全 泉

（南京大學(xué)，江蘇 南京 210023）

連云港田灣核電站是中俄兩國(guó)在核能領(lǐng)域開(kāi)展的高科技合作項(xiàng)目。該項(xiàng)目的順利實(shí)施將為持續(xù)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和我國(guó)核電事業(yè)安全高效發(fā)展，進(jìn)一步鞏固和深化中俄核能領(lǐng)域合作發(fā)揮重要作用。為了完善田灣核電站的配套設(shè)施，2016年政府決定在連云港投資建設(shè)一個(gè)中法合作的核循環(huán)廠。這個(gè)消息一經(jīng)傳播就引起了巨大的反響。不少市民上街游行示威，要求立刻停止核循環(huán)廠的項(xiàng)目建設(shè)。這種“不要建在我家后院”的心態(tài)被稱為鄰避效應(yīng)。其本質(zhì)上是政府項(xiàng)目各種負(fù)外部效應(yīng)的總稱，是社會(huì)存在的一種重大風(fēng)險(xiǎn)[1]。產(chǎn)生鄰避效應(yīng)的原因是多樣的，解決問(wèn)題的手段也有多種。本文即以連云港田灣核循環(huán)廠事件為例，從多角度分析產(chǎn)生鄰避效應(yīng)的深層次原因，探索解決問(wèn)題、防范風(fēng)險(xiǎn)的方法。

1 基于民眾情感的分析

洛夫克拉夫特說(shuō)過(guò)：“人類最原始且強(qiáng)烈的情緒就是恐懼，而最原始且最強(qiáng)烈的恐懼就是對(duì)未知事物的恐懼。”在了解當(dāng)?shù)鼐用竦种坪搜h(huán)廠的原因之前，必須先了解核循環(huán)廠的功能。在核燃料燃燒后會(huì)產(chǎn)生乏燃料，乏燃料中的鈾钚卻是可以分離出來(lái)并返回反應(yīng)堆進(jìn)行循環(huán)使用的，其目的是在廢料中尋找有用的物質(zhì)[2]。但核循環(huán)過(guò)程中存在一個(gè)很大的問(wèn)題：核廢料并不能進(jìn)行完全的循環(huán)，大部分核廢料仍然無(wú)法利用且需要專門的技術(shù)進(jìn)行處理，當(dāng)前世界通用做法是將核廢料用水泥封存起來(lái)以防其對(duì)周圍環(huán)境造成危害。無(wú)論如何，連云港的田灣核循環(huán)廠一旦建成，連云港將不可避免地接受更多的核廢料。因此，部分別有用心之人在網(wǎng)上歪曲事實(shí)，夸大核循環(huán)廠的危害。不少不明真相的居民聽(tīng)到網(wǎng)絡(luò)上的不實(shí)消息后十分憤怒，紛紛抵制項(xiàng)目建設(shè)。公眾接受性是發(fā)展核電的重要影響因素，公眾利益是發(fā)展核電的過(guò)程中無(wú)法回避的問(wèn)題[3]。當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)網(wǎng)上傳播的核循環(huán)廠的危害無(wú)疑是恐懼的，他們擔(dān)心如果有一天核廢料的處理不當(dāng)會(huì)讓他們的生命或財(cái)產(chǎn)受到損失。因此當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于核循環(huán)廠的態(tài)度是抵制的，這種“不要建在我家后院”的思想其實(shí)是他們對(duì)于未知風(fēng)險(xiǎn)的恐懼。

