摘 要：審判委員會是憑借“集體智慧優(yōu)于個人智慧”的觀念及程序來保障重大疑難案件的審判質(zhì)量，自設(shè)立至今審判委員會在遏制法官濫用權(quán)力、保障人權(quán)、保障政治安全等方面發(fā)揮了重要的作用。然而，隨著法治的發(fā)展和司改的深化，審判委員會審判職能的非親歷性和不可追責(zé)性等固有缺陷日益突顯，并在一定程度上影響審判責(zé)任制的落實(shí)。因此，這就需要我們在審判委員會的改革過程中，就審判委員會的固有缺陷等問題，提出可行性的改革建議或措施。如何調(diào)整審判委員會職能，使審判及其責(zé)任回歸司法規(guī)律，也是人民法院在深化司法體制改革中必須回應(yīng)的問題。

關(guān)鍵詞：司法改革;審判委員會

一、我國審判委員會制度的歷史沿革及職能演變

1.歷史沿革

我國的審判委員會起源于新民主主義革命時期。在1932年6月9日，蘇維埃共和國政府公布了《中華蘇維埃共和國裁判部暫行組織及裁判條例》，其中的第7條規(guī)定：“省、縣裁判部設(shè)裁判委員會”。這一組織形式在陜甘寧地區(qū)各縣得以開展并發(fā)展起來，這是審判委員會的雛形。[1]1942年8月，《陜甘寧邊區(qū)政府審判委員會條例》頒布實(shí)施，裁判委員會演變成為人民法庭和人民法庭的審判委員會。1948年1月1日《東北解放區(qū)人民法庭條例》頒布，其規(guī)定村、區(qū)人民法庭組織審判委員會，該條例首次正式在立法上使用“審判委員會”這一名稱。[2]此“審判委員會”是集行政、司法于一體并掌管司法決定權(quán)與現(xiàn)行審判委員會有很大區(qū)別。新中國成立后，1951年的《法院暫行條例》規(guī)定，省、縣級人民法院設(shè)審判委員會，由院長、副院長、審判庭庭長及審判員組成。審判委員會負(fù)責(zé)處理刑事、民事的重要或者疑難案件，并在政策上和審判業(yè)務(wù)上提供指導(dǎo)。

2.職能演變

審判委員會是人民法院內(nèi)部對審判工作實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的組織形式，各級人民法院設(shè)立審判委員，實(shí)行民主集中制。審判委員會是是中國特有的審判組織，它作為審判工作的一個集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在討論決定重大疑難案件總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)和其他有關(guān)審判工作方面發(fā)揮了一定的積極作用。審判委員會的歷史發(fā)展和職能演變過程體現(xiàn)了審判委員會制度一直在摸索，一直在進(jìn)步，一直在探索更符合我國法律體制的審判委員會形式。

二、現(xiàn)行審判委員會制度在運(yùn)行中存在的問題

審判委員會的設(shè)立初衷在于實(shí)現(xiàn)政治功能的需要和審判工作集體領(lǐng)導(dǎo)的需要。其在提高案件審判水平等方面帶來了較好的效果，有助于實(shí)現(xiàn)案件的公平審判的目標(biāo)。但是隨著司法壞境的改變，審判委員會的運(yùn)行情況是否符合其設(shè)立初衷，該制度在實(shí)際運(yùn)行過程中是否存在問題使得審判委員會的職能發(fā)揮陷入困境，為了科學(xué)的發(fā)揮審判委員會的職能及其作用，此節(jié)我們先分析一下現(xiàn)行審判委員會在運(yùn)行中存在的問題。

