摘要：法治政府建設面臨利益主體不斷多元化、利益關系持續(xù)復雜化、新社會要素形成及新舊要素沖突的狀態(tài)，及時有效應對新情況、新問題，是建成法治政府和深入推進依法行政的基礎性工作與最終性目標。有必要對法治政府建設中的利益表達機制之構建實踐及其課題加以總結，同時結合新時代要求，建立暢通的利益表達渠道、完備的利益綜合措施、有效的利益反饋方式。法治政府建設的核心就在于利用法治思維和法治方式解決利益的問題，法治政府建設過程中需要對科學與民意、法治與民主的關系以及相互作用作深入探討，對公眾參與形式、程度以及利益表達的系統(tǒng)化、組織化問題加以關注。

關鍵詞：法治政府;利益表達機制;利益綜合;信訪;民主;科學

中圖分類號：D912.1文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）04-0088-011

一、引言

十八大提出，到2020年基本建成法治政府。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第三部分專門闡述了“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，提出法治政府的基本要求，即“加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。①這是對多年來依法治國、依法行政、法治政府建設理論研究和實踐的肯認與歸納，也是對法治政府建設提出的新要求和課題。同時，中國經濟社會發(fā)展迅速，社會利益格局和利益關系日趨復雜和多元，關切公眾表達利益訴求成為改革題中之義。②一直以來，法治政府建設特別重視對行政權力的規(guī)范，建構了諸多的原則與制度，③但對于公眾利益表達機制特別是理論研究則略顯不足，導致現實中時常誘發(fā)不同利益群體之間的齟齬，加劇了社會矛盾沖突。實踐證明，科學的公共決策始終離不開民情民意的廣泛收集，只有持續(xù)完善利益表達機制，廣納群言、廣集民智，鼓勵多元利益主體充分闡發(fā)自己的利益關切，政府才能獲得、收集到更為客觀、全面、及時的信息，才能形成反映民心民意的科學化和民主化兼具的公共政策。完備的利益表達機制是防范和化解各種爭議與矛盾的必然選擇，政府唯有積極協(xié)調不同利益主體之間的利益主張，保障平等參與和滿足合理要求，方能快速化解糾紛、減少社會沖突，才能促進社會和諧、穩(wěn)定、全面發(fā)展。完善的利益表達機制既是法治政府建設的基礎又是法治政府建設的目標，政府只有了解公眾的利益訴求，鼓勵公眾將心聲和需求通過合理、恰當的方式表達出來，行政運作才能更加順暢;政府唯有及時協(xié)調各方面利益關系，才能讓公眾共享改革發(fā)展成果，才能實現社會公平正義，這恰恰正是法治政府要求的最終目標。參見習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第39頁;馬懷德：《新時代法治政府建設的意義與要求》，《中國高校社會科學》，2018年第5期。因此，目前需要總結法治政府建設中利益表達機制的相關經驗并明確新的課題，為法治政府良好運行奠定堅實的基礎。

二、利益表達機制運行的經驗及課題

“一切為了群眾，一切依靠群眾”和“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線是中國革命和社會建設取得勝利的根本保障，同樣也是中國法治政府建設的生命線和根本工作路線。法治政府建設的使命就在于實現人民群眾的利益需求，實現好、發(fā)展好、協(xié)調好、維護好人民群眾的利益正是法治政府建設最重要的目標。為實現這一目標，必須建立利益表達機制，然后再通過政府綜合各方利益，進而實現“一切為了群眾”。完善的利益表達機制可以充分保障公眾的參與權，實現公眾對行政決定、行政政策最大的支持，所謂“一切依靠群眾”，從而全面達成法治政府建設的內容?！皬娜罕娭衼怼笨勺屝姓C關在實施行政政策之前展開充分調查、了解公眾的利益訴求，再經過利益整合作出決策。“到群眾中去”就是要將政策向公眾宣傳、解釋和溝通，讓公眾更加了解政策并自覺地執(zhí)行和實施政策。值得注意的是并不是所有的公眾利益訴求均具有合理性，也并非所有的利益訴求均能夠加以實現，因此需要回到群眾中，做好相關的解釋與疏導工作。參見趙園園：《群眾利益訴求表達機制重構——基于馬克思主義群眾觀的分析視域》，《山西師大學報（社會科學版）》，2014年第5期。從公眾參與到信息收集、信息整合，再到法治政府建設中的利益決策、利益反饋，此種政策循環(huán)將有助于法治政府建設的質量和運行的有效性。

利益表達機制的法學意義在于一定的利益表達主體，通過確定的表達渠道，按照民主參與、平等溝通的原則，對關系到自身利益的事務提出利益訴求，并以實現這種利益訴求為目的的制度。相關整理分析可參見吳家慶、陳媛媛：《近年來我國學界利益表達研究述評》，《湖南師范大學社會科學學報》，2009年第2期。利益表達機制是否完善以及如何實現，與一國議會制度密切相關，在中國即為人民代表大會制度。人民代表大會制度是公眾表達利益訴求的最核心途徑，此外還涉及到公眾參與、意見表達等相關機制的建設和運行。參見楊士林：《我國憲法體制內利益表達機制的缺損及其危害》，《法學論壇》，2010年第4期。行政法學的視野則主要關注在法治政府建設過程中公眾利益的表達形式和機制，如聽證被視為行政程序法的重要內容，當然，行政法學的研究與憲法學的研究具有相當程度的關聯(lián)。利益表達機制多是公眾自下而上表達愿望和訴求的過程，關系到社會治理和建設的問題;同時也是法治政府在建設過程中自上而下不斷加強制度建設和擴大民主的過程，涉及到法治政府建設的最終目標問題。

（一）實踐經驗

雖然中國提出依法行政的時間并不算長，但是黨和國家一直高度重視群眾路線。隨著市場經濟的發(fā)展以及社會主義法律體系的日臻完善，公眾利益表達機制也逐漸完備。重視立法，確保公眾的參與權;強調行政過程中對民意的收集;通過行政復議、行政訴訟和信訪制度救濟被侵害的公眾利益。時至今日，法治政府建設已為公眾利益表達提供了較為周密的制度支撐。這些經驗主要體現于以下幾個層面：

