秦德君

一、中國國家制度體系：層級與構(gòu)成

2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出：“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)?！辈堰@一分為三個階段的目標，作為“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標”。［1］中國國家制度具有特定的型構(gòu)，它的不斷走向成熟、定型的發(fā)展過程，既是政治發(fā)展之果，又是推進新的政治發(fā)展的動因。

當代政治學(xué)家薩繆爾·亨廷頓在談到政治發(fā)展時認為，政治發(fā)展是現(xiàn)代化的政治性后果。一國政治發(fā)展最顯性地帶，是所形成的制度體系。國家制度體系是一個國家公共生活的基本框架。分析一個國家的制度體系，“型構(gòu)”（configuration type）是個重要的觀察點。制度之“型構(gòu)”，反映了一國規(guī)制體系綜合配置構(gòu)成和公共生活的質(zhì)量。對于一個國家的制度建設(shè)來說，更重要的是“型構(gòu)”而不是“構(gòu)型”（construct）。

中國國家制度和治理體系是具有強大生命力和巨大優(yōu)越性的制度和治理體系，是能夠持續(xù)推動擁有近十四億人口大國進步和發(fā)展、確保擁有五千多年文明史的中華民族實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標進而實現(xiàn)偉大復(fù)興的制度和治理體系。［2］一定意義上，我們可以把1949年中華人民共和國成立以來特別是1978年中國改革開放以來所有的進步，都歸結(jié)為制度與體制的進步。是哪些制度擔綱了國家治理的規(guī)制主體？一種國家制度具有怎樣的型構(gòu)和內(nèi)生邏輯？進而，國家制度體系如何實現(xiàn)更加成熟和定型并實現(xiàn)制度效能產(chǎn)出的最大化？這是國家制度分析中尤應(yīng)關(guān)切的問題。

中國國家制度體系是一個有著不同層級的結(jié)構(gòu)體系。概括來說，第一層級是包括人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度等在內(nèi)的根本政治制度和基本政治制度。第二層級是以這些基本制度為基礎(chǔ)的經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制。第三層級是在國家治理體系上的延伸，本質(zhì)任務(wù)是把國家制度的效能放到最大。第四層級是各種微觀制度、各領(lǐng)域治理制度以及地方治理制度（詳見表1）。

表1 中國國家制度體系層級

中國國家制度集中體現(xiàn)了“生成性”（本國文化、傳統(tǒng)、民族性）與“創(chuàng)制性”（依據(jù)政治發(fā)展現(xiàn)實進行制度供給）的雙重特性。改革開放40多年來中國政治發(fā)展的制度成果，推進了政黨制度、政權(quán)制度、民主制度、基層自治制度和國家和平統(tǒng)一制度的發(fā)展和完善，它們共同構(gòu)成了中國國家制度的型構(gòu)體系（詳見表2）。

這五方面構(gòu)成了國家制度體系的主體部分。它們是建立在以馬克思主義基本原理為指導(dǎo)、立足中國實際并以政治發(fā)展實踐性、探索性為前提這一基礎(chǔ)之上的。

表2 中國國家制度型構(gòu)特征

國家制度體系是我國制度“更加成熟、更加定型”的主線。國家制度成熟定型的過程是堅持和完善這一制度體系、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程，它是新時代中國政治發(fā)展的主要目標，正如《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出的：“既要保持中國特色社會主義制度和國家治理體系的穩(wěn)定性和延續(xù)性，又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度，推動中國特色社會主義制度不斷自我完善和發(fā)展、永葆生機活力?！保?］

二、中國特質(zhì)與文化根基：國家制度的內(nèi)生邏輯分析

《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：中國特色社會主義制度和國家治理體系“植根中國大地、具有深厚中華文化根基”，［4］它的形成發(fā)展過程顯現(xiàn)了強大的內(nèi)生邏輯。

（一）政黨制度：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制內(nèi)生邏輯

“政黨是現(xiàn)代政治特有的組織形式，但從另一種意義上說它又不是完全現(xiàn)代的制度?！保?］自17世紀第一個政黨產(chǎn)生算起政黨政治已有300多年歷史。全球范圍內(nèi)200多個國家、地區(qū)大多實行政黨政治?！罢h必然反映政治的邏輯而非效率的邏輯?！保?］在不同國家，作為政黨政治的現(xiàn)代政黨制度表現(xiàn)為不同的政黨制度體系。中國政黨制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制。它不是多黨制，也不是一黨制，而是一種新型合作制。中國共產(chǎn)黨同各民主黨派“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”，共同治理國家。這一政制型構(gòu)孕育于民主革命時期，確立于新中國建立后，進一步發(fā)展于十一屆三中全會后改革開放的歷程中。

