關(guān)鍵詞 分段集約執(zhí)行 問題分析 破解路徑

作者簡介：萬詠華，廣州市花都區(qū)人民法院執(zhí)行局局長，四級高級法官，研究方向：民事強制執(zhí)行。

中圖分類號：D926? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.038

基層法院普遍存在執(zhí)行難問題，很容易影響法院執(zhí)行工作的效率，有損司法公正。積極分段集約執(zhí)行的方式，打破“一人全案，一執(zhí)到底”的辦案模式。按照執(zhí)行啟動、執(zhí)行實施、財產(chǎn)處置等不同環(huán)節(jié)，設(shè)置執(zhí)行程序，交由不同人員集約執(zhí)行。

一、分段集約執(zhí)行的理論

分段執(zhí)行指執(zhí)行工作分段、分人設(shè)置不同流程，每一個環(huán)節(jié)都由專人負責。分段集約執(zhí)行開展主要包括送達、查詢、財產(chǎn)處置等工作，體現(xiàn)出執(zhí)行工作中不同的階段。在傳統(tǒng)的執(zhí)行模式下，所有階段全部由一人負責，使得法院人員工作壓力大、執(zhí)行效率低[1]。分段集約執(zhí)行是由不同人對不同階段分別負責，將執(zhí)行實施權(quán)按照財產(chǎn)、查控、處置、款物發(fā)放等流程進行有效劃分，轉(zhuǎn)變“一執(zhí)到底”的模式。集約執(zhí)行則是指以執(zhí)行流程中各個環(huán)節(jié)整合為一體，強化專業(yè)分工，彼此之間的相互配合，提高執(zhí)行的整體措施，節(jié)約司法資源，能夠確保執(zhí)行效率大幅度提高。

根據(jù)2000年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于改革人民法院執(zhí)行機構(gòu)有關(guān)問題的通知》要求，必須積極探索裁判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離的辦法，確保裁判人員與執(zhí)行人員能夠相互配合、分工合作、相互制約。在2009年，最高人民法院又頒布《關(guān)于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》，明確指出要實施科學執(zhí)行案件管理流程，對案件流程進行明確定位，打破“一執(zhí)到底”的執(zhí)行模式，建立分段集約執(zhí)行的工作機制，實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)查、控制和處分被執(zhí)行財產(chǎn)，保證執(zhí)行的工作效率和水平全面提高，充分發(fā)揮執(zhí)行長聯(lián)席會議審查評議的作用。

在《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學運行的若干意見》中，對分段集約執(zhí)行作出了明確指示，執(zhí)行權(quán)由裁判權(quán)和實施權(quán)分權(quán)制衡，而執(zhí)行實施權(quán)內(nèi)部進行分權(quán)制衡，分權(quán)制衡的改革，能夠使執(zhí)行環(huán)節(jié)變?yōu)閱硬榭靥幏趾徒Y(jié)案等不同環(huán)節(jié)，分段集約執(zhí)行，可以全面提高司法公正，確保執(zhí)行整體效率全面增強。

二、開展分段集約執(zhí)行的主要優(yōu)勢

（一）降低廉政風險

在傳統(tǒng)模式下“一執(zhí)到底”的執(zhí)行模式，導致執(zhí)行法官權(quán)力過大，缺乏有效的監(jiān)督。要想減少權(quán)力濫用而引發(fā)的司法公正問題，需要加強對權(quán)力的約束[2]。

“一執(zhí)到底”的執(zhí)行模式與執(zhí)行法官自身的職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)能力和敬業(yè)精神等因素息息相關(guān)，當事人自身沒有選擇權(quán)，最終執(zhí)行效果與法官的執(zhí)行意愿和個人能力具有密切關(guān)聯(lián)，很容易造成當事人為了提高執(zhí)行效率出現(xiàn)賄賂法官的情況。在“一執(zhí)到底”執(zhí)行模式下，整個執(zhí)行流程并不公開，造成執(zhí)行法官與當事人之間、執(zhí)行法官與法官監(jiān)督組織之間存在信息不對稱的問題，對于法官的執(zhí)行情況也無法進行科學有效監(jiān)督。

分段集約執(zhí)行能夠?qū)?zhí)行權(quán)進行合理批評、權(quán)力制衡，扭轉(zhuǎn)“一執(zhí)到底”的情況，最大程度上減少當事人對法官的干擾。分段集約執(zhí)行可以有效減少執(zhí)行權(quán)力過度集中而引起執(zhí)行法官消極執(zhí)行、濫用強制措施、監(jiān)督制約不力等問題，加強執(zhí)行工作的內(nèi)部監(jiān)督與管理，提高執(zhí)行司法公正性。

