曾智洪,毛霞維
(杭州師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,浙江 杭州 311121)
工作隊作為國家與鄉(xiāng)村社會之間的一種新型中介機制和國家權(quán)力的一種非常規(guī)運作機制,始終扮演著重要角色。(1)李里峰:《工作隊:一種國家權(quán)力的非常規(guī)運作機制——以華北土改運動為中心的歷史考察》,載《江蘇社會科學(xué)》2010年第3期。“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會”是中國共產(chǎn)黨在十九大報告中做出的莊嚴(yán)承諾,報告明確提出了“確保到2020年我國在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區(qū)域性整體貧困,做到脫真貧和真脫貧”的新任務(wù)。在此脫貧攻堅拔寨和全面決勝小康的關(guān)鍵時刻,黨和國家組建精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊,選派優(yōu)秀干部以嵌入方式直接治理最為落后的貧困村,將扶貧單元從區(qū)域和整村范疇,聚焦到每村每戶,旨在踐行“全面建成小康社會,一個不能少;共同富裕路上,一個不能掉隊”的國家意圖。
近年來,我國絕對貧困人口呈現(xiàn)逐年遞減趨勢,在脫貧攻堅的道路上取得了舉世矚目的成就。按照人均年收入2300元的貧困線標(biāo)準(zhǔn),自2012年我國實行精準(zhǔn)扶貧政策以來,到2019年年底,全國農(nóng)村貧困人口累計減少了9348萬人,貧困發(fā)生率從10.2%下降至0.6%,累計下降9.6個百分點;到2020年5月,全國832個貧困縣中已有780個宣布脫貧摘帽,區(qū)域性整體貧困基本得到解決。但這并不意味著扶貧工作已進(jìn)入“完成時”,全面實現(xiàn)小康的任務(wù)仍然艱巨,“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)更是貧中之貧、困中之困的硬骨頭,解決這些地區(qū)的絕對貧困問題堪稱世界級難題。截至2019年底,全國農(nóng)村貧困人口仍有551萬人,未摘帽貧困縣52個,貧困人口超過1000人的貧困村88個,貧困發(fā)生率超過10%的貧困村1025個,共有1113個貧困村。由此可見,我國貧困人口的基數(shù)依然較大,尤其是深度貧困地區(qū)如期脫貧的任務(wù)還很重,區(qū)域性整體貧困問題仍有固化趨勢,即使已經(jīng)脫貧的村莊,也存在脫貧后再返貧的可能性。在緊迫的規(guī)定時限內(nèi)(2020年底)完成含深度貧困地區(qū)的順利脫貧,是黨中央賦予精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊的時代使命。因此,探究工作隊如何嵌入貧困村落實好國家的精準(zhǔn)扶貧政策,與貧困村之間的關(guān)系面臨哪些公共性拆解問題,又何以進(jìn)行立體化重構(gòu),在全面建成小康的收官階段,具有劃時代的歷史價值和現(xiàn)實意義。
精準(zhǔn)扶貧被喻為“滴灌”,而駐村幫扶則被喻為實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的管道。(2)高滿良:《精準(zhǔn)扶貧背景下駐村扶貧工作隊的建設(shè)路徑研究》,載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》2016年第12期。截至2020年3月,全國已派出25.5萬個駐村工作隊、累計選派290多萬名黨政機關(guān)和國有企業(yè)事業(yè)單位干部到貧困村擔(dān)任第一書記和駐村干部。全面覆蓋的駐村工作隊“以其獨特的方式把黨與農(nóng)民、國家與農(nóng)村緊密地聯(lián)系起來”(3)郭正林:《中國村政制度》,北京:中國文聯(lián)出版社,1999年版,第260頁。,在貫徹脫貧攻堅使命的同時也推動了農(nóng)村社會的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村正面臨著鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性交織沖突的局面,作為一種并不新穎的制度安排,精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊的嵌入對村莊失序現(xiàn)象是否會有所改善?貧困村原有的公共屬性是否會被新的駐村力量拆解?鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部關(guān)系又是否會被重構(gòu)?本文在精準(zhǔn)扶貧的時代大背景下,嘗試從國家政策的“動因—過程—結(jié)果”三個維度來考察精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊給鄉(xiāng)村社會帶來的影響,并探究其嵌入鄉(xiāng)村社會“破而后立”的內(nèi)在邏輯和績效表現(xiàn)。
