鄭崇明 史永躍

一、問題的提出

改革開放以來，中國能夠創(chuàng)造經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡，形成舉世矚目的“中國之治”，一個重要原因就是充分發(fā)揮了集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢。集中力量辦大事是通過有效地整合各種社會資源，最大程度地動員與組織各種社會力量，在較短時間內(nèi)實現(xiàn)發(fā)展目標［1］。實踐表明，正是通過集中力量辦大事這一政治優(yōu)勢，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，推動黨和國家事業(yè)發(fā)生歷史性變革。這些歷史性變革，對黨和國家事業(yè)發(fā)展具有重大而深遠的影響。［2］

然而，社會公眾更多的還是通過國家層面的政治話語來建構對集中力量辦大事的認知，而對于集中力量辦大事到底是如何進行的仍然是一個“黑箱”。由于缺乏對集中力量辦大事過程與機制的認知，使得人們對集中力量辦大事呈現(xiàn)出兩種相反的觀點。一種觀點認為集中力量辦大事的舉國體制具有顯著的政治優(yōu)勢，另一種觀點則認為缺乏民主集中可能導致權力不受約束而帶來負面效應。因此，回應上述兩種觀點，需要打開集中力量辦大事的“黑箱”，回答什么是大事（組織目標），誰來辦（行動者），要集中的力量有哪些（組織資源），以及如何集中（組織結(jié)構與運行機制）等問題。

基于進入的便利，本文選擇了沿海經(jīng)濟發(fā)達的S市G區(qū)土地整備工作為研究對象，通過實地訪談和政策文本收集到豐富的一手經(jīng)驗資料，進而通過歸納、演繹和比較的方法，勾勒出地方政府集中力量辦大事的一般模式，以期打開地方政府集中力量辦大事的“黑箱”，揭示地方政府集中力量辦大事的運行機制。

二、文獻評估

集中力量辦大事就是通過匯集大量資源和人員，以在短時間內(nèi)實現(xiàn)緊急的政策目標［3］。集中力量辦大事的思想源于革命年代。毛澤東先后提出了“集中紅軍相機迎擊當前之敵，反對分兵，避免被敵人各個擊破”［4］，“集中優(yōu)勢兵力，各個殲滅敵人”［5］等軍事思想。新中國成立后，百廢待興，“集中優(yōu)勢兵力”的思想被廣泛用于社會主義建設中，并逐漸演化成“集中力量辦大事”。

集中力量辦大事中的“大事”一般集中在政治領域和行政領域，前者主要表現(xiàn)為政治教化，后者集中表現(xiàn)為政策執(zhí)行。改革開放以來的集中力量辦大事主要體現(xiàn)在政策執(zhí)行方面［6］，如新農(nóng)村建設、減貧運動、城市化、重大工程、危機處置與環(huán)境政策的執(zhí)行等。這些大事一方面具有緊迫性，另一方面反映了治理資源的稀缺性。因此，集中有限的社會資源和充分發(fā)揮底層社會的自主性來解決突出的社會問題，成為執(zhí)政黨與政府在面臨資源瓶頸制約時的理性抉擇［7］。

由于集中力量辦大事中的大事幾乎無一例外的是國家大事，因而，集中力量辦大事的行動者也主要是國家。在黨政體制下，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨、各級政府及其官員無疑是集中力量辦大事的當然主體。在既有的研究中，周雪光、馮仕政等學者集中討論了中國共產(chǎn)黨在集中力量辦大事中的地位與作用［8］［9］，歐陽靜、倪星與原超等關注地方政府如何集中力量辦大事［10］［11］，而葉敏則將焦點集中在干部身上［12］。盡管這些學者也關注到了集中力量辦大事中的群眾，但群眾更多的是被動員的對象，而不處于主導地位。

集中力量辦大事中的力量不僅是辦大事所需的人力、物力和財力等，更多的是那些能夠調(diào)動人力、物力和財力等資源的權力。曼恩將權力劃分為國家專制權力和國家基礎權力［13］，前者是指國家精英的決策權力，后者則是那些直接控制資源分配的基層政府及其官員的政策執(zhí)行力。事實上，國家的專制權力與基礎權力在集中力量辦大事中都得到了淋漓盡致的體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨通過其執(zhí)政黨的地位將其政策意圖轉(zhuǎn)換為國家意志，同時通過利用龐大的基層網(wǎng)絡直接參與基層社會，為辦大事注入了強大的支撐力量。

運動式治理是集中力量辦大事的重要工具之一。相對常規(guī)治理而言，運動式治理是指由各級政府、政府部門或領導干部發(fā)動的，以干部為主要的動員和參與對象，針對政府治理中遇到的重大和棘手問題而開展的一種突擊性運動［14］。它為集中力量辦大事提供了整套操作手段，如強制權限、政治競賽、選擇性激勵、壓力機制等［15］。