（二）保障質(zhì)量與效益

分段集約執(zhí)行可以全面增強執(zhí)行工作的整體效率，但分段集約執(zhí)行機制的初衷是為了防止執(zhí)行腐敗的情況。在傳統(tǒng)執(zhí)行工作模式下，由個人承擔執(zhí)行責任，執(zhí)行人員需要對執(zhí)行信息進行送達、查詢、保全等工作全面負責，還需要在車管所、銀行、稅務(wù)大廳等部門連續(xù)奔波，嚴重透支體力，執(zhí)行工作質(zhì)量和工作效率并不高，影響工作人員辦案的積極性。

分段集約執(zhí)行模式下查詢、送達、保全、執(zhí)行以及裁決等不同階段都由不同專業(yè)人員進行分工合作，有效減少重復勞動，提高執(zhí)行的整體效率。分段集約執(zhí)行還能夠確保執(zhí)行團隊相互配合、分工合作，增強整體執(zhí)行人員的凝聚力和使命感，在分段集約執(zhí)行模式下，彼此之間能夠相互監(jiān)督，提高質(zhì)量管理的整體水平，質(zhì)量是司法制度的生命，很多復雜的制度都是為了確保司法質(zhì)量，但是只有質(zhì)量無法推動司法工作的有序開展，提高司法工作的整體效率。

（三）促進執(zhí)行專業(yè)化、精細化

執(zhí)行法官在開展執(zhí)行工作時，受教育背景，專業(yè)領(lǐng)域和研究偏好等因素影響，使得在開展執(zhí)行工作時存在相應(yīng)的問題，需要花費大量的時間和精力對執(zhí)行財產(chǎn)進行查找，被執(zhí)行人不配合執(zhí)行工作，也會與執(zhí)行法官捉迷藏，這嚴重增加了執(zhí)行法官的工作量，造成執(zhí)行工作開展效果不理想。而分段集約執(zhí)行模式，能夠在原有的分工合作基礎(chǔ)之上，提高執(zhí)行的業(yè)務(wù)水平，每一位執(zhí)行法官都可以選擇自己所擅長的工作領(lǐng)域，各司其職，深入探究執(zhí)行工作的規(guī)律，把握執(zhí)行工作重點，分段集約執(zhí)行，也是要求執(zhí)裁分離，執(zhí)行中執(zhí)行與裁決分離，確保裁決人員能夠有更多的精力處理執(zhí)行異議，保證每一起案件的執(zhí)行異議都得到公正裁決，執(zhí)行人員也能夠集中精力做好執(zhí)行工作，保證司法效率。在分段集約執(zhí)行中更加需要對執(zhí)行工作進行精細化管理，全面提高專業(yè)隊伍的整體建設(shè)水平，推動整個執(zhí)行隊伍素質(zhì)顯著增強[3]。

（四）滿足完善流程管理需要

執(zhí)行工作受到執(zhí)行亂、執(zhí)行難的因素影響，造成執(zhí)行流程混亂、監(jiān)管不嚴格，對消極執(zhí)行、執(zhí)行不力等現(xiàn)象缺乏有效的監(jiān)督管理機制，執(zhí)行手段增加可以對當事人的權(quán)利進行保護，但是也增加了執(zhí)行人員的整體工作量，造成執(zhí)行工作流程過長、辦案效率降低。權(quán)利保護和消極執(zhí)行之間產(chǎn)生矛盾。利用分段集約執(zhí)行能夠進行科學管理與劃分，對整個流程和節(jié)點進行合理控制，分工配合，有效減少執(zhí)行工作的總量，加強對執(zhí)行人員的監(jiān)督與約束，也能夠保證執(zhí)行工作的整體效率，推進執(zhí)行公正。

三、分段集約執(zhí)行機制存在的主要問題

（一）執(zhí)行力量薄弱，無法滿足工作需求

隨著我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展，每年執(zhí)行案件總量超過400余萬件，給執(zhí)行人員帶來巨大的工作壓力。根據(jù)現(xiàn)在常見的分段集約工作模式，執(zhí)行中所有案件通常必須經(jīng)過執(zhí)行實施組，但實施組所配備的執(zhí)行法官和執(zhí)行人員無法滿足調(diào)查控制財產(chǎn)的工作需要，也無法立即有效地對財產(chǎn)進行控制，導致被申請執(zhí)行人能夠充分利用時間對財產(chǎn)進行轉(zhuǎn)移。在組成合議庭時，執(zhí)行異議審查小組法官人數(shù)不足，只能以人民陪審員湊數(shù)來完成工作[4]。