1.審判委員會委員專業(yè)素質(zhì)良莠不齊，缺乏具體的選拔和考核機(jī)制

反思審判委員會的組織構(gòu)成，筆者認(rèn)為需從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度進(jìn)行綜合分析。審判委員會制度產(chǎn)生是中國建國初期的特殊國情所決定的。社會主義初級階段的政治、經(jīng)濟(jì)狀況，決定著立法、司法的水平。在立法上，法律還不夠健全、不完善;在司法上，司法人員的水平還不夠高，當(dāng)事人的參訴能力不夠強(qiáng);加之新舊體制交替過程中，各種矛盾和利益沖突錯綜復(fù)雜，僅憑獨(dú)任審判員或合議庭，很難把握一些重大、疑難案件。這時審判委員會的產(chǎn)生就成為必然了。由于審判委員會大都是由黨組成員、院庭長擔(dān)任，原則上講其法律、政策水平應(yīng)該較高，綜合分析能力更強(qiáng)，將重大疑難案件交由審判委員會討論，相對有利于保證案件質(zhì)量。然而，如果具體調(diào)查分析現(xiàn)有制度環(huán)境下，審判委員會組織構(gòu)成是否存在問題時，我們會發(fā)現(xiàn)很多瑕疵，例如：中國各級法院里，審判委員會委員享受的是行政職務(wù)待遇，這和他們在法院任職級別相關(guān)聯(lián)，這樣就從事實(shí)上降低了審判委員會功能的發(fā)揮。審判委員會委員“外行”現(xiàn)象廣泛存在，審判委員會委員中很多人只精通某一部門法，如民事行政案件的分管副院長，往往只對民事行政疑難、復(fù)雜案件具有較強(qiáng)的分析能力;刑庭庭長往往只對刑事案件的定罪量刑較為熟悉，而對其他案件會相對缺乏判案能力。

2.審判委員會制度與審判公開、直接審理、直接言辭原則相悖，違反回避制度并且有礙訴訟效率

（1）《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定：“人民法院審理案件，除法律規(guī)定的特別情況外，一律公開進(jìn)行?！钡?，審判委員會討論案件是秘密進(jìn)行的，討論時除了匯報(bào)人和必要的記錄人員外，其他人禁止進(jìn)入會議室，審判委員會不允許旁聽和報(bào)道，這與審判公開原則相矛盾。此外，審判委員會討論案件時訴訟當(dāng)事人并不在場，不展示證據(jù)，審判委員會委員不直接聽取當(dāng)事人的陳述、辯論和辯護(hù)，僅僅是聽取案件承辦人的匯報(bào)和根據(jù)案件承辦人所寫的審理報(bào)告來作出判決，這和直接言詞原則相悖，對分析證據(jù)，準(zhǔn)確判斷、查明案件事實(shí)是不利的。[3]

（2）回避制度對審判委員會委員形同虛設(shè)。設(shè)立回避制度旨在從審判主體中立性的層面確保審判的公正性，審判中立性更為注重訴訟程序結(jié)構(gòu)的內(nèi)部來確保案件的公正審理，也即法官應(yīng)當(dāng)與案件本身以及當(dāng)事人雙方及訴訟代理人無關(guān)聯(lián)而保持中立的訴訟地位，也就是雙方當(dāng)事人保持同等的訴訟距離。

（3）有礙于訴訟效率原則“無論審判能夠做得多完美，如果付出的代價太高，人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)正義只能放棄通過審判的形式?！盵4]審判委員會職能不明所導(dǎo)致的討論案件范圍不明確，泛化，使得訴訟效率不高。因?qū)徟形瘑T會審理案件的數(shù)量增多，在一定程度上也將導(dǎo)致審判委員會審理個案的時間縮短，這是否會影響案件決議的質(zhì)量有待證實(shí)，但因個案討論數(shù)量的增加會間接限制審判委員會發(fā)揮宏觀指導(dǎo)職能，且過多的案件上會討論亦會影響訴訟效率。