第一，通過推行信息公開制度，實施決策依據公開、程序公開、結果公開等機制，切實增強政府的透明度，保障公眾對利益相關事項享有充分的知情和監(jiān)督權，為其進一步表達利益、參與和影響決策提供便利。參見張賢明：《低成本利益表達機制的構建之道》，《吉林大學社會科學學報》，2014年第2期。特別是2008年《政府信息公開條例》頒行，公開透明成為法治政府建設和依法行政的基本準則，不僅促進了政府治理能力的全面提高，也為公眾更好地行使知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權提供了制度保障。參見馬懷德：《政府信息公開制度的發(fā)展與完善》，《中國行政管理》，2018年第5期。2019年該條例修訂，明確“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，擴大主動公開的范圍和廣度，提升政府信息公開的在線服務水平等內容，進一步為公眾利益表達提供了堅實的基礎。

第二，在行政立法、重大行政決策過程中特別強調公眾參與。行政立法的科學化、民主化和規(guī)范化均涉及到利益表達的問題，目前堅持“開門立法”業(yè)已成為各級行政機關的主要作法。行政決策關系到群眾的重大權益，實踐中形成了公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體決策的程序，效果良好。2019年《重大行政決策程序暫行條例》頒行，為充分反映民意，提升決策質量，更好地服務公眾夯實了發(fā)展的根基。

第三，通過規(guī)定具體案件中的聽證制度，切實實現個案正義。1996年《行政處罰法》頒行，規(guī)定在作出責令停產停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照或較大數額罰款的處罰決定之前，必須告知當事人有權申請聽證。實踐中，聽證案件數量越來越多、涉及領域越來越廣泛，充分保障了相對人的合法權益。許多案件經過聽證之后，相對人在行政處罰決定（包括不處罰決定）作出之后鮮有提出行政復議或行政訴訟，在事實上發(fā)揮了爭議解決的功能。

第四，通過確立投訴舉報制度，讓公眾的合理訴求成為行政政策制定的重要信息來源。中國投訴舉報立法和實踐自1988年《監(jiān)察部處理電話舉報暫行辦法》肇始，目前各級行政機關的立法和規(guī)范性文件以及實踐均極為重視該制度的應用。以食品領域的投訴舉報為例，全國食品藥品稽查大案中有六成源于投訴舉報線索。參見許玉鎮(zhèn)、趙忠學：《我國食品投訴舉報中公眾參與的價值與現實回應——基于長春市2015-2017年投訴舉報數據的實證分析》，《學習與探索》，2018年第6期。2016年頒行的《食品藥品投訴舉報管理辦法》將本屬兩項制度的投訴與舉報統(tǒng)一使用，參見劉明洲等：《行政復議、信訪和舉報之間的關系分析》，《國土資源情報》，2018年第5期。意在為公眾保障個人利益、維護公共利益建立便捷的途徑。

第五，行政機關主動展開信息收集工作，如特定事件的調查，讓公眾充分表達利益。社會轉型期，公共危機事件不斷發(fā)生，為了更好地還原事件真相、實現公眾的利益訴求表達，行政機關會通過特別方式收集信息，促使行政決策更加符合公平正義的要求。公共調查制度可分為事前和事后兩種形式，事前多適用于規(guī)劃、土地利用等涉及公眾數量較大、利益重大的情況;事后則在于發(fā)現事實，并對法律、政策或者具體措施的調整作出建議。

第六，通過信訪、行政復議、行政訴訟等方式救濟被行政機關侵害的利益。當公眾的合法權益受到侵害時，提起救濟便成為利益訴求表達的渠道。在制度設計上，“信訪是為了使制定制度和政策者能夠了解民意、民情?！焙\光：《利益表達機制與法治權威性的維護》，《人民論壇》，2013年第5期。長期以來，各級行政機關均極為重視信訪制度在聯(lián)系群眾中的作用。雖然行政復議、行政訴訟制度運行時間并不如信訪制度久遠，但從相關的統(tǒng)計數據來看，兩者受理案件數量均呈現增長趨勢?！斑@從側面反映出，在具備了相對暢通的糾紛解決、權利救濟渠道的前提下，社會公眾在一定程度上能夠運用行政訴訟等司法機制來解決糾紛，維護自身合法權益?！瘪R懷德、孔祥穩(wěn)：《中國行政法治四十年——成就、經驗與展望》，《法學》，2018年第9期。

（二）面臨的課題

中國目前處于社會轉型期，一元化利益格局漸趨瓦解，多元化格局逐步生成。不同利益主體因經濟社會地位、資源占有量、組織化程度等原因存在較大的差異，導致利益表達意愿、能力、形式亦是千差萬別。無論是國內還是國外，現代社會利益關系復雜、利益多元化以及在利益多元化基礎上形成的利益沖突和矛盾具有常態(tài)化特征，并非什么可怕的現象，對此必須予以客觀對待。但是，必須指出的是如果利益表達機制未能及時更新完善，對利益表達機制相關理論研究不夠充分，就必然會導致利益表達在行政實踐中產生諸多的問題，如過于重視個體利益表達，以至于經常出現非法、非制度化的過激行為。再如關注利益表達，卻并未同時重視利益整合的問題。參見劉中起：《公共決策如何從利益沖突走向利益整合》，《行政管理改革》，2015年第5期。如果不正視這些問題并加以解決，法治政府建設的效果將會大打折扣。當然，這些問題的突現也與傳統(tǒng)行政法學的研究對于行政過程的輸出環(huán)節(jié)關注較多，重視行政結果、形式及其適法性;而較缺乏對行政過程輸入環(huán)節(jié)的研究有關。即使關注利益和信息的收集，但是如何整合利益和信息，如何與政策制定相銜接，如何使政策制定的過程與政策執(zhí)行、評估、反饋等環(huán)節(jié)相關聯(lián)的研究仍然較少?；诖?，利益表達機制在完善過程中面臨著以下的課題：

