仇藝臻

[提要] 現(xiàn)行《失業(yè)保險條例》很多方面已經(jīng)不適應新的經(jīng)濟發(fā)展形勢尤其是化解產(chǎn)能過剩產(chǎn)生的分流人員安置需求，難以對實行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供政策保障，亟須修訂。以鋼鐵、煤炭等行業(yè)化解過剩產(chǎn)能為背景，從企業(yè)職工內(nèi)部安置、轉(zhuǎn)崗就業(yè)、內(nèi)部退養(yǎng)、公益性崗位托底安置等四個方面提出失業(yè)保險政策調(diào)整建議，并以此為契機，推動我國失業(yè)保險制度改革。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)能過剩;失業(yè)保險;供給側(cè)改革;社會保險基金

中圖分類號：F84 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年6月12日

一、化解產(chǎn)能過剩的政策路徑

近年來，受國內(nèi)外市場需求下降等多種因素的影響，鋼鐵、煤炭等行業(yè)產(chǎn)能過剩問題日趨突出，相關(guān)企業(yè)、行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。化解過剩產(chǎn)能，推動行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整已經(jīng)成為黨中央、國務(wù)院推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，也成為企業(yè)和社會關(guān)注的熱點問題。

為保證化解過剩產(chǎn)能工作平穩(wěn)進行，2016年4月，國家人社部、發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財政部等七部門發(fā)布《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展過程中做好職工安置工作的意見》，提出以企業(yè)為主體、地方組織、依法依規(guī)，多渠道、多方式安置職工，要求更多運用市場因素，因地制宜、分類有序、積極穩(wěn)妥地做好失業(yè)職工的安置工作。國務(wù)院及相關(guān)部門要求，各級地方政府可根據(jù)國家推進化解過剩產(chǎn)能及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體部署，統(tǒng)籌安排，確定本行政區(qū)域涉及的相關(guān)行業(yè)、企業(yè)和職工范圍。此后，各省市相繼制定實施了化解產(chǎn)能過剩的意見。國務(wù)院、相關(guān)部委及各省市關(guān)于安置職工的主要意見集中在分流安置職工、處理好勞動關(guān)系、做好社會保障等方面。

二、現(xiàn)行失業(yè)保險制度對化解產(chǎn)能過剩的制約

失業(yè)保險制度建立30年來，在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用，但是，由于條例規(guī)定的支出項目等多年來變動較小，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)以后，尤其是黨中央、國務(wù)院提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力化解產(chǎn)能過剩政策以來，失業(yè)保險制度與形勢發(fā)展脫節(jié)現(xiàn)象日趨明顯，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）失業(yè)保險制度功能薄弱。現(xiàn)行《失業(yè)保險條例》第一條指出：“為保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進其就業(yè)制定本條例”，顯然，在這一條例中缺失了預防失業(yè)的功能。條例在執(zhí)行期間，主要目的是為了保障失業(yè)人員在失業(yè)期間的基本生活問題，但是其促進就業(yè)的功能發(fā)揮不足。同時，失業(yè)保險待遇支付的前提條件略高，部分大型國有企業(yè)近幾年由于經(jīng)營困難，故存在欠繳、斷保等情形，導致企業(yè)的失業(yè)職工無法享受失業(yè)保險補貼。

（二）失業(yè)保險基金助力化解產(chǎn)能過剩通道堵塞，對深化企業(yè)改革作用有限。我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，尤其是黨中央、國務(wù)院提出了供給側(cè)改革，煤炭、鋼鐵等行業(yè)產(chǎn)能過剩矛盾日益凸顯，失業(yè)保險基金扶持化解產(chǎn)能過剩的資金支付通道堵塞，《失業(yè)保險條例》無法適應改革需求。在化解產(chǎn)能過剩的過程中，失業(yè)保險本應發(fā)揮好預防失業(yè)以及促進勞動者就業(yè)的基本功能，但是由于支出項目受到限制，因此難以達到其預期效果。

（三）失業(yè)保險基金滾存結(jié)余金額過高。據(jù)《2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》披露，我國2018年全年失業(yè)保險基金收入1，171億元，基金支出915億元，支出額度僅占收入的78%，當年結(jié)余196億元，結(jié)余占當年收入比率為22%，年末失業(yè)保險基金累計結(jié)存5，817億元，按2018年月均支出76.25億元計算，相當于87.8個月的支出量，是五項社會保險基金結(jié)余可使用期限存量最長的險種。一方面是企業(yè)化解產(chǎn)能過剩急需失業(yè)保險基金支持，另一方面是失業(yè)保險基金使用效率低，無法緩解改革壓力，收支失衡問題愈發(fā)凸顯。

