【摘要】全面推行河長制湖長制是我國水環(huán)境保護治理的一項龐大立異之舉。是聯(lián)系地方群眾與各級黨委政府共同治理水環(huán)境的紐帶。但從整體上看，實際的治理情況卻差強人意，大多數(shù)地區(qū)只是形式上的治理，并不能發(fā)揮河長制湖長制的真正效果，甚至一些偏遠地區(qū)的水環(huán)境污染情況日益嚴峻，因此河長制湖長制的改善問題迫在眉睫。

【關鍵詞】河長制;湖長制;水環(huán)境;創(chuàng)新;管理機制

1、引言

我國流域面積50平方公里及以上的河流達45203條，總長度150.85萬公里，常年水面面積超過1平方公里及以上的湖泊有2865個，水面總面積達7.80萬平方公里。我國水資源時空分布不均并且水情復雜，治理難度非同尋常。黨中央國務院高度重視河湖管理保護工作，習近平總書記、李克強總理也多次強調(diào)水源之危是生存環(huán)境之危、民族存亡之危。雖然我國已經(jīng)對水環(huán)境保護及治理做出了針對性、全面性的規(guī)定。但是在此情況下我國水環(huán)境問題依舊不容樂觀。

2、河長制現(xiàn)狀分析

2.1河長制取得的成就

《水污染防治法》雖規(guī)定了河湖的管理條例，但水環(huán)境的治理涉及環(huán)保、水利、交通等部門，職能太過分散，各部門之間的職能交叉、重疊、錯亂，形成了有利爭著搶，無利則能不做就不做的局面。而河長制湖長制的提出恰恰打破了這種局面，解決了治水“群龍無首”的窘?jīng)r，破解了以往遇到的體制頑疾，改變了“環(huán)保不下水，水利不上岸”的尷尬。

2.2河長制現(xiàn)實困境

自2017年全面推行河長制工作以來，我國河長制覆蓋了31個省，總河長人數(shù)超過了100萬人，如此歷時之久，覆蓋面之廣，力度之大的情況下，雖說從整體來看水環(huán)境和水生態(tài)較未實施前有了很大的改善，但是其仍存在著諸多問題。

2.2.1水環(huán)境保護觀念未貫徹人心

在一些邊遠地區(qū)，河邊湖邊堆砌垃圾的現(xiàn)象屢見不鮮，沿湖公園的垃圾也不計其數(shù)，企業(yè)也肆意的往河道里排放污水。環(huán)保條幅樹立了很多，但依舊沒解決問題。大多數(shù)人在個人利益和保護水環(huán)境面前，往往會選擇前者。人們不愿去關注水污染，對污染水環(huán)境的問題“明知故犯”。

2.2.2百姓與政府人員存在隔閡

有些居民雖具有較強的環(huán)保意識卻不愿去采取行動。更讓百姓心寒的是一些政府人員的不負責，有的部門聽取意見后對其置之不理，以各種理由搪塞百姓。嚴重打擊了民眾的積極性，也使百姓與當?shù)卣藛T的關系越來越疏遠。

2.2.3河長地位的現(xiàn)實弊端

現(xiàn)行階段河長主要由各級黨政機關人員擔任，黨政人員沒有很好的群眾基礎，不能充分調(diào)動民眾，即便真正要治理河道污染，處理起來也會很棘手。

2.2.4監(jiān)督考核機制不夠完善

基層有些地方的河長制形同虛設，河長制只做到了“掛牌制”。在環(huán)境治理中，河長往往將自己定位為中央政府對于環(huán)境管理的代理方，在環(huán)境管理過程中大多“依葫蘆畫瓢”，只在形式上去完成任務，而很少去真正地去解決問題，面對出現(xiàn)的問題又總是大事化小，小事化了。而現(xiàn)在的監(jiān)督機制主要由當?shù)氐谋O(jiān)察局、紀檢委以及河長工作領導小組辦公室的工作人員構(gòu)成。這種由下屬職能部門考核由當?shù)卣h主要負責人擔任的“河長”的行為存在很大弊端，公正性更是難以保障。