第一，公眾參與雖受到各方的高度重視，但值得討論的課題仍然不少。以價格聽證會為例，由于制度確立時間并不長，各種配套機制也并不完備，產生的問題多種多樣，并最終影響了公眾參與的效果。“逢聽必漲”“聽證專業(yè)戶”、代表意見基本上未被采納等現象屢見不鮮。尤其是公眾個體代表的有效參與程度非常低，難以發(fā)揮應有的作用。重大行政決策和行政立法是不是一次聽證會就能夠解決所有的利益沖突，是否需要對公眾參與的主體和形式展開深入討論？參見高秦偉：《科學民主化——食品安全規(guī)制中的公眾參與》，《北京行政學院學報》，2012年第5期。如何保障公眾有充足的信息基礎而充分參與？如何切實提升行政機關對公眾參與的回應性？諸如此類的課題亟需加以解決。

第二，利益主體本身分化，利益表達機制如果依然固守單一化、固定化的程式，不加以及時調整，制度就很難發(fā)揮應有的作用。應當注意到利益主體與利益表達主體并非同一概念，如何能夠平衡利益主體的利益和利益表達主體的能力極為重要，遺憾的是相關研究較少。如何提高公眾利益表達的組織化程度又不至于使組織產生新的腐敗則亦是未來需要從理論層面深入討論的課題。同時，對“利益”本身也需要展開研究，諸如利益和權利的關系、法律保護的利益及其合理擴張、行政法上的權利和憲法權利的關聯(lián)以及如何構建等課題均需要未來從憲法和行政法學的層面加以深入討論?？蓞⒁妱V明與張家港市人民政府再審行政裁定書，最高人民法院，（2017）最高法行申169號，2017年4月26日。目前的研究較為粗疏，對公眾的不同利益未能展開細分，導致公眾認知與法律制度沖突不絕。

第三，重視利益表達渠道的鋪陳，如法律規(guī)定了大量的申訴、信訪和舉報機制，然而對于利益綜合和整合機制卻并不重視。當前各種利益表達渠道紛繁復雜，信息量巨大，但是由于缺乏整合性的理念和機構，使得信訪等典型的利益表達機制演變?yōu)閭€案式的爭議解決機構，很多利益在行政決策過程中并未受到重視，難以成為真正有效的訴求。中國自1951年初步確立信訪制度，之后不斷完善的該制度在國家政治生活中的作用不遑多讓。然而，近年來過于強調個案救濟功能，不注重整體性思考行政政策如何改進，導致“信訪”與“信法”發(fā)生沖突，信訪洪峰迭起。各個公共部門均設置了信訪機構，但是并沒有一個統(tǒng)一性的機構來整合信訪中的利益問題并使之成為提升行政運作的良好建議。同時，利益表達機制的建設過于重視正式程序和體制內表達方式，使得決策時難以充分吸納普通公眾的意見和建議;而不重視利益整合，又進一步導致“信鬧不信法”現象嚴重，對正常的行政秩序造成極大干擾。

第四，法治政府建設中仍然存在著未將公眾利益表達作為行政最終目標實現之起點的現象，現實中許多重大項目決策之前并未能與公眾進行有效溝通，當問題涌現之后，多數公眾就會以“靜坐”“示威”等方式表達利益訴求。此種情形不僅使行政機關極為被動，而且會損害公眾對政府的信任以及公眾和政府的關系。對收集的民意實質性回應并不充分，利益表達淪為形式。究竟是法治的形式化折沖樽俎了民主的實質化目標，還是民主難以化圓為方委身法治？參見[英]弗里德利?！ゑT·哈耶克：《自由秩序原理》（上卷），鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第245頁。如何依法行政的同時，增強公眾對行政機關的信任度，就演變?yōu)楝F代國家和行政機關最需要思考的課題。

總之，在法治政府建設的過程中，一定要意識到：“一個沒有體現民主性的政府，即使在職能履行和運作過程中體現了依法行政，能夠達到技術上的善治，也因為缺乏合法性成立的邏輯基礎而不能稱之為法治政府。”楊海坤、樊響：《法治政府——一個概念的簡明史》，《法律科學（西北政法大學學報）》，2016年第1期。所以，法治政府在本質上講也同時應當是民主政府。真正把握公眾的利益，必須要有廣泛而深入的調查以及充分而客觀的信息作為支撐;同時又因為公眾利益的復雜性、不確定性和變動性等特點，導致行政機關在行政決策之時必然擁有大量的裁量權，兩個層面相互結合更為法治政府建設帶來了進一步發(fā)展的動力。從這個角度來講，法治和民主關系緊密，實現更大的民主、體現更多的民意，或許將成為中國法治政府理論和建設實現“中國化”的重要突破口，亟需學界和實務界為之努力。

三、公眾參與的形式、程度及與科學的關系

作為直接民主在現代社會之下的重要補充方式，公眾參與和公眾利益表達在功能定位上存在著一定的差異，不過兩者的結合能夠使公眾利益得到全面和充分保障。參見何軍：《公眾參與：利益表達與利益整合的視角——基于北京市酒仙橋“投票拆遷”的分析》，《北京行政學院學報》，2010年第6期。從民主的內涵來看，其一般包涵了三個必要條件：必須建基于公眾的同意（人民主權）、知情的公眾以及有效的參與體系。參見林水波、王崇斌：《公民參與有效的政策執(zhí)行》，《公共行政學報》，1999年第3期。允許廣大知情的公眾參與到行政過程中，對于調和各種利益沖突、緩和社會矛盾、實現人民主權具有不可替代的作用。為此，在中國法治政府建設的過程中，無論是理論層面還是實踐層面均極為重視公眾參與，切實增強了決策的正當性，并實踐了真正的民主政治。理論層面，參與式行政、參與式治理等觀點的提出昭示了行政法學者對公眾參與價值的盱衡，參見楊建順：《論科學、民主的行政立法》，《法學雜志》，2011年第8期;王錫鋅、章永樂：《我國行政決策模式之轉型——從管理主義模式到參與式治理模式》，《法商研究》，2010年第5期。而實踐中，不僅諸多法律規(guī)范規(guī)定了“公眾參與”的要求，而且諸如環(huán)境保護、城市規(guī)劃、價格等具體領域形成了聽證會、座談會等多種參與渠道，切實保障了公眾利益表達的權利。

