王立峰 李洪川

一、問題的提出

相比于2012年版的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》），2019年新修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》增加了一項(xiàng)重要內(nèi)容，即要求黨內(nèi)法規(guī)制定主體包括中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨中央工作機(jī)關(guān)以及省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)就有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)配套規(guī)定。如《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條規(guī)定：“上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定……制定配套黨內(nèi)法規(guī)，不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍，作出的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性、可操作性。除非必要情況，對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定?！庇纱丝梢?，制定黨內(nèi)法規(guī)配套規(guī)定或?qū)ι衔稽h內(nèi)法規(guī)進(jìn)行配套立規(guī)已被提上完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的議程。黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的目的是為保證上位黨內(nèi)法規(guī)有效實(shí)施而對(duì)其中原則性規(guī)范或概括性規(guī)定以制定下位黨內(nèi)法規(guī)的方式予以細(xì)化。因此，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)可以定義為：黨內(nèi)法規(guī)制定主體根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》以及上位黨內(nèi)法規(guī)條文的有關(guān)規(guī)定，為保證上位黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施，制定旨在細(xì)化上位黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的下位黨內(nèi)法規(guī)等一系列活動(dòng)。由于目前黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間層級(jí)幅度較小，上位黨內(nèi)法規(guī)主要是指中央黨內(nèi)法規(guī)。并且，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十條與第十一條的理解①如該《條例》第十條規(guī)定：中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)：（一）為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定；（二）履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的黨的工作相關(guān)職責(zé)。，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)被視為制定下位黨內(nèi)法規(guī)的活動(dòng)，是“特定的黨內(nèi)法規(guī)制定主體通過制定下位黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實(shí)黨章和上位黨內(nèi)法規(guī)”［1］，即配套立規(guī)應(yīng)當(dāng)是指制定配套的下位黨內(nèi)法規(guī)而不包括制定黨內(nèi)規(guī)范性文件。

作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)既是衡量黨內(nèi)法規(guī)制度體系是否完善的重要標(biāo)志，也是黨內(nèi)法規(guī)有效實(shí)施的重要保障，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的完善與否直接關(guān)系著上位法規(guī)能否妥善地執(zhí)行。因此，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)有著重要意義。然而，盡管中央黨內(nèi)法規(guī)不斷出臺(tái)，并且很多中央黨內(nèi)法規(guī)都留有配套條款，但黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)實(shí)踐探索仍然存在很多問題。有的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定過于籠統(tǒng)抽象，不具有可操作性［2］，“往往需要相關(guān)配套性黨內(nèi)法規(guī)予以細(xì)化，使之具有可操作性、實(shí)用性”［3］。而未及時(shí)制定可操作性、有針對(duì)性的配套細(xì)則和配套辦法不但影響了黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果［4］，也與“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”目標(biāo)不相適應(yīng)，影響制度治黨、依規(guī)治黨順利推進(jìn)。總體而言，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)仍然面臨著“基礎(chǔ)主干性法規(guī)不齊全、配套法規(guī)不完善、法規(guī)制度沖突重復(fù)、疊床架屋、老化嚴(yán)重”［5］等問題。此外，盡管理論界已對(duì)黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生極大研究興趣，但黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)相關(guān)研究卻顯示出了理論與實(shí)踐的脫節(jié)。從當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)研究議題內(nèi)容來看，學(xué)者主要圍繞黨內(nèi)法規(guī)概念辨析、建設(shè)路徑以及黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)等內(nèi)容展開，并取得較為豐碩的研究成果。遺憾的是，研究者對(duì)黨內(nèi)法規(guī)配套研究卻關(guān)注不足。當(dāng)前地方黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的實(shí)踐是什么情況？基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)和與之配套的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)是什么關(guān)系？配套立規(guī)應(yīng)該沿著什么思路？應(yīng)在哪些方面予以配套？如何進(jìn)行配套立規(guī)？現(xiàn)有理論研究過于概括和抽象，缺少詳細(xì)具體的闡述。鑒于黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)實(shí)踐探索與理論研究現(xiàn)狀，本文將以黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)文本分析與制度實(shí)踐為雙重研究維度，在此基礎(chǔ)上探討黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的基本標(biāo)準(zhǔn)。

二、黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的文本分析

自黨的十八屆三中全會(huì)以來，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)問題已引起中央層面的重視。習(xí)近平在黨的十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上明確指出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！保?］在2016年全國首次黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議上，劉云山也指出，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)“要突出工作重點(diǎn)，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，抓緊建立和完善主干性、支撐性黨內(nèi)法規(guī)制度，健全相關(guān)配套法規(guī)制度，統(tǒng)籌推進(jìn)立改廢釋工作，加快形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”［7］。同時(shí)，黨中央有關(guān)文件也對(duì)黨內(nèi)法規(guī)配套建設(shè)作了要求。如2013年頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》就明確提出，到“建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)問題，該文件還指出，要“加強(qiáng)對(duì)已有黨內(nèi)法規(guī)制度的配套建設(shè)，使基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施辦法和細(xì)則基本完備，相應(yīng)的配套專項(xiàng)制度不斷完善，程序性、保障性、懲戒性規(guī)定得到強(qiáng)化，黨內(nèi)法規(guī)的匹配性、操作性、實(shí)用性明顯提高”［8］。2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中也提到，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”［9］。如果說領(lǐng)導(dǎo)人講話與中央文件對(duì)黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)提出了原則性要求的話，那么2019年新修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》則更是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)作了具體規(guī)定。該條例在其第十條、第十一條、十四條明確界定了配套立規(guī)的主體、內(nèi)容與要求，為之后黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)活動(dòng)提供了有力的制度支撐和依據(jù)。