（二）縱向分割執(zhí)行過程無法實現(xiàn)執(zhí)行全局性

從目前來看分段集約執(zhí)行機制，整個案件流程被簡單劃分，而執(zhí)行員只按照要求做好自己所負責的環(huán)節(jié)，無需對整個案件進行負責，不會根據(jù)案件的整體工作進行分析，很容易出現(xiàn)相互推諉的情況。執(zhí)行期限為6個月，上一個階段所消耗的時間過長，必然會導致下一階段執(zhí)行期限的明顯縮短，人為限制每個階段期限，又會導致工作效果不理想，很多案件在查控財產(chǎn)方面存在較大的困難，需要花費的時間也相應(yīng)增長，而有些案件查控容易，但處置環(huán)節(jié)非常困難，導致各個階段的處置時間分配不均勻，最終影響執(zhí)行的指標和效果，執(zhí)行的特殊性，在任何階段當事人都能夠提供新的財產(chǎn)線索，而執(zhí)行案件已經(jīng)流轉(zhuǎn)至其他階段，對相應(yīng)的新線索，又會引發(fā)全新的問題，處理組不承擔查控財產(chǎn)職責，而將案件直接轉(zhuǎn)回執(zhí)行，會影響分段集約執(zhí)行的目標實現(xiàn)，導致申請執(zhí)行人的合法權(quán)益受損。

（三）存在重復勞動過度增加工作量的問題

在分階段集約執(zhí)行開展時，不同法官沒有做到良好的信息溝通與交流，那么就會導致在階段銜接時，所有法官都需要重新對案件的基本案情，財產(chǎn)查控情況進行重新熟悉，甚至還需要與執(zhí)行申請人進行全新的溝通，了解案件的整體背景和雙方協(xié)調(diào)的過程，導致大量重復勞動，嚴重影響了工作效率。每一個階段的流轉(zhuǎn)都應(yīng)該在案件信息管理系統(tǒng)中進行記錄，需要變更執(zhí)行人員、流轉(zhuǎn)卷宗、裝訂、接收等工作，這也會導致執(zhí)行人員的工作量顯著增加，還可能造成卷宗在流轉(zhuǎn)時出現(xiàn)泄露的風險[5]。

四、分段集約執(zhí)行的實踐探究

為了能夠確保分段集約執(zhí)行，在實際司法執(zhí)行中發(fā)揮應(yīng)有的作用，需要加強實踐分析。筆者調(diào)查研究結(jié)果顯示，很多中級法院只負責執(zhí)行本院一審案件，而其他案件則指定由基層法院負責執(zhí)行。使基層法院執(zhí)行案件多，但執(zhí)行人員少，分段集約執(zhí)行信息化查控效率低，案件流動頻繁等情況，很容易使基層執(zhí)行人員難以適應(yīng)，也會使執(zhí)行人員的責任感和積極性發(fā)生重大變化。

（一）執(zhí)行人員對分階段集約執(zhí)行的成效反饋

大部分執(zhí)行人員都能夠認識分段集約執(zhí)行的重要性，在實踐工作中也能夠給予應(yīng)用，但分段集約執(zhí)行模式，并不適用于所有執(zhí)行案件，很容易影響工作效率，導致執(zhí)行工作過于死板。在財產(chǎn)查控方面，很容易出現(xiàn)不區(qū)分查控，而由專人排期查控。區(qū)分查控按照查控財產(chǎn)類型由專人負責，因為各地區(qū)財產(chǎn)查控信息化水平各不相同，造成查控存在顯著區(qū)別。經(jīng)濟發(fā)達省份信息化平臺建設(shè)更加完善，專人排期查控已經(jīng)能夠適應(yīng)財產(chǎn)查控的實際需要。對于中西部等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，財產(chǎn)查控信息網(wǎng)絡(luò)沒有形成，財產(chǎn)查控需要執(zhí)行人員到國土局、房產(chǎn)局等多個部門現(xiàn)場辦公，增加了執(zhí)行人員的工作量。

