汪慶芝

(紹興文理學(xué)院 計劃財務(wù)處,浙江 紹興 312000)

0 引言

進入21世紀以來，我國經(jīng)濟高速騰飛，財政收支規(guī)模迅速增長，預(yù)算績效工作推進的步伐也日益加快.十六屆三中全會首次明確提出預(yù)算績效評價體系的概念.2005年財政部頒布的《中央部門預(yù)算支出績效評價管理辦法(試行)》(財預(yù)[2005]86號)為績效評價工作的全面推進提供了政策依據(jù)和法律保障.隨著高校經(jīng)費規(guī)模的迅速增長，高校預(yù)算的績效評價也引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注.

國內(nèi)外學(xué)者從預(yù)算績效的內(nèi)涵界定、判斷標準及評價指標體系構(gòu)建等角度對預(yù)算績效問題進行了研究，研究成果豐富.但是這些研究成果大部分停留在預(yù)算績效評價指標體系的理論框架構(gòu)建，鮮有研究提出可行的預(yù)算績效測度方法.預(yù)算績效是高校經(jīng)費的使用效率及經(jīng)費管理水平的重要體現(xiàn).僅僅構(gòu)建預(yù)算績效評價指標體系的理論框架，難以滿足高校預(yù)算績效管理的現(xiàn)實需要.鑒于此，文章以S高校的科研經(jīng)費為例，基于協(xié)同論視角構(gòu)建預(yù)算績效評價指標體系，提出預(yù)算績效測度方法，為高校預(yù)算績效評價工作提供參考.

1 預(yù)算績效的內(nèi)涵及判斷標準

1.1 預(yù)算績效的內(nèi)涵

關(guān)于預(yù)算績效的內(nèi)涵，Compel認為，績效是個體為實現(xiàn)目標而做出的動作，而非行動的結(jié)果[1]；而國內(nèi)學(xué)者如叢樹海等[2]、劉軍航等[3]則認為績效包括行為過程和行為結(jié)果兩個方面.事實上，預(yù)算績效是目標實現(xiàn)的過程與結(jié)果的有機結(jié)合，僅從過程或結(jié)果對預(yù)算績效的內(nèi)涵進行界定難免有失偏頗.文章將預(yù)算績效界定為：在一定時期內(nèi)，項目在投入的經(jīng)濟性、過程的效率性及結(jié)果的效果性、公平性和可持續(xù)性及投入、生產(chǎn)、產(chǎn)出三個環(huán)節(jié)之間的協(xié)調(diào)性等方面所取得的成果.

1.2 預(yù)算績效的判斷標準

學(xué)術(shù)界較為流行的預(yù)算績效判斷標準主要有3E原則和4E原則.如學(xué)者劉從兵[4]、姚暉等[5]利用3E原則對預(yù)算績效進行評價；王曉紅等[6]、徐建中等[7]利用4E原則對公共支出的績效進行評價.4E原則是在3E原則的基礎(chǔ)上考慮了公平性原則對預(yù)算績效的影響.文章以4E原則為基礎(chǔ)，充分結(jié)合可持續(xù)社會建設(shè)的現(xiàn)實需要，提出預(yù)算績效的判斷標準為：經(jīng)濟性原則、效率性原則、效果性原則、公平性原則、可持續(xù)性原則.

經(jīng)濟性原則從投入環(huán)節(jié)對預(yù)算績效進行評價，要求以較少的投入實現(xiàn)既定的科研成果和教學(xué)目標；效率性原則是從生產(chǎn)環(huán)節(jié)對預(yù)算績效進行衡量，要求經(jīng)濟主體充分利用投入的人力物力，用較短的時間和高效的方式獲取成果；效果性原則從結(jié)果環(huán)節(jié)對預(yù)算績效進行衡量，要求利用既定投入獲取盡可能多的成果，如論文發(fā)表數(shù)、專利申請數(shù)、專著數(shù)、國家級獎項及學(xué)校綜合實力排名提升等；公平性原則要求項目建設(shè)公平、服務(wù)對象滿意度高，包含起點公平、過程公平、結(jié)果公平三個層次[8]；可持續(xù)性原則指項目建設(shè)具有持續(xù)運行的可能性、實施結(jié)果與可持續(xù)發(fā)展社會建設(shè)目標相吻合，包含項目建設(shè)的延續(xù)性和項目實施的環(huán)境影響兩個層面.

