曹惠民 鄧婷婷 楊怡文 楊帆杰

〔摘要〕風(fēng)險(xiǎn)和不確定性已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化過(guò)程中必須面對(duì)的新挑戰(zhàn)，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)也逐漸成為人們關(guān)注和反思的核心議題，這種有效應(yīng)對(duì)不能僅限于事后的應(yīng)急響應(yīng)，還應(yīng)該將風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)預(yù)控與應(yīng)急的有機(jī)耦合以及治理機(jī)制的重塑。這種耦合與重塑的目的在于通過(guò)可控因素的整合以有效管控風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，進(jìn)而改進(jìn)和提升公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理的整體效能。這種耦合與重塑的過(guò)程對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制改革和創(chuàng)新提出了新的要求，而改進(jìn)后的風(fēng)險(xiǎn)分析框架則為我國(guó)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制改革和創(chuàng)新提供了一種有益的參考?？梢劳懈倪M(jìn)后的風(fēng)險(xiǎn)分析框架，通過(guò)公共行政改革和創(chuàng)新，強(qiáng)化公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程和治理機(jī)制的整合與集成，有效回應(yīng)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)切和需求，使得公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的整體性治理成為可能，提升公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的治理績(jī)效，促進(jìn)政府公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

〔關(guān)鍵詞〕公共衛(wèi)生安全；風(fēng)險(xiǎn)防控；應(yīng)急；風(fēng)險(xiǎn)治理；整體性治理

〔中圖分類號(hào)〕D630〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2096-8442（2020）01-0017-09

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（18BGL276）；中國(guó)國(guó)家留學(xué)基金資助項(xiàng)目。

一、問(wèn)題的緣起

風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)槠渥陨淼幕蛉恍约捌浣o正常社會(huì)秩序所帶來(lái)的傷害或損害而引起人們的高度關(guān)注，人們也從沒(méi)有停止探索風(fēng)險(xiǎn)致因及其治理的腳步。風(fēng)險(xiǎn)也許并不為人們所時(shí)時(shí)感知，但卻客觀存在。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要內(nèi)容時(shí)，它也就具有了政治學(xué)和公共管理學(xué)的意蘊(yùn)。風(fēng)險(xiǎn)和不確定性為人們重新審視經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化過(guò)程提供了新場(chǎng)景。討論哪些風(fēng)險(xiǎn)是最糟糕的以及應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)，顯然是政治學(xué)思考的當(dāng)然內(nèi)容。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，以及對(duì)監(jiān)管和保護(hù)措施的呼吁，為政府創(chuàng)造了全新的責(zé)任領(lǐng)域〔1〕158。風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于公眾、科學(xué)家和政府都是一種巨大的挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)存在的原因就在于人類對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的“知識(shí)赤字”〔2〕1-5。如何應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性就成為一個(gè)必須回答的理論問(wèn)題和實(shí)踐問(wèn)題。理解風(fēng)險(xiǎn)治理，需要從風(fēng)險(xiǎn)自身的生成作用機(jī)理和不同社會(huì)主體對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的因應(yīng)這兩個(gè)核心維度切入，前者本質(zhì)上是一個(gè)技術(shù)性和專業(yè)性的議題，而后者更多地是一個(gè)決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的問(wèn)題。國(guó)家治理體系的完善和治理能力的提升依賴于各級(jí)地方政府對(duì)于公共安全風(fēng)險(xiǎn)的有效防控和應(yīng)急響應(yīng)，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急機(jī)制的整合又必將成為地方政府公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新的核心。隨著不同社會(huì)主體之間的融合不斷強(qiáng)化，彼此之間的耦合關(guān)系越發(fā)明顯。決策和相關(guān)的行為互相影響、相互疊加，從這個(gè)意義上講，需要人們共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)〔3〕1。由此可見(jiàn)，公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效是一種特殊的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程和結(jié)果的體現(xiàn)。從其過(guò)程看，它要有效整合資源；從其客觀影響看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序所遭受的損害和傷害要實(shí)現(xiàn)最小化；從其社會(huì)效果看，公眾對(duì)于安全的預(yù)期和需求能夠得到滿足。目前，應(yīng)急方面的研究成果比較豐富，而風(fēng)險(xiǎn)防控方面的成果則不足。風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效有賴于事前的科學(xué)監(jiān)測(cè)和有效預(yù)控與事后的應(yīng)急處置和恢復(fù)建設(shè)之間的耦合與重構(gòu)，公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的提升僅有應(yīng)急處置和響應(yīng)的研究是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，基于風(fēng)險(xiǎn)自身規(guī)律和作用機(jī)理的預(yù)控機(jī)制研究更為重要。國(guó)家有必要將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控與應(yīng)急進(jìn)行有效整合，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)或不確定性〔4〕。

公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)事件事關(guān)國(guó)家的總體安全，我們應(yīng)對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)性的反思，避免出現(xiàn)“兩次踏進(jìn)同一條河流”的困境。公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)整體性治理必須強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控和應(yīng)急機(jī)制之間的整合，絕不能囿于傳統(tǒng)的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”模式。公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必須堅(jiān)持整體性原則，有針對(duì)性地優(yōu)化或重構(gòu)現(xiàn)有的機(jī)制或平臺(tái)，精準(zhǔn)施策。在精準(zhǔn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)自身的生成機(jī)理和作用機(jī)理基礎(chǔ)上的“風(fēng)險(xiǎn)防控-應(yīng)急響應(yīng)-恢復(fù)重建”的有機(jī)耦合，將成為未來(lái)國(guó)家公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)。“一個(gè)基礎(chǔ)，三個(gè)著力點(diǎn)”將構(gòu)成未來(lái)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的技術(shù)范式與管理范式耦合的基本框架。該框架不僅適用于公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域，對(duì)于其他領(lǐng)域的公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的改革和創(chuàng)新也具有重要意義。