根據(jù)權(quán)限分解、集約執(zhí)行、便于操作的原則，某些法院出臺了《執(zhí)行實施案件分段集約執(zhí)行流程管理辦法》。將執(zhí)行案件流程劃分為案件執(zhí)行啟動、被執(zhí)行人財產(chǎn)集中調(diào)查與控制、財產(chǎn)處置、綜合結(jié)案四個環(huán)節(jié)，分別由執(zhí)行啟動組、財產(chǎn)查控組、財產(chǎn)處置組、綜合結(jié)案組進行專業(yè)分工實施。當事人向法院申請執(zhí)行或申請恢復執(zhí)行，由執(zhí)行啟動組負責3日內(nèi)審查完畢，15日內(nèi)制作法律文書并送達當事人，并將卷宗移交財產(chǎn)查控組;財產(chǎn)查控組于45日內(nèi)完成財產(chǎn)調(diào)查、查封、扣押、凍結(jié)等，并移交財產(chǎn)處置組;財產(chǎn)處置組接到財產(chǎn)查控卷宗，及時移交委托評估機構(gòu)進行評估，然后由專人進行網(wǎng)拍，要求60日內(nèi)完成財產(chǎn)處置變現(xiàn)，并將相關(guān)材料裝訂卷宗移交綜合結(jié)案組。

很多法院財產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)并沒有深入完成，這是因為各地區(qū)法院與銀行、車管所、房產(chǎn)局等行政部門之間的銜接存在差異，因為分段集約執(zhí)行推廣時間還比較短，這也導致很多問題并沒有從根本上加以解決[6]。

（二）執(zhí)行當事人對分段集約執(zhí)行的成效反饋

執(zhí)行當事人認為在推行分段集約執(zhí)行中信息不夠公開、透明的情況明顯減少，執(zhí)行人員的工作積極性顯著提高，執(zhí)行監(jiān)督力度也得到了增強，有效限制違法執(zhí)行、消極執(zhí)行等問題。由此可見大多數(shù)執(zhí)行當事人對分權(quán)集約執(zhí)行效果非常滿意。

五、分段集約執(zhí)行影響因素和控制變量

（一）程序規(guī)范合法性與可操作性存在矛盾

分段集約執(zhí)行是新生事物，在實踐中具有非常多的優(yōu)點，但同樣也有許多問題。如何分段如何執(zhí)行，分段集約執(zhí)行工作模式如何架構(gòu)，這些問題都必須經(jīng)過長時間的實踐經(jīng)驗積累，才能夠獲得相應(yīng)的規(guī)律，分段集約執(zhí)行法院往往會對分段集約執(zhí)行流程進行精細化管理，通常包括管理執(zhí)行組，執(zhí)行查控組，強制執(zhí)行組、研判組等，每一個階段都有相應(yīng)的小組負責，對接手續(xù)密集，盡管能夠提高執(zhí)行程序的合法性，但卻嚴重影響了執(zhí)行工作效率，甚至鈍化執(zhí)行。在分段集約執(zhí)行開展前預(yù)設(shè)前提，對有財產(chǎn)可供執(zhí)行，但是案件當事人找不到或者被執(zhí)行人財產(chǎn)無法查明，則無法開展分段集約執(zhí)行，甚至無法進入實質(zhì)執(zhí)行程序，使得分段集約執(zhí)行無法有效開展[7]。

（二）組織困境，多人參與分工負責矛盾

一個案件由若干個執(zhí)行人員進行處理，而每一個執(zhí)行員只針對自己所負責的階段進行分析，使得無法形成權(quán)威口徑，給當事人做出答復，不同執(zhí)行人員責任不明確，給當事人的答復也不相同，分段集約執(zhí)行過程中嚴重忽視了案件的個性，甚至會扼殺執(zhí)行人員的工作積極性，導致整個分段集約執(zhí)行工作存在程序化的問題，缺少人文關(guān)懷。有些基層法院在采取分段集約執(zhí)行時利用主承辦人責任制，但受到人員編制的影響，既搞主承辦人責任制，又搞分段集約執(zhí)行制，造成人員超標，使法院財政負擔問題增加，與分段集約執(zhí)行的初衷相違背。分段集約執(zhí)行，需要各個階段執(zhí)行人員相互配合相互支持，同時還要發(fā)揮不同階段執(zhí)行法官的特長。執(zhí)行法官不能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補，選擇最佳的執(zhí)行員去執(zhí)行，那么就很容易導致執(zhí)行效率受到嚴重影響，甚至會降低分段集約執(zhí)行的整體工作效果。

