黃睿琦

【摘 要】專項債券已經(jīng)成為我國應對國內(nèi)外嚴峻經(jīng)濟形勢、穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展預期的主要政策工具，專項債券的發(fā)行對廣西實現(xiàn)“六?！焙汀傲€(wěn)”起到了重要作用。分析2019—2020年初廣西地方政府專項債券發(fā)行情況后發(fā)現(xiàn)，廣西在地方政府專項債券發(fā)行使用方面存在項目收益不實、項目缺乏區(qū)域特色等問題，應通過項目多元化和區(qū)域化、注重績效考核、拓展專項債券使用范圍等促進專項債券更好地發(fā)揮作用。

【關(guān)鍵詞】專項債券;新基建;擠出效應

【中圖分類號】F812.5;F832.51【文獻標識碼】A【文章編號】1674-0688（2020）08-0121-03

近年來，中央相繼通過重大政策或會議來完善地方政府專項債券政策、法規(guī)，不斷擴大專項債券使用范圍，專項債券在穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)等方面發(fā)揮著“定海神針”的作用。面對新冠肺炎疫情的沖擊，我國中央政府提出擴大專項債券規(guī)模，加快專項債券投入，重點支持既“促消費、惠民生”又“調(diào)結(jié)構(gòu)、增后勁”的“兩新一重”建設，并不斷完善專項債券發(fā)行“前、中、后”流程的管理。根據(jù)十三屆全國人大三次會議政府工作報告，2020年我國擬安排地方政府專項債券資金3.75萬億元，比2019年增加1.6萬億元。近年來，廣西專項債券的發(fā)行規(guī)模也在不斷擴大，2019年新增發(fā)行專項債券526億元，2020年已新增發(fā)行提前批專項債券557億元，專項債券新增發(fā)行規(guī)模、項目類型等不斷擴充，有力地促進地方經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展。

1 廣西地方政府專項債券發(fā)行特點

2019年，廣西全區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值21 237.14億元，增速達6.00%，經(jīng)濟發(fā)展水平在全國排名中等偏下。廣西經(jīng)濟社會發(fā)展仍面臨諸多短板，應繼續(xù)發(fā)揮專項債券的作用，充分拓寬廣西經(jīng)濟社會發(fā)展空間，使廣西在“一帶一路”“新西部大開發(fā)”等國家政策的支持下走上快速發(fā)展的軌道。當前，新冠肺炎疫情肆虐全球，國內(nèi)經(jīng)濟形勢異常嚴峻，必須充分發(fā)揮專項債券對地方政府穩(wěn)投資、促消費、穩(wěn)經(jīng)濟的作用（見表1、表2）。

通過分析2019—2020年廣西地方政府專項債券發(fā)行使用的變化情況可以發(fā)現(xiàn)，廣西地方政府專項債券發(fā)行節(jié)奏不斷加快，發(fā)行規(guī)模不斷擴大，發(fā)行成本不斷降低，使用靈活度不斷提升，并體現(xiàn)出如下特點。

1.1 債券發(fā)行體現(xiàn)穩(wěn)經(jīng)濟的特征

2019年，廣西土地儲備、棚戶區(qū)改造專項債券合計新增382億元，占2019年全區(qū)新增專項債券的72.62%，由于土地儲備和棚戶區(qū)改造專項債券項目跟實體經(jīng)濟的黏合度比較弱，2019年廣西地方政府專項債券在穩(wěn)經(jīng)濟、促消費等方面的作用沒有得到充分發(fā)揮。根據(jù)國務院、財政部等對專項債券的使用范圍、使用規(guī)模的要求，進入2020年以后，廣西所發(fā)行專項債券主要使用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)、社會領(lǐng)域等，專項債券的使用與實體經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)性更強，將有利于促進經(jīng)濟快速恢復，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展起到強有力支撐（如圖1、圖2所示）。