在民主革命時期，各民主黨派同中國共產(chǎn)黨長期合作，為爭取新民主主義革命勝利和建立新中國做出重要貢獻。1949年9月，在北京召開的由各民主黨派、人民團體、愛國民主人士、華僑代表和少數(shù)民族代表參加的中國人民政治協(xié)商會議，制定了具有臨時憲法性質(zhì)的共同綱領(lǐng)。1956年社會主義改造基本完成后，中央提出“多黨合作比只有一個黨好”和“長期共存、互相監(jiān)督”方針，并載入黨的八大《決議》，作為一種基本政治制度確定下來。1979年6月，鄧小平代表中央宣布，我國社會階級狀況發(fā)生了根本變化，各民主黨派已成為各所聯(lián)系的社會主義勞動者和擁護社會主義的愛國者政治聯(lián)盟。1982年9月，黨的十二大提出“長期共存，互相監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”方針；1987年10月，黨的十三大把共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，同人民代表大會制度并列為中國社會主義政治制度。

1989年12月24日，中共中央發(fā)出《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（中發(fā)［1989］14號），對黨際關(guān)系做出界定：“中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是執(zhí)政黨。各民主黨派是同中國共產(chǎn)黨通力合作、共同致力于社會主義事業(yè)的親密友黨，是參政黨?！?005年2月18日，為適應(yīng)國際國內(nèi)形勢的深刻變化，中共中央提出 《關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》（中發(fā)［2005］5號），進一步規(guī)范政治協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序。2012年11月，黨的十八大報告提出“把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商實效性”。［7］2017年10月，黨的十九大進一步拓展“協(xié)商”概念：“統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”［8］，使協(xié)商民主得到進一步拓展。

中國共產(chǎn)黨同各民主黨派政治協(xié)商，主要采取民主協(xié)商會、小范圍談心會、座談會等形式。除會議協(xié)商外，民主黨派中央可向中共中央提出書面建議。協(xié)商內(nèi)容包括：中國共產(chǎn)黨全國代表大會、中共中央委員會的重要文件；憲法和重要法律的修改建議；國家領(lǐng)導(dǎo)人的建議人選；關(guān)于推進改革開放的重要決定；國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃；關(guān)系國家全局的一些重大問題；通報重要文件和重要情況并聽取意見，以及其他需要同民主黨派協(xié)商的重要問題，等等。前民建中央主席、全國人大常委會副委員長成思危曾作過一個比喻：“西方的政黨制度是‘打橄欖球’，一定要把對方壓倒。我們的政黨制度是‘唱大合唱’……這個指揮無論從歷史還是現(xiàn)實來看，都只有中國共產(chǎn)黨才能勝任。唱大合唱，就要有主旋律，這個主旋律就是建設(shè)中國特色社會主義?！保?］中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制作為一種政治合作方式，在世界范圍內(nèi)提供了一種黨際關(guān)系的新范式。

（二）政權(quán)制度：人民代表大會制度內(nèi)生邏輯

廣義的國家制度可以從政體和國體兩方面來認識?！皣w”（Form of State）指國家的性質(zhì)，同一類型的國家可以有不同的國體?！罢w”（Form of Government）是一個國家的政權(quán)方式。古希臘思想家亞里士多德在談到古希臘城邦政制時說：“政體可以說是一個城邦的職能組織，由以確定最高統(tǒng)治機構(gòu)和政權(quán)的安排?！保?0］歷史上出現(xiàn)過“君主制”（Monarchy，包括國王、皇帝、大公、蘇丹、沙皇在內(nèi)的國家元首政體）、“貴族制”（Aristocracy，由貴族和上層代表為統(tǒng)治者的政體）、“共和制”（Republicanism，權(quán)力機關(guān)和國家元首由選舉產(chǎn)生的政體）、“政教合一制”（Caesaropapism，政權(quán)神權(quán)合為一體）等多種政體。現(xiàn)代國家共和制中，則有“內(nèi)閣制”（Cabinet System，對議會負責，內(nèi)閣總攬國家行政權(quán)力）、“總統(tǒng)制”（Presidential Government，總統(tǒng)為國家元首和政府首腦，只向人民負責不對議會負責）、“委員會制”（Councillor Government，實行合議制國家立法機關(guān)與行政機關(guān)議行合一）、“蘇維埃制”（Soviet System）和我國人民代表大會制等不同政體型構(gòu)。從制度特性分析看，人民代表大會制度是一種“吸納型”“漸進型”和“生長型”的制度型構(gòu)：