公共安全衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系著國(guó)家的總體安全，我們必須從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度去理解公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的治理，貫徹總體國(guó)家安全觀。如何將風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)防控與應(yīng)急整合基礎(chǔ)上的整體性治理，有效提升風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效，就成為我國(guó)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制重塑的重要目標(biāo)。人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急的整合以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的關(guān)注和研究都比較欠缺，這也是本文研究的一個(gè)動(dòng)機(jī)。公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的治理能力和水平已經(jīng)成為我國(guó)政府治理體系建構(gòu)和治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容，地方政府公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的治理體系和治理能力關(guān)系著總體國(guó)家安全觀在基層的貫徹和落實(shí)程度。公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)可以從技術(shù)和治理兩個(gè)路徑去回應(yīng)和解釋。本文主要從治理的路徑展開(kāi)討論，試圖從公共行政改革的角度去探討和研究，如何通過(guò)治理機(jī)制的創(chuàng)新去回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急之間的有效整合，促進(jìn)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理效能的有效提升。公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急整合研究基礎(chǔ)上的整體式治理不僅對(duì)于公共衛(wèi)生領(lǐng)域，對(duì)其他公共領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的創(chuàng)新也具有重要的決策參考價(jià)值。

二、公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理與應(yīng)急耦合的基礎(chǔ)框架：整體性治理

基于風(fēng)險(xiǎn)防控的整體性治理不是一個(gè)虛幻的學(xué)術(shù)概念，它強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中所有要素和資源的整合以及風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的耦合，特別是風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急處置的有機(jī)統(tǒng)一，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)內(nèi)部諸多子系統(tǒng)之間的無(wú)縫對(duì)接和有效耦合，注重不同利益相關(guān)者之間的高效協(xié)同和合作，實(shí)現(xiàn)真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效改進(jìn)。公共衛(wèi)生安全事件的發(fā)生和治理顯示在風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急過(guò)程中存在諸多短板和不足，這反映了完善地方政府治理體系和提升治理能力的緊迫性。整體性治理理念為組織結(jié)構(gòu)的再造和政策過(guò)程的創(chuàng)新提供了一個(gè)引導(dǎo)不同機(jī)構(gòu)、不同群體和組織的行為及有效提升公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理效能的路線圖〔5〕。

（一）風(fēng)險(xiǎn)治理的基本過(guò)程

風(fēng)險(xiǎn)治理的基本過(guò)程是風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制創(chuàng)新和改革的基礎(chǔ)。為更具體地把握風(fēng)險(xiǎn)治理的整個(gè)過(guò)程，我們將風(fēng)險(xiǎn)治理的基本過(guò)程直觀地表達(dá)為圖1所示的內(nèi)容。

圖1左側(cè)的兩類要素是風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中人們必須首先要關(guān)注的關(guān)鍵內(nèi)容。一個(gè)是源發(fā)性要素（基于風(fēng)險(xiǎn)自身的致因所構(gòu)成的諸多要素的集合），另一個(gè)是促發(fā)性要素（主要是管理方面的，指那些應(yīng)作為但沒(méi)有作為、不作為或亂作為而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)惡化、放大的諸多因素的集合），這兩類要素的研究與分類是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控階段的兩項(xiàng)主要工作內(nèi)容〔6〕。在現(xiàn)有研究和實(shí)踐中，人們對(duì)這兩類要素的關(guān)注非常欠缺，更缺乏針對(duì)兩類要素的整合與優(yōu)化。一旦風(fēng)險(xiǎn)形成，就會(huì)有一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)警示，也就需要一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)估與決策的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程從最初風(fēng)險(xiǎn)致因的分類研究，到風(fēng)險(xiǎn)生成初期的風(fēng)險(xiǎn)警示，以及隨后的風(fēng)險(xiǎn)決策，是一個(gè)相對(duì)完整的過(guò)程。我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程對(duì)這些環(huán)節(jié)的研究都在深入，但在實(shí)踐中，它們的整合卻是我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中的一個(gè)短板，這也是筆者強(qiáng)調(diào)整體性的內(nèi)涵之所在。在圖1中，風(fēng)險(xiǎn)治理的整個(gè)過(guò)程更能凸顯風(fēng)險(xiǎn)治理整體性。風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)需要建立在準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)決策基礎(chǔ)上，同時(shí)有賴于不同利益相關(guān)者之間的合作與協(xié)同。這就對(duì)風(fēng)險(xiǎn)決策過(guò)程和決策的科學(xué)性提出了很高的要求，而IRGC（國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)治理委員會(huì)）的風(fēng)險(xiǎn)治理框架為我們理解風(fēng)險(xiǎn)決策過(guò)程提供了新的參考。

（二）IRGC風(fēng)險(xiǎn)治理框架的主要構(gòu)成部分

IRGC的風(fēng)險(xiǎn)治理框架為風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐領(lǐng)域的管理者提供了一個(gè)從早期風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別到應(yīng)急處置響應(yīng)的基本指導(dǎo)框架。該框架包含四個(gè)相互影響、相互作用的核心過(guò)程和三個(gè)相互融合的“要素”（包括利益相關(guān)者的參與、溝通和環(huán)境），即預(yù)判、評(píng)估、承受度與接受度判斷、對(duì)四個(gè)相互依賴部分的管理，還包括風(fēng)險(xiǎn)溝通和不同利益相關(guān)者的參與，如圖2所示。