1.2 債券發(fā)行期限以中長期為主

從全國范圍來看，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的變化，專項債券發(fā)行期限有不斷延長的趨勢。廣西在2019—2020年5月所發(fā)行專項債券的期限不斷延長，2019年第1期到第10期所發(fā)行專項債券的期限主要為10年期以下，2019年第10期以后至2020年第24期，專項債券發(fā)行期限為10年、15年、20年、30年，多數(shù)專項債券的發(fā)行期限為30年，2020年廣西所發(fā)行提前批專項債券中發(fā)行期限為30年的額度占總發(fā)行規(guī)模的79.50%（如圖3所示）。

1.3 債券發(fā)行利率不斷創(chuàng)新低

為應對國內(nèi)外不確定因素對我國經(jīng)濟發(fā)展的影響，降費降息已經(jīng)成為宏觀經(jīng)濟政策的重要內(nèi)容。2019—2020年，廣西地方政府專項債券發(fā)行利率隨著國家財政政策、貨幣政策的寬松在不斷下行。進入2020年，不管是30年期，還是10年期，專項債券的發(fā)行利率不斷創(chuàng)下新低：10年期發(fā)行利率下降到2.78%，30年期發(fā)行利率下降到3.70%。專項債券發(fā)行利率的降低，在一定程度上體現(xiàn)了我國貨幣政策、財政政策正在走向?qū)捤?，同時降低了地方政府還債的壓力。

1.4 債券發(fā)行節(jié)奏不斷加快

2020年5月6日，國務院常務會議提出再提前下達1萬億元專項債新增限額，我國2020年擬安排地方政府專項債券3.75萬億元，比2019年增加1.6萬億元。截至2020年5月31日，廣西已經(jīng)發(fā)行24期新增地方政府專項債券，2020年上半年廣西所發(fā)行的提前批專項債券總額（557億元）已經(jīng)超過2019年全年專項債券發(fā)行總額（526億元），專項債券發(fā)行節(jié)奏的加快為廣西在新冠肺炎疫情后經(jīng)濟快速恢復起到重要的支撐作用。

2 廣西地方政府專項債券存在問題

專項債券為實現(xiàn)“六?！焙汀傲€(wěn)”創(chuàng)造了有利條件，通過分析近年來廣西專項債券的發(fā)行使用情況發(fā)現(xiàn)，在項目選擇、績效管理等方面還存在一些問題，部分專項債券無法真正實現(xiàn)“自求平衡”：專項債券的還本付息實質(zhì)上還是由地方財政承擔，地方政府專項債券有異化成為地方政府債務風險的可能性。在深入研究2019—2020年初廣西地方政府專項債券發(fā)行情況后，發(fā)現(xiàn)以下主要問題。

2.1 部分專項債券項目收益不實

根據(jù)財預〔2016〕155號、財預〔2017〕89號等文件精神，專項債券必須投向具有收益的公益性項目，專項債券項目收益必須能夠覆蓋專項債券本息。通過對廣西近兩年專項債券發(fā)行材料進行研究后發(fā)現(xiàn)，部分專項債券項目的實際收益難以真正覆蓋專項債券本息，項目存在收益來源不實、收益虛高等問題。

2.2 專項債券使用缺乏區(qū)域政策導向

根據(jù)國務院、財政部等對專項債券發(fā)行的要求，優(yōu)化專項債券投向是下一輪專項債發(fā)行的重要關(guān)注點。2020年，廣西新增專項債券主要用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公立醫(yī)院、高等學校、社會領(lǐng)域、收費公路等項目，專項債券使用缺乏地方特色，缺乏區(qū)域發(fā)展政策導向性，缺乏對重點項目的扶持。

2.3 對其他金融工具形成擠出效應

在應對疫情沖擊的情況下，專項債券的大規(guī)模發(fā)行會對私人投資產(chǎn)生擠出效應，從而導致整體經(jīng)濟效率下降、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)扭曲，并最終抑制經(jīng)濟長遠發(fā)展。專項債券是地方政府有收益公益性項目的重要融資來源，但并不是唯一來源。專項債券規(guī)模的快速擴張，容易導致其他融資途徑受到擠壓，地方政府相關(guān)項目的融資來源逐漸變窄。