其一，兼容并蓄，具有歷史淵源性。它是在長期革命斗爭中根據(jù)巴黎公社和蘇維埃制度原則、總結(jié)了革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗，又結(jié)合了現(xiàn)實情況后形成的，甚至容納了一部分古希臘“公民大會”的民主元素。早在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，就出現(xiàn)了罷工工人代表大會和農(nóng)民協(xié)會等組織。第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期“工農(nóng)兵代表大會”成為根據(jù)地政權(quán)組織形式。抗日戰(zhàn)爭時期根據(jù)地政權(quán)組織中有參議會。第三次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期在農(nóng)會、貧農(nóng)團等基礎(chǔ)上，建立了區(qū)鄉(xiāng)兩級人民代表會議。1949年新中國成立后，在地方召開了各界人民代表會議，并代行地方人民代表大會職權(quán)。

1950年，毛澤東指出：“人民政府的一切重要工作都應(yīng)交人民代表會議討論，并做出決定，必須使出席人民代表會議的代表們有充分的發(fā)言權(quán)，任何壓制人民代表發(fā)言的行動都是錯誤的?！保?1］1953年，通過普選，各地陸續(xù)召開各級人民代表大會。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議在京召開，人民代表大會制度建立起來。1982年，憲法進一步規(guī)定了包括人民代表大會制度在內(nèi)的國家政治制度和經(jīng)濟制度?？梢钥吹?，這一制度具有歷史性、漸進性而非純主觀建構(gòu)。

其二，它是一種“代議制”，體現(xiàn)了“現(xiàn)代性”（modernity）特質(zhì)。政治理論家J.S.密爾（John Stuart Mill）曾指出：“代議制政體就是，全體人民或一部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)?！保?2］人類代議制的核心要素，是由通過普選產(chǎn)生的代表組成議會，代表民意行使國家權(quán)力。我國人民代表大會不僅行使立法權(quán)，而且由它產(chǎn)生行政、監(jiān)察、審判、檢察等國家機關(guān)，向人民代表大會負責并受其監(jiān)督。

其三，反映“國體”性質(zhì)。恩格斯在談到工人階級的國家形式時曾指出：“如果有什么是毋庸置疑的，那就是，我們的黨和工人階級只有在民主共和國這種政治形式下，才能取得統(tǒng)治。民主共和國甚至是無產(chǎn)階級專政的特殊形式。”［13］人民代表大會制度一個重要特性，是它的“人民性”，即“民主共和”的特質(zhì)，它體現(xiàn)了包括工人、農(nóng)民、知識分子等在內(nèi)的廣大勞動者這一最大的包容性，凸現(xiàn)了“人民民主”和“以人民為中心”的國家性質(zhì)。

（三）民主制度：協(xié)商民主制度內(nèi)生邏輯

協(xié)商民主是“有事好商量”［14］的制度化。它以政治協(xié)商為特色，是對人類代議民主、間接民主、遠程民主的補充，為當代民主形式增添了新的型構(gòu)。我國長期政治實踐中兩種民主方式成為基本方式，即以投票、選舉行使公民權(quán)利的“選舉民主”和在重大決策前和過程中社會各方開展充分協(xié)商、取得共識的“協(xié)商民主”。2006年2月8日，《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》中指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”這一論述界定了“協(xié)商民主”與“選舉民主”的聯(lián)系和區(qū)別，揭示了“協(xié)商民主”在國家治理中的重要作用，為推進協(xié)商民主拓展了空間。

作為國家民主政治的主體性構(gòu)建，協(xié)商民主一是實施于政治協(xié)商中。在新中國成立初期，主要以“雙周座談會”“協(xié)商座談會”“最高國務(wù)會議”等方式展開。改革開放后，政協(xié)全體會議、常務(wù)委員會會議、主席會議、常務(wù)委員專題座談會、各專門委員會會議等成為開展協(xié)商的基本渠道。無論是中國共產(chǎn)黨全國代表大會和中央委員會全體會議做出各項重大決定，還是國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的中長期規(guī)劃；無論是憲法修改，還是政府工作報告，都注重聽取各民主黨派、無黨派人士的意見和建議。如2017年8月，黨的十九大報告初稿形成后，習(xí)近平主持召開黨外人士座談會，及時聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士意見和建議。

