聯辦財經研究院

2012年，上海市報經中央批準在若干經濟領域試點營改增的申請，雖然當時只是中央為了建設上海的國際航運中心而做出的安排，但是，出乎很多人預料，歷時四年的營改增試點發(fā)展成為2016年開始的中國財稅和若干重大領域的改革。首先，啟動了減稅降費的改革，緊接著中央做出“降低宏觀稅負”的新財稅戰(zhàn)略決策，多年關于中國宏觀稅負水平高低的爭論就此終結。而減稅降費恰恰成為應對國內經濟下行的壓力和國際美國對華貿易戰(zhàn)引發(fā)的全球經濟動蕩的良策。同時，減稅降費又取得了調整產業(yè)結構、扭轉“脫實向虛”趨勢的效果。不僅如此，多年來難以推動的社保制度改革開始啟動，中央與地方財稅制度失衡問題的解決方案也在實施減稅降費的過程中形成了基本共識。展望“十四五”，這幾項改革的成功在望。在不遠的未來，一個具有更高國際競爭力的稅制，一個全國統(tǒng)籌的社保制度，一個人民直接分享更多收益的國有資本布局，一個中央與地方之間更合理的收入權利與支出責任分配的分稅制，等等，這些十八屆三中全會和十九屆四中全會確定的為政府、企業(yè)、居民期盼已久的社會主義市場經濟新體制已經不是遙不可及的目標，而是近在眼前的前景了。在這個關鍵時刻，對四年來的減稅降費的實踐做一個準確的評估，總結提煉成功的經驗，認識和把握其中的不足和缺陷，為設計深化改革方案提供具有可行性的參考建議，是本報告的宗旨所在。

一、減稅降費政策出臺的內在邏輯

此輪“減稅降費”是我國自1994年新稅制出臺以來覆蓋范圍最廣、調整力度最深、減稅規(guī)模最大、影響最為深遠的一次政府收入分配體制的改革。根據國家稅務總局公布的數據，2013年至2017年，營改增等政策措施累計減稅規(guī)模超3萬億元，2018年減稅降費規(guī)模1.3萬億元。2019年減稅降費規(guī)模超過2萬億元，2013年至2019年累計新增減稅降費規(guī)模將超6.3萬億元。

在2015年12月中央經濟工作會議上，作為供給側改革的“三去一降一補”五大任務中“降成本”的一項主要措施提出降低企業(yè)稅費負擔，進一步正稅清費，清理各種不合理收費，營造公平的稅負環(huán)境，研究降低制造業(yè)增值稅稅率。要降低社會保險費，研究精簡歸并“五險一金”。半年以后，2016年7月，中央政治局會議做出“降低宏觀稅負”的新財稅戰(zhàn)略決策。從此時起，“減稅降費”就不再僅僅是單純的對沖經濟下行壓力的逆周期調節(jié)手段，而成為實施“降低宏觀稅負”新財稅戰(zhàn)略的主要措施。

（一）對我國宏觀稅負水平的基本判斷

1.目前通行的宏觀稅負統(tǒng)計口徑不能作為判斷宏觀稅負水平高低的依據

關于宏觀稅負水平高低的判斷是政治判斷。目前，對宏觀稅負水平高低的判斷標準上主要存在口徑和參照系兩方面的問題。在理論研究層面，有關宏觀稅負的計算口徑存在諸多的分歧爭議，口徑眾多、大小不一，數據交叉重疊，部分收入科目歸屬復雜，一直以來學術界也都沒有統(tǒng)一的定論。通常情況下，主張我國宏觀稅負水平不高的專家常常采用小口徑與其他國家比較，為其提高宏觀稅負水平的主張?zhí)峁┮罁?而主張我國宏觀稅負水平不低的專家常常采用大口徑與其他國家比較，為其降低宏觀稅負水平的主張?zhí)峁┮罁?。也有主張我國宏觀稅負水平不高也不低的專家常常采用某種口徑與其他國家比較，為其不提高也不降低的主張?zhí)峁┮罁ㄒ妶D1）。目前較為通行的做法是采用IMF制定的《政府財政統(tǒng)計手冊》統(tǒng)計標準或OECD關于宏觀稅負的定義標準為核算口徑，對各類經濟主體的政府收入數據進行計算，以發(fā)達國家、OECD國家，發(fā)展中國家，高等收入水平國家、中等收入水平國家，或者轉型國家、金磚五國等類別作為參照系進行衡量判斷，進而得出某一經濟體宏觀稅負水平是高還是低，應該怎樣調整。但這一橫向比較的判斷方法所得出的結論對各國財稅政策的指導意義十分有限。最典型的案例就是美國的宏觀稅負水平與北歐等高福利國家相比低很多，但是特朗普總統(tǒng)仍舊強勢地推出近30年來最大力度的減稅方案。

圖1：1995年-2018年不同口徑政府收入及GDP增速情況

資料來源：《1994-2018年我國不同口徑宏觀稅負情況》、《地方財稅研究》2019年第3期、國家統(tǒng)計局。制圖：顏斌

由于各國財政體系千差萬別，政府收入渠道和方式各不相同，不同經濟體之間的國情差異巨大，一國認為政府在國民經濟收入中擁有多大份額是合理的，與該國國情制度、治理方式、社會保障水平、經濟發(fā)展階段等密切相關。判斷一個經濟體的宏觀稅負是否合理，不能孤立地看數字大小，關鍵是看該國認為政府應該提供何種水平的公共服務。北歐國家政府實行從出生到死亡的公共福利政策，因此，實行超過50%的宏觀稅負水平是合理的，是當地民眾可以接受的。多年來，何為宏觀稅負水平的合理區(qū)間國際上并沒有形成共識，宏觀稅負的國別橫向比較實際上也沒有成為各國稅收政策調整的依據。當然也就更不能作為我國判斷宏觀稅負水平高低的標準。

2.影響我國宏觀稅負水平的特殊因素

自1994年新稅制出臺以來，20多年的國民經濟運行實踐顯示，我國宏觀稅負與經濟增長之間呈現出顯著的正相關關系。從1994年稅制和分稅制改革提出“提高兩個比重”即提高宏觀稅負的方針到2012年宏觀稅負達到歷史峰值期間，我國宏觀稅負水平持續(xù)上升，同期經濟也保持了較快增長，宏觀稅負水平增速超過經濟增速（見圖2）;2013年以后，宏觀稅負水平開始呈現下降趨勢，同期經濟增速也進入下行通道。宏觀稅負與經濟增長兩個經濟變量并不存在正相關關系。我國統(tǒng)計數據20多年呈現出兩者的正相關關系，這是由我國下列三個特殊因素決定的。

圖2：1994年-2018年三個口徑宏觀稅負水平

資料來源：《1994-2018年我國不同口徑宏觀稅負情況》、《地方財稅研究》2019年第3期、國家統(tǒng)計局

（1）征管因素：征收率大幅提升

自1994年稅制改革開始到2012年上海市開展營改增試點，我國宏觀稅負出現長達18年的總體增長態(tài)勢，主要原因在于稅收征收率的大幅提升。

1994年稅制改革在否定稅收承包制和財政承包制的基礎上，將所有稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，設置國稅、地稅兩套稅務機構，從體制和機構設置上為大幅度提升稅收征收率準備了條件。