公眾參與的主體不僅僅限于公民個體，還包括社會團體、企業(yè)，甚至跨國公司等組織。從國外來看，有序且高質量的公眾參與離不開社會團體等組織的作用。公眾參與政府決策的目的在于使相關公眾在行政機關制定和執(zhí)行公共政策過程中，雙向而持續(xù)地了解政策的進度與狀態(tài)，并以某種形式及程度，參與政策的決策過程。See William Ascher & Robert Healy， Natural Resource Policymaking in Developing Countries： Environment，Economic Growth，and Income Distribution，Durham： Duke University Press，1990， p.23.因此，公眾參與的形式至關重要（表1對公民參與形式進行了比較）。而對于有關公民參與的程度，有學者分為精英操縱、觀念矯正、資訊告知、公共咨詢、安撫勸慰、伙伴關系、權力授予與公民控制等八種，構成了著名的“公眾參與之梯”理論，強調公眾參與形式的多樣化以及因情勢不同需要選擇不同參與形式的觀念。See Sherry R.Arnstein，A Ladder of Citizen Participation， Journal of the American Institute of Planners，Vol.35，No.4（1969），pp.216，217.再依據此種認識，公民參與可分為陳述意見、聽證、協(xié)商、咨詢委員會（公民參與決定的重要形式）、行政復決等形式。另外，有時還應該包括消極參與。消極參與是指獲得信息，其不僅有助于現實意義的參與，也有助于建立政府與公民之間的互信基礎。

目前，中國法律規(guī)范規(guī)定的公眾參與形式略顯粗疏、單一，而單一的形式又會影響到參與的程度和實效。公眾參與的內容極為簡單，是否以及如何參與完全取決于行政機關的裁量;涉及的階段、參與的程度、參與的時間等均極為有限，即使如《環(huán)境保護法》規(guī)定的公眾參與制度也僅是將參與階段從規(guī)劃草案編制擴展至后續(xù)的建設項目階段。公眾參與在受到重視的同時也面臨批評，進一步分析，如今即使法律規(guī)定了一些參與形式，但是共同的特點是均未明確規(guī)定參與的效果以及行政機關對于公眾參與意見應如何回應。有學者對公眾參與的形式和效力作出深入的研究，可參見唐明良：《公眾參與的方式及其效力光譜——以環(huán)境影響評價的公眾參與為例》，《法治研究》，2012年第11期。即多數公眾參與和決策結果并無任何法律意義上的關聯(lián)，司法判決也很少從實質的角度關注公眾參與在法律上的作用，法院更多體現的是對行政機關的尊重。參見常州德科化學有限公司、江蘇省環(huán)境保護廳環(huán)境保護行政管理（環(huán)保）再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書，（2017）最高法行申4795號，2018年3月9日。在未來的研究中，如何將法律規(guī)范上的公眾參與轉換為實踐可操作的規(guī)則、技術與價值，如何讓公眾充分表達利益，參與形式有何類型，行政機關如何回應且使參與程度更具強度，均值得深入討論。

如前所述，由于對“利益”本身缺乏較為深入研究，導致公眾參與到何種程度也難以確定，更難言參與的有效性問題。參見吳宇：《建立項目環(huán)境影響評價公眾參與有效性的法律保障》，《法商研究》，2018年第2期。國外公眾參與的經驗是根據利益的重要性區(qū)分參與程度，有些情形僅為公眾提供相關的資訊和信息;有些情形則為公眾提供參與影響、參與形成行政決定的機會，如法律規(guī)范會規(guī)定陳述意見、公聽會、協(xié)商、咨詢委員會等方式;有的情形則規(guī)定公眾應當參與決定的形成，即公眾與行政機關在一定程度上共享決定權。有時亦根據不同的行政行為類型確定參與程度，如對相關人作出的行政決定則允許當事人或利害關系人提出聽證，而任何一位公眾均可對行政立法的制訂陳述意見、參與聽證等。目前，中國法治政府建設過程中，雖然開始關注利益表達機制的運行問題，但由于立法較為籠統(tǒng)，實踐中對公眾不同利益并未展開進一步分析;或者有時亦未注意到即使是同一類型的行政行為之間，可能存有相異的參與要求（如一般許可決定與核電許可決定），而簡單地適用統(tǒng)一的聽證會方式了解公眾利益訴求。未來，有必要關注公眾的不同利益需求，根據議題的性質、利益的類型、行政自主空間的特征等進一步完善聽證會和其他的參與形式。參見徐以祥：《公眾參與權利的二元性區(qū)分——以環(huán)境行政公眾參與法律規(guī)范為分析對象》，《中南大學學報（社會科學版）》，2018年第2期。行政機關的決定要受“說明責任”的法定義務拘束，要對公眾意見特別是不予采納的意見作出理由說明，以獲得更多公眾的理解。參見孫施文、朱婷文：《推進公眾參與城市規(guī)劃的制度建設》，《現代城市研究》，2010年第5期。同時，行政法學應當在城市規(guī)劃、環(huán)境保護、社區(qū)發(fā)展等領域加以拓展，探討總論制度與具體領域結合的方案，總結分論制度可能“反哺”總論的養(yǎng)分。如在城鄉(xiāng)規(guī)劃領域，根據法律規(guī)范要求在修改控制性及修建性詳細規(guī)劃過程中，應當聽取利害關系人的意見，如何從總論、分論角度探討“利害關系人”的范圍，值得深入討論。