從中共中央領(lǐng)導(dǎo)人講話、中共中央有關(guān)文件及《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)配套的要求中可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的論述主要是著眼于完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，即黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是黨內(nèi)法規(guī)立得住、行得通、管得了的關(guān)鍵步驟，同時(shí)也是防止黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施過程中成為“紙老虎”的必要舉措。尤其從中央相關(guān)文件中可以看出，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)要圍繞基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行，因而討論黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)有必要對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)制度文本中的配套立規(guī)要求進(jìn)行分析。由于黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)需要具備兩個(gè)基本條件：一是上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)”或“可以”配套立規(guī)的配套性條款，二是根據(jù)配套性條款制定的下位黨內(nèi)法規(guī)。這也比較契合《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條關(guān)于配套立規(guī)的規(guī)定，即“上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定；沒有要求的，一般不再制定”。因而，中央黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的文本研究應(yīng)主要側(cè)重那些制度文本中有“配套性條款”的黨內(nèi)法規(guī)，分析這些黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量與特點(diǎn)。

截至2020年6月，中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行有效的并已公開發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)共包括黨章1部、準(zhǔn)則3部、條例39部，以及大量規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等。為便于研究，本文所研究分析的制度文本是隨機(jī)選取了黨的十八大以來制定或修訂的并且公開發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)，包括黨章1部、準(zhǔn)則2部、條例28部、規(guī)定30部、辦法19部、規(guī)則3部等六類共計(jì)83部中央黨內(nèi)法規(guī)?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第五條規(guī)定對(duì)這幾類黨內(nèi)法規(guī)作出明確區(qū)別，即“黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定。準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規(guī)定。條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則對(duì)黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定”。

圖1 中央各類黨內(nèi)法規(guī)中含有配套性條款的占比情況①1.數(shù)據(jù)來源于筆者對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于配套性條款數(shù)量的分析；2.配套性條款既包括要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，也包括制定配套規(guī)范性文件的規(guī)定；3.需要注意的是，有些條例單獨(dú)要求中央軍事委員會(huì)根據(jù)本條例制定軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)，這樣的條例有7部。（單位：部）

從圖1可以看出，除準(zhǔn)則外，其他類別的中央黨內(nèi)法規(guī)大多包含配套性條款，83部中央黨內(nèi)法規(guī)中共計(jì)有49部黨內(nèi)法規(guī)含有配套性條款。如果剔除數(shù)量較少的黨章與規(guī)則，中央黨內(nèi)法規(guī)的“條例”中的配套性規(guī)定占比最高。這當(dāng)然主要與條例自身的定位有關(guān)。按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)“條例”的定義，中央黨內(nèi)法規(guī)中的條例是對(duì)“黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定”。但要使條例面面俱到，作出全面規(guī)定并不容易。正如法律不能詳盡所有情況，黨內(nèi)法規(guī)中的“條例”亦是如此。尤其在“宜粗不宜細(xì)”的立規(guī)原則下，為保證條例盡可能全覆蓋，條例制定主體應(yīng)當(dāng)留有配套性條款，通過授權(quán)給其他立規(guī)主體，發(fā)揮這些立規(guī)主體的自身優(yōu)勢(shì)，如信息優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)等，使條例中的規(guī)定盡可能做到全覆蓋。隨著“條例—規(guī)定—辦法”規(guī)定的內(nèi)容越來越細(xì)，其配套性條款數(shù)量占比逐漸降低。但這并不意味著內(nèi)容詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)不需要配套立規(guī)。盡管中央黨內(nèi)法規(guī)中公布的“規(guī)則”數(shù)量較少，但依然有配套性條款的規(guī)定。需要指出的是，盡管“準(zhǔn)則”在黨內(nèi)法規(guī)體系中位階較高，僅次于黨章，但黨章制度文本中含有配套性規(guī)定，①如《黨章》第二十四條規(guī)定：中國人民解放軍的黨組織，根據(jù)中央委員會(huì)的指示進(jìn)行工作。中央軍事委員會(huì)負(fù)責(zé)軍隊(duì)中黨的工作和政治工作，對(duì)軍隊(duì)中黨的組織體制和機(jī)構(gòu)作出規(guī)定；第五十條規(guī)定：對(duì)下屬單位實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家工作部門可以建立黨委，黨委的產(chǎn)生辦法、職權(quán)和工作任務(wù)，由中央另行規(guī)定。而準(zhǔn)則卻沒有。目前中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行的3部準(zhǔn)則中，《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》具有較強(qiáng)的理論性，體例也較為特殊，沒有采用一般條款形式。《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》則全文共有8條，共計(jì)281字，高度抽象，也沒有配套性條款的規(guī)定，準(zhǔn)則具有高度概括性條款卻沒有配套性規(guī)定也使得準(zhǔn)則較為特殊。

