返貧、狩獵式返貧、失敏性返貧、轉移性返貧、傳遞性返貧。

3.返貧風險。返貧現(xiàn)象的社會學特征為多因性與一定時期內(nèi)的不可抗拒性互為前提，貧困空間分布的廣泛性與不平衡性交織，返貧的突發(fā)性在潛伏性和持久性中間歇發(fā)生，沖突性與相關性共存。(6)郭志杰等：《對返貧現(xiàn)象的社會學考察》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》1990年第4期。返貧誘發(fā)因素是綜合的、多樣的、復雜的，既有自然因素和歷史因素，也有制度、貧困戶自身因素。脫貧戶自我發(fā)展能力和風險承擔能力弱，因災返貧、因病返貧的概率將升高，政府缺乏對脫貧人口的動態(tài)跟蹤與精準管理(7)楊園園等：《基于典型調(diào)查的精準扶貧政策創(chuàng)新及建議》，載《中國科學院院刊》2016第3期。。返貧因素主要是政策性返貧、貧困人口自身能力缺失返貧、環(huán)境導致的因災返貧、約束性因素導致的發(fā)展型返貧。(8)鄧瑞強，曹國慶：《脫貧人口返貧：影響因素、作用機制與風險控制》，載《農(nóng)林經(jīng)濟管理學報》2016年第6期。包國憲等認為返貧現(xiàn)象的誘導因素來自返貧主體(貧困家庭或個人本身存在的脆弱性)、客體(國家內(nèi)部發(fā)展的差異性)、載體(自然、生態(tài)環(huán)境的供養(yǎng)力)。(9)包國憲，楊瑚：《我國返貧問題及其預警機制研究》，載《蘭州大學學報》2018年第6期。李長亮認為影響脫貧人口返貧的因索眾多，既有發(fā)展環(huán)境、發(fā)展條件因索，也有貧困人口自身因素，還有歷史、文化、社會等因素，實證檢驗發(fā)現(xiàn)文化水平、勞動能力、健康狀況、外出務工、貧困戶屬性、貧困戶自身條件等因素對返貧有顯著影響。(10)李長亮：《深度貧困地區(qū)貧困人口返貧因素研究》，載《西北民族研究》2019年第3期。

4.返貧的阻斷機制。貧困存在“致貧—扶貧—脫貧—返貧”的循環(huán)機理，對已脫貧人口進行動態(tài)精準識別或跟蹤精準識別尤為必要。應構建遏制返貧的保障機制、自我發(fā)展的動力機制、創(chuàng)新扶貧資金使用管理和監(jiān)督機制、創(chuàng)新參與機制等。(11)韓廣富：《我國農(nóng)村扶貧開發(fā)機制的創(chuàng)新》，載《東北師范大學學報(哲學社會科學版)》2007年第6期。建立返貧管理機制、產(chǎn)業(yè)扶貧機制、社會保障機制、群眾內(nèi)生動力機制。(12)張鵬飛：《關于返貧防控機制建設的幾點思考》，載《法制與社會》2017年第33期。返貧的阻斷機制為財富內(nèi)生阻斷斷血性返貧、心理改善阻斷狩獵式返貧、制度供應阻斷失敏性返貧、價值挖掘阻斷轉移性返貧、教育阻斷傳遞性返貧。(13)何華征，盛德榮：《論農(nóng)村返貧模式及其阻斷機制》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2017年第7期。