自20世紀(jì)80年代我國實施扶貧開發(fā)政策以來,不少條件稍好些的貧困地區(qū)已經(jīng)脫貧摘帽,但囿于連片特困地區(qū)和“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)的積貧積弱,脫貧攻堅戰(zhàn)役還尚未徹底結(jié)束。這些貧困村受制于資源約束和能力瓶頸,總體而言扶貧空間小、難度大、成本高。在2020年實現(xiàn)全面小康社會,消除絕對貧困,這既是中國向全世界做出的莊嚴(yán)承諾,是全世界共同驗收的一個偉大工程,也是對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的嚴(yán)峻考驗。因此,對中國而言,脫貧攻堅戰(zhàn)必須打贏且毫無退路。然而,消除貧困是世界性難題,中國要在2020年實現(xiàn)全民脫貧,單從時間節(jié)點而言就已經(jīng)相當(dāng)迫在眉睫。在此脫貧攻堅的緊要關(guān)頭,同時面對脫貧攻堅存在的“誰是貧困戶”“貧困原因是什么”“怎么針對性幫扶”“幫扶效果又怎樣”等不確定性問題,黨和國家派駐精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊嵌入貧困村,爭取在最短的時間以最高的效率,完成國家的政策善意和貧困人口的現(xiàn)實需求之間的精準(zhǔn)對接。正所謂“火車跑得快,全靠車頭帶”,駐村工作隊在精準(zhǔn)扶貧的國家善意中被賦予了脫貧引擎的時代內(nèi)涵。
國家通過“一村一隊”的扶貧構(gòu)想實現(xiàn)“兩個全覆蓋”和“三個應(yīng)派盡派”。所謂“兩個全覆蓋”指對黨組織軟弱渙散村要全覆蓋、對建檔立卡貧困村實現(xiàn)全覆蓋。(4)楊芳:《駐村“第一書記”與村莊治理變革》,載《學(xué)習(xí)論壇》2016年第2期。“三個應(yīng)派盡派”,是指對革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和民族地區(qū)、災(zāi)后恢復(fù)重建地區(qū)的應(yīng)派盡派。具體而言,精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊攜帶資金、項目、政策等扶貧資源,根據(jù)貧困村的產(chǎn)業(yè)特點,通過動員公共資源或私人資源以拓寬貧困村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給主體,引導(dǎo)社會資金向貧困村傾斜,快速拉動貧困村和貧困戶脫貧致富的步伐。這從根本上解決了貧困村緊缺的“資源約束”問題。駐村工作隊作為扶貧政策的排頭兵,被概括為具有“兩廣兩高一優(yōu)一明確”的屬性,即覆蓋范圍廣,參與面廣;工作隊員政治覺悟高,黨員比例較高;學(xué)緣結(jié)構(gòu)優(yōu),責(zé)任明確。(5)王勇,曹阜孝,王曉兵,李祥:《精準(zhǔn)脫貧視域下昭通駐村扶貧工作隊扶貧效用研究》,載《昭通學(xué)院學(xué)報》2018年第1期。這些屬性從某種程度上彌補了貧困村村干部整體素質(zhì)偏低、思想觀念陳舊、管理手段落后、資源整合能力有限等人才瓶頸問題。工作隊為貧困村解決了資源約束和人才瓶頸的兩大脫貧桎梏,為深度貧困地區(qū)的如期脫貧帶來希望。
駐村扶貧開發(fā)工作帶有濃厚的“國家色彩”,偏重于國家和政府的領(lǐng)導(dǎo),強調(diào)通過外部力量的幫扶激發(fā)貧困村和貧困戶內(nèi)生的發(fā)展?jié)摿Γ砸欢ǖ摹罢畯姸取比〉幂^高的貧困治理績效。顯然,駐村扶貧工作隊無疑能憑借國家資源的“先天優(yōu)勢”,以最短的時間和最快的速度減輕基層扶貧的系統(tǒng)性壓力,但是這種運動式治理的扶貧模式缺乏規(guī)范的制度保障,也可能會導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏離,處于夾縫生存狀態(tài)的工作隊在實踐中往往有采取策略性扶貧的沖動,以應(yīng)付或敷衍上級的監(jiān)督、考核及懲處。因此,工作隊這種“形式上高度制度化、內(nèi)容上高度非制度化”(6)嚴(yán)國方,肖唐鏢:《運動式的鄉(xiāng)村建設(shè):理解與反思——以“部門包村”工作為案例》,載《中國農(nóng)村觀察》2004年第5期。的運作模式,雖然具有靈活性、高效率等貧困治理優(yōu)勢,但同時也給貧困村的持續(xù)脫貧致富帶來了返貧的隱患。