不過，由于本文所探討的黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)主要側(cè)重配套性條款中關(guān)于下位黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)定，而非一般性配套性規(guī)定。配套立規(guī)需要符合黨內(nèi)法規(guī)的制定條件，除上位黨內(nèi)法規(guī)留有配套性條款外，制定配套規(guī)定的主體還應(yīng)當(dāng)具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。否則，出臺(tái)的配套規(guī)定很有可能屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件范疇。鑒于此，本文以是否具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)含有配套性條款中央黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行再次分類，具體情況見圖2。

圖2 配套條款中涉及黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的各類中央黨內(nèi)法規(guī)占比情況②由于軍隊(duì)在國家機(jī)關(guān)中的位置特殊，只要涉及軍隊(duì)事務(wù)，幾乎所有黨內(nèi)法規(guī)均會(huì)授權(quán)中央軍委制定相應(yīng)規(guī)定。這類規(guī)定雖也屬于配套立規(guī)現(xiàn)象，但不屬于本文分析重點(diǎn)，因而圖2中剔除了那些只單列中央軍委根據(jù)“本條例”“本規(guī)定”等制定相應(yīng)規(guī)定的上位黨內(nèi)法規(guī)。（單位：部）

如果將圖1與圖2進(jìn)行比較，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，盡管有49部中央黨內(nèi)法規(guī)含有配套規(guī)定，但并非所有配套規(guī)定最終都是以黨內(nèi)法規(guī)形式出臺(tái)，要求以黨內(nèi)法規(guī)形式出臺(tái)配套立規(guī)的中央黨內(nèi)法規(guī)只有29部。這就意味著，很多配套措施要么是以黨內(nèi)法規(guī)形式出臺(tái)，要么是黨內(nèi)規(guī)范性文件形式出臺(tái)，如中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》就明確要求：機(jī)構(gòu)編制管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本條例科學(xué)編制黨的工作機(jī)關(guān)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制規(guī)定，按程序報(bào)本級(jí)黨委審批后，以黨委文件或者黨委辦公廳（室）文件形式發(fā)布。事實(shí)上，很多上位黨內(nèi)法規(guī)使用“可以”與“應(yīng)當(dāng)”字樣授權(quán)其他黨內(nèi)法規(guī)制定主體進(jìn)行配套活動(dòng)。如果剔除配套條款中要求黨內(nèi)法規(guī)制定主體“可以”進(jìn)行配套立規(guī)的數(shù)量，則上位黨內(nèi)法規(guī)要求“應(yīng)當(dāng)”配套立規(guī)的數(shù)量則只有15部左右。盡管只有29部“可以”或“應(yīng)當(dāng)”進(jìn)行配套立規(guī)的上位黨內(nèi)法規(guī)，但我們依然通過分類來進(jìn)一步了解需要進(jìn)行配套立規(guī)的上位黨內(nèi)法規(guī)的具體情況。

2017年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》將黨內(nèi)法規(guī)制度體系確定為“1+4”的基本框架，即在黨章之下分為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的組織法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度等四大板塊。由于黨內(nèi)法規(guī)的主要作用在于約束黨組織與黨員的思想與行動(dòng)，因而黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)側(cè)重黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨的組織法規(guī)側(cè)重黨的各級(jí)各類組織設(shè)置，黨的建設(shè)法規(guī)側(cè)重黨的思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉建設(shè)，黨的監(jiān)督保障法規(guī)則側(cè)重對(duì)黨組織與黨員的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、保障等。按此劃分依據(jù)，本文對(duì)29部含有配套立規(guī)條款的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行分類。

由圖3可以看出，需要進(jìn)行配套立規(guī)的黨內(nèi)法規(guī)主要集中在黨的建設(shè)法規(guī)與監(jiān)督保障法規(guī)。如果進(jìn)一步細(xì)分，會(huì)發(fā)現(xiàn)這些黨內(nèi)法規(guī)主要集中在幾個(gè)領(lǐng)域，即黨員干部尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任用、管理、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲等領(lǐng)域。由于黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、任用、懲戒不僅關(guān)系其個(gè)人利益，甚至?xí)绊懰邳h組織的正常運(yùn)行，因此需要審慎進(jìn)行。上位黨內(nèi)法規(guī)授權(quán)下級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體，使其結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定更為詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，“堅(jiān)持必要性和可行性相統(tǒng)一，既從政治上對(duì)加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督提出原則性要求，又針對(duì)問題提出切實(shí)可行的措施和辦法”［10］，從而保證上位黨內(nèi)法規(guī)有效落實(shí)。此外，配套立規(guī)還意味著中央與地方權(quán)力配置的規(guī)范化、法治化，是中央允許地方可以黨內(nèi)法規(guī)的形式處理地方自主性事務(wù)與地方局部利益，進(jìn)而支撐起中央與地方權(quán)力分享的制度化框架。盡管有學(xué)者曾指出，中國央地分權(quán)主要集中在財(cái)稅領(lǐng)域，而在考核和人事等一些更關(guān)鍵的領(lǐng)域中的分權(quán)并未實(shí)質(zhì)性展開［11］，但黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的制度文本則表明了中央有在人事考核、管理等領(lǐng)域給予地方一定權(quán)力的意愿。并且，地方配套立規(guī)的實(shí)踐探索也證明了地方傾向于在人事考核、管理等領(lǐng)域積極配套立規(guī)。地方黨委對(duì)諸如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》等共計(jì)22部中央黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行配套立規(guī)的實(shí)踐表明，地方也在積極爭(zhēng)取人事考核的主導(dǎo)權(quán)與自主性。簡(jiǎn)而言之，盡管黨內(nèi)法規(guī)制度文本分析表明上位黨內(nèi)法規(guī)存在配套立規(guī)的條文規(guī)定，上位立規(guī)主體通過配套條款授權(quán)其他立規(guī)主體配套立規(guī)，藉此提高黨內(nèi)法規(guī)的操作性、可行性與實(shí)用性，以使上位黨內(nèi)法規(guī)的意圖得到真正貫徹，但這并不意味著制度文本可以等同于實(shí)踐探索，尤其是中央與地方在配套立規(guī)過程中存在著互動(dòng)與選擇關(guān)系行為。因此，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)效果如何最終還是要由其實(shí)踐來檢驗(yàn)。