高位推動與小組治理是集中力量辦大事的實現(xiàn)機制。由于中國共產(chǎn)黨在國家中的特殊地位，形成了中國特色的黨主導下的公共政策執(zhí)行機制，呈現(xiàn)出“高位推動”的特點［16］，使得政治勢能貫徹到政策執(zhí)行中，以推動大事的辦理。此外，依賴于現(xiàn)有的科層組織，成立專門的臨時性協(xié)調(diào)組織［17］，通過小組治理，有效地解決了政策執(zhí)行中的條塊分割問題［18］，從而加強了央地之間的權力聯(lián)系，為集中力量辦大事提供了新的政策實施方案，使部門間和政府間合作的潛力最大化［19］。

既有的研究極大地豐富了集中力量辦大事的文獻基礎和知識共識，但也存在明顯的不足。一是已有的研究大都聚焦于國家和政府領域，使得集中力量辦大事處于封閉的內(nèi)部環(huán)境中，缺乏對市場和社會領域的關注；二是將集中力量辦大事與運動式治理相等同，忽視了二者之間的區(qū)別；三是研究的視角側(cè)重于宏觀，缺乏集中力量辦大事的微觀基礎，沒有呈現(xiàn)集中力量辦大事“最后一公里”的行動策略。改革開放以來，集中力量辦大事的制度環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。為此，本文立足于轉(zhuǎn)型中國的現(xiàn)實場景，從地方政府的角度，基于土地整備的經(jīng)驗事實，系統(tǒng)觀察并揭示地方政府集中力量辦大事的運行機制。

三、分析框架

權威是資源配置的基礎。不同的權威意味著不同的資源支配方式和效果。在已有的研究中，集中力量辦大事往往突出政治權威，強調(diào)中國共產(chǎn)黨的領導和各級政府的主導作用，運用政治力量一竿子插到底，通過政治動員的方式集中力量辦大事。1978年經(jīng)濟體制改革以來，市場領域、社會領域逐漸“漂離”國家控制，形成了國家、市場與社會的三角關系［20］，它們在各自的領域有著其自身的權威基礎及其支配方式。

在韋伯看來，傳統(tǒng)中國官僚體制不是建立在法理權威基礎上的，而是依附于君主專斷權力之下。因此，傳統(tǒng)中國家產(chǎn)官僚制的權威源于傳統(tǒng)權威、克里斯瑪權威與逐級授權，其中逐級授權的支配方式集中表現(xiàn)為“向上負責制”。1949年后，中國國家的合法性建立在以法理權威為表，但更多地表現(xiàn)出克理斯瑪權威為實的混合型基礎之上［21］。改革開放以來，克里斯瑪權威逐漸從超凡魅力的個人轉(zhuǎn)移到穩(wěn)定的組織設施上，執(zhí)政黨擁有政治權威，而官僚組織則通過逐級授權獲得實質(zhì)權威。

隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟的推進，基于委托代理的契約精神和規(guī)則權威得到了彰顯，而合同則成為市場領域的重要支配方式。在交易費用經(jīng)濟學看來，合同是一種雙邊關系，是對市場交易主體權利義務的意思表達。然而，由于信息的不完備和不對稱，合同各方都可以利用隱蔽信息或隱蔽行為來牟取私利，由此增加了合同各方的交易成本。而降低交易成本的最好方式是簡單而有效的統(tǒng)一規(guī)則。從這個意義上講，市場領域的權威源于規(guī)則，規(guī)則權威成為市場領域的權威基礎，并通過市場機制的方式來配置資源。

在社會領域，以慣例、情感和習俗為支配方式的傳統(tǒng)權威仍然在相當程度上發(fā)揮著作用。盡管國家權力在20世紀中葉就已經(jīng)滲透到社會的基層末端，但并沒有從根本上改變“上下分治”［22］的基本格局，尤其是在血緣和地緣特征明顯的地方，各種形形色色的非正式規(guī)則深刻地影響著基層社會的運行。它們通過感情基礎和社會網(wǎng)絡貫穿于龐大的社會體系，發(fā)揮著不可替代的作用，特別是在基層治理中，治理主體往往將人情、面子等傳統(tǒng)人際交往規(guī)則吸納到治理中來，對維系社區(qū)秩序、實現(xiàn)社區(qū)善治具有重要作用。

總的來講，當代中國社會的權威是多元的，包括國家和執(zhí)政黨的政治權威、官僚組織的實質(zhì)權威、市場契約的規(guī)則權威，以及久經(jīng)歷史沉淀的傳統(tǒng)權威。從這個角度來看，地方政府集中力量辦大事就必須充分整合這四種權威來汲取資源。不同的權威類型有著不同的支配方式，進而決定著集中力量辦大事的策略選擇。政治權威的支配方式是自上而下的命令，官僚組織的實質(zhì)權威的支配方式是基于“向上負責”的逐級授權，規(guī)則權威的支配方式表現(xiàn)為基于法治基礎的市場機制，而傳統(tǒng)權威的支配方式依然是基于慣例、習俗以及情感的社會網(wǎng)絡。不同的權威及其支配方式在不同的領域發(fā)揮著汲取資源的相應作用，其中政治權威與實質(zhì)權威作用于國家領域，規(guī)則權威作用于市場領域，而傳統(tǒng)權威則作用于社會領域（圖1）。