2001年，金稅工程二期投入運行，增值稅防偽稅控發(fā)票開票、認證、交叉稽核、協(xié)查四個子系統(tǒng)開通，國家開始運用現代信息技術手段實施對增值稅的征收管理，廢止手寫版專用發(fā)票，所有增值稅一般納稅人必須通過增值稅防偽稅控系統(tǒng)開具專用發(fā)票，各種利用偽造、倒賣、盜竊、虛開增值稅專用發(fā)票等手段進行偷、逃、騙國家稅款的違法犯罪活動得以遏制，增值稅征收率逐步提升。半年之間，增值稅銷項發(fā)票申報率由92%提高至99%，提高總量達月均150萬-200萬張;假增值稅發(fā)票由8%下降至萬分之幾，減少總量達月均100萬份。同時，稅收系統(tǒng)內部涉案人員大幅減少，由2000年的200多人兩年之內下降至2002年的12人。

征收率的提高為出臺各項減稅政策提供了充裕的財政資源。2003年至2009年，我國增值稅機器設備稅款進項抵扣的優(yōu)惠稅收政策逐步從東北三省擴展至全國，僅該項政策的實施就相當于增值稅稅率下調6個百分點。2007年內外資所得稅兩法并軌，內資企業(yè)所得稅率從33%降至25%，下調8個百分點，此外，還有提高個人所得稅起征點、提高小規(guī)模納稅人起征點等其他一些減稅措施。國內兩大核心稅種大幅度減稅措施卻并未引發(fā)同期宏觀稅負水平的下降，相反宏觀稅負在此期間仍舊表現為快速上漲。

得益于稅務信息化水平不斷提升和征管系統(tǒng)信息化覆蓋面的逐步擴圍，經濟運行的顯性稅基擴大。近年來我國稅收征收率穩(wěn)步提升，有專家測算，1997年我國增值稅的征收率僅有50%，到金稅工程二期實施后的2005年，增值稅的征收率提高至75%-85%左右。隨著金稅工程三期的推進，我國整體稅收征收率將會繼續(xù)提升。

（2）統(tǒng)計因素：稅收收入與GDP結構的非一致性

宏觀稅負是指一國在一定時期政府收入占新增經濟總量的比重，體現政府在國民收入分配中所占的份額，通常以稅收（政府收入）占國內生產總值的比重表示。從計算公式看，宏觀稅負反映的是政府從國民經濟生產的增量中獲取的收入比例。但是從分子和分母的關系上看，宏觀稅負的結構與GDP的結構不完全對應，主要存在四種情形：

第一種，有分子無分母。分子（政府收入）的征收范圍超出分母（GDP）的范圍。主要是由于稅收收入不僅僅來源于當年創(chuàng)造的國內生產總值，還來源于社會存量財產，而社會存量資產的價值變動并不產生新增財富，不納入GDP統(tǒng)計。

第二種，有分母無分子。部分財富創(chuàng)造活動本身并沒有產生相應的稅收。這主要是政府稅收政策調控的結果，如國家對農業(yè)和未達到個人所得稅、增值稅納稅起征點的群體實行免稅等。

第三種，分子為正，分母為負。在支出法的GDP中，進口貨物（服務）的行為對于GDP的貢獻為負項，但是多數國家對于進口商品征收關稅、增值稅和消費稅，2019年進口環(huán)節(jié)的稅收總額約為1.8萬億元。另外，這還表現為一些經濟負外部性行為。按照綠色GDP的統(tǒng)計口徑，污染行為對于GDP是負貢獻。我國沒有采取所謂綠色GDP統(tǒng)計體系，也就不把污染統(tǒng)計為負GDP。但我國開征環(huán)保稅相應增加了稅收。

第四種，分子為負，分母為正。這主要表現為一些退稅行為。出口本身是創(chuàng)造GDP的，但是為了增強商品的國際競爭力，對于出口商品實行退稅制度，表現為稅收收入的減項。2019年我國出口退稅額1.65萬億元。

上述四種情形表現了宏觀稅負計算與GDP計算之間復雜的非一致性。我們必須看到，各國經濟結構不同，稅制不同，因此宏觀稅負在不同經濟體之間不是完全可比的。一個經濟體在較長時期內經濟結構發(fā)生較大變化，不同時期的宏觀稅負也不完全可比。在做宏觀稅負水平高低的判斷時，不同經濟體宏觀稅負的統(tǒng)計數據差異，一個經濟體不同時期的統(tǒng)計數據差異只能作為參考因素之一。顯然，GDP的結構和稅制結構對宏觀稅負的高低有重大影響，高稅負的經濟活動規(guī)模比重越大，有稅收無GDP的經濟規(guī)模越大，宏觀稅負水平越高，反之則越低。

改革開放以來，我國的經濟發(fā)展出現了大量的上述第一種和第三種經濟活動，導致我國GDP構成與稅收收入之間的對應關系大幅偏離，這其中表現最為突出的是我國特有的土地出讓金制度。

由于我國土地資源的公有性，大量的農村集體所有的土地在用途性質變更為國有建設性用地進入土地交易市場公開招標拍賣后大幅增值，由此政府獲取大量的土地使用權轉讓收入，但是土地作為存量資源并不構成當年國民經濟增量。自2003年國有土地使用權“招拍掛”制度實施以來，每年建設用地數量和市場價格不斷攀升，該部分政府收入規(guī)模迅速膨脹，成為地方政府財政收入的重要支柱，被稱為“土地財政”。2010年地方政府土地出讓金收入為2.8萬億元，2018年已經達到6.2萬億元，土地財政收入在GDP 的比重中保持在5%-7%之間。由于土地資產價格的增值本身并不納入GDP核算。這屬于上述第一種情況（見圖3）。

圖3：地方政府土地出讓金收入及比重

資料來源：CHOICE數據庫

除了土地以外，其他存量財產的持有、交易、贈與等經濟活動產生的稅收收入也不計入GDP核算范圍。例如證券等虛擬資產交易、房屋等不動產交易、礦產油氣資源開發(fā)等所產生的印花稅、增值稅、契稅、土地增值稅在GDP中并無對應稅基。滬深兩市漲跌、股票市值增減都不統(tǒng)計新的GDP。2019年滬指全年累計漲幅22.3%，深證成指累計漲幅44.08%，創(chuàng)業(yè)板指數累計漲幅43.79%，全年滬深兩市總市值增加了15.88萬億元，由此征收的證券印花稅1229億元，同比增長25.8%。是宏觀稅負水平提高的一個因素。

政府籌資不僅來源于國內生產總值（GDP），還來源于整個社會的財富存量。分子與分母之間的邏輯關系差異，是各經濟體在按照某一口徑進行宏觀稅負對比時都會遇到的共性問題。

（3）制度因素：地方政府的財政返還

長期以來，我國各級政府招商引資擴大所管轄區(qū)域的投資規(guī)模成為我國經濟發(fā)展的主要動力之一。各地招商引資競爭激烈，紛紛推出許多企業(yè)投資落戶優(yōu)惠政策，改善投資環(huán)境，形成本區(qū)域資本洼地吸引企業(yè)進駐，拉動地方投資規(guī)模，快速形成GDP增長效應。除了在土地、稀有資源、審批手續(xù)等方面提供優(yōu)惠條件外，地方政府招商引資最具有吸引力的政策工具之一就是“稅收返還”。所謂“稅收返還”并不是地方政府把政府收入送還給企業(yè)，而是非常了解我國稅制的稅負水平偏高的弊端，如果沒有一定量的稅收優(yōu)惠，企業(yè)就不來投資，也就不會有未來的稅收，更沒有就業(yè)和其他經濟關聯性增長。“稅收返還”是以短期政府收入為代價換取未來長期稅收增長和就業(yè)等關聯性的經濟增長。實際操作中，一些地方政府還通過“稅收返還”將一部分中央的稅收也一并返還給投資企業(yè)，截留了中央的財政資源。

