曾智洪，毛霞維

(杭州師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 311121)

一、問題的提出

工作隊(duì)作為國家與鄉(xiāng)村社會之間的一種新型中介機(jī)制和國家權(quán)力的一種非常規(guī)運(yùn)作機(jī)制，始終扮演著重要角色。(1)李里峰：《工作隊(duì)：一種國家權(quán)力的非常規(guī)運(yùn)作機(jī)制——以華北土改運(yùn)動為中心的歷史考察》，載《江蘇社會科學(xué)》2010年第3期?！白屫毨丝诤拓毨У貐^(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會”是中國共產(chǎn)黨在十九大報(bào)告中做出的莊嚴(yán)承諾，報(bào)告明確提出了“確保到2020年我國在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧和真脫貧”的新任務(wù)。在此脫貧攻堅(jiān)拔寨和全面決勝小康的關(guān)鍵時(shí)刻，黨和國家組建精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊(duì)，選派優(yōu)秀干部以嵌入方式直接治理最為落后的貧困村，將扶貧單元從區(qū)域和整村范疇，聚焦到每村每戶，旨在踐行“全面建成小康社會，一個不能少；共同富裕路上，一個不能掉隊(duì)”的國家意圖。

近年來，我國絕對貧困人口呈現(xiàn)逐年遞減趨勢，在脫貧攻堅(jiān)的道路上取得了舉世矚目的成就。按照人均年收入2300元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，自2012年我國實(shí)行精準(zhǔn)扶貧政策以來，到2019年年底，全國農(nóng)村貧困人口累計(jì)減少了9348萬人，貧困發(fā)生率從10.2%下降至0.6%，累計(jì)下降9.6個百分點(diǎn)；到2020年5月，全國832個貧困縣中已有780個宣布脫貧摘帽，區(qū)域性整體貧困基本得到解決。但這并不意味著扶貧工作已進(jìn)入“完成時(shí)”，全面實(shí)現(xiàn)小康的任務(wù)仍然艱巨，“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)更是貧中之貧、困中之困的硬骨頭，解決這些地區(qū)的絕對貧困問題堪稱世界級難題。截至2019年底，全國農(nóng)村貧困人口仍有551萬人，未摘帽貧困縣52個，貧困人口超過1000人的貧困村88個，貧困發(fā)生率超過10%的貧困村1025個，共有1113個貧困村。由此可見，我國貧困人口的基數(shù)依然較大，尤其是深度貧困地區(qū)如期脫貧的任務(wù)還很重，區(qū)域性整體貧困問題仍有固化趨勢，即使已經(jīng)脫貧的村莊，也存在脫貧后再返貧的可能性。在緊迫的規(guī)定時(shí)限內(nèi)(2020年底)完成含深度貧困地區(qū)的順利脫貧，是黨中央賦予精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊(duì)的時(shí)代使命。因此，探究工作隊(duì)如何嵌入貧困村落實(shí)好國家的精準(zhǔn)扶貧政策，與貧困村之間的關(guān)系面臨哪些公共性拆解問題，又何以進(jìn)行立體化重構(gòu)，在全面建成小康的收官階段，具有劃時(shí)代的歷史價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

精準(zhǔn)扶貧被喻為“滴灌”，而駐村幫扶則被喻為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的管道。(2)高滿良：《精準(zhǔn)扶貧背景下駐村扶貧工作隊(duì)的建設(shè)路徑研究》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》2016年第12期。截至2020年3月，全國已派出25.5萬個駐村工作隊(duì)、累計(jì)選派290多萬名黨政機(jī)關(guān)和國有企業(yè)事業(yè)單位干部到貧困村擔(dān)任第一書記和駐村干部。全面覆蓋的駐村工作隊(duì)“以其獨(dú)特的方式把黨與農(nóng)民、國家與農(nóng)村緊密地聯(lián)系起來”(3)郭正林：《中國村政制度》，北京：中國文聯(lián)出版社，1999年版，第260頁。，在貫徹脫貧攻堅(jiān)使命的同時(shí)也推動了農(nóng)村社會的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村正面臨著鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性交織沖突的局面，作為一種并不新穎的制度安排，精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊(duì)的嵌入對村莊失序現(xiàn)象是否會有所改善？貧困村原有的公共屬性是否會被新的駐村力量拆解？鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部關(guān)系又是否會被重構(gòu)？本文在精準(zhǔn)扶貧的時(shí)代大背景下，嘗試從國家政策的“動因—過程—結(jié)果”三個維度來考察精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊(duì)給鄉(xiāng)村社會帶來的影響，并探究其嵌入鄉(xiāng)村社會“破而后立”的內(nèi)在邏輯和績效表現(xiàn)。