貧中之貧、困中之困,無疑是橫亙在全國人民走向共同富裕道路上的最大“攔路虎”。要確保脫貧攻堅任務(wù)如期完成,必須下決心啃下“硬骨頭”、清除“攔路虎”,努力實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會從“溫飽型”向“保障型”質(zhì)的飛躍,貧困戶從“兩不愁”到“三保障”新的跨越。為此,2015年中央和脫貧任務(wù)重的22個省(自治區(qū)、直轄市)簽訂了扶貧“軍令狀”,層層落實脫貧責(zé)任,通過壓力型體制的層層傳導(dǎo),以立“軍令狀”的方式在全國范圍內(nèi)開展政治總動員。“扶貧軍令狀”一方面展示了中央開展脫貧攻堅的決心和勇氣,另一方面旨在通過強調(diào)任務(wù)的緊迫性和艱巨性,來激勵并約束駐村工作隊的能動性?!熬珳?zhǔn)扶貧駐村工作隊”是極具中國特色的政策產(chǎn)物,中央政府試圖突破原有的科層制困境,選派精英隊伍下沉到貧困村,將國家力量直接延伸到鄉(xiāng)村社會,并以制度化的方式踐行群眾路線,它又一次實現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在重要戰(zhàn)略時期的社會資源廣泛動員。
新中國成立70多年以來,我國扶貧事業(yè)實現(xiàn)了由“粗放式”向“精準(zhǔn)式”的重大轉(zhuǎn)變。精準(zhǔn)扶貧相對于粗放扶貧,是遵循科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)和程序,因時、因地對貧困區(qū)域、貧困村和貧困戶進(jìn)行精確識別,按照當(dāng)?shù)氐膶嶋H開展聯(lián)動幫扶和分類管理,并引入動態(tài)的準(zhǔn)入和退出機制開展精準(zhǔn)考核的過程。(7)李鵾,葉興建:《農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧:理論基礎(chǔ)與實踐情勢探析——兼論復(fù)合型扶貧治理體系的建構(gòu)》,載《福建行政學(xué)院學(xué)報》2015年第2期。“十三五”規(guī)劃綱要中明確提出了“六個精準(zhǔn)”要求,即扶貧對象精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、項目審批精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到位精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。而精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊則是國家力量向基層延伸的觸角,緊密圍繞六個精準(zhǔn)問題,把扶貧任務(wù)精準(zhǔn)落實到“最后一公里”最“短、平、快”的一種工作方式。
精準(zhǔn)扶貧最關(guān)鍵、最核心的是“扶貧對象精準(zhǔn)”,這關(guān)乎到整個扶貧工作的成敗,即解決好“扶持誰”的問題。駐村工作隊為解決這一難題,深入走訪貧困地區(qū)掌握村情民情,按貧困戶年齡結(jié)構(gòu)、致貧原因、脫貧舉措和貧困村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、發(fā)展基礎(chǔ)等方面進(jìn)行建檔立卡。另外,通過“回頭看”和動態(tài)反饋整改工作,對建檔立卡等工作進(jìn)行定期二次核查,確保“村不漏戶、戶不漏人、人不漏信息”,以提高貧困戶識別的精準(zhǔn)度。
在精準(zhǔn)扶貧政策實施過程中,從中央到地方都在動員各級幫扶單位積極調(diào)動資源,除國家機關(guān)和企事業(yè)單位負(fù)責(zé)定點幫扶外,醫(yī)院、學(xué)校等社會組織都和貧困村通過“結(jié)對子”的方式攤派了扶貧任務(wù),而駐村工作隊則是這些組織派駐到貧困村的中堅力量,以扶貧干部與貧困人口精準(zhǔn)匹配的方式來解決“誰來扶”的問題。駐村工作隊由駐村幫扶干部、市(縣)駐村工作隊員、聯(lián)系貧困村的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部、所在村的大學(xué)生村官、以及“三支一扶”(系指大學(xué)生畢業(yè)后到農(nóng)村基層從事支農(nóng)、支教、支醫(yī)和扶貧工作)相關(guān)人員構(gòu)成,“貧困村不摘帽、貧困戶不脫貧,工作隊不撤出”是他們的政治承諾。
