王曉盈

[提要] 宅基地“三權分置”改革是一項基本的制度改革，同時也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的主要推手。宅基地改革實踐應該以鄉(xiāng)村振興為主要引導目標，秉持著發(fā)展農(nóng)村、致富鄉(xiāng)村、推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟的理念，尋找鄉(xiāng)村建設的新模式。本文從宅基地“三權分置”的提出入手，依據(jù)改革的必要性和現(xiàn)行宅基地改革模式，探討促進改革和實現(xiàn)振興鄉(xiāng)村的有效之舉。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;三權分置;宅基地資格權;宅基地使用權

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年6月13日

為了提高基層人民的獲得感，增加農(nóng)民的社會保障，黨和政府致力于鄉(xiāng)村基層的發(fā)展，對鄉(xiāng)村振興做出戰(zhàn)略部署。鄉(xiāng)村振興是以基層農(nóng)村作為對象的戰(zhàn)略措施，而鄉(xiāng)村土地改革就是鄉(xiāng)村振興的主要突破口。宅基地“三權分置”改革是同鄉(xiāng)村振興共同提出來的，是優(yōu)化鄉(xiāng)村規(guī)劃，提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎性改革。國務院也將抓住“三農(nóng)”領域的重點問題，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展建設，因地制宜的做好中央政策的落實，是提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的關鍵，落實好宅基地“三權分置”政策是必不可少的。

一、宅基地“三權分置”的提出與發(fā)展

隨著基層農(nóng)民收入水平的提高，為了追求更高的生活環(huán)境，保證孩子擁有豐富的教育資源，不少農(nóng)民傾盡所有財產(chǎn)進城買房，造成了宅基地的閑置與浪費。農(nóng)村宅基地作為國家賦予農(nóng)民的生活居住地，對農(nóng)民的生活起到了社會保障的功能，因此，即使所屬宅基地存在閑置，農(nóng)民也不愿意放棄對所建房屋的所有權和宅基地使用權。“兩權分置”的宅基地制度僅僅是對宅基地的權利分為所有權和使用權，對農(nóng)戶之間的宅基地的流轉具有束縛性。即使農(nóng)戶想對宅基地進行租賃或者買賣，考慮到今后可能會失去宅基地，僅會在親戚之間或者鄰居之間進行小范圍、短時間的流轉，或者是不考慮流轉。這樣不僅會造成土地的浪費，還會造成部分農(nóng)戶不能及時分配得到宅基地而產(chǎn)生的用地緊張。因此，提出了宅基地“三權分置”改革，來改善以往的宅基地制度中存在的弊端，減少“空心村”的存在。

宅基地“三權分置”是將宅基地所有權、資格權、使用權進行劃分，提出資格權這一物權，采用登記入冊的方法對資格權進行保障，同時允許宅基地入市進行流轉。宋志紅（2018）對其法律內涵進行解析，“三權分置”就是采用出租或者轉讓的方式將宅基地進行流轉，從而來實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織、社會主體、農(nóng)戶共享宅基地的權利。陳振等（2018）從宅基地“三權分置”的權利性質進行的探討，其認為農(nóng)戶資格權只是一種身份性的權利，并非財產(chǎn)權，使用權具有保障功能屬于物權。張勇（2020）從政策內涵進行分析，認為制度的改革是為了實現(xiàn)宅基地的權能、產(chǎn)權結構和內容的發(fā)展變化，實現(xiàn)多方主體共享宅基地的權利。目前，宅基地改革迎來了新篇章，改革試點逐漸獲取成效，宅基地流轉市場也在逐步完善中。

二、宅基地“三權分置”改革的必要性

我國農(nóng)村宅基地制度具有“集體所有，成員使用;一戶一宅，限定面積;無償分配，限制流轉;長期占用，適時收回”的特點。改革開放初期，為保證農(nóng)民“居者有其屋”，將農(nóng)村建設用地免費賦予農(nóng)戶，提高國家對農(nóng)民生活的保障功能。隨著農(nóng)民生活方式的改變，人口大規(guī)模的流動，出現(xiàn)了建設用地資源的分配不均，導致這種福利性制度逐漸顯現(xiàn)出缺點，宅基地改革勢在必行。