二、精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊(duì)的政策全過程分析

(一)政策動因：時(shí)間緊迫和基礎(chǔ)薄弱

自20世紀(jì)80年代我國實(shí)施扶貧開發(fā)政策以來，不少條件稍好些的貧困地區(qū)已經(jīng)脫貧摘帽，但囿于連片特困地區(qū)和“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)的積貧積弱，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役還尚未徹底結(jié)束。這些貧困村受制于資源約束和能力瓶頸，總體而言扶貧空間小、難度大、成本高。在2020年實(shí)現(xiàn)全面小康社會，消除絕對貧困，這既是中國向全世界做出的莊嚴(yán)承諾，是全世界共同驗(yàn)收的一個偉大工程，也是對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。因此，對中國而言，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)必須打贏且毫無退路。然而，消除貧困是世界性難題，中國要在2020年實(shí)現(xiàn)全民脫貧，單從時(shí)間節(jié)點(diǎn)而言就已經(jīng)相當(dāng)迫在眉睫。在此脫貧攻堅(jiān)的緊要關(guān)頭，同時(shí)面對脫貧攻堅(jiān)存在的“誰是貧困戶”“貧困原因是什么”“怎么針對性幫扶”“幫扶效果又怎樣”等不確定性問題，黨和國家派駐精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊(duì)嵌入貧困村，爭取在最短的時(shí)間以最高的效率，完成國家的政策善意和貧困人口的現(xiàn)實(shí)需求之間的精準(zhǔn)對接。正所謂“火車跑得快，全靠車頭帶”，駐村工作隊(duì)在精準(zhǔn)扶貧的國家善意中被賦予了脫貧引擎的時(shí)代內(nèi)涵。

國家通過“一村一隊(duì)”的扶貧構(gòu)想實(shí)現(xiàn)“兩個全覆蓋”和“三個應(yīng)派盡派”。所謂“兩個全覆蓋”指對黨組織軟弱渙散村要全覆蓋、對建檔立卡貧困村實(shí)現(xiàn)全覆蓋。(4)楊芳：《駐村“第一書記”與村莊治理變革》，載《學(xué)習(xí)論壇》2016年第2期?！叭齻€應(yīng)派盡派”，是指對革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和民族地區(qū)、災(zāi)后恢復(fù)重建地區(qū)的應(yīng)派盡派。具體而言，精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊(duì)攜帶資金、項(xiàng)目、政策等扶貧資源，根據(jù)貧困村的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，通過動員公共資源或私人資源以拓寬貧困村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給主體，引導(dǎo)社會資金向貧困村傾斜，快速拉動貧困村和貧困戶脫貧致富的步伐。這從根本上解決了貧困村緊缺的“資源約束”問題。駐村工作隊(duì)作為扶貧政策的排頭兵，被概括為具有“兩廣兩高一優(yōu)一明確”的屬性，即覆蓋范圍廣，參與面廣；工作隊(duì)員政治覺悟高，黨員比例較高；學(xué)緣結(jié)構(gòu)優(yōu)，責(zé)任明確。(5)王勇，曹阜孝，王曉兵，李祥：《精準(zhǔn)脫貧視域下昭通駐村扶貧工作隊(duì)扶貧效用研究》，載《昭通學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。這些屬性從某種程度上彌補(bǔ)了貧困村村干部整體素質(zhì)偏低、思想觀念陳舊、管理手段落后、資源整合能力有限等人才瓶頸問題。工作隊(duì)為貧困村解決了資源約束和人才瓶頸的兩大脫貧桎梏，為深度貧困地區(qū)的如期脫貧帶來希望。

駐村扶貧開發(fā)工作帶有濃厚的“國家色彩”，偏重于國家和政府的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)通過外部力量的幫扶激發(fā)貧困村和貧困戶內(nèi)生的發(fā)展?jié)摿Γ砸欢ǖ摹罢畯?qiáng)度”取得較高的貧困治理績效。顯然，駐村扶貧工作隊(duì)無疑能憑借國家資源的“先天優(yōu)勢”，以最短的時(shí)間和最快的速度減輕基層扶貧的系統(tǒng)性壓力，但是這種運(yùn)動式治理的扶貧模式缺乏規(guī)范的制度保障，也可能會導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏離，處于夾縫生存狀態(tài)的工作隊(duì)在實(shí)踐中往往有采取策略性扶貧的沖動，以應(yīng)付或敷衍上級的監(jiān)督、考核及懲處。因此，工作隊(duì)這種“形式上高度制度化、內(nèi)容上高度非制度化”(6)嚴(yán)國方，肖唐鏢：《運(yùn)動式的鄉(xiāng)村建設(shè)：理解與反思——以“部門包村”工作為案例》，載《中國農(nóng)村觀察》2004年第5期。的運(yùn)作模式，雖然具有靈活性、高效率等貧困治理優(yōu)勢，但同時(shí)也給貧困村的持續(xù)脫貧致富帶來了返貧的隱患。