按照《稅收征管法》的相關規(guī)定，地方政府無權對于個別企業(yè)進行稅收減免。而且，如果地方政府返還增值稅和企業(yè)所得稅這些中央地方共享稅就必然動用中央政府的財政資源。即使僅僅超越稅法賦予地方政府的權限對地方稅進行返還，也會在預算上形成地方本級財政預算收入的減少，進而增加中央對地方轉移支付的負擔，從而損害了中央與地方的分稅制格局。不僅僅是企業(yè)，有些地方（比如霍爾果斯市）對于“人才”（實質上是截留其他地區(qū)和中央的稅收權益）的競爭也使用了減免個人所得稅的辦法。

根據審計署《17個省區(qū)市財政管理情況審計調查結果》報告顯示，2008年1月至2009年6月，有7個省級和59個省以下地方政府及開發(fā)區(qū)為吸引投資，自行出臺稅收減免和先征后返政策，或以政府獎勵、財政補貼等名義將稅收和土地出讓金等收入返還給企業(yè)，涉及金額125.73億元;有4個省級和10個省以下地方政府及開發(fā)區(qū)以購房補貼、購車補貼和人才獎勵等名義，向2萬多名企業(yè)高管返還個人所得稅4.63億元。

2000年，國務院出臺《關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》（國發(fā)〔2000〕2號）規(guī)定“地方政府不得擅自在法律、法規(guī)明確授予的權限外，更改、調整、變通國家稅收政策”，從法律層面對地方稅收返還進行糾正。

但是，取締了地方政府“稅收返還”的權限，并不能削弱地方政府招商引資的動力，也不可能根本上轉變地方政府通過降低企業(yè)短期稅收負擔來換取長期稅收和就業(yè)以及關聯性經濟增長的方針。地方政府就在中央政府授予的權限范圍之內，動用自己的財政資源堅持實施招商引資的方針。即由“稅收返還”轉為“地方財政返還”。通過獎勵基金、財政補貼等地方財政支出的方式按照投資額度對企業(yè)上繳的增值稅、所得稅等共享稅的地方留成部分予以不同程度的返還，或者對地方權限范圍內的地方稅收給予不同程度減免。有的調研報告反映，個別地方財政返還的比例最高可以達到應繳稅款的50%-70%。

實際操作中，地方政府的“財政返還”沒有計入稅收“減項”而是體現在財政“支出”項，由此在統(tǒng)計上形成了企業(yè)稅收負擔，實際上是擴大了財政收支規(guī)模。對于這部分財政返還的規(guī)模并沒有詳細的統(tǒng)計數據，但是各地均有如此做法是不爭的事實。

地方政府在中央賦予的權限之內動用自己的財政資源為企業(yè)提供優(yōu)惠實現招商引資的效果，以獲得未來更多的稅收收入和就業(yè)等其他關聯性經濟增長。對這一特殊的“減免企業(yè)稅收”做法的合法性產生了重大爭議。

2014年，國務院曾發(fā)布《國務院關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號），把包括先征后返、列收列支、財政獎勵或補貼等“財政返還”的做法列入地方政府違法違規(guī)范圍，要求堅決予以取消。這一文件實際上對中央政府和地方政府在經濟和財政領域的管理權限做出了重大調整。地方政府強烈反對此項調整，認為屬于地方金庫的資金的使用，“財政返還”并沒有侵犯中央和其他地方政府的財政資源。如果取消地方的這項權限，集中到中央政府審批，地方政府會失去一項發(fā)展經濟的主要動力，不但當地經濟發(fā)展受損，對全國經濟發(fā)展也會產生負面影響。

地方政府的這個意見符合中國實際。半年之后，2015年5月《國務院關于稅收等優(yōu)惠政策相關事項的通知》（國發(fā)〔2015〕25號）暫停（實質是取消）了取消地方“財政返還”的要求。相反，對于地方政府一些符合國家宏觀發(fā)展方針的“財政返還”，中央政府采取了支持態(tài)度。

新《個人所得稅法》實行后，為執(zhí)行中央粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，廣東省出臺政策對在大灣區(qū)工作的境外高端人才在珠三角九市繳納的個人所得稅已繳稅額超過其按應納稅所得額的15%計算的部分由政府財政補貼。而財政部國家稅務總局明確對于個人所獲得的此項補貼不納入其個人所得稅的計稅收入。這成為在現行分稅制格局下，中央和地方政府協(xié)同落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的一個典型案例，對我國經濟發(fā)展必將產生重大的推動作用。

3.構建衡量宏觀稅負的多維指標體系

宏觀稅負水平的判斷屬于國家戰(zhàn)略范疇。一個國家宏觀稅負水平高低的判斷標準取決于該國政治、經濟、軍事、社會等諸多因素，說到底是一項政治判斷。

長期以來，由于我國的財政赤字率低于3%國際警戒線水平，財政支出約有97%來源于各項政府收入，主要是宏觀稅負水平的高低決定財政支出規(guī)模。實際上，國家安全水平、居民的公共服務保障水平、企業(yè)的國內外市場競爭力、政府行政運行效率和社會治理能力等多重因素共同構成了宏觀稅負的高低判斷的主要因素。例如，在美國對華貿易戰(zhàn)的國際形勢下，我們必須考慮我國經濟的國際競爭力問題，與發(fā)達國家相比，我們必須為企業(yè)提供一個具有國際競爭力的稅制環(huán)境，這就必須相應降低宏觀稅負。但是，臺獨的囂張使我們不得不做好“武統(tǒng)”的準備，而增強軍力是需要財政資源的，這就產生提高宏觀稅負的要求。同樣打贏脫貧攻堅戰(zhàn)也必須增加財政資源的支持力度，城鄉(xiāng)居民社會保障水平的提升也需要巨額的財政資金支持。

由此可以看出，衡量一個國家宏觀稅負水平高低，主要取決于以下幾個維度：（1）國家安全水平;（2）居民生活福利保障水平;（3）企業(yè)競爭力水平;（4）社會管理成本。上述四個指標因素共同構成對宏觀稅負水平高低判斷的綜合指標體系。四個因素各自的權重比例因“國”因“時”而異，國家安全水平、居民生活福利保障水平兩個指標與宏觀稅負水平同向變動，企業(yè)的競爭力水平則與宏觀稅負水平逆向變動，政府行政效率的提高與宏觀稅負水平逆向變動，增加管理職能則與宏觀稅負水平同向變動。

4.“降低宏觀稅負”戰(zhàn)略和減稅降費的意義

2016年7月，中央政治局會議提出“降低宏觀稅負”，這是基于我國國家安全水平、居民生活福利保障水平、企業(yè)競爭力和政府行政效率和職能調整的綜合判斷做出的決策。實踐證明，這一決策具有完全符合實際的戰(zhàn)略前瞻性。首先，提前做好了應對美國對華貿易戰(zhàn)的對策部署，也為國家安全水平和居民生活福利保障水平提高準備了充足的財政資源。政府增加對居民的服務職責并提高效率在抗擊新冠肺炎疫情的斗爭中得到了充分的體現。特別是，執(zhí)行“降低宏觀稅負”的新財稅戰(zhàn)略，不僅有效地應對了當前的形勢，而且展現了我國在未來幾年內社會主義市場經濟新體制的藍圖。其意義將遠遠超出人們的預期。而減稅降費作為實施“降低宏觀稅負”戰(zhàn)略的先鋒隊，功不可沒。