在政策允許范圍內(nèi),黨中央將資金、人才、技術(shù)、管理、項目等各種外源性要素向貧困地區(qū)聚集,動員全社會力量解決好“怎么扶”的問題。這就意味著扶貧外源性要素嵌入鄉(xiāng)村后需要內(nèi)源化,才能讓貧困村實現(xiàn)持續(xù)脫貧,而駐村工作隊在由外而內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)化的過程中充當(dāng)著重要媒介。國家通過貫徹實施“五個一批”工程(即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、異地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批),進(jìn)一步建立健全了脫貧攻堅的長效機制。習(xí)總書記強調(diào),“要重視發(fā)揮廣大基層干部群眾的首創(chuàng)精神,讓他們的心熱起來、行動起來,靠辛勤勞動改變貧困落后面貌?!?8)習(xí)近平:《習(xí)近平談治國理政》第二卷,北京:外文出版社,2017年版,第86頁。因此,工作隊在帶領(lǐng)村民脫貧致富的同時,應(yīng)積極推動貧困村的文化建設(shè)、政策宣傳、素質(zhì)教育、技能培訓(xùn)等活動有序展開,有意識地培養(yǎng)村民的自主脫貧觀念,全面依靠和調(diào)動鄉(xiāng)村力量,促進(jìn)駐村工作隊從以注重親力親為向以注重鄉(xiāng)村主體共同參與的轉(zhuǎn)變。
精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是實現(xiàn)貧困地區(qū)的全面脫貧。為解決好“如何退”即“摘帽”問題,首先要預(yù)設(shè)好時間表,給貧困地區(qū)完全脫貧留出一定的緩沖期;其次嚴(yán)格做好脫貧任務(wù)的績效評估,實行逐戶銷號。通過構(gòu)建科學(xué)合理的貧困戶、貧困縣摘帽評估的退出機制,明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、程序、核查方法及后續(xù)扶持政策,及時更新群眾脫貧數(shù)據(jù)、跟蹤掌握扶持成效情況,確保貧困戶真脫貧、脫真貧、且不返貧。這對選派駐村干部工作提出了更高要求,不僅需要“一懂兩愛”的精英型人才(即懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民“三農(nóng)”工作隊伍)下沉到貧困村,更要求精準(zhǔn)匹配駐村干部的綜合能力與貧困村的實際需要,做到選對正確的干部精英,配置到最需要的貧困村,安排在最能發(fā)揮其工作效能的扶貧崗位。
目前,全國各地駐村扶貧工作隊因村施策、因戶施策業(yè)已探索出許多值得借鑒的特色扶貧模式。例如,對口幫扶扶貧模式是由中央和各級國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、民主黨派等到貧困地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資和智力幫扶,能在較短時間內(nèi)改善貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施及生產(chǎn)生活條件,并產(chǎn)生更大的扶貧資源綜合效益;“電商眾籌扶貧”模式幫助貧困地區(qū)打通銷售特色農(nóng)產(chǎn)品的新途徑,實現(xiàn)由“輸血式”到“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變;運用“政銀企戶?!惫╀N金融扶貧平臺,通過“產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)+新型利益聯(lián)結(jié)機制+科學(xué)防控”措施的河北模式,(9)周京,孫啟夢,郭澤,施睿喆,張進(jìn)陽:《鄉(xiāng)村振興背景下河北省“政銀企戶?!苯鹑诰珳?zhǔn)扶貧模式優(yōu)化研究》,載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》2020年第2期?!罢y企戶?!苯鹑诰珳?zhǔn)扶貧模式是河北省根據(jù)當(dāng)?shù)亟鹑诜鲐毜膶嶋H情況而提出的新型金融扶貧方式,在推進(jìn)這種金融精準(zhǔn)扶貧模式的過程中,更好實現(xiàn)“政府搭臺、銀行參與、企業(yè)和農(nóng)戶受益、保險兜底”的工作狀態(tài)和扶貧方式。解決了貧困村資金難的問題;以及農(nóng)村居住社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)同步建設(shè),促進(jìn)“三零”產(chǎn)業(yè)(投入零成本、經(jīng)營零風(fēng)險、就業(yè)零距離)發(fā)展等扶貧模式。