首先，大量農(nóng)民向城市流動，城鎮(zhèn)人口逐漸增加，不僅造成城市的住房壓力，還降低了宅基地利用率，不利于進行鄉(xiāng)村治理和進行合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃。通過走訪調查發(fā)現(xiàn)，還出現(xiàn)戶均占宅基地面積遠大于法律規(guī)定的現(xiàn)象，且閑置、利用率低等現(xiàn)象突出。并且，隨著農(nóng)民收入水平和生活質量的提高，越來越注重孩子的教育，選擇進城工作、買房、生活，享受生活和交通的便利，并長期在城鎮(zhèn)定居，但是并不愿意放棄農(nóng)業(yè)戶口，村集體組織就很難收回其所閑置的宅基地。同時，農(nóng)村人口的不斷增加，出現(xiàn)宅基地無序擴張和用地緊張等現(xiàn)行，影響基層的經(jīng)濟建設和環(huán)境的優(yōu)化。同時，大量農(nóng)民工進城務工，也造成了城市住房緊張、房價巨漲，影響了人民生活的幸福感和獲得感。為了合理控制房價的增長，從農(nóng)村建設用地入手是最為現(xiàn)實及方便的策略，放活宅基地使用權，允許農(nóng)村建設用地入市，既可以實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的資本化，增加農(nóng)民的生產(chǎn)生活的財產(chǎn)性收入，還有利于農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的落實，發(fā)展農(nóng)村特色經(jīng)濟，推動鄉(xiāng)村振興。

其次，農(nóng)村居民認為宅基地是安家之處，對自身的生活起到一定的保障作用，并且沒有明確的制度允許宅基地流轉和租賃，從而遏制了宅基地的流轉。從經(jīng)濟學方面來看，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入除了農(nóng)田耕作收益的獲取之外，就是進城廉價務工，導致近幾年來農(nóng)戶的財產(chǎn)性收益的提升一直沒有超過1%，主要原因是忽略了宅基地這一巨大的沉睡資產(chǎn)。如果農(nóng)民可以將住宅像城市住房一樣進行流轉，其實際的財產(chǎn)價值就會被挖掘，提高農(nóng)民實際擁有的財產(chǎn)價值。宅基地能夠進入土地流轉市場，就會將宅基地的經(jīng)濟價值顯現(xiàn)出來，即使農(nóng)民未將宅基地轉讓于他人使用，也會提升農(nóng)民生產(chǎn)生活的信心，增加農(nóng)民更快實現(xiàn)小康社會的目標。宅基地改革有利于為農(nóng)民打造宜居的生活環(huán)境，還可以釋放農(nóng)村建設用地，吸引商人下鄉(xiāng)投資，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、度假村等服務產(chǎn)業(yè)，建設農(nóng)產(chǎn)品加工廠、倉庫、物流等經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，提高基層經(jīng)濟發(fā)展。

最后，讓農(nóng)民工依靠自己微薄的工資進城買房并不是一件容易的事。哪里有住的地方哪里就有家，若農(nóng)民工沒有能力購買屬于自己的住房，就不可能一輩子呆在城市，就很難放棄宅基地這一重要資產(chǎn)，更不會輕易放棄對宅基地的使用權。但是，如果允許宅基地入市，就可以將宅基地這個固定資產(chǎn)轉化為流動資產(chǎn)，使農(nóng)民獲取額外的收益，降低農(nóng)民購房的壓力，解決農(nóng)民在城市買房的難題，同時也會實現(xiàn)城市房產(chǎn)去庫存，提高全國經(jīng)濟發(fā)展水平，一舉兩得。

根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展的需要，進行宅基地改革、放活宅基地使用權是進行鄉(xiāng)村治理的重要手段，不僅可以喚醒農(nóng)村宅基地這一“沉睡的資產(chǎn)”，展現(xiàn)出宅基地的經(jīng)濟價值，而且可以縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

三、宅基地“三權分置”模式探析

為響應國家政策的號召，各地正在積極進行符合地區(qū)發(fā)展要求的宅基地改革模式，選擇符合當?shù)貙嶋H情況的宅基地登記制度，在保證宅基地流轉的前提下維護好農(nóng)民的基本權益。本文主要對三種典型的模式進行了簡要分析，以尋找促進“三權分置”改革的有效措施。