(二)基于貧困脆弱性的返貧風險

脆弱性的概念最早由世界銀行于2000年提出，指個人或家庭在未來陷入貧困的可能性。脆弱性概念較好地解釋了貧困的動態(tài)性和返貧問題，是衡量福利水平的良好指標。脆弱性與貧困緊密相連，脆弱性不能事前直接觀測到，只能事前預估；脆弱性群體當前處于貧困線之上，未來可能因風險沖擊而陷入貧困。(14)Clewwe P，Hall C.Are some groups more vulnerable to macroeconomic shocks than others? Hypothesis tests based on panel data from Peru.Journal of Development Economics,1998 (1).受風險沖擊未來幾年有一次陷入貧困的家庭是脆弱性家庭。(15)Pritchett L，Suryahadi A，Sumarto S. Quantifying vulnerability to poverty：A proposed measure，with application to Indonesia.World Bank Policy Research Working Paper 2000 (3).基于不同視角，學者對貧困脆弱性賦予了不同內(nèi)涵，代表性的量化定義有預期的貧困脆弱性、風險暴露脆弱性和低期望效用脆弱性。可見，現(xiàn)有成果較多研究貧困戶返貧風險，直接分析民族地區(qū)返貧人口脆弱性的并不多。2020年后，我國反貧困的重點轉向相對貧困，成功解決相對貧困戶的脆弱性及其影響因素將具有重要意義。返貧人口的最大特點是脆弱性強，表現(xiàn)為經(jīng)濟脆弱性、社會關系脆弱性和自然環(huán)境資源脆弱性，因脆弱性而重新返貧的現(xiàn)象在民族地區(qū)比較普遍。

三、民族地區(qū)返貧風險作用機理

走出“貧困——脫貧——返貧”怪圈，需要準確把握返貧風險與作用機理，將返貧風險消滅在萌芽狀態(tài)，不讓小風險演化為大風險、個別風險演化為綜合風險，為實現(xiàn)民族地區(qū)貧困人口可持續(xù)脫貧打下堅實基礎。根據(jù)貧困脆弱性的沖擊來源，民族地區(qū)的返貧風險主要體現(xiàn)在：

(一)能力缺失型返貧風險

依據(jù)能力貧困理論，貧困戶能力缺失指健康狀況下降、應對市場風險能力不高、技能水平偏弱。一旦人力資本缺乏或者不足，就會影響已脫貧人口的能力提升和后續(xù)發(fā)展，進而影響到家庭，使得已脫貧的貧困戶成為返貧的邊緣群體，產(chǎn)生返貧風險。

1.因病返貧風險。民族地區(qū)是我國地方病分布重點區(qū)域，碘缺乏病、大骨節(jié)病、地方性克汀病、氟中毒、克山病等地方病流行縣占全國比重較高，威脅人口多、作用時間久、危害程度深。民族地區(qū)也是我國傳染病高發(fā)區(qū)，是艾滋病、結核病、肝炎等疾病流行區(qū)域。民族地區(qū)生存環(huán)境惡劣，疾病風險相當高，居民健康風險大是民族地區(qū)貧困發(fā)生率高的主要原因，因病致貧返貧問題突出。2015年，因病致貧、因病返貧戶的占比升至44.1%，脫貧人口中因病返貧比例大的主因是高昂醫(yī)療費用。(16)劉小珉：《民族地區(qū)精準脫貧與全面建成小康社會》，載王廷中，方勇，尹虎彬，陳建樾：《中國民族發(fā)展報告(2017)》，北京：社會科學文獻出版社，2017年版，第189頁。2018年，新疆、青海、西藏每10萬人口中甲乙類法定報告?zhèn)魅静“l(fā)病率分別為659.75、433.29和358.09，新疆、四川、云南每10萬人口中甲乙類傳染病法定報告死亡率分別為6.31、4.98、4.9，均高于全國平均水平。

2.市場能力風險。習近平總書記指出：“已脫貧的地區(qū)和人口中，有的產(chǎn)業(yè)基礎比較薄弱，有的產(chǎn)業(yè)項目同質(zhì)化嚴重，有的就業(yè)不夠穩(wěn)定，有的政策性收入占比高?！碑斍白钪饕姆地氾L險是產(chǎn)業(yè)經(jīng)營失敗以及就業(yè)困難等導致的收入銳減，收入問題是返貧的主要成因。市場機制下，經(jīng)濟成果的分配本質(zhì)上并不偏向貧困人口，而貧困人口自身不具備市場風險預知力和應對規(guī)避風險的能力，同等市場條件下因缺乏競爭多以失敗告終，容易跌入貧困線以下，出現(xiàn)脆弱性返貧。如，一些貧困民族地區(qū)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的品種和品質(zhì)無法滿足市場需求，有的冷鏈物流技術因不達標導致農(nóng)產(chǎn)品在運輸過程中損失慘重。