2 績效評價指標體系構(gòu)建

衡量預(yù)算績效不是單個指標或少數(shù)幾個指標可以完成的，而應(yīng)該是一個指標體系.學(xué)界提出的預(yù)算績效評價指標體系構(gòu)建法主要有環(huán)節(jié)構(gòu)建法和層次構(gòu)建法兩種.如陳勁等[9]、茆英娥[10]利用投入、過程、產(chǎn)出環(huán)節(jié)構(gòu)建法構(gòu)建預(yù)算績效評價指標體系；陸萍等[11]、劉家鄉(xiāng)等[12]利用層次分析法構(gòu)建公共支出預(yù)算績效評價指標體系.這兩種構(gòu)建方法的優(yōu)勢在于，前者能夠充分體現(xiàn)生產(chǎn)環(huán)節(jié)之間的協(xié)調(diào)作用對預(yù)算績效的貢獻，后者充分考慮了個性與共性指標，有助于提高評價指標體系的科學(xué)性.文章充分結(jié)合了兩種構(gòu)建法的優(yōu)點，從投入、過程、產(chǎn)出環(huán)節(jié)出發(fā)，依據(jù)經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性及可持續(xù)性原則，構(gòu)建預(yù)算績效評價指標體系.具體指標如表1所示.

3 預(yù)算績效的測度方法

預(yù)算績效測度方面的研究較少，考慮到生產(chǎn)環(huán)節(jié)之間的協(xié)同作用對預(yù)算績效有重要影響，且預(yù)算績效是一個信息不完全明確的灰色系統(tǒng).文章利用因子分析法和灰色關(guān)聯(lián)度模型計算科研經(jīng)費的預(yù)算績效，并對高?？蒲薪?jīng)費預(yù)算靜態(tài)績效及動態(tài)走勢進行綜合評價.

3.1 預(yù)算績效分類評價指數(shù)和綜合評價指數(shù)的測度

文章利用因子分析法對預(yù)算績效評價指標體系的經(jīng)濟性指標、效率性指標、效果性指標、公平性指標和可持續(xù)性指標進行分析，求出分類評價指數(shù).具體步驟為[13]：利用標準化之后的數(shù)據(jù)計算出特征值和標準正交特征向量，根據(jù)累計方差貢獻率大于等于85%的原則選取主成分，以方差貢獻率為權(quán)數(shù)計算分類評價指數(shù).再以所有指標作為分析對象，利用因子分析法計算預(yù)算績效綜合評價指數(shù).

3.2 預(yù)算績效的測度

表1 預(yù)算績效評價指標體系

預(yù)算靜態(tài)績效評價指數(shù)越大，預(yù)算績效越好；反之則越差.文章將預(yù)算靜態(tài)績效評價指數(shù)做如下劃分：0

4 S高?？蒲薪?jīng)費預(yù)算績效綜合評價

4.1 數(shù)據(jù)來源

文章利用S高校2014年—2019年492個科研項目的相關(guān)數(shù)據(jù)，對高?？蒲薪?jīng)費預(yù)算績效的測度與綜合評價進行實證分析.文章的數(shù)據(jù)來源說明如下：用資金可使用的月份數(shù)/12表示資金到位時效；用(剩余建設(shè)期的年均預(yù)算金額-本年支出)/預(yù)算金額表示資金執(zhí)行進度與項目建設(shè)進度的匹配度；用非12月份支出數(shù)占項目支出的比例表示資金使用的及時性；用預(yù)算余額/預(yù)算金額表示建設(shè)期已滿的科研項目節(jié)支率，而建設(shè)期未滿的科研項目節(jié)支率均定義為0；已到期的項目建設(shè)經(jīng)費保障率取為0，未到期的取為1.其余數(shù)據(jù)均取自歷年決算報表或根據(jù)歷年科研經(jīng)費信息公開數(shù)據(jù)整理獲得，各指標的統(tǒng)計口徑及數(shù)據(jù)來源詳見表1.為了提高結(jié)果的可信度，文章對表1中的指標進行篩選，將數(shù)據(jù)難以獲取或者相關(guān)性太強的指標(如設(shè)備支出、國家級獎項數(shù)、師生投訴質(zhì)疑比例、資金到位率、資金合規(guī)使用率及預(yù)算調(diào)整率等)予以刪除.