（二）全球開放格局下的稅收競爭力功能

在全球化開放的經濟環(huán)境下，稅收功能出現了與教科書完全不同的變化。過去的教科書對稅收功能的定位為：籌集政府收入，調節(jié)居民、行業(yè)、地區(qū)間收入差距，促進企業(yè)公平競爭。這些功能都是從一個封閉的經濟體的角度確定的。在一個經濟體對全球開放以后，僅僅從上述三個領域來考慮稅收的功能就不夠了。因為世界各國的分工和競爭對每個國家都帶來新的沖擊。如果一個經濟體的企業(yè)失去在國際市場上的競爭力，該國企業(yè)就會停產甚至倒閉，整體國民經濟就會萎縮。在這種形勢下，無論如何調整稅制，那三項稅收的功能都是難以履行的。沒有經濟作為稅基，不可能籌集到足夠的政府收入。當然另兩項的功能也難以履行。因此，只有一個經濟體的企業(yè)具有全球化競爭力，才能擁有創(chuàng)造新增財富的能力，才能考慮那三項稅收功能。在全球化進程中，資本為先導的各類生產要素以“綜合成本和投資回報率”為核心驅動力在國際間自由流動配置。所有成本構成要件中唯一的“不可跨境移動成本”——制度性成本因素逐漸凸顯。稅收作為制度性成本之一，已經成為各國參與全球產業(yè)分工競爭力角逐的主要手段。2017年底，美國30年來最大力度的稅制改革法案通過，同時又提高美國從中國進口商品的關稅，就是要實現“把制造帶回美國”的產業(yè)復興計劃，重塑其一般制造業(yè)競爭新優(yōu)勢。這一稅收制度優(yōu)勢不僅引發(fā)美國境外資本“回流”，而且許多國外（包括中國企業(yè)在內）制造企業(yè)也已紛紛在美國建廠，政策效應顯著。由此也引發(fā)全球主要經濟體稅制紛紛仿效跟進，否則相對降低了的企業(yè)競爭力會導致本國經濟的萎縮。不僅如此，美國稅制改革一定程度還改變了全球資本投資的格局。美國大幅度降低美國企業(yè)海外留存利潤匯回美國的稅率。導致美國跨國公司將大量累積海外利潤匯回美國。這使美國減少了多年來用于在東道國再投資的海外利潤，導致當地境外投資規(guī)模大幅度縮減。2018年歐洲的FDI下跌73%，全球FDI下降19%。

我國作為全球最大體量的制造大國和貿易大國，近年來 “進出口”對于我國經濟增長的拉動作用逐步減弱，國家也確定了加大國內需求的方針。不斷上漲的勞動力工資水平使企業(yè)成本優(yōu)勢逐漸喪失，加之環(huán)境和資源的約束力度收緊，我國勞動密集型產業(yè)的國際競爭力下降。沿海地區(qū)以“外貿型”為代表的勞動密集產業(yè)加速外遷，產業(yè)稅收和就業(yè)崗位也隨之流失。近年來，美國對華貿易戰(zhàn)，以加征關稅和提升貿易壁壘為手段，進一步加劇了這一外遷趨勢，產業(yè)轉移帶來的稅收也隨之發(fā)生轉移。

國際間稅收競爭最終表現為資本從高處流向洼地。僅以此次美國稅制改革后的稅制環(huán)境與我國幾年減稅降費后的稅制環(huán)境進行簡單的對照，兩國的稅制競爭力差距一目了然。美國大幅下調企業(yè)所得稅稅率，對于C型公司稅率由15%-35%累進稅率降至單一21%的比例稅率，而我國的所得稅稅率并未進行調整，仍維持在25%，比美國高了4個百分點。又如，對于2017年9月27日至2023年1月1日期間取得并投入使用的除土地以外的固定資產投資支出，美國新稅法允許在當年100%費用化作稅前列支扣除。但是我國目前對于機器設備的一次進費用化限定在單位價格在500萬元以下。另外，美國個人所得稅最高邊際稅率下調至37%，而我國此次個人所得稅綜合改革，45%的最高邊際稅率并未進行下調。

在這樣的國際國內形勢下，稅收基本功能已不能僅僅局限于履行國內傳統(tǒng)基本功能，提高我國企業(yè)國際競爭力的稅收功能應成為新時期稅收功能轉變的主要方向。

（三）間接稅和直接稅的比重變化趨勢

1994年的稅制改革在方案設計上就確立了以流轉稅和所得稅為雙主體的稅制結構目標。但是在實施過程中，我國實際上形成了以間接稅為單一主體的稅制結構。此后，經過多年的稅制改革，間接稅與直接稅的結構向雙主體的目標前進了一大步，間接稅比重下降了30%左右，從稅制改革初期的76%下降至當前的53%左右。

目前，歐盟國家的間接稅比重約為30%左右，與之相比，我國間接稅比重仍舊偏高，還不能說已經完全實現了雙主體結構。相對而言，間接稅對收入差距的調節(jié)功能要低于所得稅，應該說這也是我國稅制對收入差距的調節(jié)力度不足的原因之一。

間接稅為主體的稅制結構，具有稅源充裕、簡易可行、征收成本較低、保障收入的優(yōu)勢。間接稅在商品流通環(huán)節(jié)征收，高稅率的間接稅抑制居民消費。而且由于不同收入水平的人口消費傾向是由低收入向高收入遞減的，因此間接稅對居民消費具有一定的累退性的逆調節(jié)作用。也就是說，具有一定的擴大居民收入差距的效應。盡管如此，全世界經濟落后的國家都實行間接稅為主體的稅制。

根據國家統(tǒng)計局公布的數據，自1997年以來我國基尼系數快速上升，2008年達到0.491的歷史峰值，此后雖然有所下降，但仍在0.4的警戒線以上高位徘徊（見圖4）。這個問題不能不說與我國流轉稅為主體的稅制結構有關。十八屆四中全會提出“強化稅收調節(jié)，完善直接稅制度并逐步提高其比重”。在推進結構性減稅的過程中，統(tǒng)籌兼顧降低間接稅的比重的稅制結構優(yōu)化目標。必須看到，雙主體目標不是僅僅依靠稅制改革就可以實現的。1994年雙主體目標與新稅制實踐的結果的巨大差距，今天我國人均GDP發(fā)展到1萬美元所形成的稅制結構，應該明白，雙主體的稅制結構只能伴隨著更高的經濟發(fā)展水平才能實現。揠苗助長地降低間接稅比重的方案是不可行的。

圖4：1997年-2017年我國基尼系數趨勢

資料來源：CHOICE數據庫

增值稅作為我國稅收第一稅種，對稅收收入的整體貢獻達到40%。但是造成我國間接稅比重偏高的主要原因在于稅收的非規(guī)范性，而不在于增值稅稅率偏高。德國的增值稅稅率為19%、法國20%、意大利22%、葡萄牙23%、印度15%、南非14%、巴西20%、俄羅斯18%。只有日本的稅率是8%，它確定的改革目標是提高到10%。美國實行零售稅，不實行增值稅。我國的增值稅稅率此前為17%，目前為13%，屬于較低水平。但是我國增值稅的非規(guī)范性則間接地推高了增值稅的實際稅率。今后降低間接稅比重要采取降低增值稅稅率和增值稅稅制規(guī)范化兩種措施。