圖3 配套條款中涉及黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的中央黨內(nèi)法規(guī)分類情況（注：括號(hào)內(nèi)為數(shù)量）

三、黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的實(shí)踐困境

黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的制度文本是配套立規(guī)實(shí)踐探索的重要依據(jù)。從黨內(nèi)法規(guī)的制度文本中可以看出，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)已經(jīng)逐漸成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要組成部分。并且，伴隨《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)和實(shí)施，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)活動(dòng)也將走上制度化、規(guī)范化軌道。然而，這并不意味著當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)實(shí)踐中不存在任何問題。

（一）照搬上位黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容，重復(fù)立規(guī)現(xiàn)象較為嚴(yán)重

黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的初衷應(yīng)是細(xì)化上位黨內(nèi)法規(guī)概括性條款，通過制定較為詳細(xì)的下位黨內(nèi)法規(guī)確保上位黨內(nèi)法規(guī)在其實(shí)施過程中更具可行性、操作性，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系的權(quán)威性與統(tǒng)一性。因此，具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的主體應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)、本部門具體情況和實(shí)際需要制定切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法。但是，從地方配套立規(guī)實(shí)踐來看，少數(shù)地方的配套立規(guī)成了“為立規(guī)而立規(guī)”“為配套而配套”“為制定而制定，不考慮自身實(shí)際”［12］，配套立規(guī)形式主義較為嚴(yán)重。以省級(jí)黨委配套制定《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《黨務(wù)公開條例（試行）》）實(shí)施細(xì)則為例，一些地方如河北、山西等地出臺(tái)的《黨務(wù)公開實(shí)施細(xì)則（試行）》內(nèi)容上不但與《黨務(wù)公開條例（試行）》高度雷同，而且還對(duì)《黨務(wù)公開條例（試行）》中的“工作機(jī)制”內(nèi)容進(jìn)行了二次概括，甚至有的地方在其實(shí)施細(xì)則中干脆取消了“工作機(jī)制”內(nèi)容，而配套立規(guī)中最為重要的內(nèi)容恰好應(yīng)是對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)工作程序、工作機(jī)制予以細(xì)化與具體。照搬上位黨內(nèi)法規(guī)造成的重復(fù)立規(guī)、二次立規(guī)除了表明地方對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)的重視外，很難想象會(huì)有其他的益處。重復(fù)立規(guī)不但脫離了具體實(shí)際，也導(dǎo)致制定的配套黨內(nèi)法規(guī)缺乏針對(duì)性、適用性和可操作性。并且，重復(fù)立規(guī)還會(huì)造成立規(guī)資源浪費(fèi)，使立規(guī)活動(dòng)的大量工作投入歸于低效、無效，甚至損害上位黨內(nèi)法規(guī)的確定性、權(quán)威性與統(tǒng)一性，違背了配套立規(guī)的初衷。

（二）配套條款期限不明確，存在配套立規(guī)滯后甚至“空白配套”現(xiàn)象

由于《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及含有配套條款規(guī)定的上位黨內(nèi)法規(guī)對(duì)配套立規(guī)期限均無明確要求，使地方在配套立規(guī)具有較強(qiáng)靈活性的同時(shí)，也具有很大的隨意性。從地方黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，即使有些中央黨內(nèi)法規(guī)含有配套性條款，也不意味著地方一定會(huì)出臺(tái)配套黨內(nèi)法規(guī)，至少不會(huì)馬上進(jìn)行配套，而是等上位黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間后才有所行動(dòng)，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》等。由于這些上位黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)時(shí)間較晚，因而目前只有較少省份出臺(tái)配套細(xì)則或辦法。但是，一些出臺(tái)時(shí)間較早的黨內(nèi)法規(guī)如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等，出臺(tái)其配套黨內(nèi)法規(guī)的省份也較少。由于上位黨內(nèi)法規(guī)配套條款含混模糊、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，配套立規(guī)主體在可立與可不立、什么時(shí)候立的選擇空間較大，導(dǎo)致配套立規(guī)出現(xiàn)較大隨意性、“碎片化”等問題。配套規(guī)定不能及時(shí)出臺(tái)，使中央黨內(nèi)法規(guī)的許多概括性要求很難得到真正貫徹落實(shí)。當(dāng)然，滯后配套、“空白配套”等問題無論是在中央部委還是省級(jí)黨委都一定程度存在。這些問題不但影響了上位黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威和效力，也影響了上位黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行與實(shí)施，尤其是對(duì)那些綜合性、位階高的黨內(nèi)法規(guī)而言，這類黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后如果沒有及時(shí)制定可操作、有針對(duì)性的實(shí)施細(xì)則或辦法，就容易影響其實(shí)施效果。