3.就業(yè)技能風險。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代水平提升，技能水平低、受教育程度不高、致富能力弱成為致貧返貧的重要原因。(17)鄧瑞強，曹國慶：《脫貧人口返貧：影響因素、作用機制與風險控制》，載《農(nóng)林經(jīng)濟管理學報》2016年第6期。近年來，民族地區(qū)以貧困人口作為培訓重點，開展貧困勞動力全員培訓，但一些針對貧困戶的勞動力職業(yè)技能培訓參培率不高、學習動力和能力嚴重不足，技能培訓供需嚴重脫節(jié)。加之現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術推廣難，貧困戶技能實用性不強，因就業(yè)技能不高導致返貧風險。

(二)政策性返貧風險

1.社會性政策返貧。脫貧后現(xiàn)有扶貧政策仍可繼續(xù)享受，目的就是防止返貧，鞏固脫貧成果。由于貧困人口脫貧摘帽后會退出建檔立卡之列，按照“脫貧不脫政策”要求，脫貧人口對扶貧政策形成一定的慣性，政策持續(xù)性的效果弱化，脫貧人口的發(fā)展有一定困難與乏力，(18)李月玲，何增平：《多維視角下深度貧困地區(qū)返貧風險——以定西市深度貧困地區(qū)為例》，載《天水行政學院學報》2018年第19期。存在返貧風險。脫貧后，水利扶貧、交通扶貧、電力扶貧、教育扶貧、健康扶貧等基建上的幫扶項目可能不再繼續(xù)；民族地區(qū)未形成“行政——市場”結合式的發(fā)展秩序，脫貧人口因技能、知識等而被新發(fā)展方式所排斥。

2.環(huán)境性政策返貧。脫貧人口賴以發(fā)展的貧瘠資源如果受限于退耕還林還草、水源區(qū)保護、減少碳排放等生態(tài)保護政策約束，補貼標準降低容易導致脫貧人口返貧。有的易地扶貧搬遷可能導致生計遭受損失帶來生計風險。

3.虛假脫貧后的返貧。按中央部署，各地制定了脫貧攻堅時間表，有的地區(qū)十分積極、層層加碼，扶貧領域出現(xiàn)了本位主義、形式主義的苗頭。在扶貧時限高壓下，一些地方存在追求短期效應傾向。為盡早脫貧，一些地方政府在精準扶貧實踐中，將扶貧項目或資源更多地投向凸顯政績的示范點、合作社等，而不是偏遠的貧困村或貧困戶。有的干部捐款捐物的扶貧方式，不利于可持續(xù)脫貧和穩(wěn)定脫貧。虛假式脫貧、算賬式脫貧、指標式脫貧、數(shù)字式脫貧在個別地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)，脫貧質(zhì)量不高不穩(wěn)。有的靠低保、退耕還林補貼等政策性脫貧，脫貧基礎不扎實。

(三)環(huán)境性返貧風險

民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，很多是限制開發(fā)區(qū)域的重點生態(tài)功能區(qū)，惡劣的自然生態(tài)環(huán)境使脫貧人口陷入“貧困—生態(tài)環(huán)境破壞—自然災害—返貧”陷阱。國家對生態(tài)環(huán)境的政策性保護與約束，對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展有一定制約作用。因“一方水土養(yǎng)活不了一方人”實施的生態(tài)移民帶來的生計損失也會造成返貧。(19)鄧瑞強，曹國慶：《脫貧人口返貧：影響因素、作用機制與風險控制》，載《農(nóng)林經(jīng)濟管理學報》2016年第6期。