3、河長制的思考與建議

3.1貫徹環(huán)保觀念

3.1.1完善相關法律規(guī)定

各個地方政府應進一步完善與修訂法律相關規(guī)定，并及時且有效的處理在河長制落實過程中出現(xiàn)的權責不平衡、各個部門之間協(xié)同失靈等不同的問題，從而建立大環(huán)保的格局。我國各個地區(qū)均結(jié)合河長制頒布了相關的《意見》，其中明確要求需要由“部門負責”治理模式朝向“首長負責，其余部門共同治理”的模式，即黨政部門領導負責河流以及湖泊的治理管理工作，而其他各個部門之間彼此協(xié)同開展工作，實現(xiàn)區(qū)域共治。有助于最大程度激發(fā)政府各個級別黨政機關的工作熱情，實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及規(guī)劃。然而，就目前我國所頒布的關于河長制的各項法律規(guī)定以及制度設計，依舊是將行政收授權作為核心，所注重的內(nèi)容為“應然”，而怎樣達到“必然”，還有待進一步從法定授權的源頭加以合理的處理。我國曾有“守一而制萬物者，法也”的觀點，可見，未來環(huán)保責任清單則在注重污染防治職能轉(zhuǎn)化的過程中，也必須建立并出臺相應的法律規(guī)定，從法律層面的上明確地方政府及其有關職能部門所享受的權利以及可采用的方法，同時明確其責任與義務，實現(xiàn)環(huán)境治理跨區(qū)域、跨部門的協(xié)調(diào)機制的法定化，為我國河流治理部門各項工作的開展提供相應的法律方面的支持。

3.1.2民眾環(huán)保意識的培養(yǎng)

愛護環(huán)境人人有責，只有加強民眾環(huán)保意識，提高民眾的自身素質(zhì)才能從根本上解決問題。定期舉行環(huán)保宣傳會，新聞報紙多手段同時進行（如圖1），讓群眾時刻沉浸在環(huán)保氛圍之中，落實到每一個民眾，讓其真正的意識到環(huán)境的重要性。

圖1 ? ? 河長制宣傳

3.1.3政府加強督管

政府要注重宏觀調(diào)控，完善相關的法律法規(guī)，堅決杜絕他們向河道傾倒工業(yè)污水和生活污水。建立民眾獎懲機制，對表現(xiàn)好的民眾進行精神和物質(zhì)獎勵，對表現(xiàn)不好的更要嚴加處理。

3.2調(diào)節(jié)政府百姓關系，設立民間河長

3.2.1加強公眾參與程度

河長制的落實與推廣不僅是政府的工作，同時也依賴于社會力量的支持。加強公眾參與以及第三方提供的服務，是河長制落實的關鍵所在，能夠有效處理政府失靈等不同類型問題，從而構(gòu)建社會共同治理的體系。非政府組織同民間河長之間的聯(lián)系可以令如下三個方面的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮：第一，有基礎且可通過合理的方式發(fā)動群眾，加強宣傳力度，廣泛且積極地參加環(huán)境治理工作。第二，有充足的時間以及精力去熟悉不同河流的具體狀況，并可以及時發(fā)現(xiàn)不同類型的問題，并發(fā)現(xiàn)細小或是隱蔽性較強的問題，并及時提出相應的解決方案。第三，能夠及時反饋與落實并排除存在的干擾，同時可以實現(xiàn)即時的追蹤，并充分發(fā)揮監(jiān)督所具有的效果。上述民間機構(gòu)以及民間河長在河長制的推行之中，成為民眾與政府之間溝通的橋梁與渠道，可以有效彌補政府能力在該方面存在的不足，使得工作能成為監(jiān)管河道治理情況的監(jiān)督者與執(zhí)行者，也成為社會公共治理工作中必不可少的重要力量，河道質(zhì)量工作更為有效，也為政府各項工作提供了必要的支持。故而，各個地方所頒布的《意見》需要明晰構(gòu)建河流與湖泊管理保護相關信息數(shù)據(jù)的發(fā)布平臺，并及時向社會各級告知不同范圍內(nèi)河長的基本信息，包括名字、聯(lián)系電話，以便其工作接受源自社會的監(jiān)督以及管理。另外，河長制在落實過程中，必須積極充分地運用社會力量，以補充政府的疏漏、越位或是錯位等問題，嘗試構(gòu)建企業(yè)、公眾以及政府彼此幫扶，彼此制約的治理局面。