二是實施于智力支持中。各界別通過專題調(diào)研報告、提案、建議案等反映社情民意。各民主黨派中央、全國工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士曾就西部大開發(fā)、中部崛起、振興東北、宏觀調(diào)控、建設(shè)新農(nóng)村、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等提出建言，提供智力支撐。即使是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)建設(shè)也充分聽取意見，如2004年，《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》初稿形成后，即專門聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派代表人士的意見，共有22條建議被采納。

三是實施于民主監(jiān)督中。政協(xié)委員、各民主黨派成員和無黨派人士通過受聘于政府部門和司法機關(guān)，開展監(jiān)察、督查、檢查等工作，并通過各種途徑方式對重大決策、重大方針政策以及實施和貫徹，對領(lǐng)導(dǎo)干部履職和清廉情況展開民主監(jiān)督，形成對黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督的補充。

四是實施于合作共事之中。在各個歷史階段，各民主黨派、無黨派和各界別人士參與國家大政方針、法律法規(guī)的制定執(zhí)行。毛澤東曾強調(diào)：國事是國家的大事，不是一黨一派的私事。共產(chǎn)黨只有對黨外人士實行民主合作的義務(wù)，而無排斥別人、壟斷一切的權(quán)利。改革開放40多年來全國各級人大、政府機構(gòu)中黨外人士不斷增多，他們擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與黨內(nèi)干部享有同等權(quán)力。

人類的民主具有復(fù)雜的譜系，如從民主的方式看，有直接民主與間接民主；從民主的性質(zhì)看，有精英民主與草根民主；從民主的類型看，有選舉民主和協(xié)商民主；從民主的領(lǐng)域看，有政黨民主、社會民主與國家民主；從民主的歷程看，有古代民主與現(xiàn)代民主。協(xié)商民主在人類政治實踐中有著久遠的歷史，而協(xié)商民主的“中國方式”，拓展了人類民主的方陣?？傮w上“協(xié)商于決策之前和決策執(zhí)行過程中”已在國家治理和地方治理中形成較為成熟的機制，協(xié)商民主的功能價值不斷放大。新時代隨著經(jīng)濟社會主要矛盾和社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，這種民主方式越來越成為擴大政治參與，進行訴求表達的主渠道。

（四）自治制度：民族區(qū)域自治制度與基層群眾自治制度內(nèi)生邏輯

這一制度型構(gòu)基本內(nèi)容是：以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)建立民族自治地方，根據(jù)憲法和法律設(shè)置自治機關(guān)，行使自治權(quán)。這一制度安排基于不同民族、不同地方社會經(jīng)濟和文化差異的實際狀況，為激發(fā)和保持地方活力、尊重各民族的主體地位提供了空間。從制度學(xué)和國家治理考量，這一制度也是對國家幅員遼闊、政策效能產(chǎn)生一定落差這一客觀現(xiàn)狀的一種有效補益。

從制度內(nèi)生性看，中國社會實際狀況是這一制度型構(gòu)確立的內(nèi)在動因。歷史上各民族交錯聚居、交流頻繁，形成了豐富燦爛的各民族文化。新民主主義革命中就形成了民族區(qū)域自治的做法，1941年，陜甘寧邊區(qū)政府在關(guān)中正寧縣建立“回民自治鄉(xiāng)”、在城川建立“蒙古族自治區(qū)”。1947年建立起第一個省級自治區(qū)“內(nèi)蒙古自治區(qū)”。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議認為，實行民族區(qū)域自治，是各民族在國內(nèi)實行平等、團結(jié)、聯(lián)合最適當?shù)男问?。在《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國憲法》中，將這一制度作為基本制度確定下來。