事實上，在實際情境中，政治權威、實質(zhì)權威同樣支配著市場和社會領域，盡管市場與社會經(jīng)過幾十年的“飄移”形成了相對穩(wěn)定的活動領域，但“東南西北中，黨是領導一切的”；隨著改革開放以來法律的完善、社會公眾權利意識的增長以及契約精神的培育，法治已經(jīng)成為國家治理的基本面；而傳統(tǒng)權威也嵌入到政治權威與實質(zhì)權威中，并集中表現(xiàn)為非正式運作機制上。在集中力量辦大事方面，政府往往根據(jù)“大事”的固有屬性來選擇合適的權威基礎及其支配方式，既可以單獨選擇政府內(nèi)部的實質(zhì)權威辦大事，也可以以政府為主導，聯(lián)合規(guī)則權威與傳統(tǒng)權威辦大事。為了揭示地方政府何以能夠集中力量辦大事的運行機制，下面以S市G區(qū)的土地整備工作為例加以闡述。

圖1 集中力量辦大事的權威類型與支配方式

四、G區(qū)集中力量整備土地的案例分析

土地整備是地方政府著眼于未來發(fā)展，將規(guī)化建設項目范圍內(nèi)的非公有土地和物業(yè)依法收納入國庫，為后續(xù)發(fā)展儲備土地。土地整備任務完成的標志是土地被征對象與地方政府簽訂《補償安置協(xié)議書》和《騰空交房確認書》（以下簡稱簽約）。由于土地整備涉及的利益相關人的情況極為復雜，因此，地方政府必須集中力量全力以赴。

（一）作為“大事”的土地整備

客觀上講，土地整備之所以是S市的大事，主要體現(xiàn)在“上有壓力，下有動力”兩個方面?！吧嫌袎毫Α笔侵更h中央國務院賦予了S市建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的重大使命；而“下有動力”則體現(xiàn)為長期以來，S市面臨著日益嚴峻的土地供求矛盾。不解決土地問題，整個S市的發(fā)展難以為繼。因此，土地整備“茲事體大”。

一方面，在G區(qū)打造世界一流的科學城，是中國特色社會主義先行示范區(qū)的重要內(nèi)容，是中共中央辦公廳、國務院辦公廳明文規(guī)定的大事。根據(jù)S市委市政府的部署，G區(qū)必須在短時間內(nèi)按計劃完成相應數(shù)量的土地整備工作，為建設科學城儲備土地。對G區(qū)政府而言，土地整備不僅是上級黨委決策議程中的重要大事和S市政府重點督查督辦的事項，更是G區(qū)區(qū)委常委會日常關注的重要內(nèi)容。

另一方面，隨著城市建設的快速推進，對于地處改革開放最前沿的S市而言，土地早已經(jīng)成為制約其發(fā)展的瓶頸。2018年，S市剩余可開發(fā)的土地面積不足20平方公里。因此，城市更新、土地整備成為城市政府盤活存量、釋放發(fā)展空間的重要選項。早在2012年，S市政府就率先設立了土地整備局，其基本職責在于立足于實現(xiàn)公共利益和城市整體利益的需要，綜合運用收回土地使用權、房屋征收、土地收購、征轉(zhuǎn)地歷史遺留問題處理、填海（填江）造地等多種方式，對零散用地進行整合，并進行土地清理及土地前期開發(fā)，為城市發(fā)展提供土地儲備。

作為“大事”的土地整備，還體現(xiàn)在地方政府的財政支持和日常運轉(zhuǎn)中。為了確?？茖W城建設土地整備的順利推進，不僅S市級財政承擔了科學城范圍內(nèi)土地整備的資金投入，而且G區(qū)后續(xù)土地出讓收入扣除政策性計提后全額返還。在土地整備日常工作中，G區(qū)專門成立了土地整備推進工作小組，下設現(xiàn)場指揮部，現(xiàn)場指揮部每天召開例會，研討解決土地整備工作中的疑難問題?！?個月的時間開了300多場會，加上其他非正式的會議，那就六七百場了，所有工作人員都是五加二、白加黑?！雹賮碓从谠L談資料（2019A004）。當然，土地整備信息簡報也成為上報區(qū)領導的規(guī)定動作。