(二)政策過程：動員派駐與精準(zhǔn)施策

貧中之貧、困中之困，無疑是橫亙在全國人民走向共同富裕道路上的最大“攔路虎”。要確保脫貧攻堅(jiān)任務(wù)如期完成，必須下決心啃下“硬骨頭”、清除“攔路虎”，努力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會從“溫飽型”向“保障型”質(zhì)的飛躍，貧困戶從“兩不愁”到“三保障”新的跨越。為此，2015年中央和脫貧任務(wù)重的22個省(自治區(qū)、直轄市)簽訂了扶貧“軍令狀”，層層落實(shí)脫貧責(zé)任，通過壓力型體制的層層傳導(dǎo)，以立“軍令狀”的方式在全國范圍內(nèi)開展政治總動員?！胺鲐氒娏顮睢币环矫嬲故玖酥醒腴_展脫貧攻堅(jiān)的決心和勇氣，另一方面旨在通過強(qiáng)調(diào)任務(wù)的緊迫性和艱巨性，來激勵并約束駐村工作隊(duì)的能動性?！熬珳?zhǔn)扶貧駐村工作隊(duì)”是極具中國特色的政策產(chǎn)物，中央政府試圖突破原有的科層制困境，選派精英隊(duì)伍下沉到貧困村，將國家力量直接延伸到鄉(xiāng)村社會，并以制度化的方式踐行群眾路線，它又一次實(shí)現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在重要戰(zhàn)略時(shí)期的社會資源廣泛動員。

新中國成立70多年以來，我國扶貧事業(yè)實(shí)現(xiàn)了由“粗放式”向“精準(zhǔn)式”的重大轉(zhuǎn)變。精準(zhǔn)扶貧相對于粗放扶貧，是遵循科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)和程序，因時(shí)、因地對貧困區(qū)域、貧困村和貧困戶進(jìn)行精確識別，按照當(dāng)?shù)氐膶?shí)際開展聯(lián)動幫扶和分類管理，并引入動態(tài)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制開展精準(zhǔn)考核的過程。(7)李鵾，葉興建：《農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧：理論基礎(chǔ)與實(shí)踐情勢探析——兼論復(fù)合型扶貧治理體系的建構(gòu)》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期?！笆濉币?guī)劃綱要中明確提出了“六個精準(zhǔn)”要求，即扶貧對象精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、項(xiàng)目審批精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到位精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。而精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊(duì)則是國家力量向基層延伸的觸角，緊密圍繞六個精準(zhǔn)問題，把扶貧任務(wù)精準(zhǔn)落實(shí)到“最后一公里”最“短、平、快”的一種工作方式。

精準(zhǔn)扶貧最關(guān)鍵、最核心的是“扶貧對象精準(zhǔn)”，這關(guān)乎到整個扶貧工作的成敗，即解決好“扶持誰”的問題。駐村工作隊(duì)為解決這一難題，深入走訪貧困地區(qū)掌握村情民情，按貧困戶年齡結(jié)構(gòu)、致貧原因、脫貧舉措和貧困村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、發(fā)展基礎(chǔ)等方面進(jìn)行建檔立卡。另外，通過“回頭看”和動態(tài)反饋整改工作，對建檔立卡等工作進(jìn)行定期二次核查，確?！按宀宦?、戶不漏人、人不漏信息”，以提高貧困戶識別的精準(zhǔn)度。

在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中，從中央到地方都在動員各級幫扶單位積極調(diào)動資源，除國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位負(fù)責(zé)定點(diǎn)幫扶外，醫(yī)院、學(xué)校等社會組織都和貧困村通過“結(jié)對子”的方式攤派了扶貧任務(wù)，而駐村工作隊(duì)則是這些組織派駐到貧困村的中堅(jiān)力量，以扶貧干部與貧困人口精準(zhǔn)匹配的方式來解決“誰來扶”的問題。駐村工作隊(duì)由駐村幫扶干部、市(縣)駐村工作隊(duì)員、聯(lián)系貧困村的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部、所在村的大學(xué)生村官、以及“三支一扶”(系指大學(xué)生畢業(yè)后到農(nóng)村基層從事支農(nóng)、支教、支醫(yī)和扶貧工作)相關(guān)人員構(gòu)成，“貧困村不摘帽、貧困戶不脫貧，工作隊(duì)不撤出”是他們的政治承諾。