3.案件適用標(biāo)準(zhǔn)模糊，討論事項(xiàng)泛化，“重大、疑難、復(fù)雜”案件界定不明

目前法律規(guī)定審判委員會討論案件類型主要限制在“疑難、復(fù)雜、重大的案件”，但何謂“疑難、復(fù)雜、重大”的案件，尚無法律明確規(guī)定。因此，關(guān)于此類案件主要依靠合議庭、院長等人員的主觀判斷。在實(shí)踐中，基層法院對“重大”案件的理解可能與上級法院的理解不同。同時，部分法官遇到復(fù)雜、敏感案件，為了避免承擔(dān)責(zé)任就將案件提交至審判委員會討論，從而使審判委員會成為了規(guī)避法官辦案責(zé)任承擔(dān)的方式。審判委員會討論案件負(fù)擔(dān)過重，其無法集中處理真正有著可廣泛參考適用的具有代表性價值的案件，不利于審判委員會向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)的方向發(fā)展。

4.審判委員會不利于錯案責(zé)任追究制的落實(shí)

審判委員會制度由于存在較多問題，很難確保案件的質(zhì)量，一旦出現(xiàn)此類案件被認(rèn)定為錯案的，很難追究審判委員會委員個人的責(zé)任?；趯徟形瘑T會討論的案件，合議庭并未實(shí)際裁判，若由合議庭成員承擔(dān)責(zé)任，似乎不公平。從理論上說來說應(yīng)由審判委員會集體承擔(dān)責(zé)任，因?yàn)閷徟形瘑T會討論案件實(shí)行民主集中制，集體負(fù)責(zé)，但在司法實(shí)踐中，所謂集體負(fù)責(zé)實(shí)際上無人負(fù)責(zé)。

5.審判委員會宏觀職能未能得到有效發(fā)揮，法律規(guī)定的任務(wù)有待進(jìn)一步落實(shí)

中國各地審判委員會大多把主要精力放在了個案研究、案件討論上，而在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、指導(dǎo)實(shí)踐、開展宏觀調(diào)查研究等方面的能力顯得極為不足。

三、審判委員會制度改革路徑探討

針對審判委員會出現(xiàn)的以上不足，為使我國審判委員會制度與我國司法體制相適應(yīng)，筆者提出以下幾點(diǎn)完善我國審判委員會制度的建議：

1.優(yōu)化審判委員會組成結(jié)構(gòu)

（1）選拔要求。審判委員會應(yīng)當(dāng)是優(yōu)秀法官的集中營，審判委員會委員應(yīng)當(dāng)挑選業(yè)務(wù)知識高，辦案能力強(qiáng)的的法官擔(dān)任。不能使審判委員會委員成為政治待遇，不能對審判委員會委員有特殊照顧。[5]因此，如何選撥審判委員會成員非常重要。審判委員會委員應(yīng)當(dāng)具備的素質(zhì)應(yīng)當(dāng)包括：熟悉法律知識、具有豐富的審判經(jīng)驗(yàn)、勤勉的工作作風(fēng)，敢于發(fā)表自己的意見，清正廉潔。因此從具有法律專業(yè)知識并具有十五年以上審判工作經(jīng)驗(yàn)中的法官中挑選，可以包括已退休人員，以此來改變目前由院領(lǐng)導(dǎo)為主組成的審判委員會委員格局，淡化委員的行政色彩。審判委員會也可以適當(dāng)考慮法院外的專家學(xué)者兼職加入，從而豐富審判委員會的人員組成和知識結(jié)構(gòu)。

（2）選拔形式。在省一級設(shè)立的法官遴選委員會，是省以下法院人員省級統(tǒng)管后的法官遴選機(jī)構(gòu)。法官、檢察官遴選委員會，對全省法官統(tǒng)一提名、管理。盡管對于遴選機(jī)構(gòu)的設(shè)立、遴選標(biāo)準(zhǔn)等尚未統(tǒng)一，但中基層法院不再擁有法官提名權(quán)。因此審判委員會委員的選取應(yīng)當(dāng)由法官遴選委員會負(fù)責(zé)遴選，遴選的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于法官遴選的標(biāo)準(zhǔn)。審判委員會委員在組織管理上還應(yīng)當(dāng)設(shè)置審判委員會主持人，支持人應(yīng)當(dāng)由各委員輪流擔(dān)任，從而改變目前由院長主持審判委員會的格局。