1950年，毛澤東強調(diào)：“按照共同綱領(lǐng)的規(guī)定，少數(shù)民族地區(qū)的風俗習(xí)慣是可以改革的。但是，這種改革必須由少數(shù)民族自己來解決?！保?5］1955-1965年，新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)和西藏自治區(qū)等先后成立。1980年8月18日，鄧小平在中央政治局擴大會議上提出“要使各少數(shù)民族聚居的地方真正實行民族區(qū)域自治”。［16］1984年5月，第六屆全國人大二次會議通過《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，到1991年底建立民族自治地方156個，包括5個自治區(qū)、30個自治州、121個自治縣（旗），還建立起1571個民族鄉(xiāng)。自治人口占到全國少數(shù)民族總?cè)丝?0%以上。

這一制度型構(gòu)，不僅對“單一制”結(jié)構(gòu)下尊重各民族主體地位、激發(fā)創(chuàng)造精神，發(fā)揮出重要作用，還對在不同區(qū)域和地方差異性地、科學(xué)地投放公共政策，確保政策效能和治理績效提供了法律渠道，它是對“單一制”國家結(jié)構(gòu)非常重要的制度補充。

所謂基層自治制度，是根據(jù)憲法和法律規(guī)定，基層群眾在所居住的區(qū)域內(nèi)依法直接行使民主權(quán)利，進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的國家制度。主要包括三方面：農(nóng)村社區(qū)村民自治制度（建立村民委員會）；城市社區(qū)居民自治制度（建立居民委員會）；以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度（職工代表大會）。這一制度型構(gòu)的最大預(yù)期，是尊重基層群眾主體地位，容納更廣泛的公民有序政治參與。

中國基層自治制度發(fā)端于城市管理。1949年，新中國成立初期，上海許多里弄和居民點在接管專員辦事處幫助下，成立自來水管理委員會、居民衛(wèi)生小組、反轟炸人民防護隊、里弄福利會等組織。這些群眾組織解決了大量民生問題。1950年11月，根據(jù)“冬防”（防特、防匪、防空、防火）統(tǒng)一要求，上海組建了里弄組織“人民冬防服務(wù)隊”2020個。冬防服務(wù)隊組織發(fā)動群眾，鞏固社會治安，同時為居民福利服務(wù)。1951年4月，上海市人民政府召開街道里弄代表會議，總結(jié)街道里弄居民組織建設(shè)經(jīng)驗，提出搞好街道里弄的福利和安全工作，將抗美援朝愛國主義運動貫徹到群眾中去。會議提出將原有“人民冬防服務(wù)隊”改組為街道里弄居民委員會的方案，并確定以當時工人居住集中的普陀區(qū)“梅芳里”為試點，探索建立居民委員會的經(jīng)驗。

1954年12月31日，第一屆全國人大常委會第四次會議通過 《城市居民委員會組織條例》，從法律上界定居民委員會為“群眾自治性的居民組織”。1980年1月19日，全國人大常委會重新頒布這一條例，城市基層群眾自治制度得以恢復(fù)發(fā)展。兩年后頒布新憲法，將城市基層群眾自治制度推廣到農(nóng)村，規(guī)定成立村民委員會。1987年，全國人大通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。1989年12月26日，第七屆全國人大常委會第十一次會議通過并頒布《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，從1990年1月1日起施行。2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會第七次會議對《中華人民共和國城市居民委員會組織法》作出修正。

嚴格意義上的農(nóng)村基層群眾自治產(chǎn)生于黨的十一屆三中全會改革開放之后。20世紀80年代初，在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的一些地方，農(nóng)民自發(fā)成立了“村管會”“議事會”，制訂村規(guī)民約，成為基層自治的先聲。1982年憲法規(guī)定，在全國范圍內(nèi)通過試點建立村民委員會。1985年，生產(chǎn)隊改村民委員會在全國基本結(jié)束，建立起村民委員會92萬多個。1987年11月24日，第六屆全國人大二十三次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，1988年6月1日起試行，標志著村民自治進入有法可依階段。1990年，在全國開展村民自治示范活動，建立一大批示范縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村。［17］1998年11月4日，第九屆全國人大常委會第五次會議通過村民委員會組織法。2010年10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議修訂。2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會第七次會議對《中華人民共和國村民委員會組織法》作出修改。至此，基層群眾自治制度基本確定。

黨的十四大報告和黨的十五大報告都論及了民族區(qū)域自治制度。黨的十四大報告提出“堅持和完善民族區(qū)域自治制度，堅持平等、互助、團結(jié)、合作，以促進各民族的共同繁榮”。［18］黨的十五大報告提出“堅持和完善人民代表大會制度和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作、政治協(xié)商制度以及民族區(qū)域自治制度”。［19］黨的十七大報告首次把“基層群眾自治制度”列入中國特色政治制度范疇，并強調(diào)“擴大基層群眾自治范圍”“實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”。［20］基層群眾自治制度作為推進基層民主的基礎(chǔ)性工程，為我國發(fā)展民主政治提供了制度框架。