民眾對(duì)政府的不信任也是本次抵制行動(dòng)發(fā)生的重要原因。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家對(duì)全領(lǐng)域都是一種絕對(duì)的控制。黨和政府制定相應(yīng)的政策，各單位都必須嚴(yán)格按照給定的計(jì)劃安排工作，自主權(quán)幾乎沒(méi)有。在這種時(shí)代背景下，個(gè)人對(duì)單位是一種絕對(duì)的依附關(guān)系，其生活用品的供給，收入的來(lái)源，住房的分配全都依賴單位，離開(kāi)單位個(gè)人是無(wú)法生存的。改革開(kāi)放后，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)加入到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中并活力日盛，個(gè)人、私營(yíng)企業(yè)、政府三者之間在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)形成了一種微妙的關(guān)系，造成個(gè)人和政府間的聯(lián)系不密切，二者間的溝通缺乏必要的橋梁。當(dāng)企業(yè)和個(gè)人發(fā)生矛盾的時(shí)候，一些政府為了保證其財(cái)政收入的穩(wěn)定來(lái)源，往往選擇偏袒企業(yè)，對(duì)個(gè)人的利益進(jìn)行選擇性忽視。自己的利益得不到重視，民眾就不樂(lè)于和政府進(jìn)行溝通，部分地區(qū)甚至存在地方政府對(duì)舉報(bào)人、反映人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)的情況，因此很多情況下民眾只能依靠非常規(guī)手段維權(quán)，似乎只有事情鬧大了才能解決。因?yàn)檫@種情況的長(zhǎng)期存在，在本次事件中，連云港當(dāng)?shù)鼐用竦牡谝环磻?yīng)不是與政府溝通而是進(jìn)行強(qiáng)烈抗議就可以理解了。

此次事件法治缺失也是引發(fā)居民抵制的一個(gè)重要原因。核電站、核循環(huán)廠建在居民區(qū)旁邊，會(huì)不可避免地造成附近不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的減損，這種對(duì)于“核電”的擔(dān)憂會(huì)促使選擇時(shí)盡量避開(kāi)這個(gè)地段。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第三十六條規(guī)定，造成不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)毀損的，權(quán)利人可以請(qǐng)求修理、重作、更換或恢復(fù)原狀?！吨腥A人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第二條規(guī)定，侵害民事權(quán)益，應(yīng)當(dāng)依照本法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。本法所稱民事權(quán)益，包括生命權(quán)、健康權(quán)、姓名權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)、婚姻自主權(quán)、監(jiān)護(hù)權(quán)、所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、著作權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)專用權(quán)、發(fā)現(xiàn)權(quán)、股權(quán)、繼承權(quán)等人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利。第十九條規(guī)定，侵害他人財(cái)產(chǎn)的，財(cái)產(chǎn)損失按照損失發(fā)生市場(chǎng)價(jià)格或其它方式計(jì)算。當(dāng)?shù)卣诠ぷ鬟^(guò)程中沒(méi)有制訂好相應(yīng)的補(bǔ)償措施，這也是引發(fā)居民抵制的重要原因。

2 基于利益相關(guān)者的分析

在政府的工程建設(shè)中存在著利益相關(guān)者，不同利益相關(guān)者的利益訴求也是不同的。因此在實(shí)際的工程建設(shè)中，不同的利益相關(guān)者對(duì)于工程的態(tài)度是不同的。某些項(xiàng)目中存在的問(wèn)題對(duì)于部分利益相關(guān)者可能無(wú)關(guān)痛癢，但對(duì)另一部分利益相關(guān)者十分重大。以連云港田灣核循環(huán)廠為例，它的利益相關(guān)者大致有三種：當(dāng)?shù)卣?，承?dān)工程建設(shè)的企業(yè)，當(dāng)?shù)鼐用瘛２煌后w獲取的利益大致可以用圖1表示。

圖1 各群體利益獲得

可以很明顯地看出，不同的利益相關(guān)者關(guān)注的角度不同，因項(xiàng)目建設(shè)而能享受的利益也不同。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為衡量官員政績(jī)的重要因素。官員的升遷往往與其在任招商項(xiàng)目數(shù)量、基建項(xiàng)目數(shù)量、就任地GDP 增速直接掛鉤。與此同時(shí)，通過(guò)政府的招投標(biāo)相關(guān)企業(yè)承接工程建設(shè)的任務(wù)，這些施工企業(yè)往往樂(lè)于承擔(dān)體量巨大的工程，其原因一是大體量的工程利潤(rùn)高。因?yàn)榇篌w量的工程規(guī)模大、耗時(shí)長(zhǎng)，需要的材料、設(shè)備數(shù)量巨大，因此政府在招投標(biāo)時(shí)給予的項(xiàng)目資金也較為豐厚，相關(guān)企業(yè)可從中獲取的利潤(rùn)也就更高。二是因?yàn)榇篌w量的工程往往難度大，能順利完成項(xiàng)目建設(shè)是對(duì)企業(yè)能力的肯定。建筑業(yè)的最高成就“魯班獎(jiǎng)”對(duì)工程的體量有明確的要求。倘若企業(yè)承接的大體量工程有幸獲得“魯班獎(jiǎng)”，無(wú)疑能提升企業(yè)形象，樹(shù)立業(yè)界口碑。以連云港田灣核循環(huán)廠為例，無(wú)論是當(dāng)?shù)卣€是承接工程建設(shè)的企業(yè)都希望項(xiàng)目能立刻上馬。而與此相對(duì)的是，連云港當(dāng)?shù)鼐用癫⒉幌Ｍ搜h(huán)廠落戶。首先，核循環(huán)廠的選址是在連云區(qū)。連云區(qū)是連云港的中心城區(qū)，其有海港，眾多旅游景點(diǎn)，相較連云港其他區(qū)縣而言有一定的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。2017年連云區(qū)的人均GDP 達(dá)到了9.48萬(wàn)元，遠(yuǎn)超連云港其余區(qū)縣。在這種背景下，核循環(huán)廠建成后帶來(lái)的崗位增多、基礎(chǔ)設(shè)施完善對(duì)當(dāng)?shù)鼐用駚?lái)說(shuō)并不是不可替代的，因此他們對(duì)于這種項(xiàng)目并不認(rèn)可，反倒是核循環(huán)廠建成后可能帶來(lái)的危害令他們憂心忡忡。