1.災害性返貧風險。災害性返貧風險主要指因旱、因澇、因氣候失調(diào)等原因?qū)е碌姆地氾L險。民族地區(qū)氣候復雜多變、地質(zhì)構造特殊、自然災害繁多，是致貧返貧的重要原因。西藏和四省藏區(qū)暴雨、泥石流、滑坡、地震等自然災害較多，南疆地區(qū)暴雨洪澇、冰雹和大風沙塵的災害影響最重，涼山州、怒江州、臨夏州等地泥石流、暴洪災害較重。而貧困人口面對災害帶來的風險往往十分脆弱，難以應對。貧困人口大多靠天吃飯，缺乏抵御自然災害的能力，豐年溫飽，災年返貧，循環(huán)反復。(20)王延中，丁賽：《中國民族地區(qū)全面小康社會建設研究》，北京：中國社會科學出版社，2018年版，第47頁。2016-2018年，“三區(qū)三州”3級以上有災地震共發(fā)生13次，損失258.37億元，約占全國的46.40%；共發(fā)生嚴重水旱災害20多次，損失65.65億元，約占全國1%。災害頻發(fā)對民族地區(qū)脫貧影響較大，2016年，西藏因暴雨洪澇災害造成28.8萬人受災，農(nóng)作物受災面積1.3萬公頃，絕收面積6000多公頃，直接經(jīng)濟損失14.2億元。臨夏州2018年“7·18”特大暴洪災害造成農(nóng)業(yè)直接經(jīng)濟損失5644.52萬元，11.94萬人受災，農(nóng)作物受災面積達0.49萬公頃。

2.疫情性返貧風險。2019年12月以來，突發(fā)的新型冠狀肺炎無疑是對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的一次嚴峻考驗，“戰(zhàn)疫阻擊戰(zhàn)”和“脫貧攻堅戰(zhàn)”在貧困民族地區(qū)相互疊加，疫情防控對返貧風險有較大影響：一是外出打工受影響。貧困家庭的收入來源很多依靠外出打工，居家隔離嚴格控制人員流動、地方封閉管理、延期復工復產(chǎn)等，使得貧困人口缺少收入來源，可能出現(xiàn)因疫返貧。二是扶貧產(chǎn)品的銷售和旅游市場受影響。由于人流出行、物流運輸受到一定限制，一些時鮮、時令農(nóng)產(chǎn)品銷售受影響很大。剛脫貧人口“摘帽”又“帶帽”的潛在風險增大。隨著新冠肺炎疫情在國際上不斷蔓延，國際訂單不斷銳減，外向型經(jīng)濟、大量勞動密集型的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)受出口銳減的沖擊而收縮，大量貧困農(nóng)民工務工機會減少，收入無法得以保障，面臨新的返貧風險。

(四)發(fā)展型返貧風險

發(fā)展型返貧主要指脫貧人口追求生計發(fā)展，提升貧困脆弱性中的返貧。

1.因教返貧風險。一是貧困民族地區(qū)平均教育水平低于全國平均水平，少數(shù)民族群眾受教育程度低，能力供給不足。2017年少數(shù)民族地區(qū)人均受教育年限僅7.01年，低于全國平均水平(9.05年)。有的民族地區(qū)義務教育鞏固率僅86%，初中輟學率高達30%；有的邊境地區(qū)高中升學率僅31%，甚至有些邊遠山區(qū)的孩子要到離家一百公里以外的地方去上學。(21)羅黎明：《民族地區(qū)脫貧攻堅至關重要 須注重一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展》，人民網(wǎng)，http://industry.people.com.cn/n1/2019/0310/c413883-30967366.html，上網(wǎng)時間2019年3月10日。在第六次全國人口普查中，臨夏州(1%)、涼山州(1.1%)、怒江州(1.9%)高等教育比率均低于全國平均水平(2.1%)。二是知識水平技能缺乏使缺乏技能的貧困戶“就業(yè)難、發(fā)展難”。農(nóng)業(yè)科技信息時代來臨促使生產(chǎn)方式轉變，農(nóng)民工回家務農(nóng)獲得收益少、效率低，造成可持續(xù)生計差的發(fā)展窘境。少數(shù)民族群眾運用科技水平的意識和能力不足，難以形成長效脫貧的門路，存在較大程度的因教返貧風險。