在政策允許范圍內(nèi)，黨中央將資金、人才、技術(shù)、管理、項(xiàng)目等各種外源性要素向貧困地區(qū)聚集，動員全社會力量解決好“怎么扶”的問題。這就意味著扶貧外源性要素嵌入鄉(xiāng)村后需要內(nèi)源化，才能讓貧困村實(shí)現(xiàn)持續(xù)脫貧，而駐村工作隊(duì)在由外而內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)化的過程中充當(dāng)著重要媒介。國家通過貫徹實(shí)施“五個一批”工程(即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、異地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批)，進(jìn)一步建立健全了脫貧攻堅(jiān)的長效機(jī)制。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，“要重視發(fā)揮廣大基層干部群眾的首創(chuàng)精神，讓他們的心熱起來、行動起來，靠辛勤勞動改變貧困落后面貌?！?8)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年版，第86頁。因此，工作隊(duì)在帶領(lǐng)村民脫貧致富的同時(shí)，應(yīng)積極推動貧困村的文化建設(shè)、政策宣傳、素質(zhì)教育、技能培訓(xùn)等活動有序展開，有意識地培養(yǎng)村民的自主脫貧觀念，全面依靠和調(diào)動鄉(xiāng)村力量，促進(jìn)駐村工作隊(duì)從以注重親力親為向以注重鄉(xiāng)村主體共同參與的轉(zhuǎn)變。

精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的全面脫貧。為解決好“如何退”即“摘帽”問題，首先要預(yù)設(shè)好時(shí)間表，給貧困地區(qū)完全脫貧留出一定的緩沖期；其次嚴(yán)格做好脫貧任務(wù)的績效評估，實(shí)行逐戶銷號。通過構(gòu)建科學(xué)合理的貧困戶、貧困縣摘帽評估的退出機(jī)制，明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、程序、核查方法及后續(xù)扶持政策，及時(shí)更新群眾脫貧數(shù)據(jù)、跟蹤掌握扶持成效情況，確保貧困戶真脫貧、脫真貧、且不返貧。這對選派駐村干部工作提出了更高要求，不僅需要“一懂兩愛”的精英型人才(即懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民“三農(nóng)”工作隊(duì)伍)下沉到貧困村，更要求精準(zhǔn)匹配駐村干部的綜合能力與貧困村的實(shí)際需要，做到選對正確的干部精英，配置到最需要的貧困村，安排在最能發(fā)揮其工作效能的扶貧崗位。

目前，全國各地駐村扶貧工作隊(duì)因村施策、因戶施策業(yè)已探索出許多值得借鑒的特色扶貧模式。例如，對口幫扶扶貧模式是由中央和各級國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、民主黨派等到貧困地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資和智力幫扶，能在較短時(shí)間內(nèi)改善貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施及生產(chǎn)生活條件，并產(chǎn)生更大的扶貧資源綜合效益；“電商眾籌扶貧”模式幫助貧困地區(qū)打通銷售特色農(nóng)產(chǎn)品的新途徑，實(shí)現(xiàn)由“輸血式”到“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變；運(yùn)用“政銀企戶?！惫╀N金融扶貧平臺，通過“產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)+新型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制+科學(xué)防控”措施的河北模式，(9)周京，孫啟夢，郭澤，施睿喆，張進(jìn)陽：《鄉(xiāng)村振興背景下河北省“政銀企戶?！苯鹑诰珳?zhǔn)扶貧模式優(yōu)化研究》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》2020年第2期?！罢y企戶?！苯鹑诰珳?zhǔn)扶貧模式是河北省根據(jù)當(dāng)?shù)亟鹑诜鲐毜膶?shí)際情況而提出的新型金融扶貧方式，在推進(jìn)這種金融精準(zhǔn)扶貧模式的過程中，更好實(shí)現(xiàn)“政府搭臺、銀行參與、企業(yè)和農(nóng)戶受益、保險(xiǎn)兜底”的工作狀態(tài)和扶貧方式。解決了貧困村資金難的問題；以及農(nóng)村居住社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)同步建設(shè)，促進(jìn)“三零”產(chǎn)業(yè)(投入零成本、經(jīng)營零風(fēng)險(xiǎn)、就業(yè)零距離)發(fā)展等扶貧模式。