3 政策建議

為了更好地發(fā)揮專項債券的效用，用科學的方法規(guī)范廣西地方政府專項債券的發(fā)行和使用，優(yōu)化專項債券的結(jié)構(gòu)，補短板、惠民生，確保專項債券用好、用精、出實效，形成公共績效與市場績效相協(xié)調(diào)的局面，本文提出以下建議。

3.1 專項債券投向應趨于多元化和區(qū)域化

根據(jù)國務院和財政部相關(guān)會議精神，2020年財政部提前下達專項債券重點用于能源項目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項目、民生服務、冷鏈物流設施等七大領(lǐng)域。同時，聯(lián)合疫情防控和投資需求變化等適當優(yōu)化投向，將國家重大戰(zhàn)略項目單獨列出、重點支持。專項債券資金額度有限，均等化、分散化使用都無法充分發(fā)揮它的作用，對專項債券資金的使用不宜搞“一刀切”，更不能搞地區(qū)平衡，應根據(jù)各地區(qū)的發(fā)展條件、區(qū)域發(fā)展重點、具體項目情況進行分配，對重點項目多、風險水平低的地域給予傾斜，建議專項債券側(cè)重投向西部陸海新通道、強首府戰(zhàn)略、中國（廣西）自由貿(mào)易區(qū)等方面。

3.2 應強調(diào)“規(guī)范運作”，提高專項債券績效管理水平

從地方政府專項債券的發(fā)展空間來看，如果專項債券本息全部以項目收益作為償債來源，就可以在一定條件下放開對地方政府赤字、債券規(guī)模的限制，應增加地方政府專項債的使用彈性。同時，針對專項債券的特點，參考國內(nèi)外債務管理的相關(guān)機制，對專項債券進行全流程管理，根據(jù)“借、用、管、還”全流程制定針對性較強的績效考核機制。

3.3 應針對政策變化，拓展專項債券使用范圍

隨著經(jīng)濟形勢的變化，專項債券被賦予更多職能，專項債券的使用范圍也在不斷拓展，除重點用于七大領(lǐng)域外，還將用于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、職業(yè)教育、公共衛(wèi)生、新基建等領(lǐng)域，建議廣西根據(jù)自身發(fā)展需要制定符合自身現(xiàn)實需求的專項債券使用規(guī)則?！靶禄ā笔俏覈鎸?jīng)濟形勢變化開出的緊急“藥方”，建議廣西不斷深化和拓展專項債券的使用范圍，在5G網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心、人工智能、物流、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設施方面展開探索，通過新基建建設助力消費升級和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，促進新產(chǎn)業(yè)、新服務、新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，提升地方經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

3.4 應更加注重項目管理，提質(zhì)增效

專項債券政策無論是在保投資還是對沖疫情影響方面，均被寄予厚望，其突出特點是將債券市場融資與項目管理有效結(jié)合實現(xiàn)政策目標。在當前這種特殊形勢下，投資資源彌足珍貴，但專項債券項目管理往往成為政策實施過程中的短板。隨著專項債券發(fā)行規(guī)模和債券存量的快速提高，由項目管理不善所引發(fā)的風險及對整個債券市場構(gòu)成的風險也將快速累積。提高專項債券項目的社會效益和經(jīng)濟效益，無疑是防范和化解風險、保持債券市場良性運行的關(guān)鍵。

地方政府專項債券是我國現(xiàn)階段積極財政政策的主要抓手，為充分發(fā)揮新增政府專項債券對穩(wěn)增長、擴投資、補短板的拉動作用，建議廣西不斷深化和拓展專項債券的使用范圍、使用方式，規(guī)范專項債券項目選擇、發(fā)行流程、績效管理等方面的內(nèi)容，更好地發(fā)揮專項債券的作用。

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