此外，土地整備與被搬遷人的利益密切相關。對于被搬遷人而言，拆除的往往不僅是其整個家庭的物業(yè)積累，還有感情寄托的喪失，如果補償?shù)暮侠碓V求沒有得到滿足，他們不僅不會配合土地整備工作的開展，還容易導致社會性的不穩(wěn)定問題。因此，土地整備工作不論是對國家還是對百姓來說都是一件大事。為集中力量辦好這一“大事”，G區(qū)區(qū)政府做了充分的政治動員，要求舉全區(qū)之力開展土地整備工作。同時，土地整備推進工作組專門從黨口、政府、事業(yè)單位、街道辦等部門抽調(diào)120多名經(jīng)驗豐富的干部，全職工作3到6個月，集中力量攻堅土地整備。

（二）作為“難事”的土地整備

集中力量辦大事中的“大事”不僅是“大事”，更是“難事”。土地整備工作是事關被搬遷人切身利益的大事，稍有不慎，輕則損害被搬遷人的利益，重則引發(fā)群體性事件?！巴恋卣麄涞拿茉谟诒话徇w人的需求無限與政府資源有限之間的矛盾?！雹趤碓从谠L談資料（2019A002）。財政資金的剛性約束不可能滿足所有被搬遷人的訴求。因此，只能基于尊重歷史和現(xiàn)實的原則，對土地整備工作中的被搬遷人房屋實行分類補償。對被搬遷人類型的劃分及制定的補償標準，在客觀上加劇了被搬遷人與政府之間的矛盾，從而增加了土地整備中的不確定和不穩(wěn)定因素。通過對經(jīng)驗資料的歸納，發(fā)現(xiàn)土地整備的“難”集中表現(xiàn)在以下五個方面：

一是政策解釋難接受。讓被搬遷人理解并接受土地整備中的補償政策是土地整備工作順利開展的前提。盡管補償政策完全根據(jù)現(xiàn)有國家、省市政策制定，但并不意味著都會得到被搬遷人的理解和接受。相反，大多數(shù)被搬遷人都對搬遷補償持有異議，“大家都是S市戶口，為什么補償標準不一樣？”①來源于訪談資料（2020B103）。事實上，被搬遷人既有原住民、原籍社區(qū)華僑及港、澳、臺同胞等自然人，還有法人和非法人組織等，被搬遷人的身份非常復雜。即便被搬遷人都有S市戶籍，但也有很大的區(qū)別，有的是原村民，并且持有社區(qū)股份公司股份可以分紅的；有的是在改革開放過程中，從外地遷入S市的，與原村民有著本質(zhì)的不同，后者獲得的補償標準也明顯低于原村民的補償標準。按單價算，二者之間每平方米補償相差10000元，由此引發(fā)了被搬遷人對土地整備工作人員的抵制情緒。

二是歷史遺留難解決。在過去的四十年里，快速城市化帶來了大量的歷史遺留問題，其中土地性質(zhì)與房屋確權的問題最為突出?！盀槭裁匆郧笆呛戏ǖ?，現(xiàn)在就不合法了，政府自己說的話都不算數(shù)嗎？”②來源于訪談資料（2020B009）。比如土地整備中的B522地塊是C某繼承而得的可耕地。C某認為自己有田冊，可以證明B522地塊上的建筑為合法建筑，并且出具了S市農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑普查申報書，可以按照原村民“一戶”認定條件獲得“拆一補一”不超過480平方米的安置房。但協(xié)商談判小組提供的信息顯示，B522地塊并非宅基地，同時也無任何報批和規(guī)劃報建手續(xù)，屬于違法用地。因此，C某在B522地塊上所建的公寓不符合“拆一補一”安置條件。但C某始終認為自己的權益受到了損害，拒不簽約。

三是信息核查難舉證。土地整備工作中被搬遷人通過偽造物業(yè)信息以實現(xiàn)其搬遷補償利益最大化是比較普遍的現(xiàn)象。有的被搬遷人本來享受了政策福利房，但未申報；有的被搬遷人的物業(yè)本來屬于違建搶建的，卻通過伙同他人簽訂非法合同，將建房時間寫在2009年6月2日之前，企圖按照“拆一補一”的標準博得更多的補償；還有的通過做偽證，將耕地變?yōu)檎?。凡此種種，都給協(xié)商談判小組開展被搬遷人的信息核查工作帶來了極大的困難，即便是通過兩家評估機構測繪結(jié)果的比對，仍然可能不為被搬遷人所接受。換言之，協(xié)商談判小組需要為解決信息不對稱付出巨大的時間成本。