（四）流轉稅的稅收負擔在生產者和消費者之間分配

我國實行以間接稅為主體的稅制結構，90%的稅收是企業(yè)繳納的。按照稅收效應理論，間接稅稅負要由生產者和消費者共同承擔，稅負各自分擔比例則取決于需求曲線和供給曲線的彈性對比。彈性越大，則承擔的稅負越少，彈性越小，則負擔的稅負越多，最終稅負將主要落在缺乏彈性的一方。

我國經濟整體上處于下行時期，必然表現為需求疲軟、供給過剩的買方市場特征，大量間接稅的稅收實際上主要是由生產者來承擔的。隨著經濟增速的逐年下滑，雖然政府債務推動的投資產生巨大的需求，但是向絕大多數中小企業(yè)傳遞的需求會逐漸弱化，中小企業(yè)投資意愿低迷，直接導致供給彈性系數進一步降低。這也是2016年中央政治局做出“降低宏觀稅負”新財稅戰(zhàn)略的理論支撐。

需要指出的是，減稅降費紅利在生產者和消費者之間同樣面臨分擔問題。當低收入群體的居民收入增速下降，部分群體的收入還可能出現負增長，消費購買力也會隨之下降，也會導致零售業(yè)企業(yè)的供給彈性系數下降，這個效應也必然向生產企業(yè)傳遞，而且最終傳遞到基礎原材料的生產企業(yè)。當前石油價格暴跌就是最有力的證明。充分競爭市場，減稅紅利將主要由消費者獲取，例如一些大眾消費產品;而對于壟斷性較強的行業(yè)，則主要由生產者獲得，如鐵路的客運業(yè)務，并未因相關稅率下調降低票價。減稅紅利的分擔比例差異將會造成實際稅負下降存在行業(yè)差別，同一政策的稅收效果在不同企業(yè)間的獲得感冷熱不均。對于間接稅這一稅制特征應在評估減稅降費政策實施成效時予以重點研究，并在深化稅制改革方案設計中充分關注。

圖5：稅收效應圖

（五）企業(yè)勞動力成本中的稅收負擔問題

近年來，我國企業(yè)勞動力成本快速上升，成為部分勞動密集型企業(yè)外遷的因素之一，也成為一些企業(yè)成本上升的主要原因之一。根據國家統(tǒng)計局的數據，自2007年到2018年，我國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員年平均工資由24721元漲至82413元，增幅達到3倍以上，年均增速接近11.5%，其中，制造業(yè)的人員平均工資自2007年以來上漲了3.41倍，增幅略快于全體職工平均水平，遠超同期GDP增速和企業(yè)利潤增速。并且在我國經濟增速放緩的情況下，工資上漲速度并沒有出現減速跡象。2018年工資同比上漲10.9%。制造業(yè)平均工資達到72088元，同比增長11.8%。從分行業(yè)分崗位的就業(yè)情況來看，勞動力成本上漲呈現顯著的技術性特征，崗位技術含量越高，工資水平越高，增速越快。據統(tǒng)計，2017年-2018年，專業(yè)技術人員的工資增幅在所有崗位分類中最高，分別達到8.9%、16.3%，相比較而言，生產制造業(yè)人員、社會生產生活服務人員兩類人員的工資增幅僅有5.6%、5.9%以及8.8%、11%。

除了工資薪酬以外，以工資作為基數繳納的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育在內的各項社會保險中由企業(yè)支付的那部分制度性成本也形成了企業(yè)的勞動力成本增長的組成部分。社保費率調整前，員工社保繳費中由企業(yè)負擔的社保繳費率為工資基數的32.5%（加上公積金的12%，為44.5%），企業(yè)實際支付的勞動力成本為顯性“工資總額”的1.44倍。隨著工資基數不斷上漲，由企業(yè)負擔的社保繳費也水漲船高，不斷推升企業(yè)的用工成本。對于一些輕資產、重智力的科技創(chuàng)新型企業(yè)而言，在其企業(yè)運行成本構成中持續(xù)上漲的員工工資及其附帶的社保繳費的比重很大，大幅侵蝕了企業(yè)的利潤。

我國勞動力成本大幅上漲的形成根源除了人口紅利消失、高技術人才短缺等因素外，最主要的原因是近年來不斷攀升的房價以及由此帶動的租房價格。在過去的20年間，由高房價帶動的“居住支出”迅猛增長，遠超過其他消費支出，成為工資上漲的主要推動因素。國家統(tǒng)計局的數據顯示，我國城鎮(zhèn)居民人均居住消費支出1999年為454元，到2019年則高達6780元，增長了15倍，年均增幅19.2%，遠高于同期食品、衣著、醫(yī)療、交通通信等其他消費支出項（見圖6）。

圖6：1999年-2019年城鎮(zhèn)居民人均消費支出結構

資料來源：CHOICE數據庫

居住支出在居民消費總支出中的比重持續(xù)上漲，從1999年的9.8%升至2019年的24.2%，同期作為恩格爾系數的居民食品消費支出的比重則從41.9%降至27.6%，居住支出已經成為僅次于食品的第二消費大項。未來隨著此消彼長的發(fā)展趨勢，在不遠的未來就會成為第一消費支出項。

作為維持勞動力再生產的基本支出項，居住成本和比重的持續(xù)上漲要求勞動力工資必須同步上升才能彌補住房消費快速上漲的支出缺口。2007年到2019年間，居住支出在勞動工資性收入中的比重由4.0%升至8.2%。在經濟發(fā)達地區(qū)，由于城市住房價格的大幅上漲，目前租房成本、自有住房的還貸支出在工資收入中的比重平均可以達到三分之一甚至更高。

2007年-2018年，城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資漲幅為3.41倍，勞動力再生產的各項補償中，除居住支出漲幅為6.37倍，其他消費項支出的上漲幅度均低于工資漲幅。顯然，居住支出對于工資上漲的壓力最大。如果剔除居住支出這一影響因素，工資的上漲幅度應不會超過其他各項的加權值（見圖7）。

圖7：2007年-2018年城鎮(zhèn)人均消費支出及平均工資漲幅

資料來源：根據CHOICE數據庫數據計算

因此，如果將工資中的居住這一剛性支出扣除并考慮各類消費支出的物價上漲因素后，勞動力所能夠獲得剩余有效工資水平，近年來并未出現大幅上漲。因此，住房價格上漲是推高勞動力成本的主要因素。

盡管企業(yè)付出了相當于工資1.44倍的勞動力成本，企業(yè)職工還需要扣除約占工資基數10.5%的個人社保繳費部分（不考慮公積金因素影響），獲取的凈工資收入在扣除個人所得稅之前僅有名義工資的90%。

企業(yè)支付的勞動力成本與員工所能獲取的工資收入之間存在的約三分之一工資差額為制度性成本，該部分成本比重過高，對此，四年的減稅降費改革對各項社保繳費率逐步下調，對個人所得稅上調了起征點和擴大了級距。這些政策大幅度地減輕了擁有較多普通職工企業(yè)的勞動力成本。同時完成了由分類稅制向綜合稅制的重大制度性轉變。

二、1994年以來我國重大財稅改革歷程

每一次稅制改革都是國家與納稅人權益關系的調整。自1994年稅制和分稅制改革以來，我國宏觀稅負水平在政策方向上經歷了提高宏觀稅負、有增有減的稅制調節(jié)、穩(wěn)定宏觀稅負、降低宏觀稅負四個階段。