1.預(yù)評(píng)估。這是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最初的識(shí)別、認(rèn)知和建立起來(lái)的基本框架。在社會(huì)生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)中，當(dāng)有不明顯或者是極少數(shù)的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)表征出現(xiàn)時(shí)，也許人們無(wú)法判斷是否存在風(fēng)險(xiǎn)，但當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的表征出現(xiàn)聚集或迅速增加時(shí)，來(lái)自于相關(guān)領(lǐng)域的基層參與者或?qū)＜覍W(xué)者的專業(yè)判斷對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)評(píng)估就尤為重要，相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)決策和選擇就成為風(fēng)險(xiǎn)生成初期風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的決定性因素。它使得早期的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和應(yīng)急響應(yīng)成為可能，也能讓風(fēng)險(xiǎn)的利益相關(guān)者參與進(jìn)來(lái)，以便掌握有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和解決風(fēng)險(xiǎn)的各種觀點(diǎn)或方案。最初，在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)致因存在分歧性或沖突性的認(rèn)知、判斷時(shí)，相關(guān)的決策部門(mén)就應(yīng)該啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估的工作，使得風(fēng)險(xiǎn)治理關(guān)口前移成為可能，也為精準(zhǔn)治理提供決策支持。

2.評(píng)估。這里的評(píng)估主要是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的技術(shù)原因和作用機(jī)理的識(shí)別，以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)生成的可能原因和后果作一個(gè)技術(shù)上的判斷和識(shí)別，發(fā)展并形成一種風(fēng)險(xiǎn)共識(shí)或意見(jiàn)，為風(fēng)險(xiǎn)的可容忍程度和管控提供決策基礎(chǔ)。如果需要，就對(duì)風(fēng)險(xiǎn)作出進(jìn)一步的研究和判斷，為風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、減輕、適應(yīng)或分擔(dān)提供可能的選項(xiàng)，這是管理和決策的基礎(chǔ)。IRGC認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)背后的政治、社會(huì)與制度的因素，將影響整體風(fēng)險(xiǎn)治理與決策的最后決定〔7〕。

3.承受度與接受度的判斷。要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)及其管理的需求作出判斷，同時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)與特定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比對(duì)，最后確定風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度以及人類對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的承受度與接受度。通常而言，人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受度和接受度可以分為不同的組合，管理和決策的傾向有多重可能。如果對(duì)上課遲到帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)承受度和接受度比較高的話，那么，對(duì)于危重病人急救遲到所引致潛在風(fēng)險(xiǎn)的承受度和接受度就非常低。如果受到專業(yè)知識(shí)的限制，人們無(wú)法判斷風(fēng)險(xiǎn)、無(wú)法確定人的承受度和接受度的時(shí)候，還作出冒險(xiǎn)的決策，后果將不堪設(shè)想。通常，人們?cè)诿鎸?duì)這種無(wú)法識(shí)別、也無(wú)法判斷自己在多大程度上能夠承受或接受風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就必須作出最保守的決策。作為管理者和決策者，要“寧肯信其有”并做好相應(yīng)的應(yīng)急準(zhǔn)備。

4.管理階段。也就是我們通常說(shuō)的執(zhí)行或行動(dòng)階段，包括最終的決策或?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的管控提供必要的管理選項(xiàng)，設(shè)計(jì)和實(shí)施為避免、減少（預(yù)防、適應(yīng)、減輕）、轉(zhuǎn)移或保留風(fēng)險(xiǎn)所需的行動(dòng)和補(bǔ)救措施。此時(shí)要考慮包括利益相關(guān)者的參與、溝通和環(huán)境等三個(gè)相互融合的“要素”，這三個(gè)要素體現(xiàn)于圖2中的中心部分，具體包括：在特定環(huán)境中，不同的利益相關(guān)者如何實(shí)現(xiàn)有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通，保證四個(gè)階段的有效銜接，保證相關(guān)的措施和手段能夠回應(yīng)現(xiàn)實(shí)。從這個(gè)意義上講，這三個(gè)“軟要素”是保證以上四個(gè)階段順暢進(jìn)行的潤(rùn)滑劑。

（三）對(duì)IRGC風(fēng)險(xiǎn)治理框架的改進(jìn)

在IRGC的風(fēng)險(xiǎn)治理框架中，上述幾個(gè)內(nèi)容相互影響、相互耦合，在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和應(yīng)急響應(yīng)的基礎(chǔ)，但該框架主要聚焦于微觀的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理，對(duì)在實(shí)踐中如何操作和推行則缺乏比較明確具體的措施和手段?；诖?，筆者認(rèn)為圖2中的環(huán)形圖需根據(jù)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)踐進(jìn)行擴(kuò)展和延伸，如圖3所示。

在改進(jìn)IRGC風(fēng)險(xiǎn)治理框架的過(guò)程中，需要理解該框架在中國(guó)的本土化問(wèn)題，也需要明確改進(jìn)該框架的目的在于有效提升我國(guó)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理的整體效能。改進(jìn)后的框架對(duì)四個(gè)環(huán)節(jié)中心聯(lián)結(jié)處的“風(fēng)險(xiǎn)溝通和不同利益相關(guān)者的參與”進(jìn)行了調(diào)整和完善，調(diào)整為“政府的決策與領(lǐng)導(dǎo)”，這也符合我國(guó)公共衛(wèi)生治理實(shí)踐需要。在該模型中，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理的閉環(huán)外圍增加了公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的四個(gè)支持性內(nèi)容，它使得風(fēng)險(xiǎn)治理效能更有保障，更具有可操作性。這四個(gè)方面是：（1）風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律和作用機(jī)理的研究（偏重管理對(duì)策或政策研究）；（2）風(fēng)險(xiǎn)治理技術(shù)儲(chǔ)備（偏重對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的相關(guān)技術(shù)支持）；（3）應(yīng)急響應(yīng)與處置；（4）社會(huì)動(dòng)員或參與的展開(kāi)。這四個(gè)方面的內(nèi)容對(duì)中間的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理的閉環(huán)是一個(gè)很有力的支撐。這個(gè)模型的改進(jìn)既充分利用了IRGC風(fēng)險(xiǎn)分析框架對(duì)前期風(fēng)險(xiǎn)決策的支持作用，又能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)決策與風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程的有效對(duì)接，為風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的改進(jìn)和提升提供強(qiáng)力的體制支撐，更能體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理的整體性和系統(tǒng)性。這個(gè)框架的建構(gòu)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的防控與科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)決策，同時(shí)又有助于人們理解整體性治理框架的內(nèi)涵。