四是集體抱團難突破。博取搬遷補償利益最大化是被搬遷人的共同訴求。2020年初，S市商住房均價已經(jīng)超過每平方米7萬元，大大刺激了被搬遷人的補償預期，而土地整備中的征收補償標準提升幅度有限。被搬遷人基于宗族關系、社會關系等網(wǎng)絡進行抱團，試圖給政府施壓，以博取更多的補償。比如，B522地塊的違法建筑是C某出地，H某出資共同建設的住宅樓，其中C某54套，H某68套。后來C某、H某又將多套房子分別出售給各自的親屬，以及以外省人P某、Z某為代表的兩大家族。為博賠補償，“四大家族”聯(lián)手抱團，統(tǒng)一行動。根據(jù)協(xié)商談判小組提交給疑難個案處理小組的統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)被搬遷人態(tài)度強硬、態(tài)度惡劣、極不配合、不接電話、拉黑電話等詞匯頻率最高，“四大家族”甚至請了律師代言。被搬遷人集體抱團導致協(xié)商小組工作一度處于停滯狀態(tài)。

五是極端行為難防范。如前所述，土地整備工作事關被搬遷人切身利益，稍有不慎就可能引發(fā)群體性事件。對于土地整備工作而言，這是最難防范，也最為頭疼的問題。被搬遷人集體上訪，甚至非法上訪較為普遍。B522地塊的業(yè)主聯(lián)名上訪就是其中之一。更有極端者試圖通過引爆炸藥要與工作人員同歸于盡，爬上高樓跳樓自殺等方式要挾協(xié)商談判小組，以命博賠。雖然這種情況是小概率事件，但一旦發(fā)生，其所帶來的社會影響不可估量，通過自媒體的發(fā)酵，政府的形象會受到嚴重損害。

（三）為土地整備“集中力量”

為了確保土地整備工作的順利推進，在S市土地整備政策的基礎上，G區(qū)出臺了《關于加快推進土地整備工作的行動方案》，對土地整備的隊伍建設、部門聯(lián)動、領導掛點、考核、資金管理、法律服務團隊選聘、操作流程、實施方案編制及審批管理辦法、議事規(guī)則、權屬核查工作指引等都做了系統(tǒng)的制度安排。為調(diào)動各方資源，G區(qū)集中了土地整備所需的幾乎全部力量。

首先是政治力量，即行政工作政治化。土地整備工作從一開始就是區(qū)長“一把手”工程。區(qū)長在G區(qū)土地整備工作動員大會上強調(diào)，“土地整備必須堅持黨的領導，2019年度的任務必須在12月底前全面完成。土地整備是區(qū)里的第一大事，是政治任務”。①資料來源：G區(qū)領導講話稿?！巴恋卣麄涔ぷ饕坏┨嵘秸螌用?，那就不是一般的工作了，其他工作都要為土地整備讓路。講政治不是虛的，土地整備實際上就是政治掛帥。”②來源于訪談資料（2019B010）。換言之，土地整備工作不再是一般性的常規(guī)工作，而是注入了政治力量，其背后依托的是政治權威?！八腥吮仨氉杂X服從和服務于工作大局，把G區(qū)中心區(qū)土地整備作為當前工作的重中之重?！雹圪Y料來源：G區(qū)領導講話稿。

其次是組織力量，即工作機制小組化。盡管土地整備是常規(guī)工作，但卻植入了運動式治理的元素，實行小組治理機制。小組治理機制作為一種亞正式治理機制和激勵機制，在本質(zhì)上是通過一定的組織結(jié)構設計和運行機制，改變原有弱激勵機制，以“項目”為載體，通過地方政府的“實質(zhì)權威”取代部門的“政治權威”，從而對地方政府進行的強激勵［23］。為推進G區(qū)土地整備項目，G區(qū)成立了以區(qū)長任組長，副區(qū)長任常務副組長，街道黨工委書記、區(qū)城市更新和土地整備局局長、街道辦主任為副組長，24個區(qū)政府相關部門主要負責人為成員的G區(qū)中心區(qū)項目土地整備推進工作組。該推進工作組下設現(xiàn)場指揮部，指揮部下設綜合協(xié)調(diào)組、黨建宣傳組（政策結(jié)合）、中介服務機構考核組（第三方評價）、協(xié)商談判組（談判簽約）、維穩(wěn)組（維護穩(wěn)定）、執(zhí)法清拆組（強制執(zhí)行）等，其中協(xié)商談判組處于整個土地整備工作的核心環(huán)節(jié)，協(xié)商談判組又下設若干協(xié)商談判小組，最終形成了一個四個層級的小組治理機制（圖2）。由小組治理結(jié)構不難看出，通過政策法規(guī)、綜合協(xié)調(diào)、干部考核、信訪維穩(wěn)、協(xié)商談判、信息核查與確權、信息異議及疑難個案處理等小組的設置，直面土地整備工作中的上述各種難題，集中力量整備土地可見一斑。