需要特別注意的是普通公眾參與和專家參與既有相同之處又有不同之處。專家有可能會以公眾身份表達利益，而多數情況下兩者的目標并不相同。公眾參與的目的在于尋求自身利益的表達及吸納，而專家參與的目的則主要在于解決行政決策的科學性問題。參見成協(xié)中：《科學理性導向下的行政正當程序》，《華東政法大學學報》，2013年第5期。實踐中，由于過于側重行政決策的科學性問題，專家意見成為考量的重點，而同時公眾則因為過于分散，以及理論層面對利益構成、公共利益和個人利益的關系等內容研究并不充分，導致公眾利益表達實施效果并不理想，甚至有時被內涵于專家意見之中。然而，面對著多元利益群體的形成以及日益高漲的公民政治參與要求，專家能否完全替代民意？行政實踐中以專家咨詢方式開展公眾參與的情形很多，法院也予以了肯認。如參見馬浩芳：《環(huán)評審批行為中的公眾參與是司法審查的重要環(huán)節(jié)》，《人民司法》，2015年第6期。尤其是當專家意見和民意發(fā)生抵牾之時，如何協(xié)調？以中國多地出現的PX事件、垃圾處理廠選址爭議等為例，行政機關原本以為依賴于專家就能夠作出決策，但是外行公眾卻堅持要對風險決策表達自己的訴求。參見鄭泉、張增一：《爭議性科技議題中的公眾參與》，《自然辯證法研究》，2019年第4期。在利益多元化的社會里，過于強調專家的作用，極易導致“工具理性”，而欠缺了人與人的“溝通理性”，實難解決現代政府所面臨的復雜問題，也無法調和公眾和政府之間的對立，因此仍然需要參與式民主來尋求政策共識，提升決策品質。

四、利益表達的系統(tǒng)化與組織化

公眾利益表達能力極為重要，影響到利益表達的實效。實踐中，中國多數公眾仍然習慣于通過個體化方式表達利益訴求，此種方式，一方面會引發(fā)參與規(guī)模較大、數量較多且表達質量不高的問題;另一方面，即使在表達過程中形成群體，但又因組織化程度相對較低，訴求依然未必能夠引起行政機關的重視，反而可能激發(fā)暴力或者社會不穩(wěn)定因素。因此，有必要討論如何使公眾的利益表達系統(tǒng)化、組織化，從而及時、全面地將利益訴求整合進行政決策體系之中。從制度和組織運作視角觀察，信訪制度應當能夠使公眾表達的利益更加系統(tǒng)化，而社會團體的參與能夠使利益表達更具組織化和有效性的特征，進而彌補普通公眾利益表達能力不足的弊端。

（一）系統(tǒng)化：信訪制度改革前瞻

實踐證明，信訪制度作為中國特色的利益表達機制，一直都是各級政府了解社情民意的重要途徑。信訪的肇始目的在于“將群眾的意見（分散的無系統(tǒng)的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。”毛澤東：《關于領導方法的若干問題》，載《毛澤東選集》（第3卷），人民出版社1991年版，第899頁。信訪制度的運行，一方面可以增加公眾和行政機關的互動，使利益訴求及時得以表達;另一方面，行政機關也可以將收集到的信息整合、匯總，為改進行政運作提供建議。不同歷史時期，公眾反映的信訪事項的內容、性質不同，這也為立法機關、行政機關調整工作重點、設置政策議程提供了依據。如改革開放初期，一大批冤假錯案和歷史遺留問題進入信訪，并成為行政機關直接處理和政策調整的重點參考。立法、行政機關根據不同時期相關的訴求，及時對公共政策作出一定的調整。

從現行法律規(guī)范來看，信訪制度的功能在于聯(lián)系群眾和權利救濟，而近幾十年來實踐運行的結果卻是聯(lián)系群眾的功能未獲正常發(fā)揮，反而權利救濟的功能成為了利益表達的主渠道，不過，從實際效果來看信訪的救濟功能對緩解社會矛盾、維系社會穩(wěn)定并未產生顯著的效果。值得注意的是，救濟功能的增強也與國家積極推動有關，《人民日報》于1979年10月22日曾發(fā)表題為《正確對待上訪問題》的評論員文章，表明國家信訪觀念從社會動員取向向沖突化解取向的調整，參見馮仕政：《國家政權建設與新中國信訪制度的形成及演變》，《社會學研究》，2012年第4期。由于信訪制度受理范圍寬泛、程序簡略，本應是作為其他爭議解決機制的補充形式而存在，卻在現實中成為公眾權利救濟的優(yōu)先選擇，形成了所謂“大信訪、中訴訟、小復議”的行政爭議解決格局。許多人將受理個人申訴的職責當成了信訪工作的全部，忽視了信訪制度在聯(lián)系群眾方面的定位，結果是既未能有效發(fā)揮信訪制度的救濟功能，又未能對信訪事項中的意見建議加以綜合和聚焦;既無法實質解決行政爭議，又無端造成信訪資源的浪費、再次擴大了行政爭議的范圍和程度。十八屆四中全會決定指出要把信訪納入法治化軌道，許多的分析將法治化的對立面完全局限于“人治色彩”或者主張法治化就是程序司法化，導致實踐或者拘泥于形式化的改革或者流于實質問題的表面，始終未能深入而準確定位信訪制度的功能角色。相關分析可參見楊建順：《以法治思維完善信訪制度》，《學習時報》，2015年11月5日第4版。學者指出“信訪法治化，是指將信訪納入各種解紛機制所組成的分工明確、有機銜接、協(xié)調有序的常規(guī)救濟機制”。秦小建：《信訪納入憲法監(jiān)督體制的證成與路徑》，《法商研究》，2016年第3期。如果說堅持各自定位、相互協(xié)調能夠使得信訪制度在行政爭議解決機制中發(fā)揮作用的話，那么信訪制度自身完善的問題宜置于公眾利益表達機制構建的視野之下加以探討。