（四）基于風(fēng)險(xiǎn)防控的整體性治理框架的內(nèi)涵

基于風(fēng)險(xiǎn)防控的整體性治理框架是相對(duì)于傳統(tǒng)的碎片化風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制而言的，風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)內(nèi)部的耦合就成為整體性治理的應(yīng)有之義。它側(cè)重于城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的效能，強(qiáng)調(diào)在特定的系統(tǒng)內(nèi)不同子系統(tǒng)之間那種通過(guò)彼此間的協(xié)同所展現(xiàn)出來(lái)的效能，這就是人們常說(shuō)的1+1>2的效果。這種效能來(lái)自于不同子系統(tǒng)自身的有效運(yùn)轉(zhuǎn)以及不同子系統(tǒng)之間耦合作用所帶來(lái)的整體績(jī)效的增加或改進(jìn)。如何保證在應(yīng)對(duì)某種現(xiàn)實(shí)的或潛在的公共安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠在高效的決策和領(lǐng)導(dǎo)體制下，整合相關(guān)的資源和權(quán)力，集中精力化解風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)心理的傷害，就成為整體性治理框架建構(gòu)的最重要的價(jià)值取向。決策與領(lǐng)導(dǎo)的重要性毋庸置疑，它決定著風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程的方向，影響著風(fēng)險(xiǎn)治理的效能，也制約著風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)和功能的重塑，政府必須從本質(zhì)上提升地方政府的決策領(lǐng)導(dǎo)力。

除決策和領(lǐng)導(dǎo)之外，還有四個(gè)要素決定著公共安全風(fēng)險(xiǎn)整體性治理的效果：一是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律與作用機(jī)理的研究。風(fēng)險(xiǎn)自身的規(guī)律和作用機(jī)理關(guān)系著風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)施策。二是風(fēng)險(xiǎn)治理技術(shù)的研究和探討。因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱，很多管理決策對(duì)于技術(shù)專家具有技術(shù)依賴癥，此時(shí)風(fēng)險(xiǎn)治理技術(shù)的相關(guān)專家就有責(zé)任從技術(shù)上作出準(zhǔn)確的識(shí)別和判斷，輔助管理決策團(tuán)隊(duì)及時(shí)、準(zhǔn)確作出應(yīng)急管理決策。三是應(yīng)急處置和快速響應(yīng)。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后應(yīng)急管理的效果受到應(yīng)急預(yù)案、決策的效率和時(shí)機(jī)、所能支配和使用的資源和權(quán)力、相關(guān)部門(mén)和主體的治理能力等因素的影響。比如應(yīng)急管理部門(mén)、相關(guān)的業(yè)務(wù)部門(mén)、地方的主管部門(mén)以及不同地方政府之間的協(xié)同整合能力都會(huì)影響到應(yīng)急管理的水平和能力。如果部門(mén)內(nèi)部的管理和機(jī)制運(yùn)行并不是服務(wù)于“風(fēng)險(xiǎn)的快速響應(yīng)和應(yīng)急處置”，它帶來(lái)的將是整體治理績(jī)效的損失，也就是負(fù)績(jī)效。四是社會(huì)動(dòng)員。社會(huì)公眾的行為和選擇與國(guó)家關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)治理的管理決策保持一致很重要。如果公眾不能與政府的風(fēng)險(xiǎn)治理決策和目標(biāo)達(dá)成一致，其產(chǎn)生的同樣是整體治理績(jī)效的損失。如果說(shuō)智庫(kù)和技術(shù)專家的支持側(cè)重于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的“防”，那么應(yīng)急和社會(huì)動(dòng)員強(qiáng)調(diào)的則是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的“控”?！皼Q策領(lǐng)導(dǎo)+四項(xiàng)關(guān)鍵工作”就構(gòu)成了我國(guó)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理改革的著力點(diǎn)。

三、我國(guó)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急機(jī)制整合過(guò)程中存在的問(wèn)題

公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，對(duì)其防控與應(yīng)急的耦合與重塑客觀上要求強(qiáng)化各子系統(tǒng)之間的協(xié)同與合作?，F(xiàn)實(shí)中，相關(guān)主體各自為政甚至相互競(jìng)爭(zhēng)的情況依然存在，我國(guó)的公共安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急中不同要素的整合仍有很長(zhǎng)的路要走。公共衛(wèi)生安全事件本身的風(fēng)險(xiǎn)和危害姑且不論，我們現(xiàn)在關(guān)注的是公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)后，各政府部門(mén)、公共機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)機(jī)構(gòu)、個(gè)體的作為及其對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制整合的影響，進(jìn)而明確我國(guó)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制整合的真正困境。

（一）有決策和領(lǐng)導(dǎo)，但是整體治理的效能需要提升

決策和領(lǐng)導(dǎo)水平是地方政府治理體系的構(gòu)建及治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的決定性要素，地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的決策和領(lǐng)導(dǎo)水平是衡量地方政府治理水平和治理能力的一個(gè)主要指標(biāo)。地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的決策和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格從某種程度上反映和體現(xiàn)了地方政府決策層的治理偏好或傾向，他們直接決定和影響著相關(guān)資源和要素（包括權(quán)力）的整合能力、過(guò)程和結(jié)果。從公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的過(guò)程看，決策層對(duì)風(fēng)險(xiǎn)及其發(fā)展的認(rèn)知和判斷將直接影響其相關(guān)的決策和政策走向；風(fēng)險(xiǎn)生成后，地方政府應(yīng)急響應(yīng)的水平和能力又決定著風(fēng)險(xiǎn)緩解和消除的可能性。從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控的角度看，決策層應(yīng)該從政治高度貫徹總體國(guó)家安全觀，正確理解諸多公共安全風(fēng)險(xiǎn)，決策和領(lǐng)導(dǎo)要“跑”在風(fēng)險(xiǎn)前面，實(shí)現(xiàn)“將風(fēng)險(xiǎn)消解在萌芽狀態(tài)”的績(jī)效目標(biāo)；風(fēng)險(xiǎn)生成后，要在第一時(shí)間構(gòu)建相應(yīng)的決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，該機(jī)制要以及時(shí)高效的應(yīng)急、無(wú)縫銜接的溝通為主要特征，從而實(shí)現(xiàn)快速果斷決策。在公共衛(wèi)生安全事件發(fā)生后，不同地方政府的決策和領(lǐng)導(dǎo)行為所產(chǎn)生的公共衛(wèi)生安全治理績(jī)效的巨大差異表明地方政府決策和領(lǐng)導(dǎo)的重要價(jià)值，也從側(cè)面印證了地方政府在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中提升決策和領(lǐng)導(dǎo)水平的急迫性。