4.2 計算結(jié)果分析

4.2.1 預(yù)算績效分類評價指數(shù)與綜合評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)系數(shù)

利用灰色關(guān)聯(lián)度模型，將預(yù)算績效綜合評價指數(shù)作為比較序列，計算預(yù)算績效綜合評價指數(shù)與各分類績效評價指數(shù)之間的關(guān)聯(lián)系數(shù).結(jié)果如表2和圖1所示.

表2和圖1的數(shù)據(jù)顯示：(1)S高?？蒲薪?jīng)費預(yù)算績效綜合評價指數(shù)與各分類績效評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)度均值為0.743 3，整體處于合格的區(qū)間.其中：預(yù)算績效綜合評價指數(shù)與經(jīng)濟性評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)度最大，為0.831 5，處于良好區(qū)間；與效率性評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)度最小，為0.683 2，處于基本合格區(qū)間；與效果性、公平性和可持續(xù)性評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)度分別為0.781 9、0.717 4、0.702 4，均處于合格區(qū)間.(2)S高校預(yù)算績效綜合評價指數(shù)與各分類評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)系數(shù)除個別年份外，在基本合格至良好的區(qū)間波動.具體而言，預(yù)算績效綜合評價指數(shù)與經(jīng)濟性評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)系數(shù)，除個別年份外，均處于良好區(qū)間；與效率性評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)系數(shù)，除2014、2015年外，均處于合格區(qū)間，且呈現(xiàn)上升的趨勢；與效果性評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)系數(shù)表現(xiàn)比較平穩(wěn)，處于合格區(qū)間；與公平性評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)系數(shù)總體處于合格區(qū)間，但是2017年至2019年呈現(xiàn)逐年遞減的態(tài)勢；與可持續(xù)性評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)系數(shù)除2016年和2017年以外，基本處于下降的趨勢，尤其是2019年已下降至輕度不合格的區(qū)間.

4.2.2 預(yù)算績效評價指數(shù)

利用預(yù)算績效綜合評價指數(shù)與各分類績效評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)系數(shù)計算出預(yù)算靜態(tài)績效評價指數(shù)和動態(tài)績效評價指數(shù).結(jié)果如圖2所示.

表2 預(yù)算績效綜合評價指數(shù)與各分類績效評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)系數(shù)

圖1 預(yù)算績效綜合評價指數(shù)與各分類績效評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)系數(shù)

圖2數(shù)據(jù)顯示：(1)S高校2014年—2019年科研經(jīng)費的預(yù)算靜態(tài)績效評價指數(shù)均值為0.743 3，處于合格區(qū)間.從走勢看，2014年—2017年，預(yù)算靜態(tài)績效評價指數(shù)處于上升趨勢，而2017年—2019年則出現(xiàn)逐年下降的趨勢.(2)S高校2014年—2019年科研經(jīng)費的預(yù)算動態(tài)績效評價指數(shù)均值為0.734 2，處于合格區(qū)間，除2019年外，基本呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢.