不同的利益相關(guān)者能夠參與項(xiàng)目決策的程度也是不同的。以連云港田灣核循環(huán)廠為例，處于項(xiàng)目決策上層的是政府的決策制定者和承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)。他們決定著項(xiàng)目能否建成以及項(xiàng)目如何建設(shè)。處于項(xiàng)目決策中層的是政府或企業(yè)請(qǐng)來(lái)提供建議的專家，他們通過(guò)提相關(guān)的建議對(duì)項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生影響，政府或施工方都需要聽(tīng)取專家的意見(jiàn)從而判斷項(xiàng)目是否能夠建設(shè)。處于項(xiàng)目決策下層的是當(dāng)?shù)氐拿癖姾推髽I(yè)的普通員工，一般而言，他們只能被動(dòng)接受項(xiàng)目的方案和因項(xiàng)目建成可能產(chǎn)生的相應(yīng)結(jié)果。但這些規(guī)律并不是一成不變的，有時(shí)處于決策中、下層的群體也能對(duì)項(xiàng)目建成產(chǎn)生重大的影響。在連云港田灣核循環(huán)廠建設(shè)過(guò)程中，當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^(guò)游行、媒體曝光等方式不斷給政府施壓，政府不得不因此暫停項(xiàng)目的選址。

一般而言，民眾的抗議活動(dòng)形式主要有以下幾種：（1）求助媒體/通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳播相關(guān)信息/議論，發(fā)牢騷。（2）故意傳播不實(shí)或有害消息/故意煽動(dòng)民眾情緒，引發(fā)混亂。（3）上訪/游行示威/拉橫幅擴(kuò)大影響。（4）阻塞交通要道。（5）圍堵施工單位，阻礙正常施工。（6）阻礙政府正常公務(wù)活動(dòng)。（7）毆打工作人員/沖擊政府機(jī)關(guān)等暴力活動(dòng)。再將各類抗議活動(dòng)從發(fā)生頻率與激烈程度的角度分析，又可以對(duì)不同的抗議活動(dòng)進(jìn)行排序。