第一階段：1994年到2001年，提高兩個比重期。1994年稅制改革的目標就是要提高財政收入占GDP比重和中央財政收入占總財政收入比重。在提高“兩個比重”戰(zhàn)略指導下，我國稅收收入、財政收入及政府收入的增速均快于GDP增速，宏觀稅負快速上升。在此期間，我國稅收收入由5127億元增加到15301.4億元，年均增長16.9%，而同期GDP由48198億元增加到110863.1億元，年均增長12.6%，稅收占GDP比重也由1994年的10.5%提高到13.8%。政府收入比重即宏觀稅負水平則從12.3%升至19.4%。

第二階段：2001年到2012年，有增有減的稅制結構性調整期。在此期間，雖然提高宏觀稅負的政策總基調并未改變，但是在實踐中對稅制采取了有增有減的調整。2003年開始的東北振興計劃中首次允許抵扣機器設備的進項稅款，并在2009年擴展至全國范圍實行。2006年全面免除農業(yè)稅和三提五統(tǒng)，同時廢除了鄉(xiāng)村基層組織對農民征收的各種收費、攤派、罰款的權力。由于三提五統(tǒng)的數額統(tǒng)計不全，而收費、攤派、罰款則在財政預算收支中沒有統(tǒng)計。所以，這次免除農業(yè)稅費改革的成效在政府收支的統(tǒng)計中數量很少，但是，據專家的調查，農民獲得的稅費減免紅利有幾千億之多。這項改革大幅度降低了隱性的宏觀稅負水平。2008年，內外資企業(yè)所得稅合并降低了內資企業(yè)所得稅稅率并提高稅前扣除標準，大幅度降低了企業(yè)所得稅稅負水平。該年，恰逢國際金融危機，與企業(yè)所得稅改革同時又采取了提高出口退稅率、提高增值稅起征點、小微企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅、提高個人所得稅起征點等一系列結構性減稅的措施。這些減稅措施為企業(yè)應對國際金融危機提供了強有力的支持。這一時期，宏觀稅負水平仍然保持了持續(xù)上升態(tài)勢，稅收收入占GDP的比重從13.8%升至18.3%，一般預算收入占GDP比重從14.8%提高至21.2%，政府收入占比由19.4%升至35%，為政府提供了應對國際金融危機的充分的財政資源。

第三階段：2012年到2016年，穩(wěn)定宏觀稅負期。在此期間，對宏觀稅負水平高低的判定和調整方向產生了分歧。黨的十八大后中央對這樣一個關乎國家大局的問題采取了審慎的態(tài)度。雖然多年來事實上已經將“提高兩個比重”的方針轉變?yōu)椤坝性鲇袦p”的方針，但是在正式文件中并沒有明確。至此，中央正式決定將“提高兩個比重”方針轉變?yōu)椤胺€(wěn)定宏觀稅負”方針。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全年深化改革若干重大問題的決定》明確提出“穩(wěn)定稅負”。2014年6月中共中央政治局會議《深化財稅體制改革總體方案》重申“穩(wěn)定宏觀稅負”。實際上，2012年上海市報請中央批準，在交通運輸業(yè)和部分現代服務業(yè)開展營業(yè)稅改征增值稅試點改革，就已經啟動了全面減稅的進程，并且隨著后期試點范圍的不斷擴大，直到2016年5月1日全面實行“營改增”。這項改革的成功為中央將“穩(wěn)定宏觀稅負”改為“降低宏觀稅負”的這一重大財稅戰(zhàn)略調整提供了新戰(zhàn)略的實施準備。這是上海市作為一個地方政府對全國財稅改革做出的巨大歷史性貢獻。2012年也因此成為我國宏觀稅負水平的拐點年。這一年，稅收收入占GDP的比重達到18.6%的歷史峰值，一般公共預算收入占GDP比重升至21.7%的歷史次高點，政府收入比重也達到35.1%的歷史高點。

第四階段：2016年7月至今，降低宏觀稅負期。2016年7月，中央決定實施“降低宏觀稅負”財稅新戰(zhàn)略。這是中央對國內外錯綜復雜的政治、經濟、軍事、外交、社會的新形勢審時度勢綜合研判的重大決策。正因為堅定不移地實施了“降低宏觀稅負”的新財稅戰(zhàn)略，我國在三年多的時間里成功應對了美國對華貿易戰(zhàn)、保持了國內經濟的穩(wěn)定，而且在大規(guī)模減稅提高企業(yè)國際競爭力的同時還保持了財政收入的穩(wěn)定增長，并沒有出現財政收入大幅度下滑的局面。為提高國家安全水平、居民生活福利保障水平和政府行政管理的效率提供了所需要的財政資源。這表明，“降低宏觀稅負”的財稅新戰(zhàn)略是符合當前我國國情的，三年多的實施是成功的。

三、減稅降費工作取得的成效

（一）企業(yè)享受到的減稅降費紅利

1.減稅紅利

2016年，全面推開營改增，企業(yè)實現減稅5736億元。

2017年1月-11月，營改增累計減稅7162億元。小型微利企業(yè)所得稅減半征收政策共減稅454億元;提高科技型中小企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除比例等稅收優(yōu)惠政策合計減稅200多億元。合計7816億元。

2018年，截至9月底，深化增值稅改革三項措施合計減稅2386.4億元，1月-8月，支持高新技術企業(yè)發(fā)展和固定資產加速折舊等各項稅收優(yōu)惠政策共減稅3948億元，同比增長27.7%;支持小微企業(yè)發(fā)展稅收優(yōu)惠政策共減稅1289億元，同比增長29.1%;支持重點群體人員創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收優(yōu)惠政策共減稅199億元，同比增長8.7%。綜合估測，2018年針對企業(yè)的減稅規(guī)模約為10540億元。

2019年前10個月，針對企業(yè)的減稅規(guī)模為11992.42億元，其中小微企業(yè)1860.89億元。

截至目前，企業(yè)減稅規(guī)模合計達到36084.4億元，如果考慮政策的累積效應，但不考慮經濟規(guī)模變化的影響，則四年來，累積減稅規(guī)模為8萬億元左右。

2.降低社保費紅利

城鎮(zhèn)職工社保繳費政策調整主要是下調企業(yè)繳納部分的繳費率。自2015年起，共經歷了五次費率調整。其中養(yǎng)老保險的企業(yè)繳納比例由20%降至16%，失業(yè)保險費率由3%調整至1%，將工傷保險費率從1%下調至0.5%-0.375%，生育保險費率從不超過1%降至不超過0.5%。自2015年至2018年累計降低企業(yè)成本約3150億元。2019年1月-10月，降低社會保險費3215.68億元。2016年以來，企業(yè)社保繳費負擔合計減少6365.68億元。

3.其他降費紅利

2016年，清理規(guī)范政府性基金收費項目，為企業(yè)減負260億元。兩次電價下降，降幅為每度電3分和1.05分，企業(yè)減負470億元。2017年取消、免征、停征和減征1368項政府性基金和行政事業(yè)性收費，涉及減收金額3690億元。