（二）有應(yīng)急演練，但是應(yīng)急響應(yīng)的整體效能有待提升

應(yīng)急演練是提升地方政府應(yīng)急響應(yīng)和快速處置能力的必要途徑。應(yīng)急演練不是演戲，它必須以提升快速響應(yīng)處置能力為目的，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、規(guī)范化。在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨之時(shí)，演練所積累的經(jīng)驗(yàn)必須能有助于應(yīng)急響應(yīng)的效能?，F(xiàn)行的應(yīng)急演練不可謂不豐富，但是這些應(yīng)急演練在多大程度上能夠促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急體制機(jī)制的整合？現(xiàn)在看來(lái)，它值得反思。實(shí)踐證明，地方政府應(yīng)急管理體系和應(yīng)急能力的現(xiàn)代化、系統(tǒng)化和集成化更重要。一些地方政府對(duì)應(yīng)急演練非常重視，但疏于應(yīng)急能力的培育；部門(mén)的應(yīng)急演練多，跨部門(mén)協(xié)同性質(zhì)的演練有限。從中也可以看出，現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制的內(nèi)生系統(tǒng)動(dòng)能嚴(yán)重不足，很多部門(mén)依然是在“各掃自己門(mén)前雪”。由此可見(jiàn)，演練所帶來(lái)的應(yīng)急能力的提升和改善是未來(lái)改革的重點(diǎn)。公共衛(wèi)生安全事件爆發(fā)后，不同部門(mén)在采取的治理行為的及時(shí)性及有效性上形成了鮮明對(duì)比，這凸顯了我國(guó)在面對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)，跨部門(mén)協(xié)同合作治理能力亟需整合。另外，跨地區(qū)、跨部門(mén)的合作也是一個(gè)問(wèn)題，不同地區(qū)之間關(guān)于應(yīng)急物資處置的低效率更凸顯了地方在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理方面所面臨的“短板”，這種不作為或亂作為本身就是公共安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理機(jī)制的致命傷。由此可見(jiàn)，我國(guó)地方政府公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制的整合與重塑刻不容緩。

（三）有專家智庫(kù)，但是研究的決策輔助功能欠缺

智庫(kù)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)中承擔(dān)著越來(lái)越重要的功能。智庫(kù)的發(fā)展不能停留在建設(shè)上，它必須注重回應(yīng)人們的重大關(guān)切。智庫(kù)的最終產(chǎn)品應(yīng)是高質(zhì)量的政策、制度和報(bào)告。所謂高質(zhì)量就是這種決策咨詢要從實(shí)質(zhì)上能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，提升政府公共政策的科學(xué)化水平，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理方面的智庫(kù)也是如此。專家智庫(kù)應(yīng)該集中于兩個(gè)方面的系統(tǒng)研究：一個(gè)是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的研究，另一個(gè)是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理制度的研究。目前來(lái)看，這兩個(gè)方面都亟需改進(jìn)。2013年后，不同類型的智庫(kù)在數(shù)量上增速很快，但其結(jié)構(gòu)和質(zhì)量是否能夠滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還有待科學(xué)評(píng)估。很多專家智庫(kù)在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)后的第一時(shí)間能夠提出針對(duì)性治理的研究成果，但是，這些成果本身的質(zhì)量在多大程度上能促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)代化？專家智庫(kù)建設(shè)可以百家爭(zhēng)鳴，但是也必須以“服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提升公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理效能”為基本準(zhǔn)則，否則就很難逃脫花瓶式智庫(kù)的嫌疑。

（四）有公眾參與，但是質(zhì)量有待提升

公眾的有效、有序參與是社會(huì)文明的主要體現(xiàn)之一。社會(huì)公眾是面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線，他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知、自救和他救的能力也將影響公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效，但是受制于自身知識(shí)和專業(yè)技能的限制，公眾更需要外界的指導(dǎo)或支持以有效提升其參與風(fēng)險(xiǎn)治理的能力。筆者在《城市公共安全治理中公眾參與困境與對(duì)策》一文中就公眾參與城市公共安全的困境和對(duì)策進(jìn)行了專門(mén)研究〔8〕。作為公共安全治理中的重要參與者，社會(huì)公眾的行為在公共衛(wèi)生安全事件中成為很多人討論的焦點(diǎn)。Renn對(duì)人的行為和風(fēng)險(xiǎn)之間的內(nèi)在邏輯作了詮釋：風(fēng)險(xiǎn)是人類選擇和創(chuàng)造的結(jié)果〔9〕2。提升公眾對(duì)自身行為風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的認(rèn)知和管控能力，是我國(guó)新時(shí)代應(yīng)急管理機(jī)制重塑和改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)。對(duì)社會(huì)公眾而言，約束和控制自己的行為邊界本身就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理效能的一種參與和貢獻(xiàn)。公民個(gè)體既可能是風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)造者，同時(shí)也可能是風(fēng)險(xiǎn)治理的合作者。因此，如何引導(dǎo)公眾有序、有效參與風(fēng)險(xiǎn)治理就成為一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理改革的重要議題，同時(shí)還要進(jìn)行公眾參與政策設(shè)計(jì)的優(yōu)化調(diào)整，尤其是要重視公眾參與中管理人員自身管理水平和能力的提升，這是提升公眾參與治理水平的重要因素。