工作隊作為一種國家權(quán)力的非常規(guī)運作機制,能在短期內(nèi)提升貧困村經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、黨建等工作樣貌,其貧困治理頗顯成效:貧困人口大幅減少、眾多貧困縣“脫貧摘帽”;貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量效益、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)水平明顯提高;政治精英的下沉不僅提高了基層社會的動員能力,打通了傳輸基層訴求的通道,也推動了村民自治的政治進(jìn)程。(10)吳新葉:《“精英下沉”有利于優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)和基層治理》,載《探索與爭鳴》2015年第10期。貧困村的絕對貧困問題正在逐步消亡,但實踐中駐村工作隊也面臨政策執(zhí)行困境:動員式派駐背后工作隊因政治資源、個人資源、派駐單位實力等存在差異,扶貧績效則大相徑庭;主體的有限理性致使政策落實難、執(zhí)行走樣等情況發(fā)生;而政策的負(fù)外部性可能逼迫工作隊選擇“儀式化表演”,甚至出現(xiàn)急于求成的“求調(diào)離”等現(xiàn)象。
第一,駐村工作隊是嵌入式扶貧還是儀式化表演?隨著駐村干部、外部資源等嵌入貧困村,開展扶貧工作從過去主要依靠村干部轉(zhuǎn)向主要依靠駐村干部。精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊嵌入到村級組織,促進(jìn)了資金、人才、產(chǎn)業(yè)等資源與貧困戶脫貧需求的精準(zhǔn)對接,破解了許多貧困村長期存在的“自治失靈”難題。通過田野調(diào)查發(fā)現(xiàn),駐村工作隊在實踐中或多或少出現(xiàn)了以下治理問題:由于工作隊代表的是各個派出單位的形象,其扶貧成效直接與派出單位的“面子”掛鉤,層層考核指標(biāo)讓駐村干部倍感壓力,以致他們的工作強度嚴(yán)重超負(fù)荷;他們同時還受到來自政府、媒體、群眾、貧困戶的熱切關(guān)注,“聚光燈下”的駐村干部往往急于表現(xiàn),為數(shù)字脫貧埋下隱患;基于頻繁又緊迫的績效考核和多重剛性任務(wù)安排的精準(zhǔn)扶貧壓力型體制邏輯,有的工作隊存在消極轉(zhuǎn)換角色的無奈,各種“面子工程”層出不窮;等等。這些消極的角色轉(zhuǎn)換往往是駐村干部為了避免追責(zé)采取權(quán)宜之計而進(jìn)行的“儀式化表演”。(11)李勝藍(lán),江立華:《基于角色理論的駐村“第一書記”扶貧實踐困境分析》,載《中國特色社會主義研究》2018年第6期。
第二,駐村工作隊是多中心共治還是多元主體的較量?在精準(zhǔn)扶貧的社會場域中,工作隊、上級政府、派出單位、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織和村委會等多元主體參與其中,各方扶貧力量形成強大的工作合力。工作隊是精準(zhǔn)扶貧工作的主導(dǎo)者和推動者,是上級下派的特派員,擁有國家合法性的認(rèn)可。從理論上講,工作隊成員尤其是“第一書記”入駐貧困村后,村干部就必須服從和服務(wù)于村“兩委”新的領(lǐng)導(dǎo)核心,掌握資源分配大權(quán)的“第一書記”負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)扶貧工作并主導(dǎo)村莊治理。從現(xiàn)實來看,“第一書記”依靠大量的人力物力資金資源在扶貧和鄉(xiāng)村治理工作中具有明顯優(yōu)勢,以村書記為代表的村干部短期內(nèi)的確很容易對資源產(chǎn)生依賴性,“小事找村支書,大事找第一書記”成了村民對雙頭政治的“在地化”理解。(12)謝小芹:《“接點治理”:貧困研究中的一個新視野——基于廣西圓村“第一書記”扶貧制度的基層實踐》,載《公共管理學(xué)報》2016年第3期。精準(zhǔn)扶貧政策要扎根基層并快速取得成效,就要在實踐中探索如何將政策本土化和地方化,地方工作的經(jīng)驗智慧此時顯得尤為重要。