（四）失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次略低，基金調(diào)劑使用困難。當前我國失業(yè)保險以市級統(tǒng)籌居多，統(tǒng)籌的層次偏低。產(chǎn)能過剩企業(yè)以鋼鐵、煤炭企業(yè)為主，且多為國有大型、特大型企業(yè)，這些企業(yè)所在地的失業(yè)保險基金支出大幅增加，失業(yè)保險基金儲備嚴重不足，而在一省之內(nèi)的失業(yè)保險基金無法統(tǒng)籌使用，從而難以發(fā)揮社會保險統(tǒng)籌調(diào)劑使用的基本功效。

三、失業(yè)保險政策調(diào)整建議

鋼鐵、煤炭等行業(yè)化解過剩產(chǎn)能，需要充分發(fā)揮失業(yè)保險預防失業(yè)、促進就業(yè)的基本功能，并以此為契機，加速推進我國失業(yè)保險制度改革。失業(yè)保險政策如何助力化解產(chǎn)能過剩？筆者認為，應當從去產(chǎn)能企業(yè)職工內(nèi)部安置、轉(zhuǎn)崗就業(yè)、內(nèi)部退養(yǎng)、公益性崗位托底安置等四個方面精準發(fā)力，調(diào)整相應的扶持政策，發(fā)揮失業(yè)保險基本功能。

（一）在企業(yè)職工內(nèi)部安置方面。產(chǎn)能過剩企業(yè)在安置分流職工方面首先要立足自身，開展企業(yè)內(nèi)部分流，最大限度地實現(xiàn)自我消化，盡可能避免將分流出來的職工推向社會。要支持企業(yè)想方設(shè)法，利用既有的現(xiàn)實條件，采取轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)、主輔分離、多種經(jīng)營等形式，通過不同的渠道、以不同的方式分流安置相關(guān)人員。支持企業(yè)兼并重組，并在兼并重組后盡可能吸納原企業(yè)的職工，讓他們走上新的工作崗位。支持企業(yè)利用“互聯(lián)網(wǎng)+” 開拓國內(nèi)外市場，創(chuàng)造新的就業(yè)崗位和就業(yè)機會。支持暫時經(jīng)營困難但具有市場潛力的企業(yè)，采取協(xié)商薪酬、靈活工時等方式，穩(wěn)定現(xiàn)有崗位和職工隊伍。

失業(yè)保險基金需支持企業(yè)職工的內(nèi)部安置。一是對不裁員或少裁員的企業(yè)給予一定的穩(wěn)崗補貼，鼓勵企業(yè)實施穩(wěn)崗政策。對裁員人數(shù)低于職工總數(shù)10%的企業(yè)，按照不低于上年度單位和職工繳納失業(yè)保險費50%的標準，使用失業(yè)保險基金給予企業(yè)穩(wěn)定崗位補貼。二是將轉(zhuǎn)崗培訓納入職業(yè)培訓補貼范圍。根據(jù)職工安置工作需要組織職工開展轉(zhuǎn)崗培訓，職工培訓后取得職業(yè)資格證書的，由失業(yè)保險基金給予企業(yè)轉(zhuǎn)崗培訓補貼。將做好失業(yè)動態(tài)監(jiān)測，及時、準確掌握企業(yè)崗位變化動態(tài)，防止產(chǎn)能過剩企業(yè)出現(xiàn)集中的大規(guī)模裁減員工現(xiàn)象。

（二）在轉(zhuǎn)崗就業(yè)方面。各級政府特別是公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)要鼓勵產(chǎn)能過剩企業(yè)吸納下崗職工就業(yè)創(chuàng)業(yè)。做好擬分流職工的信息統(tǒng)計，逐個了解職工的就業(yè)需求，制定有針對性的就業(yè)救助計劃。依法與企業(yè)解除勞動合同的人員，應當及時辦理失業(yè)登記，免費提供再就業(yè)服務(wù)。公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)可適時舉辦公益性專場招聘會，為大量安置人員提供免費就業(yè)對接服務(wù)，并對愿意創(chuàng)業(yè)的失業(yè)人員提供免費培訓和指導。積極打造創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺，重點打造鋼鐵、煤炭等行業(yè)職工技能類的創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺，促進下崗職工創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。對于鋼鐵、煤炭產(chǎn)能過剩企業(yè)較為集中、經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱、就業(yè)環(huán)境較差的地區(qū)，由政府開展跨地區(qū)就業(yè)信息交流，組合勞務(wù)輸出，引導下崗職工異地安置和異地就業(yè)。

失業(yè)保險基金在轉(zhuǎn)崗就業(yè)方面可以采取三類采取定向補貼：一是安置補貼。鼓勵用人單位主動吸納化解產(chǎn)能過剩企業(yè)分流人員。用人單位主動吸納失業(yè)人員，并與之簽訂一年以上勞動合同后，在就業(yè)部門為吸納的失業(yè)人員辦理就業(yè)登記手續(xù)，可申請享受安置補貼。二是創(chuàng)業(yè)補貼。對在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間自主創(chuàng)業(yè)、合伙經(jīng)營的失業(yè)人員，憑本人工商營業(yè)執(zhí)照及有關(guān)證明資料，向失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)申請一次性領(lǐng)取失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)補貼。三是開展技能培訓補貼。對于新失業(yè)人員，公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)要及時為其辦理失業(yè)登記等相關(guān)手續(xù)，對符合領(lǐng)取失業(yè)保險金條件的人員及時發(fā)放失業(yè)保險待遇，免費提供就業(yè)指導、政策咨詢，開展免費職業(yè)介紹等扶持工作，對于愿意參加新的崗位技能培訓的失業(yè)人員，通過政府購買服務(wù)方式，為他們提供免費技能培訓，提高就業(yè)技能。