5 研究結(jié)論與政策建議

5.1 研究結(jié)論

結(jié)合投入、生產(chǎn)、結(jié)果環(huán)節(jié)，依據(jù)經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性、可持續(xù)性原則構(gòu)建預(yù)算績效評價指標體系，利用因子分析法和灰色關(guān)聯(lián)度模型對S高校科研經(jīng)費的預(yù)算績效進行測度.根據(jù)前面的分析，可以得出以下結(jié)論：

首先，從預(yù)算靜態(tài)績效評價指數(shù)角度看，S高校科研經(jīng)費預(yù)算績效總體處于合格水平.2014年—2019年S高?？蒲薪?jīng)費預(yù)算靜態(tài)績效評價指數(shù)均值為0.743 3，處于合格區(qū)間.從走勢看，預(yù)算靜態(tài)績效評價指數(shù)呈現(xiàn)出先升后降的趨勢.需要引起警惕的是該指標自2017年以來，出現(xiàn)了逐年下降的態(tài)勢，這說明S高?？蒲薪?jīng)費預(yù)算績效體系出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的因素.

圖2 預(yù)算靜態(tài)績效評價指數(shù)和動態(tài)績效評價指數(shù)

其次，從預(yù)算動態(tài)績效評價指數(shù)角度看，S高?？蒲薪?jīng)費預(yù)算績效呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的態(tài)勢，預(yù)算績效各子系統(tǒng)總體處于協(xié)調(diào)發(fā)展的軌跡上.2014年—2019年S高?？蒲薪?jīng)費預(yù)算動態(tài)績效評價指數(shù)均值為0.734 2，處于合格區(qū)間.從走勢看，除2019年外，預(yù)算動態(tài)績效評價指數(shù)處于逐年上升的狀態(tài)，這說明S高校科研經(jīng)費預(yù)算績效總體處于協(xié)調(diào)發(fā)展的軌跡上.

第三，從各分類評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)系數(shù)看，S高校預(yù)算績效綜合評價指數(shù)與各分類評價指數(shù)之間的關(guān)聯(lián)系數(shù)在基本合格至良好的區(qū)間波動.2014年—2019年，S高校科研經(jīng)費項目的預(yù)算績效綜合評價指數(shù)與經(jīng)濟性評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)度最高，處于良好區(qū)間；與效率性評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)度最低，處于基本合格區(qū)間；而與效果性、公平性、可持續(xù)性評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)度則均處于合格區(qū)間.通過對各分類關(guān)聯(lián)系數(shù)的走勢進行分析，可以看出S高校預(yù)算績效綜合評價指數(shù)與經(jīng)濟性評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)程度最高，且較為穩(wěn)定；與效率性評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)程度總體處于基本合格狀態(tài)，呈現(xiàn)上升趨勢；與效果性評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)程度表現(xiàn)較為穩(wěn)定，處于合格區(qū)間；與公平性、可持續(xù)性評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)程度雖整體處于合格狀態(tài)，但自2017年以來出現(xiàn)了逐年下降的趨勢.

綜上，S高?？蒲薪?jīng)費預(yù)算績效總體處于合格水平且整體處于協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)，科研經(jīng)費投入環(huán)節(jié)的經(jīng)濟性績效較好,經(jīng)費使用的效率性績效正逐步提高,經(jīng)費產(chǎn)出的效果性績效較為穩(wěn)定，需要繼續(xù)保持；但公平性和可持續(xù)性績效的逐年下降，需要引起警惕.

5.2 政策建議

第一，構(gòu)建科學(xué)合理的項目庫，提高經(jīng)費投入的科學(xué)性.項目庫建設(shè)有助于將項目建設(shè)與高校的戰(zhàn)略規(guī)劃有機結(jié)合起來，在資源稀缺的背景下避免盲目投入經(jīng)費，提高經(jīng)費安排的科學(xué)性.項目負責(zé)人通過項目管理平臺提出立項申請，相關(guān)職能部門對申請的項目按類別進行分類匯總，組織專家對立項的必要性、可行性及預(yù)算編制的科學(xué)性進行論證，通過評審的項目按類別和輕重緩急進行排序，統(tǒng)一納入項目庫進行管理.將項目庫建設(shè)與高校財務(wù)狀況結(jié)合起來，優(yōu)先安排重要項目、緊急項目和產(chǎn)出較高的項目，保證經(jīng)費投入的科學(xué)性，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置.