（一）登記模式。在“兩權分置”階段，國家已經(jīng)對全國80%的農(nóng)村宅基地進行了使用權登記，維護了農(nóng)戶的宅基地使用權。各個試驗點為了更好地落實宅基地改革，在以往工作成果的基礎上，對農(nóng)戶的宅基地資格權進行了登記并頒發(fā)了證書，通過登記實現(xiàn)權利的公平與保護。例如浙江省象山縣，為了保證農(nóng)民的基本權益，流轉雙方必須簽訂宅基地使用權的流轉合同，并規(guī)定流轉年限，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意后方可生效，并為轉入方和轉出方頒布相應的證書。山東省也逐步開展宅基地資格權認證工作，并為農(nóng)戶頒發(fā)宅基地資格權證書。通過資格認證和證書的頒布，確保農(nóng)戶的基本權益不受損，更有利于宅基地的流轉。

（二）農(nóng)戶資格權的滅失和重新獲取模式。宅基地資格權作為農(nóng)民一個新的權能，在權利的賦予上應該進行嚴格的條件審查，以保證公平與公正。為了落實和維護宅基地資格權，探索出農(nóng)戶資格權的滅失和重新獲取的模式，其目的是消除進城農(nóng)民的失去宅基地的憂慮，保留進城農(nóng)民的還鄉(xiāng)渠道，鼓勵有穩(wěn)定就業(yè)的在城農(nóng)民且暫時不適用宅基地的農(nóng)民放棄宅基地資格權。江西省余江區(qū)對該制度模式實踐，承諾實施宅基地改革后，農(nóng)戶現(xiàn)有的各項權利和待遇不變，依舊享有原集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)分配;對收回宅基地的使用權的進城生活的農(nóng)戶，采用等價交換的原則，在住房、孩子教育、就業(yè)以及社保等方面提供相應的福利;對于主動放棄宅基地的農(nóng)戶，為其頒布一定期限的后生效的“申請證”，允許進城農(nóng)民在15年后根據(jù)自身需求，到自己所在的集體經(jīng)濟組織重新獲取宅基地的資格權。

（三）村股份經(jīng)濟合作社模式。浙江省德清縣著眼于農(nóng)村宅基地住房保障功能和無權性財產(chǎn)權功能的分離與優(yōu)化，提出了股份經(jīng)濟合作社的模式。在法規(guī)方面，積極拓展宅基地用途，經(jīng)過批準的宅基地可用于興辦農(nóng)村電商、倉儲、餐飲、養(yǎng)老等農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè);同時，明確經(jīng)濟合作社職責和服務范圍，其代表農(nóng)民集體行使宅基地集體所有權，對宅基地的出租和轉讓進行合理安排，為農(nóng)戶找尋合適的流轉對象;同時需要為農(nóng)民辦理“宅基地資格權登記卡”，確定農(nóng)戶資格權不受損;村股份經(jīng)濟合作社將宅基地出租后，農(nóng)戶定期收取土地租金，促使土地所有權落實到實處。該模式讓農(nóng)戶資格權獨立成權，有利于將宅基地進行大規(guī)模的流轉，維護農(nóng)民的基本權益，讓農(nóng)戶減少不必要的麻煩。

各個土地改革試點根據(jù)其本身發(fā)展的需要，探索出了符合實際需要的改革措施與制度創(chuàng)新，并實現(xiàn)了豐碩的成效，提高鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展。

四、宅基地“三權分置”改革措施

宅基地“三權分置”改革是基層農(nóng)村房產(chǎn)制度改革的起點。通過宅基地改革，進一步增加了宅基地給農(nóng)民帶來的福利和保障功能，賦予宅基地更多的保障功能和經(jīng)濟利用價值;對大量閑置宅基地的收回，可以盤活存量宅基地;通過出租、轉讓等實現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟價值。為了更好的推動宅基地“三權分置”改革，促進宅基地規(guī)?；鬓D，需要做好以下幾點：