（三）配套立規(guī)主體不明，存在越位配套立規(guī)現(xiàn)象

根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條規(guī)定，具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的主體僅限于黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委，以及經(jīng)黨中央批準(zhǔn)的有關(guān)中央國家機(jī)關(guān)部門黨委?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第十三條又規(guī)定：制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定。由此可見，具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的主體是特定的，并以“具體黨規(guī)形式制定主體自身的等級(jí)，作為判斷黨規(guī)效力等級(jí)的確定標(biāo)準(zhǔn)”［13］，因而黨內(nèi)法規(guī)制定主體與配套立規(guī)主體不宜隨意擴(kuò)大。盡管2017年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，將探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，但也特別指出應(yīng)側(cè)重基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面。從當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)實(shí)踐來看，為貫徹落實(shí)上位黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施，有相當(dāng)多的不具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的市級(jí)黨委甚至是縣級(jí)黨委采取了黨內(nèi)法規(guī)一般條款形式出臺(tái)配套規(guī)定，這些黨內(nèi)規(guī)范性文件很容易讓人誤以為是黨內(nèi)法規(guī)。地方主動(dòng)出臺(tái)上位黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施細(xì)則雖然凸顯了地方的積極性與創(chuàng)造性，但貫徹中央黨內(nèi)法規(guī)與省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的文件形式可以有很多種，既可以是黨內(nèi)規(guī)范性文件，也可以是具體方案。不具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的地方黨委越位立規(guī)，不但會(huì)引發(fā)制度合法性問題，也會(huì)影響中央與省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威。因此，在強(qiáng)調(diào)和鼓勵(lì)地方積極貫徹實(shí)施上位黨內(nèi)法規(guī)的同時(shí)，如何探索副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委配套立規(guī)實(shí)踐，以及平衡地方同中央“爭(zhēng)權(quán)立規(guī)”已是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)需要認(rèn)真關(guān)注的問題。

（四）配套立規(guī)缺乏制度規(guī)范，存在選擇性配套立規(guī)現(xiàn)象

由于在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，“部門利益或地方保護(hù)主義現(xiàn)象在一定程度上還比較嚴(yán)重”［14］，因而地方存在選擇性配套立規(guī)現(xiàn)象。選擇性配套立規(guī)現(xiàn)象可以從地方配套立規(guī)傾向中表現(xiàn)出來。除中央黨內(nèi)法規(guī)條文中明確要求地方配套立規(guī)即應(yīng)當(dāng)配套外，如《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，地方在可以配套與可以不配套之間比較傾向于可以配套，尤其傾向于在社會(huì)治安、生態(tài)建設(shè)、信訪工作等黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域出臺(tái)配套細(xì)則或辦法。需要注意的是，有些上位黨內(nèi)法規(guī)條文中雖然沒有配套條款規(guī)定，如《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，但地方卻非常積極出臺(tái)具體問責(zé)實(shí)施辦法，幾乎所有省份都出臺(tái)了問責(zé)工作實(shí)施辦法，以使《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》在本地更具針對(duì)性、可操作性。問題在于，地方出臺(tái)的問責(zé)實(shí)施細(xì)則、辦法是否應(yīng)當(dāng)視為是《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的配套黨內(nèi)法規(guī)？盡管2016年版《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》授權(quán)部委和地方黨委等可以根據(jù)本條例配套立規(guī)①如2016年版的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第十一條規(guī)定：各省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央各部委，中央國家機(jī)關(guān)各部委黨組（黨委），可以根據(jù)本條例制定實(shí)施辦法。，但2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》并沒有規(guī)定中央部委與地方黨委可以制定有關(guān)問責(zé)的配套黨內(nèi)法規(guī)。并且，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條規(guī)定：上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定；沒有要求的，一般不再制定。在沒有明確的配套條款情境下，中央部委與地方黨委為貫徹執(zhí)行上位黨內(nèi)法規(guī)就其職權(quán)范圍內(nèi)制定黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)此種配套立規(guī)的性質(zhì)？是職權(quán)立規(guī)還是授權(quán)立規(guī)？抑或授權(quán)下的職權(quán)立規(guī)？很多地方的配套立規(guī)活動(dòng)在中央黨內(nèi)法規(guī)條文中并沒有明確的規(guī)定，地方大量配套立規(guī)現(xiàn)象與中央黨內(nèi)法規(guī)條文中的限制性規(guī)定存在的隱形沖突，往往被人們所忽略。