2.精神返貧風險。自我發(fā)展意識低、主體素質(zhì)差、抵御風險能力脆弱的返貧者，極易再次落入貧困。實踐證明，不解決內(nèi)生動力問題，就無法徹底解決返貧問題。有的脫貧人口參與扶貧政策和項目的意愿不高、動力不足；有的雖參加產(chǎn)業(yè)扶貧、資產(chǎn)扶貧等項目，但卻沒有主動了解這些項目的利益聯(lián)結機制。

四、民族地區(qū)返貧人口的影響因素分析

“全國脫貧看甘肅，甘肅脫貧看臨夏，臨夏脫貧看東鄉(xiāng)?！备拭C省臨夏回族自治州東鄉(xiāng)族自治縣位于“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)，堪稱“貧中之貧，困中之困”。2019年，課題組深入國家級深度貧困縣東鄉(xiāng)縣進行訪談并收集資料，調(diào)查了解東鄉(xiāng)縣返貧人口的脆弱性風險，以期對民族地區(qū)返貧人口的總體特征有細則入微的了解。

(一)東鄉(xiāng)縣脫貧攻堅現(xiàn)狀

東鄉(xiāng)縣是全國唯一以東鄉(xiāng)族為主體民族的少數(shù)民族自治縣，同時也是東鄉(xiāng)族的發(fā)祥地和主要聚居區(qū)。東鄉(xiāng)縣位于甘肅省中部地區(qū)的西南部，臨夏州的東北部，地貌呈方圓形，四面環(huán)水，中間高突。境內(nèi)山巒起伏、溝壑縱橫，地形中間高四面低，六大山梁、六條深溝呈傘狀分布，自然資源匱乏。經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重滯后，財政自給率僅為3.2%，是全國地方平均水平的5.5%。東鄉(xiāng)縣現(xiàn)轄8鎮(zhèn)16鄉(xiāng)、5個鎮(zhèn)、229個行政村、1893個合作社，總人口31.47萬人，其中東鄉(xiāng)族27.76萬人，占比88.2%；全縣總面積1510平方公里，耕地面積36.78萬畝(人均耕地僅為1.17畝)，其中山旱地占87.3%。東鄉(xiāng)縣貧困人口從2013年底的10.91萬人減少到2019年底的1.28萬人、累計減貧9.63萬人，貧困發(fā)生率從38.69%下降到4.25%；縱向來看，東鄉(xiāng)縣貧困發(fā)生率逐年降低，但與全國的倍數(shù)卻逐年增加(見表1)，屬于典型的深度貧困地區(qū)。

表1 東鄉(xiāng)縣與全國分年度貧困人口與貧困發(fā)生率(22)來源：全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，數(shù)據(jù)提取日期為2019年12月25日。

從“一二三”的脫貧標準來看：

第一，東鄉(xiāng)縣貧困人口人均純收入指標與全國平均水平存在較大差距。2019年，國家建檔立卡貧困人口收入高于6000元，(23)《國新辦就決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅有關情況舉行新聞發(fā)布會》，國務院扶貧辦網(wǎng)站,http://www.cpad.gov.cn/art/2020/3/12/art_61_114841.html，上網(wǎng)時間2020年3月12日。東鄉(xiāng)縣貧困人口的人均純收入均值為2926.58元，中位數(shù)為2886元，不到全國平均水平的一半，差距較大。從貧困類型來看，1511名返貧人口的人均純收入為3329.45元，中位數(shù)為3115.4元，均低于當?shù)胤鲐殬藴示€3800元。