筆者認(rèn)為，在互聯(lián)網(wǎng)上議論、發(fā)牢騷或求助媒體等行為都可以劃在不滿情緒發(fā)泄這一類事件中。這類事件發(fā)生的頻率極高，但激烈程度極低，對(duì)社會(huì)的危害極小。因此長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)這方面的問(wèn)題關(guān)注不多，民眾也沒(méi)有將此種方式作為自己抗議的主要手段。部分民眾在自己的利益受損時(shí)心生不滿，他們可能會(huì)通過(guò)各種途徑傳播不實(shí)消息以擴(kuò)大事件影響力。其不實(shí)消息主要分為兩種：夸大其詞的危言聳聽(tīng)，無(wú)中生有的虛假消息。這類行為發(fā)生的頻率也較高并且有一定的社會(huì)危害性。不實(shí)消息會(huì)讓部分民眾受到蒙蔽，陷入憤怒乃至恐慌的情緒。這類事件的危害性在當(dāng)今時(shí)代又被放大了，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)較為發(fā)達(dá)，消息傳播速度比起之前加快許多，傳播的范圍也擴(kuò)大了許多。如果不能很好地控制這類不實(shí)消息的傳播，無(wú)數(shù)不明真相的民眾都會(huì)受到蒙蔽，政府辟謠的難度會(huì)增加不少。激烈程度較高但發(fā)生頻率相對(duì)小的事件是維權(quán)性質(zhì)的群體沖突。這類沖突主要表現(xiàn)形式為圍堵交通要道，游行示威，阻礙正常公務(wù)活動(dòng)，阻礙施工。這類行為出現(xiàn)的原因是民眾的利益沒(méi)有得到有效保障，不同群體間的利益訴求不同。民眾將這種行為作為自己抗議的主要方式。較為極端的抗議方式就是打、砸、搶等暴力沖突事件。由于其造成的破壞巨大，政府向來(lái)對(duì)其極為重視。不同的抗議行為并不是毫無(wú)關(guān)聯(lián)的，如果某一環(huán)節(jié)處理不當(dāng)則會(huì)激化矛盾，使抗議行為的激烈程度升級(jí)。在本次事件中，核循環(huán)廠選址的消息發(fā)出時(shí)其實(shí)并沒(méi)有引起太多的關(guān)注，但某些別有用心之人在網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖，刻意擴(kuò)大核循環(huán)廠的危害。有關(guān)核循環(huán)廠危害的帖子經(jīng)新興媒介傳播之后，許多市民都知道了核循環(huán)廠可能落戶連云港的事情，市民聽(tīng)聞核循環(huán)廠的危害后都憤怒不已。當(dāng)?shù)卣谶@個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任明顯缺失，相關(guān)的澄清說(shuō)明并沒(méi)有及時(shí)發(fā)出，而是僅僅發(fā)出一份模棱兩可的官方通告。信息溝通是降低危機(jī)負(fù)面影響的重要舉措[4]。當(dāng)?shù)卣倪@份通告存在著信息釋放不完整的問(wèn)題，因此連云港市民并沒(méi)有因?yàn)檫@份通告就停止抗議活動(dòng)，繼續(xù)通過(guò)游行示威等方式給政府施加壓力。政府為了尋求社會(huì)的穩(wěn)定，安撫群眾不得不停止了核循環(huán)廠的選址工作，維權(quán)性的群體沖突才沒(méi)有演化為暴力事件。可以很明顯地看出，連云港市民的抗議行為有一個(gè)演化的過(guò)程。