與行政復議、行政訴訟制度相比，信訪制度設立的主要目的在于聯(lián)系群眾，在運作過程中，一方面會與前兩種制度同樣被動地接納公眾的利益訴求甚至是權利救濟的主張，而另一方面則需要信訪機構主動歸納公眾的利益訴求，此即利益表達的系統(tǒng)化，進而使相關的行政機關能夠從源頭、前端更好地關注公眾利益并將其整合進決策過程之中?；诖?，未來如何強化聯(lián)系群眾、系統(tǒng)化公眾的利益訴求將成為信訪制度改革的關鍵。參見馬懷德：《是“信訪”還是“信法”》，《理論參考》，2010年第2期。首先，應進一步明確和拓寬信訪制度的受案范圍。目前規(guī)定（《信訪條例》第14條第1款）是對相關機關和人員的職務行為提出建議、意見或不服其行為的，可以向有關行政機關提出信訪事項，該條第2款規(guī)定：“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出”。這種區(qū)分看似對信訪和其他行政爭議解決機制進行了分流，但是“職務行為”的提法過于模糊，加上公眾普遍感覺行政復議、行政訴訟制度程序要求較高，于是便出現了“信訪洪流”。有必要從整體的角度，對行政爭議解決機制加以完善。參見高秦偉：《行政復議制度的整體觀與整體設計》，《法學家》，2020年第3期。如果說行政復議、行政訴訟制度關注爭議解決和權利救濟的話，那么信訪制度不僅要關注權利救濟，而且還要在聯(lián)系群眾，充分保障公眾利益表達方面作出努力。為此，信訪制度的受案范圍可以從更為寬闊的視角考量良好行政及其實現的問題。現實中，行政機關除了明顯的實體和程序違法、濫用職權的行為之外，許多行為如拖沓、延遲、偏見、考慮不當、錯誤的行政建議、人文情懷缺失等不良行政，在很大程度上損害了公眾的合法權益，更為重要的是影響公眾對政府的信任。其中有些問題固然可以通過法院、裁判所加以解決，但是有些爭議未必能夠得到實質性解決。通過信訪不僅能夠解決具體的爭議，而且可以將局部、個體化的爭議及其解決系統(tǒng)化，給行政機關工作指出不良行政所在并提出改進的方案，要求行政機關防止再犯類似的錯誤，從實質層面、制度上解決根本性的問題，實現公眾與行政機關的良好互動。隨著經濟社會的發(fā)展，公眾的利益訴求就會越來越多，也就會對行政機關提出更多的期待和要求。為此，一些國家提出了公眾享有“良好行政”的權益，賦予行政機關新的法定義務，從而切實回應公眾的利益訴求。參見《歐洲良好行政行為法》，李春燕譯，《行政法學研究》，2007年第3期;紀和均：《新時代行政概念——良善行政與良善治理》，載臺灣行政法學會主編：《行政法學作為調控科學》，元照出版公司2018年版，第206-235頁;王子昀：《走向透明化的良好行政管理》，《山西大學學報（哲學社會科學版）》，2012年第6期。信訪制度應當以此為受案范圍，并將公眾利益訴求加以系統(tǒng)化，為促進行政質量提供更多的意見建議。當然，還需要從理論上深入討論不良行政和違法行政等概念的內容及其關系、良好行政和依法行政之間的互動等課題。

其次，要克服信訪制度科層化帶來的問題。有學者指出信訪制度的管理模式是按照行政區(qū)域的層級管理模式而展開的，明顯的不利在于處于基層的信訪人為獲得上一級甚至是中央一級信訪的重視，越級上訪情況嚴重。為此，可以考慮采取中央巡回制度，而對省級信訪機構實行垂直管理模式，如此作法可以去地方化。參見譚波：《論我國中央與地方行政信訪分權體制的完善》，《理論參考》，2010年第8期。這些爭論的實質可以稱為“信訪制度科層化”帶來的問題，如有分析認為科層化可以化解傳統(tǒng)過于強調信訪制度的社會動員功能，而使其成為化解沖突的重要途徑，“不過也要指出，信訪制度到現在仍然留有社會動員取向。”參見馮仕政：《國家政權建設與新中國信訪制度的形成及演變》，《社會學研究》，2012年第4期?？茖踊膯栴}還表現于信訪程序建設層面，《信訪條例》規(guī)定了逐級上訪和三級終結的程序，此后國家信訪局發(fā)布了一系列的程序性規(guī)定，但結果使得信訪活動變得更加封閉，與正當程序和法治化的要求相去甚遠?？傮w而言，現行信訪制度的安排過于重視“屬地管理、分級負責”原則，卻忽略了信訪機構的設計與行政體制相重合，必然導致公眾認為利益訴求能夠直接表達給中央的效果方具有實效。因此，未來需要從中央與地方權限界分出發(fā)，探討建立分屬中央和地方兩個層級的信訪機構，或者亦可考慮結合具體的行政領域來建立信訪機構。如此既可以擺脫與行政復議、行政訴訟制度在管轄權上的重疊;更可以克服科層化帶來的弊端，從不同行政領域、專業(yè)化地展開行政監(jiān)督以及為改善行政運作提出建議。