第二，“兩不愁”指標。東鄉(xiāng)縣位于黃土高原和青藏高原交匯處，全縣海拔1735～2664米，往往十年九旱，人畜飲水難度大。取水下溝上山要走3～5公里，人挑畜馱來回需1～2小時。根據(jù)習近平總書記親臨東鄉(xiāng)縣作出的“把水引來，把路修通，把新農(nóng)村建設好”的重要指示，解決“飲水難、飲水貴”刻不容緩。目前，黃河、洮河河水已提上高高的山梁，輸水管線鋪到偏遠山區(qū)，形成了水源工程和供水管網(wǎng)骨架，自來水入戶率達93.7%，每戶每年實行126元的統(tǒng)一水價，不限用水量，(24)《貧中之貧 決戰(zhàn)決勝——來自深度貧困縣甘肅東鄉(xiāng)的最新報告》，人民網(wǎng)，http://hn.people.com.cn/n2/2019/0430/c357128-32896387.html，上網(wǎng)時間2019年4月30日。全縣安全飲用水的指標達100%。供水改善提振了當?shù)卮迕裨鍪罩赂坏男判摹?018年，東鄉(xiāng)縣農(nóng)村骨干調(diào)蓄水池(北部片區(qū))工程已投入使用，中部農(nóng)村供水鞏固提升工程(一期)主管道通水成功，徹底解決了全縣供水末端吃水難問題。

第三，“三保障”指標。一是控輟保學工作取得了階段性成效，義務教育鞏固率從2013年的47.9%提高到2019年的95.3%。(25)《東鄉(xiāng)縣2018年度脫貧攻堅工作總結和2019年工作要點》。東鄉(xiāng)縣采取異地勸返等超常規(guī)措施治理控輟保學，有4833名輟學學生被勸返。108所幼兒園和28所薄弱學校改造項目在加速推進，教育硬件水平不斷提升。二是基本醫(yī)療有保障。協(xié)調(diào)甘肅省人民醫(yī)院在縣醫(yī)院設立分院，完成了7.4萬名貧困人口簽約服務，通過科室建設、人員培訓、診療指導、資源共享等全面提升了縣鄉(xiāng)醫(yī)療機構診療水平，縣外轉院人數(shù)比往年降低近30%；縣外轉診率由2017年的39.75%下降至2019年的25.01%。東鄉(xiāng)縣全面落實“先診療、后付費”和“一站式”即時結報服務，新農(nóng)合參合率達96.78%，一二類低保戶和建檔立卡戶實現(xiàn)全覆蓋；貧困人口醫(yī)療報銷率達95%，有效緩解了看病貴、看病難問題。通過基本醫(yī)療保險、大病保險和醫(yī)療救助三項制度，東鄉(xiāng)縣建立了完善的醫(yī)療保險社會保障網(wǎng)。三是住房安全有保障。2018年，東鄉(xiāng)縣核定確認存量危房3498戶，省州年下達危房改造任務2924戶，現(xiàn)已竣工2939戶，危房竣工率100.5%；實施61個貧困村風貌改造、9389戶預脫貧戶庭院硬化和改廁項目，結合危房改造、風貌改造和城鄉(xiāng)環(huán)境整治，共投入補助資金480多萬元，拆除危舊房屋4753戶，人居環(huán)境明顯改善。

(二)東鄉(xiāng)縣返貧人口的特征

本文以2019年8月東鄉(xiāng)縣“全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)”1511名返貧人口(占貧困人口的比例為3.06%)為樣本數(shù)據(jù)，分析東鄉(xiāng)縣返貧人口的特征與影響因素。1511名返貧人口中2014年度、2015年度、2016年度、2017年度返貧的人口數(shù)量分別為962人、394人、151人、4人，占比分別為63.7%、26.1%、10%、0.2%，說明脫貧時間越早越容易返貧。