3 應(yīng)對(duì)措施

在本次事件中，政府停止了項(xiàng)目的選址，化解了矛盾進(jìn)一步加劇的風(fēng)險(xiǎn)。那假如項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)工，又該如何應(yīng)對(duì)民眾的抗議，化解因鄰避效應(yīng)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)呢？本文假設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)工為前提，以化解風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，分析各類應(yīng)對(duì)措施的利弊。首先，針對(duì)民眾的抗議行為，最直接的應(yīng)對(duì)方式無(wú)疑是使用剛性措施。政府可以對(duì)傳播不實(shí)消息的人依據(jù)法律法規(guī)予以懲罰，對(duì)抗議活動(dòng)的帶頭者進(jìn)行強(qiáng)制教育。這類措施無(wú)疑能給抗議的民眾帶來(lái)震懾，短期內(nèi)不會(huì)再有反對(duì)的聲音。但此種措施會(huì)讓民眾心生不滿，下次仍有爆發(fā)抗議事件的可能性，因此這種應(yīng)對(duì)措施并不能消除風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。其次，在本次事件中政府沒(méi)有做到信息公開(kāi)，如果假設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)上馬，那么政府可以盡可能地多公開(kāi)有關(guān)項(xiàng)目的信息，從項(xiàng)目規(guī)劃到項(xiàng)目具體實(shí)施，每個(gè)流程都必須事無(wú)巨細(xì)地告訴當(dāng)?shù)鼐用?。政府在這個(gè)階段應(yīng)該采用柔性手段，派工作人員進(jìn)入民眾中去，向民眾解釋項(xiàng)目建設(shè)的意義，從一定程度上消除反對(duì)民眾的戒備心。政府還可以選取民眾代表到其它建有核循環(huán)廠的地方進(jìn)行實(shí)地考察，向他們說(shuō)明核循環(huán)廠落戶的利弊，從而使民眾代表對(duì)核循環(huán)廠的建設(shè)不再那么反感，也便于后期政府宣傳工作的進(jìn)一步開(kāi)展。但此種方法依然有很大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。其作為危險(xiǎn)源的項(xiàng)目并沒(méi)有停止，如果項(xiàng)目在持續(xù)建設(shè)的過(guò)程中，民眾發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)與自己的預(yù)期相距甚遠(yuǎn)或民眾的利益訴求發(fā)生了變化，那么這種“不要建在我家后院”的心態(tài)會(huì)繼續(xù)在民眾中蔓延。本次事件中當(dāng)?shù)鼐用駨?qiáng)烈反對(duì)核循環(huán)廠落戶的根本原因還是擔(dān)心核循環(huán)廠的危害。如果項(xiàng)目施工方與運(yùn)營(yíng)方專門請(qǐng)專家過(guò)來(lái)進(jìn)行決策論證，改進(jìn)相應(yīng)的工序，降低事故發(fā)生的可能性，那么或許會(huì)取得民眾的支持。但這種方法也存在很大的缺陷，部分人存在著“求穩(wěn)”心態(tài)，他們不希望有發(fā)生災(zāi)害的可能性。核循環(huán)廠建設(shè)與運(yùn)營(yíng)再改善工序都不能消除發(fā)生事故的可能性，因此如果這種擁有“求穩(wěn)”心態(tài)的當(dāng)?shù)鼐用襁^(guò)多，他們?nèi)詴?huì)是項(xiàng)目建設(shè)的阻力。況且假設(shè)核循環(huán)廠這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)源真正爆發(fā)了事故，當(dāng)?shù)厥芎用駸o(wú)疑會(huì)認(rèn)為當(dāng)初的改進(jìn)措施都是虛假的，到時(shí)候因維權(quán)而產(chǎn)生的群體沖突就可能因?yàn)槊癖姷膽嵟榫w轉(zhuǎn)化為暴力事件。這種做法雖然減小了鄰避效應(yīng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，卻對(duì)整個(gè)項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)能為力。如果要徹底消除鄰避效應(yīng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，最好的方法無(wú)疑是停止項(xiàng)目的建設(shè)，排除風(fēng)險(xiǎn)源。但本文假設(shè)的情況是項(xiàng)目已經(jīng)上馬，政府在前期已經(jīng)投入了大量的人力、物力。貿(mào)然停止項(xiàng)目建設(shè)不僅會(huì)損失前期投入的資源，后期的收益也不會(huì)再有，政府勢(shì)必騎虎難下。那么又該如何應(yīng)對(duì)鄰避效應(yīng)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)呢？筆者認(rèn)為，本次事件中身為項(xiàng)目決策者的政府應(yīng)該舉辦座談會(huì)，邀請(qǐng)施工方、相關(guān)專家、當(dāng)?shù)孛癖姶韰⑴c。在座談會(huì)上政府應(yīng)該聽(tīng)取多方意見(jiàn)，群策群力，根據(jù)多方意見(jiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。簡(jiǎn)而言之就是多方商討，政府拍板。整個(gè)座談會(huì)盡量形成統(tǒng)一意見(jiàn)，如各群體不能形成統(tǒng)一意見(jiàn)，則應(yīng)該優(yōu)先聽(tīng)取民眾代表的意見(jiàn)。信息溝通的缺失，當(dāng)?shù)鼐用竦睦姹缓鲆暺鋵?shí)是鄰避效應(yīng)產(chǎn)生的根本原因。讓當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到?jīng)Q策中，尊重他們的意見(jiàn)，政府可以通過(guò)這種手段了解民眾的訴求，從而盡可能地規(guī)避鄰避效應(yīng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié)語(yǔ)

連云港的田灣核循環(huán)廠事件是現(xiàn)實(shí)中許多政府大型工程遭遇鄰避效應(yīng)問(wèn)題的縮影。鄰避效應(yīng)源于當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為自己的利益受損，反映了政府在決策中與民眾的溝通程度不夠。只有多方分析鄰避效應(yīng)產(chǎn)生的原因，讓政府、施工單位、當(dāng)?shù)孛癖娡ㄍ▍⑴c到項(xiàng)目建設(shè)的決策中，共同商討解決問(wèn)題的手段。這樣才能最大程度地規(guī)避鄰避效應(yīng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。