當(dāng)然，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)不健全、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、碎片化等諸多問題有多方面原因。除制定技術(shù)不高、制定程序不規(guī)范、上位黨內(nèi)法規(guī)配套條款規(guī)定過于籠統(tǒng)外，缺乏配套立規(guī)機(jī)制與頂層設(shè)計(jì)也是重要原因，“由于立法沒有整體規(guī)劃，沒有頂層設(shè)計(jì)，從而導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)存在‘碎片化’現(xiàn)象：許多領(lǐng)域缺少必要的基礎(chǔ)主干性法規(guī)，有的領(lǐng)域雖有基礎(chǔ)主干性法規(guī)，卻缺少配套性法規(guī)”［15］。盡管目前中共中央已連續(xù)制定并實(shí)施兩個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，基礎(chǔ)骨干黨內(nèi)法規(guī)體系初現(xiàn)雛形，但黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)卻沒有一套系統(tǒng)的規(guī)劃或綱領(lǐng)。此外，權(quán)力思維過分主導(dǎo)配套立規(guī)也是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)面臨問題的重要原因。由于黨內(nèi)法規(guī)具有鮮明的意識(shí)形態(tài)性，在權(quán)力思維的影響下，相關(guān)配套立規(guī)主體寧可“依葫蘆畫瓢”，“上下一般粗”，也少見依法依規(guī)的制度創(chuàng)新。過分注重黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的政治性、原則性一面，忽視了配套立規(guī)的技術(shù)性、程序性一面，進(jìn)而導(dǎo)致部分黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)法規(guī)條款停留在紙面上，在實(shí)踐中產(chǎn)生制度虛置或制度空轉(zhuǎn)［16］。

事實(shí)上，作為特定主體從事的立規(guī)活動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)活動(dòng)既要遵循權(quán)力思維或政治邏輯，也要遵循法治的邏輯、思維或方式。這不僅是因?yàn)榱⒁?guī)更多體現(xiàn)法治原理與法治精神［17］，以及黨內(nèi)法規(guī)自身就是黨運(yùn)用法治思維在為自己及其成員立規(guī)建矩［18］，還是因?yàn)榘ㄅ涮琢⒁?guī)在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，因而黨內(nèi)法規(guī)具有法治體系屬性。黨的十八大報(bào)告就已鮮明指出，“法治是治國理政的基本方式”，要進(jìn)一步“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”，法治思維與法治方式應(yīng)當(dāng)成為中國法治建設(shè)的認(rèn)識(shí)論和方法論基礎(chǔ)。為堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，提高黨依法治國、依法執(zhí)政的能力，法治體系建設(shè)的途徑之一就是加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，而黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)正是中國共產(chǎn)黨運(yùn)用法治思維和方式，通過立規(guī)程序和立規(guī)技術(shù)推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善與發(fā)展。因此，作為政治性與規(guī)范性、實(shí)體性與程序性相結(jié)合的一種活動(dòng)，配套立規(guī)在遵循政治邏輯的同時(shí)，更需要遵循法治思維的理念、原則與邏輯。

四、法治思維下黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的基本標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于何謂“法治思維”，有學(xué)者認(rèn)為，法治思維在本質(zhì)上與法律思維的含義是一致的［19］，就是“根據(jù)法律來思考”，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持程序法治與形式法治的優(yōu)先性。也有學(xué)者認(rèn)為，法治思維與法律思維不同，法治思維強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)合法性，“法治思維最本質(zhì)的特征在于其實(shí)質(zhì)合法性”［20］。然而，我們是否應(yīng)當(dāng)考慮黨內(nèi)法規(guī)語境下的法治思維應(yīng)兼具形式法治思維與實(shí)質(zhì)法治思維？抑或形式法治思維為主，實(shí)質(zhì)法治思維為輔？習(xí)近平在對(duì)法治思維、依法辦事論述時(shí)指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部提高法治思維和依法辦事能力，關(guān)鍵是要做到以下幾點(diǎn)。一是要守法律、重程序，這是法治的第一位要求。二是要牢記職權(quán)法定，明白權(quán)力來自哪里、界限劃在哪里，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。三是要保護(hù)人民權(quán)益，這是法治的根本目的。四是要受監(jiān)督，這既是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督，也是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使權(quán)力的制度保護(hù)?！保?1］因此，法治思維至少應(yīng)當(dāng)包括規(guī)則與程序意識(shí)、權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利保障意識(shí)。加之，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)還具有立規(guī)內(nèi)容從屬性、立規(guī)目的實(shí)用性、立規(guī)技術(shù)科學(xué)性、立規(guī)主體多元性等特征。因此，根據(jù)對(duì)法治思維的理解，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循以下制定標(biāo)準(zhǔn)。