如表2，在1511名返貧人口中，東鄉(xiāng)族占比最高(87.3%)，略低于東鄉(xiāng)族人口占全縣總人口的比重(88.2%)。從文化程度來看，占比最大的分別是小學(55.5%)、文盲或半文盲(32%)，說明文化程度在返貧影響因素中至關重要；在1511名返貧人口中，在校生人數(shù)為416人，占比為27.5%。從健康水平來看，返貧人口中患長期大病或慢性病的占比為11.4%，因殘返貧占比為6.2%。東鄉(xiāng)縣群眾在飲用水和生活習慣方面具有典型的地域特色，容易產(chǎn)生大骨節(jié)病、克汀病等地方性疾病。由于醫(yī)療設施和社會保障還不完善，當普通家庭出現(xiàn)因病因殘時，周圍親緣的社會網(wǎng)絡支持度較低，使得脫貧人口在面臨家庭疾病風險時呈現(xiàn)出明顯的貧困脆弱性特征，產(chǎn)生返貧風險。從返貧人口的勞動技能來看，無勞動力或弱勞動力的貧困人口占比為49.6%，而普通勞動力占比為50.2%，可見貧困人口的勞動技能普遍較差，無一技之長的較為普遍。從務工狀況來看，83.4%的返貧人口沒有務工，而到縣外省內(nèi)務工比例僅為12%，到省外務工的比例僅2.2%，這與東鄉(xiāng)縣是一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣、貧困人口普遍缺乏勞動技能有一定的關系，這說明是否務工以及務工的距離遠近對返貧有一定影響。從參加大病醫(yī)療來看，98.7%的返貧人口已參加大病醫(yī)療，這說明國家的大病醫(yī)療政策在返貧戶中得到了有效實施。從貧困戶屬性來看，低保貧困戶占返貧人口的比例高達63%，是一般貧困戶返貧比例的1.75倍，可見低保貧困戶更容易返貧。從返貧原因來看，缺資金(占42.7%)已成為返貧的主要因素，其他占比由高到低依次為：缺技術(18.7%)、因病因殘(11.5%)、自身發(fā)展動力不足(11%)、缺勞力(7.7%)、交通條件落后(4.7%)，其他原因(因?qū)W、因災、因婚、因喪、缺水等)合計為2.5%、缺土地(1.1%)。12.1%的返貧人口中屬于危房戶，這主要與貧困戶居住條件生態(tài)脆弱、容易受災有一定關系。返貧人口中100%已實現(xiàn)安全飲用水，是“兩不愁三保障”指標中完成最好的。

表2 東鄉(xiāng)縣返貧人口的基本特征與變量賦值(26)數(shù)據(jù)來源：《東鄉(xiāng)縣2018年脫貧攻堅工作總結和2019年工作要點》。表中“健康狀況”缺失1人，“勞動技能”缺失2人。

(三)東鄉(xiāng)縣返貧人口的實證分析

作為一個典型的深度貧困縣，近年來東鄉(xiāng)縣貧困發(fā)生率逐年降低，貧困人口大幅減少，但返貧問題依然存在，蠶食了精準扶貧的成果，進而影響如期脫貧目標的實現(xiàn)。因此急需分析返貧人口的返貧風險與影響因素，進而分類指導，構建穩(wěn)定脫貧長效機制。本研究采用SPSS統(tǒng)計軟件進行線性回歸分析方法，將返貧人口的人均純收入的對數(shù)值作為因變量，將民族、文化程度、健康狀況、勞動技能、務工狀況、參加大病醫(yī)療、貧困戶屬性、致貧原因、危房戶作為自變量，詳見表2。對各自變量間進行多重共線性分析，VIF值均小于10，自變量之間不存在高度相關關系，回歸結果穩(wěn)健準確。表3是影響返貧人口的顯著性檢驗結果，模型的P值遠小于臨界值0.01，模型總體上顯著。

表3 東鄉(xiāng)縣返貧人口的影響因素分析結果

民族對脫貧人口返貧有顯著影響，東鄉(xiāng)族群眾返貧人口的占比是漢族的7.86倍。而在東鄉(xiāng)縣貧困人口中，東鄉(xiāng)族貧困人口占比高達97.8%，貧困發(fā)生率遠高于其他民族，需格外引起注意。

文化程度對脫貧人口返貧有顯著影響。返貧人口的小學、文盲或半文盲的占比很高，證明實現(xiàn)脫貧并不需要很高的文化水平，貧困戶具備一定的文化水平后返貧風險將會大幅降低。