圖2 土地整備推進工作組結(jié)構

最后是市場力量，即技術處理專業(yè)化。土地整備工作的專業(yè)性非常強，涉及法律（如征收依據(jù)與程序）、經(jīng)濟（如補償標準）、行政（如疑難問題處理）等多方面?，F(xiàn)場指揮部通過市場化方式購買了專業(yè)測繪和評估機構全程參與土地整備工作。在土地整備前期，第三方機構會同征收主體開展業(yè)主信息及補償意向的摸底調(diào)查，編制補償安置方案、項目工作方案及產(chǎn)權確認實施方案，制定補償安置操作指引與估價操作指引；在項目中期，第三方機構組織宣傳發(fā)動，指導產(chǎn)權確認，審核所有估價報告并進行現(xiàn)場抽查，協(xié)助補償談判及審計解釋，進行項目進度、質(zhì)量、成本、安全管理；在項目后期，第三方機構對補償談判過程中出現(xiàn)的疑難問題進行調(diào)查，開展研究，提出解決建議，并跟進問題的落實處理，從而為土地整備工作提供專業(yè)支持。

上述三種力量的集中，實際上是不同類型的權威的集中，并集中體現(xiàn)在土地整備工作中自上而下的小組人員構成上。首先是政治權威的力量，G區(qū)土地整備推進工作組組長由區(qū)委副書記、區(qū)長（正廳級）擔任，常務副組長由副區(qū)長（副廳級）擔任，副組長由該項目所在街道黨工委書記、土地整備局局長、區(qū)規(guī)劃和自然資源局局長擔任，成員則由與土地整備相關的24個區(qū)政府職能部門負責人擔任（副組長與成員均為正處級）。其次是實質(zhì)權威、專業(yè)權威與傳統(tǒng)的力量，主要體現(xiàn)在土地整備推進工作組下設的現(xiàn)場指揮部中的協(xié)商談判小組的人員構成上。通過對G區(qū)中心項目指揮部下設的15個協(xié)商談判小組成員的歸納，發(fā)現(xiàn)每個協(xié)商談判小組人員均在7-8名左右，其中組長、副組長均由在G區(qū)任職的科級干部擔任，而組員則主要由社區(qū)干部（青干營）、網(wǎng)格員、執(zhí)法隊隊員、評估公司員工等組成。在這個協(xié)商談判小組中，組長、副組長代表了由政治權威轉(zhuǎn)化為實質(zhì)權威的力量，評估公司的員工代表了市場化的專業(yè)力量，而社區(qū)干部則代表了傳統(tǒng)力量。這三種力量的匯聚，對于順利推進土地整備工作具有決定性的意義。

（四）協(xié)商談判及其策略類型

如何降低被搬遷人的不切實際的補償欲望是土地整備工作中的重中之重，也是協(xié)商談判組面臨的最為困難的問題。第三方評估機構與市場價格機制的規(guī)則權威保障了在土地整備過程中補償?shù)墓_、公正、公平性。為了保證測繪的公平性，現(xiàn)場指揮部要求對所有被征收建筑物的測繪必須由兩家市場化的第三方機構分別獨立開展，只有在兩家機構測繪結(jié)果一致的前提下，才將測繪結(jié)果交由被搬遷人確認。被搬遷人如果仍然持有異議，可以提出重新測繪，或自己聘請機構重新測繪。補償?shù)臉藴蕜t由市場決定。政府規(guī)定，對被征收房屋的補償，不得低于房屋征收決定公告之日起被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格，被征收房屋的補償價格由具有相應資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構評估確定。換言之，補償價格的高低不是“我說了算”，而是由被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場“說了算”。

補償標準確定后，就開始了土地整備工作最為關鍵的環(huán)節(jié)——協(xié)商談判。整個土地整備推進工作組的工作都是圍繞協(xié)商談判展開的。為了解決上述難題，協(xié)商談判小組創(chuàng)造性地將被搬遷人進行分類，并根據(jù)不同的類型制定相應的談判策略?；诮?jīng)驗資料的整理，發(fā)現(xiàn)協(xié)商談判小組基于不同的權威基礎，采取了“剝洋蔥”的方式，先按是否擁有公職和編制將被搬遷人分為兩類；對于沒有公職和編制的被搬遷人，又根據(jù)其是否與公職人員有密切的關系進行劃分；對于與公職人員沒有密切關系的，再分為是否擁有物業(yè)、產(chǎn)業(yè)；對于沒有物業(yè)和產(chǎn)業(yè)的，又分為是否有其他緊迫的利益訴求；如果連其他緊迫的利益訴求都沒有，則將其分為是否存有案底等等，以此層層分類、分化，最后集中力量，各個擊破，定點清除，最終實現(xiàn)被搬遷人按期簽約的目標。下面結(jié)合經(jīng)驗資料對不同的類型加以詳細闡述。

第一類是有公職有正式編制的被搬遷人。有公職有編制的被搬遷人是最容易協(xié)商談判的。“沒有人把自己的鐵飯碗拿來開玩笑，有公職的一般都比較自覺地按期簽協(xié)議，按期騰空房屋。即便是有個別覺得補償不合理，要搏一搏的，但通過與其單位聯(lián)系，由其領導出面做工作，簽約基本不成問題?！雹賮碓从谠L談資料（2020A023）。有公職有編制的被搬遷人受到黨員、公務員等正式制度的約束，因此通過政治權威直接與之談判的效果簡單而有效。