再次，正確認知“法治化”的意涵。隨著中央全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，信訪法治化改革為信訪制度的發(fā)展指明了方向。不過，也有一些學者認為“信訪法治化”的改革中存在著法治主義建構與群眾路線之間的內在張力。參見盧超：《行政信訪法治化改革及其制度悖論》，《華東政法大學學報》，2018年第2期。應當講，這涉及到對法治化意涵的理解問題。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，強調了群眾工作對于信訪工作的引領作用，提出了要從源頭上預防和減少信訪問題發(fā)生，暢通和規(guī)范群眾訴求表達渠道，建立健全了解決信訪突出問題的工作機制，足見并未因法治化改革而在功能定位上否定信訪制度的聯(lián)系群眾的目標?！胺ㄖ位北旧聿⒉粌H僅指涉程序的準司法化或者是對信訪制度所具有的群眾路線機能的否定，而在于利用法治思維、法治方式界定信訪制度的功能，既強調司法權威，又發(fā)揮信訪制度在行政爭議解決中的獨特功能以及利益表達中的系統(tǒng)化功能。未來，為了充分保障信訪制度聯(lián)系群眾的功能，要進一步發(fā)揮信訪制度在利益綜合方面的作用，可以考慮通過對個案的處理，而進一步展開宏觀觀察，從而促進行政機關改善運作、健全制度。如要對相互關聯(lián)的信訪事項形成改善行政運作的建議，并予以公開以便公眾再次參與和監(jiān)督，切實促進行政正義和質量的提升。參見馬懷德、趙樹凱、周志興：《訪民、官員與政府》，《同舟共進》，2014年第8期;楊偉東：《我國信訪制度的重構——兼論新〈信訪條例〉的缺失》，《國家行政學院學報》，2005年第6期。此時法治化的意義在于堅持公平公正公開的理念而展開個案處理以及行政運作改善建議的發(fā)布，利用立法機關、公眾等方面的力量促進行政機關改正錯誤或吸納公眾利益。同時，法治化也意味著信訪機構應受到法院的監(jiān)督?？蓞⒁娪慕涷灒瑂ee Mark Elliott and Jason N.E.Varuhas，Administrative Law：Text and Materials， 5th edn，Oxford：Oxford University Press，2017，pp.777-780.

最后，信訪制度的改革應關注私人領域的利益表達。一些國家在與民生息息相關的，如金融、保險、建筑、住房保障等領域中開始出現了私人性質的監(jiān)察專員制度。這不僅緩解了行政機關在收集民意方面面臨的資源、能力、動力等不足的問題，而且私人領域因其專業(yè)性、靈活性的特點，更能夠有效地保障公眾表達自己的利益訴求。以英國為例，因為大量的公共服務被民營化，為了解決公眾在接受私人部門提供公共服務過程中出現的糾紛，私人部門監(jiān)察專員得以產生和發(fā)展。See Diane Longley & Rhoda James， Administrative Justice：Central Issues in UK and European Administrative Law，London：Cavendish Publishing Limited，1999，p.72.私人領域的利益表達有利于緩解行政機關的壓力，會與行業(yè)協(xié)會、商會等共同發(fā)揮系統(tǒng)化利益訴求的作用，其對于解決中國當前投訴舉報制度運作中出現的問題極具借鑒意義。

（二）組織化：發(fā)揮社會團體的作用

近年來，群體性信訪事件不斷增多，對公共秩序和社會穩(wěn)定造成了一定的負面影響。之所以會形成群體化現象，主要原因在于：眾多的信訪者有著共同的利益表達訴求;有著相同的信訪目標;主觀認為參與人數多就可能產生更為有利的結果。群體性信訪事件的出現確實給各級行政機關帶來了前所未有的壓力，但不應當將之視為對立面而一味打壓，同時也應當認知到群體性信訪的問題根源大多在于法律規(guī)范、政策的不合理安排，如國內近幾年出現的因環(huán)境保護問題而引發(fā)的群體性信訪或者事件，或者因政策制定前未征求公眾意見，或者因實施過程中損害了公眾的利益。群體性信訪事件經常因公眾的非理性而滋生極端行為，為此需要展開組織化的利益表達機制建設，這里特別強調發(fā)揮社會團體的作用，即通過社會團體理性地表達公眾的利益訴求。

社會團體是具有相同利益訴求的社會成員自愿組成的組織，可以更加廣泛地聯(lián)系群眾，它的完善將可以更加有效地展開利益表達。See George D.Webster，The Nature of Associations：Past，Present，and Future，The Law of Associations， LexisNexis： Matthew Bender & Co.，1990，pp.1-4.一直以來，實踐極為重視公眾個體利益表達，然而個體利益訴求存在著分散性、局部性和不可控制性，因此，要想使利益表達更具理性、使社會運作更加健康有序，就必須發(fā)展在民主基礎上建立的社會團體在利益表達過程中的作用。參見張惟英、姚望：《當代中國利益表達機制構建研究》，《科學社會主義》，2007年第6期。目前，一方面行業(yè)協(xié)會等社會團體可以受市場、企業(yè)的委托，將其在發(fā)展過程中遇到的問題、對政府的訴求等，通過科學、理性梳理和整合，傳遞給政府;另一方面行業(yè)協(xié)會等社會團體也會受政府委托，代表市場和企業(yè)參與政府政策制定，協(xié)調行業(yè)內部、企業(yè)、市場自律和發(fā)展。所以，《國務院辦公廳關于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》中提出了行業(yè)協(xié)會具有“提供服務、反映訴求、規(guī)范行為”三大功能。國辦發(fā)[2007]36號，2007年5月13日。亦可參見國家發(fā)展改革委等：《關于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》，發(fā)改體改[2019]1063號，2019年6月14日。不過，實踐中行業(yè)協(xié)會向政府表達利益訴求的實際效果并不明顯，例如由于缺乏專門聯(lián)結利益表達的機構設置和制度安排，導致行業(yè)協(xié)會的利益表達并未得到政府的有效回應。再如行業(yè)協(xié)會本身發(fā)展并不平衡，諸多行業(yè)協(xié)會在表達利益之時無法全面兼顧行業(yè)利益和社會利益、大企業(yè)利益和小企業(yè)利益等之間的平衡，導致行業(yè)的公信力受到影響。未來，需要進一步從理論層面研究如何增強社會團體的獨立性，支持和鼓勵社會團體的自主發(fā)展，為社會團體的規(guī)范發(fā)展提供持續(xù)的制度供給，特別是登記、管理層面，努力鼓勵和培育社會團體的成長。社會團體的“法治化”問題同樣值得關注。近年來，有關社會團體內部管理失范，社會公信力不足的報道不絕于耳。參見范傳貴：《曝社會組織違紀違規(guī)現象 雙重管理致雙重難管》，http：//news.cntv.cn/society/20110720/109085.shtml，2019-7-22。法治化要求制定社會團體內部管理和運作的自治規(guī)范，約束社會團體依章程和自治規(guī)范行使權力，但是如何協(xié)調自治章程與法律規(guī)范之間的關系，仍然需要深入討論。法治化要求規(guī)范行業(yè)規(guī)則制定程序，目前，中國行業(yè)協(xié)會規(guī)則制定程序缺失是一個普遍現象，大部分行業(yè)協(xié)會均缺乏規(guī)則制定程序。由于規(guī)則制定程序的缺失，協(xié)會會員往往通過集體協(xié)議方式形成壟斷，損害小企業(yè)或消費者的利益。參見黃潔：《京水產批發(fā)協(xié)會一審被判構成橫向壟斷》，《法制日報》，2013年11月22日第7版。行業(yè)協(xié)會亦因程序不完備、不規(guī)范而遭受廣大公眾的質疑，影響行業(yè)規(guī)則的執(zhí)行。在四川申狄律師事務所與廣元市律師協(xié)會作出的《關于調整團體會員和個人會員會費標準的通知》案中，被告廣元市律師協(xié)會在未召開律師代表大會情況下直接由理事會徑行舉手通過了調整會費的行為，遭到了原告的質疑。參見四川申狄律師事務所與廣元市律師協(xié)會不當得利案，（2016）川0802民初22號，2017年3月15日。應當進一步研究行業(yè)協(xié)會運作的正當程序問題，要就告知、評論、公開、平衡、協(xié)調等機制作出規(guī)定，關注各方利益。See Harm Schepel， The Constitution of Private Governance： Product Standards in the Regulation，Oxford： Hart Publishing，2005，ch.1.