（二）居民享受到的減稅降費紅利

1.個人所得稅減稅紅利

此次個人所得稅改革不僅提高了起征點、擴大了級距，還實現了我國個人所得稅從分類征收到綜合征收的轉型。

自2000年以來，我國對個人所得稅起征點進行了三次調整，分別在2005年、2007年和2011年，先后調整為1600元、2000元和3500元。此次進行的第四次改革將個稅免征額提升至5000元。據財政部測算，免征額提高到5000元后，我國就業(yè)總人數中，個人所得稅納稅人的比重從44%降到了15%。2017年末，城鎮(zhèn)就業(yè)人員4.25億人，這意味著個稅納稅人將從原來的1.87億人減少至6400萬人左右，約有1.23億低收入群體免于繳納個人所得稅。

其次優(yōu)化調整稅率結構，重點擴大了20%稅率以下低稅率級距，尤其是大幅度提高10%、20%兩檔稅率的級次，同時還增加了對于特定群體的專項扣除。

根據《國務院關于減稅降費工作情況的報告》，2019年1月-10月，實施個人所得稅專項附加扣除政策減稅521.94億元，加上2018年10月1日提高個人所得稅基本減除費用標準和優(yōu)化稅率結構翹尾因素，合計減稅4480.84億元。

2.終端零售商品價格下調

以流轉稅為主體的稅率下調將會通過價格傳導機制反應到社會零售商品的終端消費物價水平上。大部分處于充分市場競爭的產品，如一些日用消費品等，市場供給充足、競爭激烈，處于買方市場環(huán)境。企業(yè)在生產、流通環(huán)節(jié)的稅負下降最終會轉化為零售環(huán)節(jié)的價格下降，減稅紅利更多地由居民獲取。據估算，2019年后三個季度由于增值稅稅率降低3個百分點，居民能夠享受到的減稅紅利約為2500億元左右。

對于國家壟斷性行業(yè)，政府則通過物價管制調整終端消費價格，將減稅紅利讓渡給消費者。例如，國家發(fā)改委因增值稅稅率降低兩次下調汽柴油價格。成品油增值稅稅率由17%降低至16%，國內汽、柴油最高零售價格每噸分別降低75元和65元;成品油增值稅稅率由16%降低至13%，國內汽、柴油最高零售價格每噸分別降低225元和200元。綜合考慮，由于汽柴油價格下調，僅2019年社會整體汽柴油消費可以減少支出675.9億元。從居民消費的角度出發(fā)，汽油消費中約有90%用于汽車，我國私人汽車保有量在載客汽車中的占比約為92%左右，據此估算，2019年居民汽油消費支出可節(jié)省200多億元。

3.穩(wěn)定就業(yè)崗位

就業(yè)是最大的民生，對于維持社會穩(wěn)定的意義重大。對個體工商戶、小微企業(yè)等吸納就業(yè)大戶實行減稅降費，就可以扶持就業(yè)、確保我國弱勢群體的生計來源。同樣的資金投入，小微企業(yè)能夠吸納的就業(yè)人數是大中型企業(yè)的4倍-5倍，目前我國小微企業(yè)數量已經超過7300多萬戶（包含約5000萬戶個體工商戶），容納的就業(yè)數量平均一戶3人，總數約為2億人左右，已經成為新增就業(yè)的主力軍。

我國小微企業(yè)抗風險能力弱，對外部經濟、政策環(huán)境的敏感度普遍較高，西南財經大學的研究表明，在所處行業(yè)、資產、營業(yè)收入、成立年限相同的條件下，小微企業(yè)成本每上升10%，死亡率上升0.3%。小微企業(yè)納稅每降低1個百分點，盈利就會提高1.5個百分點。

因此，此次減稅降費將普惠性減稅的政策側重點放在了小微企業(yè)。增值稅領域：將一般納稅人的標準提升至500萬元，放寬小規(guī)模納稅人免稅標準，起征點由月銷售額3萬元提高到10萬元;進一步放寬了企業(yè)所得稅小型微利企業(yè)的標準;對于增值稅小規(guī)模納稅人最高可以按50%比例減征6個地方稅種和2個附加。所得稅領域：對小型微利企業(yè)實行所得稅超額累進稅率，年應納稅所得額不超過100萬元的部分和100萬元到300萬元的部分分別減按25%和50%計征企業(yè)所得稅并降低稅率到20%。融資領域：對金融機構向小型企業(yè)、微型企業(yè)和個體工商戶發(fā)放的，利率水平不高于人民銀行同期貸款基準利率150%（含本數）的單筆小額貸款取得的利息收入免征增值稅，單戶授信額度上限提高至1000萬元，以緩解小微企業(yè)融資難、融資貴困境。

自2019年1月1日實施小微企業(yè)普惠性減稅政策以來，截至10月末，小微企業(yè)減稅1860.89億元，放寬標準后實際享受到企業(yè)所得稅減免的納稅人達到468.92萬戶，享受增值稅免稅的小規(guī)模納稅人新增402.64萬戶，占全部小規(guī)模納稅人總量的8%。

根據西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心的調研，月銷售額在10萬元以下包括個體工商戶在內的小微企業(yè)約占全部企業(yè)數量的94.8%，將小規(guī)模納稅人增值稅起征點由月銷售額3萬元提高到10萬元，政府稅收減少1481億元，可以增加就業(yè)284萬人，新創(chuàng)造GDP 2287億元，相當于以5.2萬元稅收代價新增一個就業(yè)崗位。

如果考慮到失業(yè)群體對于社會保障體系可能帶來的救助成本以及社會穩(wěn)定壓力造成的潛在成本，穩(wěn)定就業(yè)的社會綜合成本將遠小于5.2萬元。此外，上述測算方法還沒有考慮相當一部分小微企業(yè)由于稅費負擔下降，利潤空間擴大而免于裁員、關閉所產生的“就業(yè)崗位”。將上述兩個因素加入后，對小微企業(yè)進行減稅降費所產生的穩(wěn)定就業(yè)功能將遠大于284萬人的規(guī)模。

多種跡象表明，對于小微企業(yè)的包括減少稅費、降低成本等各項措施已經初顯成效。2018年和2019年，城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個體工商戶就業(yè)人數在經濟下行壓力加大的形勢下都保持了增長。

（三）加快國有資本劃轉社保進度、啟動社保全國統(tǒng)籌改革進程

自實行減稅降費以來，我國社保繳費率已經歷五次分階段下調。從小險種開始，到2019年下調體量最大缺口也最大的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。根據人社部的數據，自2015年首次下調企業(yè)社保費率至2018年，總體的社保費率從41%降到37.25%，累計降低企業(yè)成本約3150億元。2019年國務院又發(fā)布《降低社會保險費率綜合方案》。根據方案，養(yǎng)老保險的企業(yè)繳費率將在原來已經下調至19%的基礎上繼續(xù)降至16%。根據人社部的測算，可以減輕養(yǎng)老保險的繳費負擔大約1900多億元，同時下調的減輕企業(yè)失業(yè)保險、工傷保險繳費負擔大約1100多億元，三個險種合計全年可減輕企業(yè)社保繳費負擔3000多億元。由此合計自2015年以來，城鎮(zhèn)職工社保費綜合收入減少6150億元。

我國各項社會保險制度普遍采用現收現付制，隨著人口老齡化程度逐步提高，離退休職工人數快速增長，撫養(yǎng)比2018年已降至2.66∶1。雖然失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等險種基金大量結余，如果剔除各級財政補貼，規(guī)模最大的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險就已經多年出現“收不抵支”情況。2014年差額是1321億元，2017年漲到4649億元。據統(tǒng)計，1998年-2018年中央財政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的補助就達到3.5萬億元。全口徑統(tǒng)計的各級財政對全國社會保險基金的補貼，2015年為1.02萬億元，2016年為1.11萬億元，2017年為1.23萬億元，2018年為1.68萬億元，2019年的預算安排為1.95萬億元，四年翻了一番。