（五）國家和平統(tǒng)一制度：“一國兩制”內(nèi)生邏輯

在國家主體實行社會主義制度條件下，允許香港、澳門、臺灣實行資本主義制度，這是根據(jù)實際情況確立的恢復(fù)對港澳行使主權(quán)、促使臺灣和平回歸的戰(zhàn)略構(gòu)想。1979年元旦，全國人大常委會發(fā)表《告臺灣同胞書》，宣布和平統(tǒng)一祖國的方針。1979年1月，鄧小平提出“只要臺灣回歸祖國，我們將尊重那里的現(xiàn)實和現(xiàn)行制度”。1981年9月30日，時任全國人大常委會委員長的葉劍英發(fā)表談話，闡明臺灣回歸祖國，實現(xiàn)和平統(tǒng)一的九條方針。提出國家統(tǒng)一后“臺灣可作為特別行政區(qū)，享有高度的自治權(quán)，并可保留軍隊，中央政府不干預(yù)臺灣地方事務(wù)”“臺灣現(xiàn)行社會、經(jīng)濟制度不變，生活方式不變，同外國的經(jīng)濟、文化關(guān)系不變。私人財產(chǎn)，房屋、土地、企業(yè)所有權(quán)、合法繼承權(quán)和外國投資不受侵犯”“臺灣當局和各界代表人士，可擔任全國性政治機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，參與國家管理”等。九條方針表述了“一國兩制”的基本構(gòu)想。

1982年9月，鄧小平在會見英國首相撒切爾夫人時首提用“一個國家，兩種制度”來解決香港問題。同年，《中華人民共和國憲法》草案新增第三十一條：“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！?982年12月，第五屆全國人大五次會議通過憲法，使“一國兩制”獲得憲法依據(jù)。1984年5月，全國兩會《政府工作報告》正式提出“一國兩制”方針，成為一項基本國策。

1985年、1988年，全國人大分別成立香港特別行政區(qū)基本法起草委員會和澳門特別行政區(qū)基本法起草委員會。1990年4月4日，第七屆全國人大三次會議通過《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》，1993年3月31日，第八屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》?！耙粐鴥芍啤睒?gòu)想首先運用于解決香港問題，繼而運用于解決澳門問題。1984年12月19日、1987年4月13日，中國政府先后與英國政府和葡萄牙政府簽訂《關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明》和《關(guān)于澳門問題的聯(lián)合聲明》。1997年7月1日、1999年12月20日，中國政府分別對香港和澳門恢復(fù)行使主權(quán)。

根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》，香港特別行政區(qū)不實行人民代表大會制度，也不采用“三權(quán)分立”制度，它兼顧到各階級、階層的利益，同香港社會經(jīng)濟制度相適應(yīng)?！耙粐鴥芍啤笔且粋€偉大創(chuàng)舉，堅持“一國”是實行“兩制”的前提和基礎(chǔ)，“兩制”從屬和派生于“一國”并統(tǒng)一于“一國”之內(nèi)。［21］

臺灣問題不同于香港、澳門，但同樣適用“一國兩制”。1995年1月30日，江澤民發(fā)表《為促進祖國統(tǒng)一大業(yè)的完成而繼續(xù)奮斗》的講話，就推進祖國和平統(tǒng)一進程提出“八項看法和主張”。1992年兩岸分別授權(quán)的海協(xié)會、海基會達成“九二共識”并于翌年舉行首次“汪辜會談”，實現(xiàn)1949年以來兩岸高層人士的首次公開會談。2005年3月14日，第十屆全國人大三次會議通過《反分裂國家法》，提出在三種情況下大陸可用“非和平手段”處理臺灣問題。這是對“一國兩制”和平統(tǒng)一制度的重要補充。

黨的十七大報告、十八大報告、十九大報告都列出專章論述“一國兩制”。黨的十九大報告強調(diào)，“必須把維護中央對香港、澳門特別行政區(qū)全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機結(jié)合起來，確?！粐鴥芍啤结槻粫?、不動搖，確?！粐鴥芍啤瘜嵺`不變形、不走樣”。［22］