2.需要上審判委員會談?wù)摰陌讣ㄗh由審判委員會委員擔(dān)任主審法官或?qū)徟虚L或上會案件由審判委員會委員參與旁聽庭審制度

由審判委員會討論的對社會有重大影響的、疑難的案件可以邀請檢察長和律師出席審判委員會發(fā)表檢查意見和代理、辯護(hù)意見;建立審判委員會成員擔(dān)任審判長參與案件討論、審判的制度，通過擔(dān)任審判長對案件進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo);建立審判委員會委員旁聽庭審制度，參與旁聽本院審理的重大或疑難案件的庭審，對于重大案件可邀請檢察長和律師出席發(fā)表意見該制度在一定程度上可緩解審判委員會對外不公開和不參與庭審等問題所帶來的負(fù)面影響。以此來落實(shí)審判公開原則、回避原則、直接言詞原則等制度性規(guī)范，使審判委員會更加民主、透明，更加能保證案件公平，使通過審判委員會討論的案件取得更好的法律效果和社會效果。

3.明確審判委員會討論內(nèi)容，并且限縮審判委員會討論案件的范圍，明確責(zé)任，避免責(zé)任不明，責(zé)任難究

首先明確審判委員會討論內(nèi)容。目前，法律已經(jīng)明確規(guī)定了審判委員會討論的案件范圍，但對于什么是“疑難、復(fù)雜、重大”案件的標(biāo)準(zhǔn)尚不明確，各法院的認(rèn)識也不相同。將審判委員會討論的“疑難、復(fù)雜、重大”案件的標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)性案例的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一起來，以保證經(jīng)審判委員會討論作出決定的案件具有指導(dǎo)性?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》將指導(dǎo)性案例的外延界定為有著良好的法律及社會效果，有較強(qiáng)指導(dǎo)意義的并且判決無誤并生效的案件。法院可以通過個別案件的審判將我國現(xiàn)行法律沒有確切規(guī)定的部分予以確定。各地人民法院可以參照指導(dǎo)性案例條件具體解讀并界定重大、疑難復(fù)雜案件的標(biāo)準(zhǔn)，并以此為依據(jù)討論相應(yīng)案件?！吨笇?dǎo)性案例》認(rèn)為典型性就是具有代表性，復(fù)雜性就是數(shù)量少案件相對較難處理，新類型案件就是不被現(xiàn)階段所依據(jù)的法律涵蓋，也可是實(shí)際操作中首次被發(fā)現(xiàn)的新案例。

其次是限縮審判委員會討論范圍。目前，我國審判委員會討論案件的范圍為事實(shí)問題及法律問題。筆者認(rèn)為應(yīng)通過將審判委員會討論案件內(nèi)容限定為法律適用問題及部分重要案件的事實(shí)問題。由于審判委員會是不直接參加法庭審判活動而是通過參加會議討論作出決定的這個特點(diǎn)，可知其無法僅僅通過案件討論確定案件事實(shí)。鑒于此，為確保案件的裁決，《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》第二條規(guī)定，“指導(dǎo)性案例應(yīng)當(dāng)是裁判已經(jīng)發(fā)生法律效力，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，裁判說理充分，法律效果和社會效果良好，對審理類似案件具有普遍指導(dǎo)意義的案例。”因此上審判委員會談?wù)摰陌讣ǔ呻y、復(fù)雜、重大案件）應(yīng)當(dāng)由合議庭對案件事實(shí)部分和證據(jù)的認(rèn)定和采信部分先予以確定，再由審判委員會對法律適用問題予以討論決定。這樣就形成了兩個審判組織合理分工，各自發(fā)回優(yōu)勢的組織形式。在實(shí)際操作中，辦案人提交審判委員會談?wù)摪讣?yīng)寫明待審判委員會討論的法律適用并調(diào)查清楚案件事實(shí)及列明證據(jù)采信認(rèn)證結(jié)果。再由審判委員會秘書或其他辦事組織形式審查通過后，審判委員會專職委員負(fù)責(zé)審查提交的案件的事實(shí)認(rèn)定是否明確，審查被認(rèn)定為事實(shí)不清、證據(jù)不足的，則退回合議庭繼續(xù)審理，直至事實(shí)清楚、證據(jù)充分，再由審判委員會專職委員提交至審判委員會討論。為了在保證審判委員會個案審理職能的基礎(chǔ)上，更好的發(fā)揮審判委員會宏觀指導(dǎo)職能，提交至審判委員會討論的部分重要的案件，不應(yīng)僅限制于法律適用問題。提交至審判委員會的疑難、復(fù)雜、重大的案件，合議庭在事實(shí)認(rèn)定問題上存在困難的此類案件仍應(yīng)提交至審判委員會討論事實(shí)問題及法律適用問題。