第二類是沒有公職，但與公職人員（尤其是擔任一定職務的）關系密切的被搬遷人。在這類型中，政治權威扮演了“中間人”的角色。比如，C家族在本地具有較大的威望，總共涉及20多戶，拆遷補償高達2個多億。根據(jù)前期摸底，發(fā)現(xiàn)該家族年長的兩個族人曾經(jīng)當過村干部。在這兩人的帶領下，家族抱團。他倆不簽，大家都不簽。為此，協(xié)商談判小組對這兩個族人進行了社會關系摸排，發(fā)現(xiàn)他們與鄰區(qū)某副區(qū)長關系密切，而且也買他的賬。協(xié)商談判小組找到該副區(qū)長，請其出面做工作。副區(qū)長的面子不能不給，這兩個族人答應簽約。隨后，該家族的20多戶也很快簽約。

第三類是既沒有公職，也沒有公職關系，但有一定物業(yè)產(chǎn)業(yè)的被搬遷人。這部分人通常通過開公司或以個體戶的方式做生意為生。由于政府部門及其官員直接掌握著工商、稅務、水電等方面的實質(zhì)性權威，協(xié)商談判小組在通過與相關部門進行聯(lián)動，從工商、水電、安全生產(chǎn)、消防、稅收等方面加大常規(guī)檢查的力度，進行合法合規(guī)的“騷擾”。“他們有幾個敢說自己是干凈的，一查就查出問題來了……即便沒有問題，天天輪番來檢查，這生意也沒法做了，為了生意，最后都還是按期簽約了?！雹賮碓从谠L談資料（2020B051）。

第四類是既無公職，又無產(chǎn)業(yè)，但有其他比較緊迫利益訴求的被搬遷人。對于這類群體，協(xié)商談判小組采取了利益交換的策略。一個典型的例子是F某家的小孩已經(jīng)到了上學的年齡，但其學位卻一直沒有落實下來。為此，協(xié)商談判小組通過其他辦法，幫助F某的小孩獲得了學位，并順利入學，F(xiàn)某對協(xié)商談判小組提供的幫助非常感謝，當即就簽約。與此類似的還有租戶T某，T某主要靠做餐飲為生，有兩個孩子，一個上高中，一個上初中，生活比較困難。他們拒不搬出去的原因是認為清租的補貼給少了。按理補償是給戶主的，租戶是不享受補償?shù)摹？紤]到這一實際情況，協(xié)商談判小組從不可預見費用中給予了部分補償，最終T某也按期簽約騰空房子。

第五類閑散人員。對此類人員，協(xié)商談判小組的工作人員一方面靈活運用傳統(tǒng)權威，通過請喝酒、唱卡拉OK等方式拉關系、套近乎培養(yǎng)感情，另一方面則同時使用實質(zhì)權威，通過派出所片警核查其是否有違法犯罪的記錄。比如，閑散人員L某曾經(jīng)因不法行為被公安機關罰過款。協(xié)商談判小組通過請L某喝酒的機會，將這一信息告知給L某，希望L某能按時簽約，并保證不將其社會污點的事情告知家人。L某最終迫于壓力按期簽約騰空房子。

第六類是堅持到底的釘子戶。除非完全滿足其訴求，他們拒絕與工作人員溝通，不斷上訪，甚至揚言采取極端行為相威脅。為此，協(xié)商談判小組則通過當?shù)鼐W(wǎng)格員摸清其基本信息，比如上下班的時間、路線等，同時請其居住地的政府部門提供幫助。了解到情況后，立即開展蹲守、攔截等工作，并了解對方的真實訴求，一方面強化“按期簽約獎勵，先簽約先選房，后簽約后選房，在規(guī)定期限內(nèi)不簽約的采取強制措施”的政策，另一方面由執(zhí)法清拆組在外圍策應，以防不測。實際上，“堅持到底的釘子戶心里也明白，跟政府對著干肯定沒有好下場，也就是努力搏一下，見好就收，所以到最后還是簽了”。②來源于訪談資料（2020B017）?？梢?，傳統(tǒng)權威與實質(zhì)權威發(fā)揮了決定性的功能。

需要補充的是，地方政府土地整備中實行了項目包干制，并賦予了有效的激勵約束機制。項目包干包括行政包干和經(jīng)費包干兩個方面。行政包干是地方政府在土地征收中地方政府的慣常做法［24］，經(jīng)費包干制則體現(xiàn)為土地整備項目實施方案中按相關標準確定土地整備的包干價。在項目包干的基礎上，進一步強化激勵約束。對干部而言，不僅建立了常態(tài)化的干部評價機制，同時要求干部簽訂責任狀，杜絕腐敗空間；對第三方機構而言，主要體現(xiàn)為在土地整備項目資金中，按包干價的2%計提業(yè)務費；對被搬遷人而言，一是給予按期簽約騰空房屋者一定的貨幣獎勵，對于超過規(guī)定期限拒不簽約、拒不配合的當事人，則啟動違法建筑行政調(diào)查程序，依法予以拆除或沒收。