（一）合法合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

合法合規(guī)是指主體合法合規(guī)、內(nèi)容合法合規(guī)與效力合法合規(guī)。具體到黨內(nèi)法規(guī)配套制定領(lǐng)域，配套立規(guī)主體應(yīng)當(dāng)是具備黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的主體，不具備黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限主體可以出臺(tái)配套規(guī)定，但不得進(jìn)行配套立規(guī)，其文件形式不得采取黨內(nèi)法規(guī)體例。對(duì)于下級(jí)黨組織出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)配套措施，上級(jí)黨組織法規(guī)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照備案審查的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。對(duì)不具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的黨組織越位配套立規(guī)的，審查機(jī)關(guān)可根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十九條第五款的規(guī)定，以不符合制定權(quán)限為由不予備案通過，并要求報(bào)備機(jī)關(guān)糾正。配套立規(guī)內(nèi)容合法合規(guī)主要是指配套內(nèi)容合法合規(guī)，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，中央部委與地方黨委配套制定的黨內(nèi)法規(guī)不能同國家憲法法律內(nèi)容相抵觸，不能同黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件內(nèi)容相抵觸，不能與同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容相沖突。在實(shí)踐中，一些關(guān)鍵問題，諸如配套黨內(nèi)法規(guī)能否規(guī)定上位黨內(nèi)法規(guī)中沒有規(guī)定的事項(xiàng)，配套立規(guī)與本級(jí)黨委決策部署出現(xiàn)抵觸如何解決，以及如何處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)等仍需進(jìn)一步摸索。配套立規(guī)效力合法合規(guī)則是指，中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)；中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力高于省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。由于中央部委與地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)大多屬于配套黨內(nèi)法規(guī)，因而也需遵循上述效力位階。

（二）程序正當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)

黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)程序正當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是合法合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步細(xì)化，它要求黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)、起草部門在職責(zé)分工、起草公布等環(huán)節(jié)要嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)的制定程序。中央部委與地方黨委可以出臺(tái)專門辦法，規(guī)范立規(guī)協(xié)商調(diào)研程序，拓寬參與立規(guī)途徑渠道，避免立規(guī)部門主義、地方主義傾向。具體來看，一方面，黨內(nèi)法規(guī)起草部門與審核部門之間應(yīng)當(dāng)存在一定程度的職能分工與權(quán)力制約關(guān)系。目前，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)與起草部門大多時(shí)候并非一致。一般省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)由省紀(jì)律檢查委員會(huì)、省委各部門分別起草，綜合性黨內(nèi)法規(guī)由省委辦公廳協(xié)調(diào)省紀(jì)律檢查委員會(huì)、省委有關(guān)部門起草或成立專門起草小組起草。起草、審核、審議相分離可有效防止配套立規(guī)中存在謀求部門利益和地方保護(hù)行為。另一方面，法治思維意味著權(quán)利要得到真正重視與保障，具體到黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)過程中，配套立規(guī)應(yīng)當(dāng)保障黨員群眾的民主權(quán)利尤其政治參與權(quán)利、監(jiān)督權(quán)利。按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十二條、第二十五條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)起草部門、單位在起草黨內(nèi)法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)充分了解各級(jí)黨組織和廣大黨員的意見和建議。必要時(shí)可以吸收相關(guān)專家學(xué)者參加或者委托專門機(jī)構(gòu)開展。由于配套立規(guī)是對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行過程中的有關(guān)問題出臺(tái)配套制度，起草部門不應(yīng)“閉門造車”，而是需要積極調(diào)研那些參與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作的部門、成員，征求其意見與建議。并且，制定重大黨內(nèi)法規(guī)配套制度還應(yīng)當(dāng)廣泛征求黨員群眾、學(xué)者意見?？刹扇嫘问?、座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征詢等多種形式。征求意見的途徑、方式應(yīng)當(dāng)規(guī)范，避免參與流于形式，保障參與權(quán)利得到真正實(shí)現(xiàn)。此外，除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)制度文本應(yīng)當(dāng)公開，接受黨員群眾的監(jiān)督，減少或避免選擇性立規(guī)甚至刻意不配套立規(guī)現(xiàn)象?？傊嚓P(guān)部門如省委辦公廳應(yīng)做好統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)工作機(jī)制，明晰配套立規(guī)工作程序，規(guī)范配套立規(guī)審核備案、檢查評(píng)估工作。

（三）因地制宜標(biāo)準(zhǔn)

法治思維要求權(quán)力必須受到規(guī)則的制約和監(jiān)督，而規(guī)則必須能夠真正實(shí)施。中央部委和地方黨委要結(jié)合本部門本地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行配套立規(guī)，應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)，突出實(shí)際。做到有所配套，有所不配套，即并非所有上位黨內(nèi)法規(guī)均需要配套立規(guī)，除上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)之外，中央部委與地方黨委在配套其他上位黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，應(yīng)考慮到黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重點(diǎn)是規(guī)范權(quán)力關(guān)系與權(quán)力運(yùn)行，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)是圍繞黨內(nèi)權(quán)力秩序做文章［22］，因而黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)集中于權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域，配套立規(guī)主體應(yīng)將立規(guī)資源投向基礎(chǔ)主干法規(guī)和重點(diǎn)領(lǐng)域，尤其是對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)群體的權(quán)力規(guī)范使用進(jìn)行重點(diǎn)配套，例如《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》等，均應(yīng)當(dāng)屬于配套立規(guī)的重點(diǎn)法規(guī)。通過細(xì)化中央黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于權(quán)力監(jiān)督、權(quán)力制約概括性條款，用更為詳細(xì)的制度規(guī)范來治黨、管權(quán)、治吏，避免“眉毛胡子一把抓”。此外，配套立規(guī)主體應(yīng)當(dāng)在守正的基礎(chǔ)之上積極進(jìn)行創(chuàng)新，在遵循效力位階原則與不違背上位黨內(nèi)法規(guī)的前提下，應(yīng)當(dāng)以問題為導(dǎo)向，結(jié)合自身實(shí)際特色，對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)的原則性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，使配套立規(guī)具有針對(duì)性、實(shí)效性與操作性，使制度不折不扣地真正落地。另外，還應(yīng)加快中央層級(jí)配套立規(guī)引領(lǐng)地方配套立規(guī)步伐，并對(duì)一些好的地方經(jīng)驗(yàn)或政策積極宣傳、推廣，其他地方可以根據(jù)自身情況參考學(xué)習(xí)與借鑒。總而言之，中央部委和地方黨委在配套立規(guī)時(shí)既要防止標(biāo)準(zhǔn)層層降低，也要避免層層加碼［23］。在堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)政治性標(biāo)準(zhǔn)的前提下，結(jié)合自身實(shí)際情況，側(cè)重對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)程序性、執(zhí)行性條款進(jìn)行配套，以此夯實(shí)黨內(nèi)法規(guī)體系的基礎(chǔ)，避免假大空的配套法規(guī)出現(xiàn)。