然而,以“第一書記”為首的駐村工作隊成員作為嵌入型村官,在貧困村始終是“外來客”身份,“在村莊的威望、對村情的熟悉程度、權(quán)力合法性來源”(13)孔德斌:《嵌入式扶貧的悖論及反思》,載《理論與改革》2018年第2期。、農(nóng)村工作經(jīng)驗、地方語言交流等方面都不及村干部。村干部憑借信息優(yōu)勢和村民支持占據(jù)主動地位,他們擁有強烈的地方認(rèn)同感,這使得工作隊成員有可能因為本土化程度不夠而被排斥在封閉的農(nóng)村關(guān)系結(jié)構(gòu)之外。因而,在駐村工作隊執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策的過程中,多中心共治和多元主體較量之間不可避免地存在著張力或矛盾。
第三,駐村工作隊是精準(zhǔn)脫貧還是策略扶貧、數(shù)字脫貧?駐村工作隊通過一對一的責(zé)任體制搭建起了派出單位和駐村方之間溝通的橋梁,幫助貧困村將外源性資源內(nèi)源化。在“扶貧軍令狀”下,扶貧任務(wù)層層下放,最終都落實給了基層政府,(14)邢成舉:《壓力型體制下的“ 扶貧軍令狀”與貧困治理中的政府失靈》,載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第5期。使得基層政府面臨著來自上級政府、扶貧對象、市場風(fēng)險等方面的多重壓力,加上貧困村的治理類型多且治理情況復(fù)雜的因素,策略扶貧、數(shù)字脫貧、脫貧返貧等現(xiàn)象也就隨之出現(xiàn)。有的工作隊政績化、任期化傾向嚴(yán)重,急于在任期內(nèi)建設(shè)“政績工程”突顯業(yè)績,對扶貧工作的長遠(yuǎn)謀劃和戰(zhàn)略部署卻明顯不足,很可能導(dǎo)致扶貧項目的“虎頭蛇尾”,缺乏帶動能力和發(fā)展后勁。囿于扶貧任務(wù)的短期化和緊迫性,精準(zhǔn)扶貧過程中的鄉(xiāng)村社會可謂亂象叢生:如有的地方建檔立卡時將低保系統(tǒng)的名單直接納入貧困群體,導(dǎo)致某些真正需要幫扶的對象卻因數(shù)據(jù)不能更改等理由被排斥在外;有的地方雖已達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn),卻憑裙帶關(guān)系遲遲不愿“摘帽”;有的地方出現(xiàn)扶貧形式主義,沒有把工作重心真正投入到脫貧攻堅戰(zhàn),而是忙于“巧算帳”式的數(shù)字脫貧,虛假上報脫貧數(shù)字,甚至有意擴大貧困戶基數(shù);有的地方?jīng)]有深入考察貧困村實際,隨意做出“拍腦袋”式的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,即使耗費了大量人力物力資金資源,卻也始終難以凝聚人氣,貧困村有可能面臨脫貧返貧的風(fēng)險等。
黨和國家向貧困村派駐工作隊的初衷之一是試圖打破“90年代以來形成的鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化、科層化傾向,重新開啟群眾路線的制度化”(15)扈紅英,劉敏華,張俊橋,李東雷,韓梅河:《新時期駐村干部制度績效研究—以河北“省市派駐村干部制度”為例》,載《中共成都市委黨校學(xué)報》2014年第4期。,切實改變貧困村的落后面貌??傮w而言,精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊給鄉(xiāng)村社會的發(fā)展帶來了許多新機遇,農(nóng)民生活水平有了質(zhì)的飛躍,貧困治理取得顯著績效。但由于“鄉(xiāng)村本身所具有的復(fù)雜性對一統(tǒng)性政策具有天然的消解作用”(16)劉偉,邊東東:《產(chǎn)業(yè)扶貧政策的實踐邏輯——對B縣四個駐村工作隊的比較分析》,載《江蘇社會科學(xué)》2019年第2期。,精準(zhǔn)扶貧政策在實際運行中仍然存在問題和隱患。對此,國家應(yīng)進(jìn)一步完善中央和地方的銜接機制,對深度貧困地區(qū)施以更強有力的對接,立體化重構(gòu)多方面的關(guān)鍵因素,激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力,強化精準(zhǔn)扶貧政策的監(jiān)管力度和保障機制,使精準(zhǔn)扶貧政策更好地發(fā)揮效用,以推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)的如期實現(xiàn)。