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金同時面臨繳費率下調后收入下滑和退休人員基本養(yǎng)老金發(fā)放持續(xù)上漲的收支雙向壓力，單純依靠一般財政預算收入已經不可能解決，必須有其他公共資源注入。十八屆三中全會《決定》中提出“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”，但政策出臺是2017年，國務院印發(fā)《劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮罚笾醒牒偷胤絿屑皣锌毓纱笾行推髽I(yè)、金融機構按照10%的股權比例劃轉至社保基金。央企和地方國企的資產分別有20多萬億元，應該分別劃轉2萬多億元。2018年進入實施階段，國資委啟動兩批18家企業(yè)的劃轉工作，劃轉資本821億元;2019年3月底，共劃轉23戶央企國有股權1132億元，尚不足應劃轉國有股權的10%;2019年7月，國資委公布第三批35家劃轉企業(yè)的名單，預計將劃轉國有資本5217.13億元，雖然只占劃轉額度的三分之一左右，但是劃轉企業(yè)數量和資產規(guī)模都有顯著增加。

2019年9月，國務院公布《降低社會保險費率綜合方案》五個月后，五部門印發(fā)《關于全面推開劃轉部分國有資本充實社保基金工作的通知》并公布了《關于劃轉部分國有資本充實社?；鹩嘘P事項的操作辦法》實施細則，國有資本劃轉工作從局部漸進轉向全面推開，通知要求中央企業(yè)中具備條件的于2019年底前基本完成，確有難度的企業(yè)可于2020年底前完成;地方國企于2020年底前基本完成劃轉工作，這就為國有資本劃轉設置了時間表，該項工作也正式進入快車道。截至2019年底，中央層面已完成四批81家中央企業(yè)和中央金融機構國有資本劃轉工作，合計劃轉國有資本1.3萬億元。

自2013年提出劃轉國有資本到2020年要求全面完成。由于國有資本的劃轉面臨劃轉對象范圍界定、國企盈利能力差異很大、股權關系錯綜復雜、劃轉后所有者權益實現方式等一系列復雜問題，如果沒有“減稅降費”戰(zhàn)略的強力推動，幾萬億的國有資本劃轉工作很難在短期內完成。沒有國有資本這一充足的資金后盾向社保基金資金池補水，全國統(tǒng)籌的社保體系改革也不能實施。

（四）啟動中央地方新財稅體制的建設

1994年實行稅制改革和分稅制改革后，中央收入比重逐漸提升，同時出現了財權上收而支出責任下移的趨勢，地方財政對中央財政轉移支付的依賴度已經達到40%。截至實施“營改增”前，中央和地方的財政收入比重約為50%對50%，但是從支出責任上看，中央僅負擔15%，地方的支出比例高達85%，中央與地方事權和財權失衡，中央支出責任過少。從改革的方向上看，解決中央與對方財政失衡不能采取降低中央收入比重而提高地方收入比重的辦法，而應該由中央上收本應由中央負責而目前仍由地方負責的支出項目。其中，社保體系的收支就應該是此項改革方案的首選。

隨著營業(yè)稅的取消，地方面臨其第一大主體稅種消失后的財政缺口問題，如果分稅制不做調整，地方收入再減少，地方財政不可能維持。為了配合全面“營改增”的順利推行，2016年4月29日即營改增方案出臺前夜，國務院發(fā)布《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，明確提出，“在加快地方稅體系建設、推進中央與地方事權和支出責任劃分改革過程中，做好過渡方案與下一步財稅體制改革的銜接”，將增值稅的分成比例由全面實施營改增前的地方25%、中央75%，修改為中央與地方“五五分成”，暫定試行2年-3年。此后2019年9月，國務院發(fā)布《實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，明確將增值稅的分成比例確定為中央與地方各50%，“營改增”后增值稅作為第一稅種的核心地位更加鞏固，對此稅種的地方分配比例的提升穩(wěn)定了中央與地方的財政關系。

此外，為了緩解部分地區(qū)留抵稅款退稅壓力，增值稅留抵稅款退稅地方分擔的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負擔（50%）調整為先負擔15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔，墊付多于應分擔的部分由中央財政按月向企業(yè)所在地省級財政調庫，這一方案加快了落實留抵稅款退稅的速度，十分有效。

同時，方案提出“后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”，進一步拓展地方收入來源，引導地方改善消費環(huán)境，將使地方政府擺脫地方稅體系失去主體稅種的困境。由于消費稅原屬于中央稅，2019年消費稅收入12562億元，逐步調整至地方后，再相應提高增值稅中央收入比重，逐步形成消費稅替代原營業(yè)稅作為地方稅主體稅種，而中央仍擁有75%左右的增值稅收入比重的格局。同時，社保制度改為全國統(tǒng)籌，中央的支出責任大幅度提高，中央與地方的財政關系就會形成遠比目前協(xié)調的格局。

由此可知，通過營改增和一系列配套改革措施實施“降低宏觀稅負”新財稅戰(zhàn)略，其內涵已經遠遠超過減輕企業(yè)稅收負擔水平的意義，成為實施新財稅戰(zhàn)略的起點，它將是1994年我國實行新稅制和分稅制以后的又一次全面財稅改革的良好契機。完成以后將建成我國更加適應社會主義市場經濟的新財稅體制。

（五）產業(yè)結構有所優(yōu)化，“脫實向虛”勢頭有所遏制

此次減稅降費，采用了普惠性與結構性減稅并舉，重點減輕制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負擔，支持實體經濟發(fā)展。其中最為突出的是對于增值稅稅率實行非均衡下調，經過兩次稅率調整，制造業(yè)等行業(yè)增值稅稅率由16%降至13%，將交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)11%的增值稅稅率降至9%，并保持金融服務等行業(yè)6%一檔的稅率不變，制造業(yè)成為減稅規(guī)模最大的受益行業(yè)。

實體產業(yè)自身結構也有所優(yōu)化，高端制造業(yè)比重擴大。信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)等高端制造業(yè)，自2015年以來，維持了良好的發(fā)展勢頭，該行業(yè)增加值占GDP比重持續(xù)上升，2015年-2018年四年時間里，增加了0.9個百分點，產業(yè)規(guī)模增幅達到33.3%。2019年受美國出口管制因素影響，行業(yè)比重略有下降。此外，稅務部門調查數據顯示制造業(yè)研發(fā)投入增強。2019年前三個季度，45%的制造業(yè)納稅人將減稅降費紅利用于增加研發(fā)投入。稅務部門監(jiān)測的10萬戶重點稅源企業(yè)前三季度研發(fā)費用同比增長19.3%，較2018年全年提高3.4個百分點。

同時，經濟“脫實向虛”的勢頭也有所遏制，金融業(yè)在國民經濟中的比重呈現顯著下滑態(tài)勢。自2015年以來，大約下降了0.6個百分點，而制造業(yè)的全行業(yè)比重也于2017年止住了下滑趨勢，開始恢復上升，2018年恢復至2015年的29.4%的水平，2019年主要受美國對華貿易戰(zhàn)的影響，比重再次出現下滑（見表1）。

表1：2015年-2019年主要行業(yè)占GDP比重趨勢變化

資料來源：根據CHOICE數據庫相關數據計算