(三)政策效果：貧困消亡抑或績效懸浮

工作隊(duì)作為一種國家權(quán)力的非常規(guī)運(yùn)作機(jī)制，能在短期內(nèi)提升貧困村經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、黨建等工作樣貌，其貧困治理頗顯成效：貧困人口大幅減少、眾多貧困縣“脫貧摘帽”；貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量效益、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)水平明顯提高；政治精英的下沉不僅提高了基層社會的動員能力，打通了傳輸基層訴求的通道，也推動了村民自治的政治進(jìn)程。(10)吳新葉：《“精英下沉”有利于優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)和基層治理》，載《探索與爭鳴》2015年第10期。貧困村的絕對貧困問題正在逐步消亡，但實(shí)踐中駐村工作隊(duì)也面臨政策執(zhí)行困境：動員式派駐背后工作隊(duì)因政治資源、個人資源、派駐單位實(shí)力等存在差異，扶貧績效則大相徑庭；主體的有限理性致使政策落實(shí)難、執(zhí)行走樣等情況發(fā)生；而政策的負(fù)外部性可能逼迫工作隊(duì)選擇“儀式化表演”，甚至出現(xiàn)急于求成的“求調(diào)離”等現(xiàn)象。

第一，駐村工作隊(duì)是嵌入式扶貧還是儀式化表演？隨著駐村干部、外部資源等嵌入貧困村，開展扶貧工作從過去主要依靠村干部轉(zhuǎn)向主要依靠駐村干部。精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊(duì)嵌入到村級組織，促進(jìn)了資金、人才、產(chǎn)業(yè)等資源與貧困戶脫貧需求的精準(zhǔn)對接，破解了許多貧困村長期存在的“自治失靈”難題。通過田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，駐村工作隊(duì)在實(shí)踐中或多或少出現(xiàn)了以下治理問題：由于工作隊(duì)代表的是各個派出單位的形象，其扶貧成效直接與派出單位的“面子”掛鉤，層層考核指標(biāo)讓駐村干部倍感壓力，以致他們的工作強(qiáng)度嚴(yán)重超負(fù)荷；他們同時(shí)還受到來自政府、媒體、群眾、貧困戶的熱切關(guān)注，“聚光燈下”的駐村干部往往急于表現(xiàn)，為數(shù)字脫貧埋下隱患；基于頻繁又緊迫的績效考核和多重剛性任務(wù)安排的精準(zhǔn)扶貧壓力型體制邏輯，有的工作隊(duì)存在消極轉(zhuǎn)換角色的無奈，各種“面子工程”層出不窮；等等。這些消極的角色轉(zhuǎn)換往往是駐村干部為了避免追責(zé)采取權(quán)宜之計(jì)而進(jìn)行的“儀式化表演”。(11)李勝藍(lán)，江立華：《基于角色理論的駐村“第一書記”扶貧實(shí)踐困境分析》，載《中國特色社會主義研究》2018年第6期。

第二，駐村工作隊(duì)是多中心共治還是多元主體的較量？在精準(zhǔn)扶貧的社會場域中，工作隊(duì)、上級政府、派出單位、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織和村委會等多元主體參與其中，各方扶貧力量形成強(qiáng)大的工作合力。工作隊(duì)是精準(zhǔn)扶貧工作的主導(dǎo)者和推動者，是上級下派的特派員，擁有國家合法性的認(rèn)可。從理論上講，工作隊(duì)成員尤其是“第一書記”入駐貧困村后，村干部就必須服從和服務(wù)于村“兩委”新的領(lǐng)導(dǎo)核心，掌握資源分配大權(quán)的“第一書記”負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)扶貧工作并主導(dǎo)村莊治理。從現(xiàn)實(shí)來看，“第一書記”依靠大量的人力物力資金資源在扶貧和鄉(xiāng)村治理工作中具有明顯優(yōu)勢，以村書記為代表的村干部短期內(nèi)的確很容易對資源產(chǎn)生依賴性，“小事找村支書，大事找第一書記”成了村民對雙頭政治的“在地化”理解。(12)謝小芹：《“接點(diǎn)治理”：貧困研究中的一個新視野——基于廣西圓村“第一書記”扶貧制度的基層實(shí)踐》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第3期。精準(zhǔn)扶貧政策要扎根基層并快速取得成效，就要在實(shí)踐中探索如何將政策本土化和地方化，地方工作的經(jīng)驗(yàn)智慧此時(shí)顯得尤為重要。然而，以“第一書記”為首的駐村工作隊(duì)成員作為嵌入型村官，在貧困村始終是“外來客”身份，“在村莊的威望、對村情的熟悉程度、權(quán)力合法性來源”(13)孔德斌：《嵌入式扶貧的悖論及反思》，載《理論與改革》2018年第2期。、農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)、地方語言交流等方面都不及村干部。村干部憑借信息優(yōu)勢和村民支持占據(jù)主動地位，他們擁有強(qiáng)烈的地方認(rèn)同感，這使得工作隊(duì)成員有可能因?yàn)楸就粱潭炔粔蚨慌懦庠诜忾]的農(nóng)村關(guān)系結(jié)構(gòu)之外。因而，在駐村工作隊(duì)執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策的過程中，多中心共治和多元主體較量之間不可避免地存在著張力或矛盾。