需要指出的是，社會團體的利益表達與公眾個體的利益表達并非替代關系。雖然目前公眾個體受自身條件限制，加上利益訴求表達渠道并不通暢，在某情況下其容易采取非理性的方式表達，但是這并不能說公眾個體利益表達僅具有非理性的特征，仍然要鼓勵公眾更多地參與行政和表達訴求，進而在表達過程中實現對公眾的民主教育功能。與此同時，公眾積極參與公共事務及表達利益訴求，也將使公眾得以克服其心理上對于社會和他人的疏離感，提升相互信任和社會團結。應該講，“民主參與制度的可持續(xù)活力，正是來自于通過參與活動本身而得到訓練的公民，而非緣于以‘最大化為目標的各種利益競爭?！蓖蹂a鋅：《利益組織化、公眾參與和個體權利保障》，《東方法學》，2008年第4期。

總之，利益表達機制的目標在于能夠影響決策，通過決策維護、體現所要表達的利益。僅僅只有利益表達機制而得不到決策層面的積極回應的話，利益表達顯然是徒勞無功的活動。公眾通過一定的渠道表達了自身的利益需求之后，政府應當將相同的利益需求集中起來、將不同的利益需求協(xié)調起來，形成若干政策方案，進而提供給決策部門。從這個視角觀察，行政機關至少要對公眾利益進行綜合、匯總，要展開整體性研究，真正提取事關公眾根本利益和切身利益的信息為決策和改進行政運作服務。要真正將專家咨詢、公眾參與、風險評估等制度落實貫徹好。要對公眾利益予以反饋，及時糾錯并為新的決策提供信息。當前，需要從理論上深入反思法治與民主的關系，充分認知利益表達和法治政府建設的關系，充分認識促進改革發(fā)展成果共享和社會公平正義的關系;要從理論上探討如何建立與利益表達機制相銜接的利益整合、反饋等制度，形成民意和政策制定之間的良好互動。要以信訪制度改革為突破口，將其作為公民進行利益表達、政治參與的重要途徑，并切實提升公眾的民主教育水準。要促進社會組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮利益代表的組織化功能。

五、結語

加快法治政府建設不僅符合中國國情，更順應時代要求，是中國走向社會主義法治道路的必然選擇。參見馬懷德：《全面依法治國進入新階段——學習習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上的重要講話》，《紫光閣》，2018年第10期。國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中強調，“政府立法要符合經濟社會發(fā)展規(guī)律，充分反映人民意愿，著力解決經濟社會發(fā)展中的普遍性問題和深層次矛盾，切實增強法律制度的科學性和可操作性。嚴格遵守法定權限和程序，完善公眾參與政府立法的制度和機制，保證人民群眾的意見得到充分表達，合理訴求和合法利益得到充分體現?！薄鞍压妳⑴c、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見，意見采納情況及其理由要以適當形式反饋或者公布。完善重大決策聽證制度，擴大聽證范圍，規(guī)范聽證程序，聽證參加人要有廣泛的代表性，聽證意見要作為決策的重要參考?！蔽阌怪靡傻氖欠ㄖ握谋举|必然是民主政府，必然要回應公眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面日益增長的需求。參見馬懷德：《法治政府建設是國家治理的一場深刻革命》，《北京日報》，2017年12月11日第13版。同時，法治又是實現人民權利、人民民主的根本保障，沒有法治就談不上民主，更遑論美好生活。十九大指出，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把人民的美好生活向往始終作為首要的工作目標。以公平正義為例，公眾感受不到社會正義、法律正義，就會有意見和怨氣，就想表達出自己的觀點和主張，但是如果表達渠道缺乏，就會影響到民主參政以及法治政府建設。當前中國進入了經濟社會轉型的關鍵歷史時期，因為利益多元化、利益差距擴大化，部分群體的利益并未達到預期，這使得利益表達機制的建構極為迫切。因此，法治政府建設既要抓住公眾最關心最直接最現實的利益問題，從實體和程序等多方面保障公共利益與個人利益的實現，同時又要暢通利益表達機制，使利益表達機制“法治化”，運用法治思維、法治方式解決公眾在利益表達時面臨的課題。相應于法治政府建設，中國學界也需要提高理論研究水準，既要關注行政法中的重大理論問題和體制建設問題，也要對具體的行政領域展開深耕細作，為法治政府建設提供理論支撐和決策參考。

（責任編輯：胡曉慧）