（三）在內(nèi)部退養(yǎng)方面。根據(jù)國家化解產(chǎn)能過剩政策，對距法定退休年齡5年之內(nèi)、實現(xiàn)再就業(yè)存在較大困難的職工，實行企業(yè)內(nèi)部退養(yǎng)，繼續(xù)繳納基本的社會保險費，發(fā)放基本生活費，也可以采取由公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)代繳代發(fā)的方式，直至達到法定退休年齡。

失業(yè)保險基金可以對化解產(chǎn)能過剩企業(yè)退養(yǎng)人員實行一次性專項補貼。一是在不超過當年實際征收失業(yè)保險費50%的限額內(nèi)，根據(jù)鋼鐵煤炭等企業(yè)內(nèi)部退養(yǎng)人數(shù)按照12個月當?shù)厥I(yè)保險金標準，由失業(yè)保險基金給予企業(yè)一次性補貼。二是根據(jù)內(nèi)部退養(yǎng)人數(shù)，按照一定標準，給予養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險補貼。

（四）在公益性崗位托底安置方面。利用公益性崗位安置下崗職工，是企業(yè)化解過剩產(chǎn)能的基本措施。公益性崗位主要包括社會公共管理類崗位、城市社區(qū)公益性崗位、機關(guān)事業(yè)單位工勤保障和公共服務(wù)崗位以及其他崗位。公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)逐一建立化解產(chǎn)能過剩困難人員的檔案卡，開展一對一就業(yè)援助，加大公益性崗位建設(shè)力度提供托底幫扶。

失業(yè)保險基金可以對公益性崗位托底安置從兩方面采取定向補貼：一是對與分流的就業(yè)困難人員簽訂勞動合同的用人單位，按照為就業(yè)困難人員實際繳納的社會保險費給予社會保險補貼，對從事靈活就業(yè)的就業(yè)困難人員，也規(guī)定給予相應的社會保險補貼。二是對吸納產(chǎn)能過剩企業(yè)分流人員就業(yè)的單位，按一定比例提供崗位補貼，減輕用人單位的工資成本，達到鼓勵用人單位吸納產(chǎn)能過剩企業(yè)分流職工的目的。

四、失業(yè)保險扶持企業(yè)化解產(chǎn)能過剩應注意的幾個問題

（一）提高失業(yè)保險統(tǒng)籌層次。提高失業(yè)保險統(tǒng)籌層次，加強失業(yè)保險基金統(tǒng)籌力度，通過省對市縣轉(zhuǎn)移支付等具體實踐路徑，實現(xiàn)省內(nèi)基金調(diào)劑使用。通過提高失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次，進一步拓寬資金渠道，從而實現(xiàn)對化解過剩產(chǎn)能職工安置任務(wù)較重的地區(qū)給予重點支持。加強對職工安置工作的監(jiān)測和分析，建立健全安置工作預警機制和應急處置機制，及時采取措施化解勞動關(guān)系方面的矛盾，降低失業(yè)風險。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)化解產(chǎn)能過剩?；猱a(chǎn)能過剩工作涉及面廣、政策性強，各級政府要把職工安置任務(wù)作為化解過剩產(chǎn)能的重點工作目標，納入整體改革方案之中。統(tǒng)籌建立化解過剩產(chǎn)能協(xié)調(diào)機制，全面協(xié)調(diào)職工就地安置，防止出現(xiàn)大規(guī)模失業(yè)風險。特別要指導企業(yè)依法制定和實施職工安置方案，保障職工對安置工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。職工安置方案應妥善安排工人再就業(yè)的途徑和方法，明確途徑來處理失業(yè)職工的勞動關(guān)系，主動向社會公開經(jīng)濟補償支付金額，并提出相應的保障措施，促進下崗失業(yè)人員再就業(yè)。

（三）加強失業(yè)保險與相關(guān)措施的銜接。持續(xù)跟蹤失業(yè)保險費率改革，形成合理的費率調(diào)整機制，降低企業(yè)成本。加強失業(yè)保險基金與就業(yè)專項資金的有效結(jié)合使用，雙管齊下，助力企業(yè)化解產(chǎn)能過剩企業(yè)。建立失業(yè)保險與醫(yī)療保險、工傷保險聯(lián)動機制，確保下崗失業(yè)人員的醫(yī)療、工傷待遇保障，充分發(fā)揮社會保險基金的“安全網(wǎng)”、“減震器”功能。

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