（一）明確和優(yōu)化宅基地使用權交易范圍。改革前，農(nóng)村宅基地的交易范圍受限，只能在本村內進行使用權的轉讓，影響了宅基地價值的實現(xiàn)和閑置宅基地的整理與優(yōu)化。各區(qū)域可根據(jù)土地利用的實際情況，適度擴展宅基地的交易范圍，以期提高宅基地的資本化程度，減少閑置浪費。但是，在擴大宅基地使用權的交易范圍的同時，必須嚴格把控“一戶一宅”這條紅線，不得進行無序的宅基地交易行為，村集體經(jīng)濟組織作為交易的監(jiān)督和管理人員，必須把責任落實到人，全面監(jiān)督和監(jiān)管流轉過程。

（二）界定和落實農(nóng)戶宅基地資格權。農(nóng)戶獲取宅基地資格權必須有一定的標準，不可盲目頒布宅基地資格權證書。依據(jù)法律的規(guī)定，對農(nóng)戶的身份屬性進行確認，并進行身份登記并備案，嚴厲禁止城市人口或不符合資格權條件的外來人口侵犯當?shù)剞r(nóng)戶的合法權益。進行統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度，為符合條件的農(nóng)戶發(fā)放具有法律效益的宅基地資格權證書，為以后宅基地的流轉、調劑和申請?zhí)峁┟鞔_的依據(jù)。為了增加農(nóng)民自愿退出農(nóng)村宅基地的意愿，降低宅基地的閑置狀況，可以采用重新獲取宅基地模式。當農(nóng)民在城市落戶后生活條件得不到保障后，允許其攜帶相關證明，向集體經(jīng)濟組織申請宅基地，再次獲取使用權，使農(nóng)民的生產(chǎn)生活得到充分的保障，增強農(nóng)民的幸福感和獲得感。

（三）發(fā)展宅基地房屋租賃。發(fā)展農(nóng)村房屋租賃，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的流轉市場，創(chuàng)建信息流通的網(wǎng)絡供應平臺。由于宅基地位置處于農(nóng)村，并不會對城市的房地產(chǎn)業(yè)供需產(chǎn)生影響。因此，將農(nóng)村房屋與城市住房共同入市，既能減緩城市住房短缺的壓力，為那些不愿意在城市居住的退休老人提供一個安逸寧靜的生活環(huán)境，同時又為農(nóng)民帶來了一份基礎性的額外收益，也不用擔心自己的宅基地被無償?shù)恼加?。通過對住宅的租賃，不僅可以減少宅基地的閑置，還有利于對村莊進行合理的規(guī)劃，改善居住環(huán)境。

（四）合理規(guī)定宅基地流轉對象及流轉權限。三權分置改革不同于以前的制度安排，在許多方面進行了不少的改變?！皟蓹喾种谩睍r期，只允許宅基地在村集體組織內部進行租賃和轉讓，不允許城市居民下鄉(xiāng)租賃和購買宅基地，會阻擋社會資金流入村莊進行投資。宅基地“三權分置”的創(chuàng)新點就是在改變流轉范圍、提高農(nóng)民保障福利。因此應規(guī)定：一要允許農(nóng)戶向村集體成員之外的個人和法人轉讓宅基地使用權，獲取轉讓收益;二要為農(nóng)戶頒發(fā)宅基地資格權的證書，宅基地流轉必須登記證明，并規(guī)定宅基地的流轉年限，保障農(nóng)戶資格權。

五、結語

通過對宅基地“三權分置”改革的必要性和典型模式的討論，提出了確定宅基地使用權的范圍、界定農(nóng)戶資格權、探索宅基地房屋租賃和合理規(guī)定宅基地流轉對象及流轉權限等促進“三權分置”改革和鄉(xiāng)村建設的基本措施，為以后改革的落實提供建議。

主要參考文獻：

[1]宋志紅.宅基地“三權分置”的法律內涵和制度設計[J].法學評論，2018（4）.

[2]陳振，羅遙，歐名豪.宅基地“三權分置”：基本內涵、功能價值與實現(xiàn)路徑[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2018（11）.

[3]張勇.宅基地“三權分置”改革：“三權”關系、政策內涵及實現(xiàn)路徑[J].西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版），2020（2）.

[4]徐忠國，卓躍飛，吳次芳，李冠.農(nóng)村宅基地三權分置的經(jīng)濟解釋與法理演繹[J].中國土地科學，2018.32（8）.