第三，駐村工作隊(duì)是精準(zhǔn)脫貧還是策略扶貧、數(shù)字脫貧？駐村工作隊(duì)通過一對一的責(zé)任體制搭建起了派出單位和駐村方之間溝通的橋梁，幫助貧困村將外源性資源內(nèi)源化。在“扶貧軍令狀”下，扶貧任務(wù)層層下放，最終都落實(shí)給了基層政府，(14)邢成舉：《壓力型體制下的“ 扶貧軍令狀”與貧困治理中的政府失靈》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2016年第5期。使得基層政府面臨著來自上級政府、扶貧對象、市場風(fēng)險(xiǎn)等方面的多重壓力，加上貧困村的治理類型多且治理情況復(fù)雜的因素，策略扶貧、數(shù)字脫貧、脫貧返貧等現(xiàn)象也就隨之出現(xiàn)。有的工作隊(duì)政績化、任期化傾向嚴(yán)重，急于在任期內(nèi)建設(shè)“政績工程”突顯業(yè)績，對扶貧工作的長遠(yuǎn)謀劃和戰(zhàn)略部署卻明顯不足，很可能導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目的“虎頭蛇尾”，缺乏帶動能力和發(fā)展后勁。囿于扶貧任務(wù)的短期化和緊迫性，精準(zhǔn)扶貧過程中的鄉(xiāng)村社會可謂亂象叢生：如有的地方建檔立卡時(shí)將低保系統(tǒng)的名單直接納入貧困群體，導(dǎo)致某些真正需要幫扶的對象卻因數(shù)據(jù)不能更改等理由被排斥在外；有的地方雖已達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，卻憑裙帶關(guān)系遲遲不愿“摘帽”；有的地方出現(xiàn)扶貧形式主義，沒有把工作重心真正投入到脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，而是忙于“巧算帳”式的數(shù)字脫貧，虛假上報(bào)脫貧數(shù)字，甚至有意擴(kuò)大貧困戶基數(shù)；有的地方?jīng)]有深入考察貧困村實(shí)際，隨意做出“拍腦袋”式的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，即使耗費(fèi)了大量人力物力資金資源，卻也始終難以凝聚人氣，貧困村有可能面臨脫貧返貧的風(fēng)險(xiǎn)等。

三、公共性拆解與立體化重構(gòu)

黨和國家向貧困村派駐工作隊(duì)的初衷之一是試圖打破“90年代以來形成的鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化、科層化傾向，重新開啟群眾路線的制度化”(15)扈紅英，劉敏華，張俊橋，李東雷，韓梅河：《新時(shí)期駐村干部制度績效研究—以河北“省市派駐村干部制度”為例》，載《中共成都市委黨校學(xué)報(bào)》2014年第4期。，切實(shí)改變貧困村的落后面貌?？傮w而言，精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊(duì)給鄉(xiāng)村社會的發(fā)展帶來了許多新機(jī)遇，農(nóng)民生活水平有了質(zhì)的飛躍，貧困治理取得顯著績效。但由于“鄉(xiāng)村本身所具有的復(fù)雜性對一統(tǒng)性政策具有天然的消解作用”(16)劉偉，邊東東：《產(chǎn)業(yè)扶貧政策的實(shí)踐邏輯——對B縣四個駐村工作隊(duì)的比較分析》，載《江蘇社會科學(xué)》2019年第2期。，精準(zhǔn)扶貧政策在實(shí)際運(yùn)行中仍然存在問題和隱患。對此，國家應(yīng)進(jìn)一步完善中央和地方的銜接機(jī)制，對深度貧困地區(qū)施以更強(qiáng)有力的對接，立體化重構(gòu)多方面的關(guān)鍵因素，激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力，強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧政策的監(jiān)管力度和保障機(jī)制，使精準(zhǔn)扶貧政策更好地發(fā)揮效用，以推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。