世界上各種紛爭一直伴隨人類漫長歷史，找到一條新路解決好爭端，是一種政治智慧?！耙粐鴥芍啤卑闹笇?dǎo)原則和哲學(xué)理念，為解決各種爭端、促進和平發(fā)展拓展了思路，它是踐行馬克思主義原則性、尊重事物多樣性、體悟政治過程靈活性的成功典范。

三、夯實中國國家制度“更加成熟、更加定型”的基礎(chǔ)

1992年，鄧小平在視察南方的著名談話中談道：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度，在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化?！保?3］2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，到2020年“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，首次把“更加成熟更加定型”時間確定在2020年。2019年10月，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》進一步提出“分段時間表”：到黨成立100年，即2021年“在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效”；2035年“各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；到新中國成立100年，即2049年“全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)”。中國國家制度的更加成熟、更加定型是世界性的大事情，是中國特色社會主義經(jīng)過漫長探索歷程取得的巨大成就。從人類制度文明的經(jīng)驗看，一種國家制度最終實現(xiàn)“更加成熟、更加定型”，須立足于以下四方面的基礎(chǔ)性支撐。

（一）經(jīng)歲月檢驗后的穩(wěn)定

人類秩序的顯性表征是“穩(wěn)定”。這種“動態(tài)穩(wěn)定”是由制度體系來提供和維系的，它“將變動控制在現(xiàn)存結(jié)構(gòu)的限定之內(nèi)”。［24］而制度本身的“穩(wěn)定”，又是人類秩序的重要條件，這種制度的穩(wěn)定，是經(jīng)歲月不斷檢驗后獲得的“制度自信”的衡定狀態(tài)。而“制度自信”是基于對制度型構(gòu)、制度內(nèi)質(zhì)、制度功能特別是制度價值、制度效率的理性認知與制度比較所獲得的一種制度信念?！爸贫茸孕拧笔且粋€國家制度成熟定型的精神力量，否則就成為馬克思批評過的“沒有精神的制度”。

新中國成立70多年特別是改革開放40多年的不斷探索實踐，我國國家制度日趨成熟定型；但另一方面，制度的成熟定型又是一個長期的過程。2014年2月，習(xí)近平在省部級干部全面深化改革專題研討班上的講話中談道：“英國從1640年發(fā)生資產(chǎn)階級革命到1688年‘光榮革命’形成君主立憲制度，用了幾十年的時間，而這套制度成熟起來時間就更長了。美國從1775年開始獨立戰(zhàn)爭到1865年南北戰(zhàn)爭結(jié)束，用了將近90年的時間，新的體制才大體穩(wěn)定下來。法國從1789年發(fā)生資產(chǎn)階級革命到1870年第二帝國倒臺、第三共和國成立，其間經(jīng)歷了多次復(fù)辟和反復(fù)辟的較量，用了80多年時間。就是日本，1868年就開始了明治維新，但直到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后才形成了現(xiàn)在這樣的體制?！保?5］同時，制度成熟定型后亦非一成不變，還要不斷融鑄時代精神，不斷與時俱進。按照制度經(jīng)濟學(xué)家諾斯（Douglas C.North）的觀點，“制度變遷決定了社會演進的方式”［26］。社會進步發(fā)展，就是通過制度的不斷變遷和推陳出新來體現(xiàn)的。因此制度目標的“穩(wěn)定”是一種動態(tài)性的、變革性的穩(wěn)定。

（二）持續(xù)良好的制度效能

人類之所以需要制度，是因為制度“有用”?！爸贫韧ㄟ^向人們提供一個日常生活的結(jié)構(gòu)來減少不確定性”“制度構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu)”。［27］一種能夠提供有效激勵的制度，是保證國家經(jīng)濟增長的決定性因素。更重要的是，一個國家發(fā)展質(zhì)量和綜合競爭力根本上取決于制度供給的質(zhì)量；一個國家“規(guī)則政治”的實現(xiàn)則體現(xiàn)于“政治規(guī)則”的質(zhì)量和層級。亨廷頓指出：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度?！保?8］持續(xù)良好的制度效能，包括制度功能和制度效率，最主要體現(xiàn)在兩個方面：一是能提供公共秩序的基本框架，來提升公共生活的質(zhì)量；二是能提供群體激勵，即一種制度能激勵社會成員人心向善，參與社會創(chuàng)造。