（四）科學(xué)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

科學(xué)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的技術(shù)性要求，包括立規(guī)思維科學(xué)、內(nèi)容表述規(guī)范與文本形式規(guī)范。對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)及其制定主體而言，要逐步改變“宜粗不宜細(xì)”的傳統(tǒng)立規(guī)思維，樹立“該粗則粗，該細(xì)則細(xì)”的立規(guī)理念。尤其是中央黨內(nèi)法規(guī)中的規(guī)則、辦法等，應(yīng)盡可能詳細(xì)、全面、可操作，能不配套的盡量不要求配套。對(duì)配套立規(guī)主體而言，中央部委和地方黨委更要擺脫“宜粗不宜細(xì)”的立規(guī)思維?！暗胤叫缘膶?shí)施細(xì)則，由省、自治區(qū)、直轄市去搞”［24］。相關(guān)主體應(yīng)本著“宜細(xì)不宜粗”的立規(guī)思維制定配套黨內(nèi)法規(guī)，尤其是對(duì)有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核管理的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)扎緊、編細(xì)制度的籠子，否則會(huì)出現(xiàn)“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象，配套立規(guī)的初衷也就難以達(dá)到。配套立規(guī)內(nèi)容表述規(guī)范是指配套黨內(nèi)法規(guī)表述規(guī)范、細(xì)致、具體。之所以如此，是因?yàn)椤斑@些年來從中央到地方搞了不少制度性規(guī)范，但有的過于原則、缺乏具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，形同擺設(shè)”［25］。作為上位黨內(nèi)法規(guī)的配套措施，配套黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上不能完全等同甚至是復(fù)制中央黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容，而是應(yīng)當(dāng)盡可能明確，少一些政策性宣示性語言，多一些程序性規(guī)定；少一些模糊性語言，多一些明確性條款。該簡(jiǎn)潔就簡(jiǎn)潔，該具體就具體，但不能以簡(jiǎn)潔代替具體，而應(yīng)“以精細(xì)化、技術(shù)化的制定方法，盡可能提升黨規(guī)的明確性”［26］，做到“黨言黨語”與“法言法語”有機(jī)融合。并且，上位黨內(nèi)法規(guī)配套條款應(yīng)當(dāng)明確配套立規(guī)主體、立規(guī)期限、①可以借鑒《中華人民共和國立法法》中關(guān)于配套立法期限的規(guī)定，如《立法法》第六十二條規(guī)定：“法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)專門事項(xiàng)作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，法律對(duì)配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。有關(guān)國家機(jī)關(guān)未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)說明情況?！绷⒁?guī)內(nèi)容，強(qiáng)化配套立規(guī)制度文本的硬性約束。文本形式規(guī)范主要是指配套黨內(nèi)法規(guī)名稱使用適當(dāng)。由于配套立規(guī)在性質(zhì)上屬于黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)，因而配套立規(guī)應(yīng)當(dāng)采取實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法等名稱，不得使用意見、通知等名稱。此外，配套立規(guī)體例格式使用正確，條款規(guī)范，確保編、章、節(jié)、條、款等符合黨內(nèi)法規(guī)體例規(guī)范要求。

除需要堅(jiān)持上述標(biāo)準(zhǔn)外，相關(guān)部門還應(yīng)加大黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)資源建設(shè)，如加快法規(guī)部門專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，適度擴(kuò)充黨內(nèi)法規(guī)人才使用編制，聘請(qǐng)專家學(xué)者擔(dān)任法規(guī)顧問等。需要指出的是，由于本文將“配套立規(guī)”定義為一種黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)，因而不具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的解釋主體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)所作的解釋自然不屬于黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)活動(dòng)。從黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的制度文本和實(shí)踐探索來看，作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要措施，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)有其存在的積極價(jià)值。配套立規(guī)對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)概括性條款予以細(xì)化，增強(qiáng)了上位黨內(nèi)法規(guī)的針對(duì)性、可操作性與可行性，推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)落地實(shí)施，以及黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接與協(xié)調(diào)。