(一)村莊公共性的多重拆解

不可否認(rèn)的是，駐村工作隊(duì)一直在為兌現(xiàn)脫貧承諾而努力，事實(shí)上也已取得了巨大的扶貧成效。但工作隊(duì)入駐鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的熟人社會后，作為“嵌入型”的治理能量依靠國家所賦予的權(quán)責(zé)開展精準(zhǔn)扶貧工作，必然會對鄉(xiāng)村社會原生的權(quán)力運(yùn)行空間與治理秩序帶來沖擊，村莊內(nèi)部的公共性和治理結(jié)構(gòu)都被“重新洗牌”。

第一，村莊公共性的萎縮。駐村工作隊(duì)在鄉(xiāng)村社會的扶貧實(shí)踐中，表現(xiàn)出來的兩種行為邏輯——資源約束下的“有限責(zé)任”與扶貧重任下的“無限責(zé)任”看似相悖，(17)謝小芹：《“雙軌治理”：“第一書記”扶貧制度的一種分析框架——基于廣西圓村的田野調(diào)查》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2017年第3期。實(shí)則并行不悖地對村莊公共性進(jìn)行最大程度的消解，使得鄉(xiāng)村的公共意識、公共文化、公共活動、公共關(guān)系、公共道德等都在不同程度的萎縮。

第二，村莊自治力的削弱。雄厚的幫扶資源使貧困村在短時(shí)間內(nèi)能多方受益，村民對于駐村干部的信任感也隨著扶貧成效的顯著增加而逐漸增強(qiáng)，而原有的基層干部權(quán)威性不可避免地受到弱化，鄉(xiāng)村干部和村民對于自身發(fā)展更加缺乏自信，村莊原有的自治能力被無意間消解。另外，通過增量資源并不意味著資源配置可以得到最大程度的優(yōu)化，這就容易造成運(yùn)動式治理和常規(guī)性治理的雙重失效。

第三，基層利益共謀鏈的拆解?！扒度胄袜l(xiāng)村治理精英”進(jìn)入鄉(xiāng)村社會以后，改變了原有的鄉(xiāng)村治理格局，同時(shí)也改變了鄉(xiāng)村社會原有的利益格局，由此必然會對部分“內(nèi)生型鄉(xiāng)村治理精英”的利益帶來沖擊。(18)郭蘇建，王鵬翔：《中國鄉(xiāng)村治理精英與鄉(xiāng)村振興》，載《南開學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科版)》2019年第4期。在一些經(jīng)濟(jì)落后、交通閉塞、思想固化的鄉(xiāng)村社會，出現(xiàn)了原有干部班子不支持甚至阻礙扶貧工作的情況，其中很大一部分的原因是擔(dān)心其既得利益受損。精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊(duì)作為新的行政力量，拆解舊有利益鏈的同時(shí)也給貧困治理埋下隱患。

第四，政治力量對鄉(xiāng)村行政力量的解構(gòu)。傳統(tǒng)的科層體系由于“干部駐村制”得到了很大程度的調(diào)整與重塑，“政治動員、跨部門互動和人格化交往等非科層化運(yùn)作的特征”(19)袁立超，王三秀：《非科層化運(yùn)作：“干部駐村”制度的實(shí)踐邏輯——基于閩東南C村的案例研究》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2017年第3期。開始顯現(xiàn)，但非科層化運(yùn)作方式在實(shí)際運(yùn)作中卻存在政治侵越行政的可能。政治力量對行政力量的侵越，行政力量在貧困村的式微與抵抗，使得舊有的鄉(xiāng)村共同體在駐村扶貧過程中被逐漸瓦解。

(二)鄉(xiāng)村共同體的立體化重構(gòu)

“在所有的社會中，農(nóng)村社會的結(jié)構(gòu)是最獨(dú)特的”(20)[德]馬克斯·韋伯：《民族國家與經(jīng)濟(jì)政策》，甘陽等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997年版，第109頁。，而脫貧攻堅(jiān)所面臨的鄉(xiāng)村治理無疑是“最具復(fù)雜性、個體性和踐行性的”(21)王麗惠：《連片山區(qū)鄉(xiāng)村的發(fā)展式治理——精準(zhǔn)扶貧溢出效應(yīng)及對村治體系的重構(gòu)》，載《學(xué)術(shù)交流》2018年第12期。。精英下沉式駐村工作隊(duì)改變了鄉(xiāng)村社會中深層次的復(fù)雜關(guān)系，因而，鄉(xiāng)村組織體系、鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系等都應(yīng)在貧困治理中被立體化重構(gòu)，這即是說，鄉(xiāng)村社會“破而后立”的持續(xù)建構(gòu)，同樣也是這支精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊(duì)當(dāng)下亟需完成的歷史使命和戰(zhàn)略任務(wù)。通過駐村工作隊(duì)與貧困村及多元主體之間的有效銜接和良性互動，逐步構(gòu)建起新的鄉(xiāng)村共同體，以增強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)的整體合力，真正激發(fā)出鄉(xiāng)村社會脫貧致富的內(nèi)生動力。