（五）有問(wèn)責(zé)質(zhì)詢，但是問(wèn)責(zé)的功能效果需要明確

問(wèn)責(zé)已成為很多地方強(qiáng)化治理效能的政策工具。問(wèn)責(zé)機(jī)制的設(shè)計(jì)首先要明確問(wèn)責(zé)的功能和目的，即矯正出現(xiàn)偏差的行政行為，進(jìn)而促進(jìn)地方政府治理能力和治理水平的提升。政府和相關(guān)職能部門(mén)本應(yīng)成為管控風(fēng)險(xiǎn)、防止風(fēng)險(xiǎn)惡化和擴(kuò)大的行政力量，但是如果政府存在不作為、作為不當(dāng)甚至是亂作為，它產(chǎn)生的就是負(fù)績(jī)效〔10〕。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，利益相關(guān)者的選擇和行為從某種意義上決定著風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散和惡化程度。理論上，政府和其他治理主體應(yīng)該成為風(fēng)險(xiǎn)管控的核心力量。政府應(yīng)作為而不作為或亂作為已為社會(huì)所不可容忍，加強(qiáng)此方面治理已成為政府職能改革的重點(diǎn)任務(wù)。在公共衛(wèi)生安全事件發(fā)生后，決策和管理層在面對(duì)來(lái)自基層專業(yè)技術(shù)人員關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)判斷時(shí)該如何決策？此時(shí)考驗(yàn)的就是地方政府的決策和管理能力。如果因?yàn)闆Q策和領(lǐng)導(dǎo)不當(dāng)而使得風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大、惡化或失控，就要接受問(wèn)責(zé)，向社會(huì)作出說(shuō)明和解釋。問(wèn)責(zé)具有政治學(xué)意義上承擔(dān)公共責(zé)任的意蘊(yùn)，但是除了具有政治上的問(wèn)責(zé)含義之外，還必須具有強(qiáng)化管理改進(jìn)的意蘊(yùn)。問(wèn)責(zé)的目的不能僅限于其本身，問(wèn)責(zé)必須以“倒逼地方政府管理團(tuán)隊(duì)的專業(yè)化、科學(xué)化和規(guī)范化”為基本目標(biāo)，這是我國(guó)未來(lái)問(wèn)責(zé)機(jī)制需要強(qiáng)化的地方。

四、我國(guó)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急機(jī)制耦合與重塑的策略

公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的提升有賴于兩個(gè)核心要素：一是風(fēng)險(xiǎn)生成邏輯和生成機(jī)理的研究，二是治理意義上風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急響應(yīng)的有機(jī)耦合。國(guó)家應(yīng)該強(qiáng)化公共安全風(fēng)險(xiǎn)生成邏輯和生成機(jī)理的精準(zhǔn)研究，這是以技術(shù)專家的研究為核心側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行的技術(shù)性研究，也是風(fēng)險(xiǎn)有效預(yù)控和應(yīng)急處置的前提和基礎(chǔ)，而風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制改革本質(zhì)上是政府與其他利益相關(guān)者協(xié)同治理的集體行動(dòng)。以風(fēng)險(xiǎn)為中心的技術(shù)驅(qū)動(dòng)力和以政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化為核心的政策和管理驅(qū)動(dòng)力將構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急的“兩駕馬車”，缺一不可?；陲L(fēng)險(xiǎn)防控的整體性治理績(jī)效的改進(jìn)也是這兩種力量之間耦合與協(xié)同效應(yīng)的結(jié)果和主要形式，這也應(yīng)該成為未來(lái)重塑我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急體制的重點(diǎn)。

（一）以政策類智庫(kù)和技術(shù)專家為主體，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理和生成邏輯的研究

公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理精準(zhǔn)施策的基礎(chǔ)是風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理和生成邏輯的精準(zhǔn)研究，這也是風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)內(nèi)部各部分耦合的技術(shù)要件，IRGC的風(fēng)險(xiǎn)治理框架就是圍繞著風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)決策而進(jìn)行的。除風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)決策研究之外，風(fēng)險(xiǎn)治理的研究還應(yīng)該著重于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)本身的生成和發(fā)展機(jī)理進(jìn)行技術(shù)性研判，這有賴于技術(shù)專家和決策咨詢專家的系統(tǒng)研究。就風(fēng)險(xiǎn)而言，應(yīng)該明確其源發(fā)性要素與促發(fā)性要素對(duì)于整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理（包括應(yīng)急管理）系統(tǒng)所產(chǎn)生的影響。兩類要素的作用機(jī)理具有較大的差異。相關(guān)的技術(shù)專家和決策咨詢專家應(yīng)該明確這兩種風(fēng)險(xiǎn)生成的條件、作用和發(fā)展的內(nèi)在邏輯，并為政府的決策領(lǐng)導(dǎo)提供有針對(duì)性的預(yù)控和應(yīng)急方案，有針對(duì)性地整合與利用相關(guān)的資源和權(quán)力。就分工而言，特定技術(shù)領(lǐng)域的專家要協(xié)同攻關(guān)，明確風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理和內(nèi)在的演進(jìn)規(guī)律，而管理和決策咨詢專家應(yīng)為風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力的系統(tǒng)提升提供另一種形式的動(dòng)能。這樣，“風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理研究+組織決策支持”的雙輪驅(qū)動(dòng)就可以有效促進(jìn)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理效能的提升。風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理或生成邏輯的研究可為政府風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急的精準(zhǔn)施策提供決策依據(jù)，而強(qiáng)有力的組織決策支持，則可為風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的提升提供強(qiáng)有力的政治支持和組織保障。這是公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效提升的兩個(gè)核心驅(qū)動(dòng)要素。