4.健全審判委員會責(zé)任追究制度

在本次司法改革“由審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的理念下，審判委員會的裁而無責(zé)的弊端更加的凸顯出來，并與改革理念相沖突。我國出現(xiàn)并曝光的冤假錯案并不是辦案人個人原因造成的，是因?yàn)槲覈鴮徟形瘑T會的弊端造成的。這也是我國部分學(xué)者主張廢除審判委員會制度的原因。依照現(xiàn)行我國司法體制及依法治國的理念有權(quán)就有責(zé)，對自己的權(quán)利后果就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。筆者認(rèn)為，在審判委員會討論案件，可以把發(fā)表意見作為法官晉升的考核內(nèi)容。對案件發(fā)表有重大錯誤意見的可以給予處分或者免除審判委員會委員的資格。

5.強(qiáng)化審判委員會宏觀指導(dǎo)職能

（1）審判委員會應(yīng)當(dāng)形成并制定完整的規(guī)章和制度，明確審判委員會在發(fā)回宏觀指導(dǎo)職能所承擔(dān)的職能和分工，以確保審判委員會能夠定期開展試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)研究和總結(jié)、分析審判形式，統(tǒng)一安排審判工作。這樣可以更好的促進(jìn)審判委員會的審判經(jīng)驗(yàn)的積累。加強(qiáng)審判委員會的積累功能可以從關(guān)注典型問題開始，加強(qiáng)對典型案例的調(diào)查研究。審判委員會目前的工作還主要停留在個案討論上，其可在個案討論的基礎(chǔ)上強(qiáng)化審判委員會的宏觀指導(dǎo)功能，積累審判經(jīng)驗(yàn)。在個案討論過程中發(fā)現(xiàn)典型爭議事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)深入研究并進(jìn)行專題探究提出解決對策。法院研究室對調(diào)研問題進(jìn)行專門管理，在研究室對研究報(bào)告進(jìn)行審核后，提交至審判委員會討論、決定并通過網(wǎng)站、研討會等方式對外公布，強(qiáng)化審判委員會審判經(jīng)驗(yàn)積累的宏觀指導(dǎo)職能。

（2）加強(qiáng)審判管理職能，審判委員會發(fā)揮審判管理職能主要表現(xiàn)為，首先，研究制定管理制度，針對審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革和審判工作中突出的問題，構(gòu)建科學(xué)的審判管理體系;其次是審理案件的評價及審查和清理長期未結(jié)案件等流程控制;再次是審查綜合報(bào)告，研究并判斷法院審理活動的運(yùn)作狀態(tài)和形勢;最后是績效管理，構(gòu)建審判質(zhì)效評估體系，審議法官辦案業(yè)績等。審判管理職能是宏觀指導(dǎo)職能重要組成部分，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)審判委員會審判管理職能。

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作者簡介：

李委玲（1987--）女，2011年畢業(yè)于西北政法大學(xué)，現(xiàn)為延安市中級人民法院審判監(jiān)督庭法官助理。