3.2.2建立多元合作模式

從協(xié)同治理視角來看要想最大限度維護社會公共利益，可將協(xié)同治理理論落實到河長制中，形成政府與社會力量共同配合的多元治理格局。這樣不但確保了河長能履職履責，更能充分發(fā)揮民的主體作用。

3.2.3民間河長

政府人員業(yè)務繁重，不可能只把心思用在河道治理上，而民間河長有著充裕的時間及群眾基礎去管理流域水系。除此之外，還可以邀請民間環(huán)保人士和志愿者，組建志愿者團隊，形成河長和民眾自上而下，自下而上的共同治理新格局。

3.3完善監(jiān)督、考核機制

3.3.1注重治理的過程化

不同地區(qū)經(jīng)濟條件、社會因素、自然狀況大不相同，因此考核結(jié)果斷斷不可只看治理結(jié)果，考核小組要由上及下嚴抓治理過程，更應充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)時代信息化作用，利用航拍技術，對河流進行不定時檢測，地毯式拉網(wǎng)排查。

3.3.2考核機制設計

河長制的推廣以及普及過程中，考核機制的建立必不可少，政府應對此設立科學的考核習題，以處理公平公正方面的難題，并保證生態(tài)環(huán)境損害能夠追究到人，保證各項工作的順利開展?！兑庖姟访鞔_提出，應交由縣級之上河長開展關于相應河流湖泊下一級別河長的考察制度，而該制度的構(gòu)建以及落實可以有效處理在河長制落實工作中出現(xiàn)“柿子撿軟的捏”的現(xiàn)象，使得考核目標得以直接鎖定。然而，在河長制時間落實過程中，也必須考慮問責體系設計的合理性。故而，《意見》提出需要落實差異化績效評估考核、激勵問責的措施，與此同時，也提出落實生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度，借此確保各級管理部門能夠認真對待河流的治理工作，從而提高河流治理整體質(zhì)量。這就需要各個級別黨政領導必須在綜合考慮經(jīng)濟以及社會高速發(fā)展同環(huán)境保護之間的平衡，在河流以及湖泊開發(fā)建設期間，需要同步甚至優(yōu)先考量開發(fā)以及建設是否會違背河流以及湖泊保護措施，有無可能對環(huán)境保護造成嚴重的損害。不然，若開發(fā)與建設措施不當而導致河流以及湖泊受到嚴重損害，則必然會追責終身。另外，新一輪河長制度考核必須充分總結(jié)既有的經(jīng)驗教訓，掌控制度，確實落實各個部門所承擔的責任，保證責任劃分公平、公正以及合理，保證賞罰分明且合理。

3.3.3優(yōu)化考核機制

設立總河長，由其組建專業(yè)的考核小組，保證其有實權，能嚴格執(zhí)法，同時非政府組織、企業(yè)以及公眾更要發(fā)揮主體作用，嚴格監(jiān)督各級河長的治理狀況，對于形式性治理的河長以及徇私枉法的督察人員定要堅決舉報。

3.4加大經(jīng)濟投入，優(yōu)化治理手段

河流環(huán)境整治過程中，面對城鄉(xiāng)污水、企業(yè)廢水、養(yǎng)殖場排污、生態(tài)修復等等都需要大量的人力設備資金投入，只有通過各種渠道加大經(jīng)費投入，保障河湖工作人員的工作經(jīng)費，才能讓“河長”更好地開展工作。

結(jié)語：

河長制是我國首創(chuàng)的具有中國特色的治水方略，至今為止河長制雖已有數(shù)年的歷史，其在結(jié)構(gòu)和機制方面也逐步的完善和成熟，我們對其發(fā)揮的巨大作用要給予肯定，但是其存在的問題我們也要更加重視，不斷發(fā)現(xiàn)新問題，不斷地修正。河長制的全面推行讓我們看到了國家對水環(huán)境的重視，但是水環(huán)境的治理不僅要靠水利、環(huán)保、城建等部門切實履行職責，更需要黨政主導、部門聯(lián)動、社會參與。

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作者簡介：

鄧文輝（1979.11-），男，湖南石門人，本科，工程師，主要工作：全面推行河長制湖長制工作，農(nóng)村飲水安全建設與管理，水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管等工作。