（二）優(yōu)化應(yīng)急管理的決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，建立快速響應(yīng)、有效處置的決策和管理團(tuán)隊(duì)

地方政府的決策和領(lǐng)導(dǎo)水平將決定著地方政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化程度。政府的決策和領(lǐng)導(dǎo)水平是決定整個(gè)系統(tǒng)耦合的主導(dǎo)因素，政府必須以提升公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理效能為目標(biāo)。在組織上，要強(qiáng)化政府自身的組織、領(lǐng)導(dǎo)和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的靈活性、及時(shí)性和有效性。在治理結(jié)構(gòu)上，要逐步構(gòu)建以專業(yè)技術(shù)專家（包括決策咨詢專家）支持的政府決策、領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，公共安全風(fēng)險(xiǎn)的治理尤其如此。由于存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)溝通就顯得尤為重要，通過(guò)溝通有助于促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理的決策和領(lǐng)導(dǎo)的效率〔11〕74。這樣，政府的決策和領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的依賴性就更強(qiáng)，這就決定了政府內(nèi)部決策和領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)必須考慮專業(yè)性問(wèn)題，即政府在接受專業(yè)性意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，不斷提升政府決策和領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)性、科學(xué)性。此外，要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中不同部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同與合作治理能力。協(xié)同和合作本身就構(gòu)成公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效提升的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，因而，應(yīng)強(qiáng)化不同政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同與合作水平和能力。作為一個(gè)職能部門(mén)，應(yīng)急管理部門(mén)不應(yīng)局限于特定領(lǐng)域的應(yīng)急，其職能和職責(zé)應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化和重組。政府決策和領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)也必須強(qiáng)化自身的治理能力和治理水平。為此，必須以專業(yè)化、科學(xué)化、規(guī)范化、集成化和智能化為基本目標(biāo)，全面系統(tǒng)地促進(jìn)地方政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（三）鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與，構(gòu)建應(yīng)急管理的升級(jí)版

政府之外的公眾、企業(yè)和其他社會(huì)主體應(yīng)該成為公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的合作伙伴和參與主體，政府必須積極培養(yǎng)公眾參與公共事務(wù)治理的公民精神和意識(shí)，積極提升公眾參與公共事務(wù)治理的能力。公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急必須讓非政府組織有序參與，以達(dá)到一種使應(yīng)變能力能夠融入減輕影響和加速?gòu)?fù)蘇進(jìn)程的防備水平〔12〕149-152。首先，社會(huì)公眾要強(qiáng)化自己的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，避免自身行為選擇的風(fēng)險(xiǎn)性，同時(shí)有效規(guī)范和約束自己的行為，提升自救或他救的能力。其次，非政府組織應(yīng)理解并嚴(yán)格執(zhí)行政府的風(fēng)險(xiǎn)治理政策，有序參與公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理。最后，政府應(yīng)起到協(xié)調(diào)作用，為社會(huì)公眾的有效參與提供相關(guān)的政策和渠道，強(qiáng)化政府與公眾之間就風(fēng)險(xiǎn)治理所進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)溝通，保持不同利益相關(guān)者之間的有序有效協(xié)作。應(yīng)急是不同利益相關(guān)者的整體應(yīng)急和合作應(yīng)急，要逐步建構(gòu)一個(gè)政府主導(dǎo)、不同利益主體協(xié)同參與的高效、統(tǒng)一、協(xié)同、智能的公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急的合作治理版本，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、整體性。在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中，政府部門(mén)、社會(huì)公眾和其他的利益相關(guān)者之間應(yīng)該形成一種良性的合作治理網(wǎng)絡(luò)。如前所述，公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控中的有關(guān)決策和行為如果不能助力防控和應(yīng)急，就會(huì)間接地成為風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的“助攻手”，它所帶來(lái)的是負(fù)績(jī)效。因此，在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的不作為和亂作為，應(yīng)該受到問(wèn)責(zé)和質(zhì)詢。在問(wèn)責(zé)和質(zhì)詢過(guò)程中，政府應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)公眾有效、有序參與，使公眾成為風(fēng)險(xiǎn)治理必需的合作伙伴，提升公眾參與問(wèn)責(zé)和質(zhì)詢的水平與能力。

（四）重新定義應(yīng)急管理部門(mén)的職責(zé)和功能，提升地方政府應(yīng)急管理機(jī)制的柔性和彈性

應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)屬于專業(yè)性比較強(qiáng)的議題。有學(xué)者對(duì)組織和決策指揮在應(yīng)急管理系統(tǒng)中的作用和功能作了明確界定：指揮與協(xié)調(diào)系統(tǒng)作為應(yīng)急管理系統(tǒng)的中樞，主要是發(fā)揮應(yīng)急決策、發(fā)布命令或授權(quán)相關(guān)組織，協(xié)調(diào)其他子系統(tǒng)的功能〔13〕103。如果組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)屬于宏觀決策體系的話，那么應(yīng)急管理就屬于專業(yè)性領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，應(yīng)急管理系統(tǒng)的決策、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的有效治理就起著決定性作用。此時(shí)，應(yīng)急管理系統(tǒng)自身的領(lǐng)導(dǎo)和運(yùn)作就成為遏制風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散惡化的關(guān)鍵?，F(xiàn)代的應(yīng)急是注重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控的整體應(yīng)急，是注重應(yīng)急效能的系統(tǒng)應(yīng)急，是注重技術(shù)的高質(zhì)量應(yīng)急。但就目前的公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理而言，應(yīng)急管理部與相關(guān)職能部門(mén)在風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急處置過(guò)程中聯(lián)系并不緊密，這對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中的資源整合極為不利。主要原因在于，政策和制度設(shè)計(jì)上的缺陷，使得不同職能部門(mén)缺乏應(yīng)有的橫向協(xié)同或合作治理。從某種意義上講，這種缺乏協(xié)同和合作的公共安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急指揮和管理系統(tǒng)，本身并沒(méi)有將公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理制度應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮至最大。不同部門(mén)重疊的職能顯然缺乏整合與重構(gòu)，如果對(duì)其進(jìn)行整合，公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效應(yīng)該更理想。應(yīng)急管理系統(tǒng)的“應(yīng)急”應(yīng)該是協(xié)助所有部門(mén)和行業(yè)應(yīng)急體系和應(yīng)急能力建設(shè)的合作性應(yīng)急，相關(guān)職能部門(mén)的“應(yīng)急”也必然是有應(yīng)急管理系統(tǒng)參與的協(xié)同性應(yīng)急。概言之，應(yīng)急管理部和相關(guān)的職能部門(mén)就突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)展開(kāi)充分而有效的合作或協(xié)同，這也是未來(lái)促進(jìn)應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的必要條件。