不可否認(rèn)的是,駐村工作隊一直在為兌現(xiàn)脫貧承諾而努力,事實上也已取得了巨大的扶貧成效。但工作隊入駐鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的熟人社會后,作為“嵌入型”的治理能量依靠國家所賦予的權(quán)責(zé)開展精準(zhǔn)扶貧工作,必然會對鄉(xiāng)村社會原生的權(quán)力運行空間與治理秩序帶來沖擊,村莊內(nèi)部的公共性和治理結(jié)構(gòu)都被“重新洗牌”。
第一,村莊公共性的萎縮。駐村工作隊在鄉(xiāng)村社會的扶貧實踐中,表現(xiàn)出來的兩種行為邏輯——資源約束下的“有限責(zé)任”與扶貧重任下的“無限責(zé)任”看似相悖,(17)謝小芹:《“雙軌治理”:“第一書記”扶貧制度的一種分析框架——基于廣西圓村的田野調(diào)查》,載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2017年第3期。實則并行不悖地對村莊公共性進(jìn)行最大程度的消解,使得鄉(xiāng)村的公共意識、公共文化、公共活動、公共關(guān)系、公共道德等都在不同程度的萎縮。
第二,村莊自治力的削弱。雄厚的幫扶資源使貧困村在短時間內(nèi)能多方受益,村民對于駐村干部的信任感也隨著扶貧成效的顯著增加而逐漸增強,而原有的基層干部權(quán)威性不可避免地受到弱化,鄉(xiāng)村干部和村民對于自身發(fā)展更加缺乏自信,村莊原有的自治能力被無意間消解。另外,通過增量資源并不意味著資源配置可以得到最大程度的優(yōu)化,這就容易造成運動式治理和常規(guī)性治理的雙重失效。
第三,基層利益共謀鏈的拆解?!扒度胄袜l(xiāng)村治理精英”進(jìn)入鄉(xiāng)村社會以后,改變了原有的鄉(xiāng)村治理格局,同時也改變了鄉(xiāng)村社會原有的利益格局,由此必然會對部分“內(nèi)生型鄉(xiāng)村治理精英”的利益帶來沖擊。(18)郭蘇建,王鵬翔:《中國鄉(xiāng)村治理精英與鄉(xiāng)村振興》,載《南開學(xué)報(哲學(xué)社會科版)》2019年第4期。在一些經(jīng)濟(jì)落后、交通閉塞、思想固化的鄉(xiāng)村社會,出現(xiàn)了原有干部班子不支持甚至阻礙扶貧工作的情況,其中很大一部分的原因是擔(dān)心其既得利益受損。精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊作為新的行政力量,拆解舊有利益鏈的同時也給貧困治理埋下隱患。
第四,政治力量對鄉(xiāng)村行政力量的解構(gòu)。傳統(tǒng)的科層體系由于“干部駐村制”得到了很大程度的調(diào)整與重塑,“政治動員、跨部門互動和人格化交往等非科層化運作的特征”(19)袁立超,王三秀:《非科層化運作:“干部駐村”制度的實踐邏輯——基于閩東南C村的案例研究》,載《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第3期。開始顯現(xiàn),但非科層化運作方式在實際運作中卻存在政治侵越行政的可能。政治力量對行政力量的侵越,行政力量在貧困村的式微與抵抗,使得舊有的鄉(xiāng)村共同體在駐村扶貧過程中被逐漸瓦解。
“在所有的社會中,農(nóng)村社會的結(jié)構(gòu)是最獨特的”(20)[德]馬克斯·韋伯:《民族國家與經(jīng)濟(jì)政策》,甘陽等譯,北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1997年版,第109頁。,而脫貧攻堅所面臨的鄉(xiāng)村治理無疑是“最具復(fù)雜性、個體性和踐行性的”(21)王麗惠:《連片山區(qū)鄉(xiāng)村的發(fā)展式治理——精準(zhǔn)扶貧溢出效應(yīng)及對村治體系的重構(gòu)》,載《學(xué)術(shù)交流》2018年第12期。。精英下沉式駐村工作隊改變了鄉(xiāng)村社會中深層次的復(fù)雜關(guān)系,因而,鄉(xiāng)村組織體系、鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系等都應(yīng)在貧困治理中被立體化重構(gòu),這即是說,鄉(xiāng)村社會“破而后立”的持續(xù)建構(gòu),同樣也是這支精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊當(dāng)下亟需完成的歷史使命和戰(zhàn)略任務(wù)。通過駐村工作隊與貧困村及多元主體之間的有效銜接和良性互動,逐步構(gòu)建起新的鄉(xiāng)村共同體,以增強脫貧攻堅的整體合力,真正激發(fā)出鄉(xiāng)村社會脫貧致富的內(nèi)生動力。