總的來講，G區(qū)政府在土地整備工作中，有效地整合了各種權威，通過分類談判的方式有效地化解了被搬遷人的對抗情緒與行為，并最終實現(xiàn)按期簽約的目標。據(jù)統(tǒng)計，2019年，G區(qū)全年完成土地入庫超10平方公里，占全市年度土地入庫總量的63%，全年完成5片較大面積產(chǎn)業(yè)空間入庫達6.69平方公里，占全市年度較大面積產(chǎn)業(yè)空間入庫總量的80%；土地整備成效連續(xù)四年第一。通過對土地整備的分析，不難發(fā)現(xiàn)，地方政府集中力量辦大事整合了政治權威、實質(zhì)權威、規(guī)則權威與傳統(tǒng)權威，將政治、行政、市場與社會的力量集中于工作小組，借助項目制、包干制、服務外包、運動式治理等治理工具，并基于不同的權威基礎采取相應的談判策略，最終實現(xiàn)了土地整備的穩(wěn)定、效率與共贏目標（圖3）。

圖3 土地整備的運作機制

五、結(jié)論與討論

基于G區(qū)土地整備的實證分析，發(fā)現(xiàn)地方政府集中力量辦大事有著特定的規(guī)律，即以科層制為載體，將對資源配置具有決定性作用的政治權威、實質(zhì)權威、規(guī)則權威與傳統(tǒng)權威，通過政治、行政、專業(yè)與傳統(tǒng)的力量集中于工作小組，同時借助行政包干、契約外包等治理工具，創(chuàng)造性地將政策對象進行分類，并根據(jù)不同的權威來源和基礎制定相應的談判策略，最終實現(xiàn)了集中力量辦大事的目標。

地方政府集中力量辦大事的一般模式表明，地方政府在集中力量辦大事過程中發(fā)揮了主導作用，且優(yōu)勢明顯。如果沒有地方政府的主導，其他市場或社會主體能否如此高效地實現(xiàn)集中力量辦大事的目標呢？在拓展城市發(fā)展空間模式上，除了政府主導的土地整備，還有市場主導的城市更新項目。相比之下，市場主體主導的城市更新項目完全沒有政府主導的土地整備的效率那么高。在G區(qū)的L村土地整備項目中，從動員到簽約，總共用了20天時間，比預期提前了10天。而同處于G區(qū)的由國內(nèi)知名房地產(chǎn)開發(fā)商主導的城市更新項目，從發(fā)布動遷公告至今已有一年時間，尚未進場拆遷。可見，政府主導的土地整備較之企業(yè)主導的城市更新在集中力量辦大事方面具有明顯的優(yōu)勢。

集中力量辦大事實際反映的是地方政府的效率問題?；谕恋卣麄浣嬈饋淼牡胤秸辛α哭k大事的模式不僅具有一定的普遍性，而且能夠在總體上解釋地方政府的運作邏輯。在中國官僚組織的研究中，關于效率問題的爭論從未停止過。近年來，越來越多的研究立足于中國敘事場景，探討中國官僚組織的效率機制?；诂F(xiàn)有文獻的梳理，發(fā)現(xiàn)行政包干、運動式治理、契約外包、合作治理等都為研究中國官僚制效率做出了極大的貢獻。但這些研究都是從某一個方面進行探討，缺乏一個整體性的分析框架。

而集中力量辦大事恰恰將上述分析概念整合起來，形成了中國官僚組織效率的總體性分析框架，即通過不同類型的權威及其支配方式的單獨或區(qū)別性組合，建構不同的治理工具，從而完成相應的治理任務（表1）。其中，運動式治理主要通過政治權威來推動。不論是基于克里斯瑪?shù)氖姑?，?zhí)政黨借助國家力量來改造社會［25］，還是官僚機構的常規(guī)治理難以有效回應國家治理的多樣性及其規(guī)模負累［26］，運動式治理都是不二選擇，而支撐起運轉(zhuǎn)的則是基于克里斯瑪化的政治組織及其權威。行政包干制則強化了權力與責任統(tǒng)一性。契約外包基于法理權威執(zhí)行合同關系，通過政府購買、民營化等方式，運用市場機制的優(yōu)勢來提高公共服務品質(zhì)；基層自治主要依賴于地方性規(guī)則和社會網(wǎng)絡，運用情感滲透的方式來維持秩序；協(xié)同治理則來自于政府、市場和社會等主體的通力合作。

表1 中國科層制的權威類型、支配方式與治理工具