（五）建立現(xiàn)代化的物資調(diào)配制度和資源共享制度，促進(jìn)技術(shù)、信息的共享

特定的資源是風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效提升的必備條件。巧婦難為無(wú)米之炊，風(fēng)險(xiǎn)治理同樣需要相應(yīng)的資源，這是提升風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的重要保障。風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效本質(zhì)上就是對(duì)資源和要素整合結(jié)果的統(tǒng)稱。它的構(gòu)成要素不僅包括傳統(tǒng)的救援物資和要素，還包括信息、技術(shù)等資源，為保障救援物資和相關(guān)信息的充分整合，政府要主導(dǎo)建構(gòu)一個(gè)物流、技術(shù)和其他要素的共享信息平臺(tái)。即根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急管理的需要，建立一個(gè)不同類型信息資源的共享平臺(tái)〔14〕，提升信息技術(shù)的整合對(duì)決策的支持功能。政府要統(tǒng)籌整合應(yīng)急管理部門(mén)和相關(guān)的職能部門(mén)，建立一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急物資調(diào)配、運(yùn)輸和分配的高效運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)，確保物資本身的生產(chǎn)、調(diào)配、運(yùn)輸和分配之間實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。尤其是要注意運(yùn)用現(xiàn)代化的物流信息和技術(shù)，提升風(fēng)險(xiǎn)治理所需資源的調(diào)配效率。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的快速發(fā)展，它們?cè)陲L(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中所扮演的角色和功能越來(lái)越突出。數(shù)據(jù)和信息的整合與運(yùn)用在風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)研判、傳播路徑分析、精準(zhǔn)防控及后續(xù)治理中都扮演著重要角色，突出了風(fēng)險(xiǎn)治理的技術(shù)特征。地方政府要依托大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展趨勢(shì)的分析預(yù)估、數(shù)據(jù)共享，切實(shí)做到情況明、措施實(shí)，為做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控和應(yīng)急管理系統(tǒng)的耦合與重塑也必須重視現(xiàn)代化信息技術(shù)的整合、利用和共享。從基層社區(qū)到一線管理人員，再到政府的決策領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，都必須納入智能、高效、全面的共享信息網(wǎng)。不同利益相關(guān)主體在進(jìn)行充分有效溝通的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)、信息和物資的共享與整合，應(yīng)該成為風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急管理體系中資源和信息共享的主軸。

公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理是在一個(gè)特定的時(shí)間和空間內(nèi)所進(jìn)行的資源和條件都相對(duì)比較稀缺的社會(huì)集體行動(dòng)，它考驗(yàn)著公共衛(wèi)生安全應(yīng)急體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效能。此時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理效能的最大化就成為一個(gè)重要課題?，F(xiàn)代公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理效能的提升，必須建立在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)自身準(zhǔn)確研究的基礎(chǔ)上，風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)治理必須建立在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)生成規(guī)律和作用機(jī)理的準(zhǔn)確理解和認(rèn)知的基礎(chǔ)上。因此，我國(guó)必須充分發(fā)揮專家智庫(kù)的政策供給功能和技術(shù)工具的創(chuàng)新價(jià)值，實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新和治理技術(shù)創(chuàng)新的“雙輪驅(qū)動(dòng)”。同時(shí)，改進(jìn)后的風(fēng)險(xiǎn)治理框架強(qiáng)化了政府決策和領(lǐng)導(dǎo)作用?，F(xiàn)代的風(fēng)險(xiǎn)治理效能的實(shí)現(xiàn)不能單單依賴應(yīng)急行動(dòng)，風(fēng)險(xiǎn)生成之前的預(yù)控階段同樣重要，而且現(xiàn)代的風(fēng)險(xiǎn)治理效能實(shí)現(xiàn)的途徑必須借助于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控和應(yīng)急之間的充分整合。從組織結(jié)構(gòu)上看，應(yīng)急管理部門(mén)應(yīng)該與其他職能部門(mén)就公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)現(xiàn)更高程度的協(xié)同。作為公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的合作伙伴，政府也必須鼓勵(lì)不同社會(huì)主體的協(xié)同參與。在大數(shù)據(jù)和云計(jì)算快速發(fā)展的信息社會(huì)，提升風(fēng)險(xiǎn)治理效能，必須注重信息、技術(shù)和物資等信息的交流和貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)溝通的無(wú)縫對(duì)接。上面這幾個(gè)方面的內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)整體性治理效能提升的核心要件。

未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)治理的難點(diǎn)主要集中在兩方面：一是為了強(qiáng)化預(yù)控的作用，人們必須對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的潛在形態(tài)和不同領(lǐng)域的表現(xiàn)形態(tài)進(jìn)行分類研究；二是如何提升社會(huì)公眾自身的參與能力和參與水平。筆者認(rèn)為，未來(lái)公眾自身的自組織能力將成為風(fēng)險(xiǎn)治理效能提升的主要推動(dòng)力，難點(diǎn)在于如何提升公眾的自組織能力，這也是該課題未來(lái)需要深入研究的一個(gè)方向。

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責(zé)任編輯周榮