第一,工作隊與貧困村匹配度的重構(gòu)。在國家頂層設(shè)計上,如何“把村莊的特征與單位的性質(zhì)、下派人員的業(yè)務(wù)能力相結(jié)合”(22)許漢澤,李小云:《精準(zhǔn)扶貧背景下駐村機制的實踐困境及其后果——以豫中縣駐村“第一書記”扶貧為例》,載《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2017年第3期。是“精準(zhǔn)扶貧”工程應(yīng)首要考慮的因素。貴州省的扶貧經(jīng)驗值得借鑒,其做法是科技干部配產(chǎn)業(yè)村、經(jīng)濟(jì)干部配貧困村、政法干部配亂村、黨政干部配難村和退休干部回原村。同時,駐村干部所擁有的權(quán)力必須與工作任務(wù)難易程度相匹配,扶貧資源須與貧困村人口結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活習(xí)慣等相結(jié)合,有利于工作隊對貧困村的精準(zhǔn)幫扶和無縫對接。
第二,多元主體權(quán)責(zé)關(guān)系的重建。駐村干部要處理好同派駐單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部等多元主體之間的關(guān)系,充分發(fā)揮各個主體的扶貧能動性。一方面,充分利用貧困村的本土性關(guān)系與資源,尤其是要吸納當(dāng)?shù)卮迕竦膮⑴c,切實做好駐村幫扶工作;另一方面,破除“鄉(xiāng)—村”之間固有的閉合性,以強有力的監(jiān)管體系減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部“共謀”的可能性,使駐村干部能夠有效參與到扶貧治理之中,構(gòu)建多元共治的鄉(xiāng)村治理新格局。
第三,脫貧致富任務(wù)的持續(xù)動力重構(gòu)。構(gòu)建一支內(nèi)生脫貧動力強的工作隊扎根鄉(xiāng)村,從物質(zhì)和精神兩個層面同步落實好精準(zhǔn)脫貧工作,幫助貧困村形成持續(xù)的脫貧動力。從物質(zhì)層面而言,不斷提升交通、電力、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平,鼓勵和指導(dǎo)貧困村因地制宜發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè),完善農(nóng)村低保的動態(tài)進(jìn)入、退出機制,確保其脫貧的持續(xù)性。從精神層面來說,要把扶貧與“扶智”“扶志”相結(jié)合,通過加大對貧困地區(qū)的教育投入,轉(zhuǎn)變貧困群體及個體的觀念意識、思維模式、價值體系,最大限度地激發(fā)其脫貧致富的內(nèi)生動力。
精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊是實現(xiàn)全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)役的重要政治力量,同時也為全球貧困治理貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案。政治精英對貧困村的嵌入有其雙重性質(zhì),它既貫徹了國家扶貧政策的一統(tǒng)性,也拆解了鄉(xiāng)村社會原有的復(fù)雜性。為提升駐村工作隊貧困治理的有效性,就需要充分發(fā)揮它在鄉(xiāng)村共同體多元關(guān)系、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、以及鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的立體重構(gòu)效能。工作隊作為一項超常規(guī)的精英下沉式扶貧舉措,在其任期結(jié)束后自然退出扶貧場域,貧困村村干部和村民將成為后續(xù)脫貧保衛(wèi)戰(zhàn)的中堅力量,因而,激發(fā)貧困村的內(nèi)生活力和貧困戶的致富潛能,推動基層政權(quán)治理和鄉(xiāng)村行政力量現(xiàn)代化,是后工作隊時代鞏固脫貧攻堅勝利果實、應(yīng)對減貧戰(zhàn)略中相對貧困問題的固本之源。需要強調(diào)的是,貧困村的原發(fā)性貧困在較長時間內(nèi)仍然具有脫貧返貧的脆弱性,在保持扶貧政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性基礎(chǔ)上建立健全長效減貧機制,是消除絕對貧困后國家在鄉(xiāng)村善治中的發(fā)展方略。