第二，建立項目績效追蹤問責(zé)機制，確保經(jīng)費的使用效益.高校經(jīng)費管理重投入輕績效的現(xiàn)象較為普遍，缺乏涵蓋前期投入、實施過程及實施結(jié)果的全方位的績效評價機制.這會使得項目建設(shè)出現(xiàn)虎頭蛇尾的現(xiàn)象，經(jīng)費的使用效益難以得到保障.因此，高校有必要建立項目績效追蹤問責(zé)機制，要求項目負責(zé)人按季度上報建設(shè)進度及績效完成情況，將項目績效完成情況作為后續(xù)的立項與評審的依據(jù)，督促項目負責(zé)人有效使用經(jīng)費.

第三，強化預(yù)算執(zhí)行意識，維護預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性.高校的科研經(jīng)費預(yù)算是經(jīng)過校內(nèi)外專家評審、學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)小組和項目主管部門審核通過的，具有嚴肅性.項目負責(zé)人要強化預(yù)算執(zhí)行意識，將預(yù)算執(zhí)行提升到法律層面，在財經(jīng)法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)規(guī)范使用經(jīng)費，嚴格按照項目預(yù)算執(zhí)行經(jīng)費，做到不超預(yù)算執(zhí)行、不變相套現(xiàn)、不挪用經(jīng)費、不擅自改變經(jīng)費用途.對學(xué)校預(yù)算文件規(guī)定可以調(diào)整的事項，嚴格執(zhí)行文件要求，報經(jīng)職能部門和財務(wù)部門審核同意之后才能進行調(diào)整.

第四，加快信息平臺建設(shè)，加大預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度.預(yù)算執(zhí)行率較低是高?？蒲薪?jīng)費管理過程中普遍存在的問題.為了進一步提高效率性績效，學(xué)校一方面需要加大科研經(jīng)費執(zhí)行的監(jiān)督力度，通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺及時公布科研項目執(zhí)行率；另一方面要構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行績效考核機制，將下一年度的預(yù)算安排與上年的預(yù)算執(zhí)行進度掛鉤，督促項目負責(zé)人按項目進度執(zhí)行經(jīng)費.

第五，加大經(jīng)費統(tǒng)籌力度，提高經(jīng)費分配的公平性.經(jīng)費分配公平性較低影響了S高?？蒲薪?jīng)費的預(yù)算績效.目前學(xué)校主要依據(jù)科研產(chǎn)出對經(jīng)費進行分配，常常會忽略項目建設(shè)的實際經(jīng)費需求.這將導(dǎo)致科研產(chǎn)出較高的團隊或項目負責(zé)人經(jīng)費越來越多，出現(xiàn)所謂的“馬太效應(yīng)”.為了提高經(jīng)費分配的公平性，改善科研經(jīng)費的預(yù)算績效，學(xué)校需要理順經(jīng)費分配體系.在堅持以產(chǎn)出為導(dǎo)向的前提下，充分結(jié)合項目特點和經(jīng)費的實際需求對經(jīng)費進行分配，適量增加對產(chǎn)出較高、經(jīng)費需求較大的項目經(jīng)費投入，做到經(jīng)費分配適當向公平性傾斜.同時將預(yù)算執(zhí)行與經(jīng)費分配相結(jié)合，適度削減經(jīng)費結(jié)余較多的項目預(yù)算，將削減的經(jīng)費進行統(tǒng)籌安排，用于補充經(jīng)費緊張的項目建設(shè).

第六，加大對環(huán)保類項目的支持力度，提高發(fā)展的可持續(xù)性.S高校預(yù)算績效綜合評價指數(shù)與可持續(xù)性評價指數(shù)的關(guān)聯(lián)系數(shù)自2017年以來出現(xiàn)了逐年下降，究其原因是S高校環(huán)保類項目的占比較低.因此，學(xué)校需要在經(jīng)費分配環(huán)節(jié)提高對環(huán)保類項目的關(guān)注度，適度加大對環(huán)保類項目的支持力度，支持學(xué)校和社會的可持續(xù)性發(fā)展.