（三）考評困境，目標與效果背離存在矛盾

在目前執(zhí)行工作開展時，大多數(shù)的考評指標都是根據(jù)結(jié)案數(shù)量來進行的，結(jié)案數(shù)量越多也就表明基層法院執(zhí)行能力越強，所獲得的獎勵也就越豐厚。分段集約執(zhí)行之后，由不同人共同負責一個案件，考評并不能夠使執(zhí)行法官利益最大化，目前分段集約執(zhí)行，依然處于探索期，執(zhí)行效率很難提高，嚴重挫傷執(zhí)行法官的工作積極性。分段集約執(zhí)行開展與其他執(zhí)行人員配合不密切，這也會導致執(zhí)行人員工作積極性，受到嚴重打擊。

六、分段集約執(zhí)行的主要開展措施

（一）構(gòu)建執(zhí)行團隊

執(zhí)行人員分類管理開展分段集約執(zhí)行時，建立執(zhí)行隊伍分類管理體系。執(zhí)行人員要由法官、執(zhí)行員、輔助人員共同組成，執(zhí)行小組包括員額法官、執(zhí)行員、法官助理、書記員共同組成。執(zhí)行法官對整個案件實施全面負責，法官助理則執(zhí)行事務(wù)工作，輔助執(zhí)行法官處理執(zhí)行事務(wù)，執(zhí)行員對外出性事務(wù)負責，書記員則需要對整個執(zhí)行過程進行卷宗記錄，執(zhí)行工作縱向分工和人員橫向配合，能夠全面提高執(zhí)行工作的效率[8]。

（二）承辦人負責制與分段集約執(zhí)行相結(jié)合

每一個執(zhí)行案件都應(yīng)該由一名主承辦人負責案卷的整體執(zhí)行情況，與當事人進行統(tǒng)一接洽，形成權(quán)威口徑，在協(xié)調(diào)分段時出現(xiàn)問題，也能夠及時找到負責人，減少相互推諉的情況，但案件執(zhí)行中財產(chǎn)查控、評估處置等工作必須有專人負責，確保權(quán)力制衡的同時又能兼顧全局。

（三）依托信息技術(shù)強化協(xié)調(diào)聯(lián)動

在分段集約執(zhí)行制度落實期間，要爭取黨委人大政府等多個部門支持配合構(gòu)建執(zhí)行工作大格局，同時還要利用信息共享機制與房產(chǎn)局、車管所、金融機構(gòu)等多個部門開展聯(lián)動，提高財產(chǎn)查控的整體效率，推行卷宗電子化，確保所有流程節(jié)點都納入案件信息管理網(wǎng)絡(luò)體系。案件流轉(zhuǎn)只需要流轉(zhuǎn)電子卷宗即可，信息共享機制的建立能夠?qū)崿F(xiàn)流水作業(yè)，各負其職，避免重復勞動，節(jié)約司法資源，提高執(zhí)行效率。分段集約執(zhí)行系統(tǒng)能夠與最高院執(zhí)行案件流程節(jié)點管理系統(tǒng)無縫銜接，還能夠自定義分段，不同法院有自身獨特的分段方法，系統(tǒng)可以支持本院的分段方法，自行分段，自定義小組成員和名稱，還能夠與最高院總對總查控系統(tǒng)，本地點對點查控系統(tǒng)對接，文書能夠自動生成，還可以自動定義各節(jié)點需要生成的文書模板，按照文書模板自動生成相應(yīng)文書，減少法官文書編制工作量。

（四）統(tǒng)一制度管理，規(guī)范執(zhí)行階段

對于分段集約執(zhí)行過程中出現(xiàn)權(quán)責不明確，或者都要管、都不管的問題，必須由法院領(lǐng)導制定統(tǒng)一的執(zhí)行操作細則，規(guī)范執(zhí)行階段各個節(jié)點的操作權(quán)則由執(zhí)行局長具體落實，同時還要根據(jù)個案的實際情況進行動態(tài)化調(diào)整，保證執(zhí)行工作嚴格落實，減少相互推諉的情況[9]。

七、結(jié)語

分段集約執(zhí)行模式能夠優(yōu)化內(nèi)部執(zhí)行組織架構(gòu)，細化崗位職責，設(shè)立執(zhí)行指揮中心、查控組、處置組等不同功能組，實現(xiàn)標準化流程化作業(yè)，最大程度提高執(zhí)行的整體工作效果，促使執(zhí)行工作集中領(lǐng)導、統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)調(diào)度。分段集約執(zhí)行機制能夠提高辦案的整體效率，做好廉政建設(shè)，緩解執(zhí)行過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛。

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