健康狀況對返貧不顯著。這主要是因為身患殘疾、長期大病或慢性病的人群通常是長期的特困戶，國家已將因殘致貧、大病或慢性病致貧納入了農(nóng)村低保救助政策范圍，屬于兜底扶貧對象，這部分群體的兜底保障程度較高。另外，也說明國家要針對健康的貧困人口出臺促進就業(yè)和收入增長的有效措施，提高其內(nèi)生發(fā)展動力，鞏固脫貧成效。

勞動技能對返貧無顯著影響。在其他條件不變的情況下，技能勞動力、普通勞動力、無勞動力或弱勞動力對返貧的影響不顯著。

務工狀況對返貧無顯著影響。說明貧困勞動力非農(nóng)就業(yè)渠道比較窄，應加強對貧困人口的職業(yè)技術培訓。

參加大病醫(yī)療對返貧無顯著影響。這與李文亮(2019)研究結論不同，這可能與東鄉(xiāng)縣98.7%的返貧人口參加大病醫(yī)療有關。東鄉(xiāng)縣脫貧攻堅到人到戶惠民政策規(guī)定：貧困人口個人負擔合規(guī)醫(yī)療費用經(jīng)基本醫(yī)保、大病報銷后，合規(guī)醫(yī)療費用年累計超過3000元以上部分，通過醫(yī)療救助政策全部兜底解決。

貧困戶屬性對返貧有顯著影響。低保貧困戶、特困供養(yǎng)貧困戶缺乏發(fā)展基礎和條件，發(fā)展能力較差，脫貧的脆弱性和穩(wěn)定性相應較低，但受到返貧風險沖擊時返貧概率會增大。

致貧原因?qū)Ψ地氂酗@著影響。模型估計結果顯示：扶貧政策應著力在發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧的資金、技術、勞動力上給予重點保障，而自身發(fā)展動力不足也是需引起關注的地方，應注重扶貧扶志相結合。

危房戶對返貧無顯著影響，因為危房經(jīng)過一次性改造合格驗收后就不會再返貧。

五、結論與啟示

根據(jù)影響民族地區(qū)返貧人口的影響因素，應將防止返貧作為當前及今后一個時期扶貧開發(fā)的重要任務，構建穩(wěn)定脫貧長效機制。

第一，建立返貧監(jiān)測機制。要把存在返貧風險的貧困人口找出來，重點監(jiān)測有致貧風險的邊緣人口和脫貧困難的貧困人口。通過村民申請、鄉(xiāng)村報警和部門大數(shù)據(jù)分析預警，動態(tài)監(jiān)測易返貧和易致貧人口，嚴格把好退出關。將監(jiān)測預警和幫扶情況納入全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，實現(xiàn)全過程動態(tài)監(jiān)測與管理。(27)耿新：《差別化政策的理論與實踐研究》，北京：中國社會科學出版社，2019年版，第81頁。

第二，建立返貧預警機制。在制定返貧預警機制時，實施源頭預警，評估貧困戶不同的返貧風險和脆弱性來源，分類扶持，增強其抵抗貧困脆弱性的能力。從政策環(huán)境、自然環(huán)境、主體自身、項目資金等方面針對性地構建返貧預警機制。

第三，建立返貧人口幫扶機制。從產(chǎn)業(yè)幫扶、就業(yè)幫扶、社保兜底保障、健康幫扶等方面建立對返貧人口的系統(tǒng)幫扶機制。著力提升貧困人口受教育水平、職業(yè)技能水平，推動貧困勞動力就地就近轉移就業(yè)脫貧。

第四，建立內(nèi)生動力機制。實證表明，文化程度低、資金缺乏等自身發(fā)展動力不足是造成返貧的重要原因，應加強教育救助制度化建設、優(yōu)化宣傳引導機制、建立經(jīng)濟與精神的協(xié)同機制。

總之，影響貧困人口返貧的因素既有貧困人口自身原因，還有自然環(huán)境、歷史文化、社會制度等其他因素。本研究僅是依據(jù)全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)分析了返貧人口的自身影響因素，對其他因素尚有待進一步深化研究。因此，要科學分析這些影響返貧的因素，增強抵抗脆弱性的能力和水平，防止返貧。