第一，工作隊(duì)與貧困村匹配度的重構(gòu)。在國家頂層設(shè)計(jì)上，如何“把村莊的特征與單位的性質(zhì)、下派人員的業(yè)務(wù)能力相結(jié)合”(22)許漢澤，李小云：《精準(zhǔn)扶貧背景下駐村機(jī)制的實(shí)踐困境及其后果——以豫中縣駐村“第一書記”扶貧為例》，載《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期。是“精準(zhǔn)扶貧”工程應(yīng)首要考慮的因素。貴州省的扶貧經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，其做法是科技干部配產(chǎn)業(yè)村、經(jīng)濟(jì)干部配貧困村、政法干部配亂村、黨政干部配難村和退休干部回原村。同時(shí)，駐村干部所擁有的權(quán)力必須與工作任務(wù)難易程度相匹配，扶貧資源須與貧困村人口結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活習(xí)慣等相結(jié)合，有利于工作隊(duì)對貧困村的精準(zhǔn)幫扶和無縫對接。

第二，多元主體權(quán)責(zé)關(guān)系的重建。駐村干部要處理好同派駐單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部等多元主體之間的關(guān)系，充分發(fā)揮各個主體的扶貧能動性。一方面，充分利用貧困村的本土性關(guān)系與資源，尤其是要吸納當(dāng)?shù)卮迕竦膮⑴c，切實(shí)做好駐村幫扶工作；另一方面，破除“鄉(xiāng)—村”之間固有的閉合性，以強(qiáng)有力的監(jiān)管體系減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部“共謀”的可能性，使駐村干部能夠有效參與到扶貧治理之中，構(gòu)建多元共治的鄉(xiāng)村治理新格局。

第三，脫貧致富任務(wù)的持續(xù)動力重構(gòu)。構(gòu)建一支內(nèi)生脫貧動力強(qiáng)的工作隊(duì)扎根鄉(xiāng)村，從物質(zhì)和精神兩個層面同步落實(shí)好精準(zhǔn)脫貧工作，幫助貧困村形成持續(xù)的脫貧動力。從物質(zhì)層面而言，不斷提升交通、電力、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，鼓勵和指導(dǎo)貧困村因地制宜發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)，完善農(nóng)村低保的動態(tài)進(jìn)入、退出機(jī)制，確保其脫貧的持續(xù)性。從精神層面來說，要把扶貧與“扶智”“扶志”相結(jié)合，通過加大對貧困地區(qū)的教育投入，轉(zhuǎn)變貧困群體及個體的觀念意識、思維模式、價(jià)值體系，最大限度地激發(fā)其脫貧致富的內(nèi)生動力。

四、結(jié)語

精準(zhǔn)扶貧駐村工作隊(duì)是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役的重要政治力量，同時(shí)也為全球貧困治理貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案。政治精英對貧困村的嵌入有其雙重性質(zhì)，它既貫徹了國家扶貧政策的一統(tǒng)性，也拆解了鄉(xiāng)村社會原有的復(fù)雜性。為提升駐村工作隊(duì)貧困治理的有效性，就需要充分發(fā)揮它在鄉(xiāng)村共同體多元關(guān)系、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、以及鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的立體重構(gòu)效能。工作隊(duì)作為一項(xiàng)超常規(guī)的精英下沉式扶貧舉措，在其任期結(jié)束后自然退出扶貧場域，貧困村村干部和村民將成為后續(xù)脫貧保衛(wèi)戰(zhàn)的中堅(jiān)力量，因而，激發(fā)貧困村的內(nèi)生活力和貧困戶的致富潛能，推動基層政權(quán)治理和鄉(xiāng)村行政力量現(xiàn)代化，是后工作隊(duì)時(shí)代鞏固脫貧攻堅(jiān)勝利果實(shí)、應(yīng)對減貧戰(zhàn)略中相對貧困問題的固本之源。需要強(qiáng)調(diào)的是，貧困村的原發(fā)性貧困在較長時(shí)間內(nèi)仍然具有脫貧返貧的脆弱性，在保持扶貧政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性基礎(chǔ)上建立健全長效減貧機(jī)制，是消除絕對貧困后國家在鄉(xiāng)村善治中的發(fā)展方略。