改革開放以來我國通過不斷的制度創(chuàng)新，制度效能不斷放大，如“集中力量辦大事”的優(yōu)勢在多方面得到體現(xiàn)。但同時要看到，“制度效率”根本上體現(xiàn)的是制度功能的“社會速度”，不是決策本身時段長短的“單位時間”。決策單位時間的“疾”“緩”并不能真正反映真實的制度效能。制度的成熟定型，建立在制度效能效率提升的基礎(chǔ)上；而社會生活制度化的推進，有利于進一步提升制度效能、夯實制度成熟定型的基礎(chǔ)。

（三）經(jīng)改革不斷深化獲得的制度認同

制度認同是制度成熟定型的內(nèi)在支撐。制度認同的本質(zhì)，是對制度體系在價值層面的接納。先有制度的認同，再有政治的認同。制度認同的前提，是一種制度體系能不斷融鑄時代精神與時俱進，不僅給國民帶來“利好”，更能形塑一個社會的公共道德和社會品質(zhì)。

制度是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要變量。推動經(jīng)濟增長的因素包括資本、勞動力、自然資源、技術(shù)和制度，其中制度是最重要的“發(fā)動機”。1980年8月18日，鄧小平在中央政治局擴大會議上指出，“黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮。如不認真改革，就很難適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要，我們就要嚴重地脫離廣大群眾”，并強調(diào)“如果不堅決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴重問題今后就有可能重新出現(xiàn)”。［29］當時提出這一問題，就是要加快推動制度改革，提升制度的社會認同，具有高瞻遠矚的“制度自省”和遠見卓識。

黨的十九大報告強調(diào)“堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系”，［30］十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出60個方面改革任務(wù)，多屬體制機制方面的結(jié)構(gòu)性問題。正是不斷的深化改革，使制度認同度不斷得以提升。

（四）制度比較中的“型構(gòu)特質(zhì)”

制度是一個社會結(jié)構(gòu)的靈魂。一種國家制度的成熟定型，在于它既吸納了人類制度文明的相關(guān)成果，又獲得了不同于其他規(guī)制的“型構(gòu)特質(zhì)”，而且這種“型構(gòu)特質(zhì)”在歷史和歲月的大浪淘沙中是站得住的。由政黨制度、政權(quán)制度、民主制度、基層自治制度、“一國兩制”和平統(tǒng)一制度構(gòu)成的中國國家制度體系，融匯了豐富的“中國特質(zhì)”，既不同于其他國家的制度，也有別于傳統(tǒng)的固有模式。亞里士多德在論及古希臘城邦制度時談道：“任何制度，凡先前的總是比較粗疏，而后起的就可以更加周到。”［31］中國40多年改革開放帶來了翻天覆地的變化，實現(xiàn)了從高度集中的計劃經(jīng)濟體制到充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟體制、從封閉半封閉到全方位開放的偉大歷史轉(zhuǎn)折。經(jīng)濟總量躍至世界第2位，人均GDP從40年前第120多位，提升到現(xiàn)在的60多位。中國城鎮(zhèn)化率57.4%，［32］基本完成從農(nóng)村社會向城市社會的轉(zhuǎn)型。這種改革推動的歷史性變遷，成為中國社會不斷進步的巨大動力，也使制度歷經(jīng)風雨洗滌而更具開放性特征，不斷熔鑄新的時代精神而不斷完善，成為制度成熟定型的又一重要支撐。

習(xí)近平在中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)會上強調(diào)：“要加強對中國特色社會主義國家制度和法律制度的理論研究，總結(jié)70年來我國制度建設(shè)的成功經(jīng)驗，構(gòu)筑中國制度建設(shè)理論的學(xué)術(shù)體系、理論體系、話語體系，為堅定制度自信提供理論支撐?！保?3］強化對于中國國家制度型構(gòu)的研究，對于彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢，推進包括制度學(xué)術(shù)體系、理論體系、話語體系在內(nèi)的中國國家制度理論建設(shè)意義重大。新時代進一步創(chuàng)造體制機制新優(yōu)勢，以制度創(chuàng)新實現(xiàn)動力轉(zhuǎn)換，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度體系，才能展現(xiàn)更為蓬勃的制度生命力，才能實現(xiàn)新發(fā)展，也才能促使制度“更加成熟、更加定型”，為人類制度文明建設(shè)貢獻新的中國業(yè)績。