許尊童

【摘 要】隨著我國社會的不斷前進和發(fā)展，對政府的管理方式理念也提出了新的要求，過去的傳統(tǒng)公務(wù)員體制已經(jīng)不能滿足、跟不上時代發(fā)展的步伐，致使我國政府機關(guān)工作中出現(xiàn)工作缺乏活力、機制不夠健全等各種問題。如若僅僅實行當前的人事管理制度，必將使工作人員缺乏斗志、失去競爭力，這也會使我國的發(fā)展受到不利的影響。在我國現(xiàn)行的公務(wù)員管理制度中，除非公務(wù)員有重大的過失或犯有刑事責任，否則其可一直任職到法定退休年齡，且其職業(yè)一直受到保障，又擁有較為優(yōu)越的社會地位，工資福利、晉升都與此緊密聯(lián)系。正是這種穩(wěn)定的職業(yè)規(guī)劃且缺乏競爭力的人事管理體制，導致了公務(wù)員隊伍缺乏創(chuàng)新能力，管理組織也較為僵硬，公務(wù)員懶散不上進無作為。為此，借助國外先進的合同化人事管理經(jīng)驗而形成的聘任制度，明確崗位及工作期限，并做好任職期間的工作績效考核工作，便于今決定是否繼續(xù)聘用，這是一個雙向合意選擇的過程，這樣有利于公務(wù)員隊伍的更新與建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】聘任制;退出;公務(wù)員

當前，我國的公務(wù)員隊伍因改革的需要，從而引進了一種新穎形式的體制——聘任制，這與我國本身傳統(tǒng)形式的公務(wù)員體制大有不同?！肮珓?wù)員”不再是終身制，也不再是常人口中的“鐵飯碗”，而是產(chǎn)生了一種“鯰魚效應(yīng)”。聘用機關(guān)采用了合同管理的制度，對高級人才進行選拔引進公職單位，采取一系列考核制度在試用期內(nèi)和任期內(nèi)對相關(guān)人員進行考核，以此作為聘用人員去留的重要參考依據(jù)。這也是近幾年從西方引進的一種行政管理手段和措施，目的是為了刺激工作人員能夠積極參與崗位競爭，讓公務(wù)員隊伍更加廉潔、使得工作效率提高，不斷更新人才流動交流的制度。但由于這是剛試行不久的制度，所以國家層面對于崗制度的選拔程序、聘用期內(nèi)的權(quán)利義務(wù)以及特別是考核、淘汰機制沒有統(tǒng)一、明確的規(guī)定，這無疑對聘任制度的人才交流造成的極大的影響，也將會阻礙聘任制的發(fā)展進程。為此，本文將從我國聘任制度的退出機制存在的問題入手進行探討，并進一步提出相應(yīng)的完善建議，為我國聘任制度盡一些微薄之力。

一、聘任制公務(wù)員與相關(guān)基礎(chǔ)理論

（一）聘任制公務(wù)員的概念及其特點

所謂公務(wù)員聘任制，是指在規(guī)定的人員編制和工資支出范圍內(nèi)提供更多專業(yè)職位和輔助職位，實行公務(wù)員合同聘任和人事管理制度。我國人社部和中組部在2011年頒布了《聘任制公務(wù)員管理試點辦法》（以下簡稱辦法），其第二條中指出，聘任制公務(wù)員是在國家政府機關(guān)的編制限額及工資福利經(jīng)費的范圍之內(nèi)，由用人單位向省級或中央公務(wù)員主管單位申請審查和批準后，采用合同的形式聘任由國家財政擔負工資且依法履行公職的機關(guān)工作人員，在對于不涉及國家秘密和主要崗位的情況下?lián)我欢ǖ墓?，通常由專業(yè)性較強的崗位和輔助性崗位的工作人員組成。

該制度與選任制和委任制公務(wù)員的不同之處在于，聘任制公務(wù)員有三個特點即合同管理、平等協(xié)商和聘期明確。聘任制將充分尊重雙方的選擇意愿，用人單位將從全社會來選拔精英人才，而應(yīng)聘者可以通過選擇適合自己的崗位來釋放自己的才能。在公平公正的基礎(chǔ)之上，兩者簽訂勞動合同，同時明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，這也體現(xiàn)了在契約關(guān)系中保護雙發(fā)的合法權(quán)益，加強政府工作人員的競爭力，可促進公務(wù)員全身心投入工作并提高工作效率。

（二）退出方式

1.聘任合同的解除

聘任勞動合同的解除，是指勞動合同期滿前聘任制度公務(wù)員與行政部門解除勞動合同的法律行為，是指勞動合同雙方的權(quán)利義務(wù)和人事關(guān)系提前解除。聘任合同的終止包括聘任機關(guān)單方面終止、聘任制公務(wù)員單方面終止和雙方同意終止聘任合同。具體規(guī)定如下：

（1）聘任機關(guān)單方面解除聘任合同的法律規(guī)定

根據(jù)規(guī)定，聘用的公務(wù)員因病、傷不能繼續(xù)勝任工作的，在合同所依據(jù)的客觀環(huán)境發(fā)生重大變化的，以及在合同規(guī)定的其他情況下，聘用機關(guān)可以單方面終止合同。此外，還包括未通過試用期的考核，在勞動合同期限內(nèi)進行年度考核不合格或者年度考核連續(xù)兩年基本稱職，未履行法律、合同規(guī)定的義務(wù)或者未遵守紀律、違反合同規(guī)定的其他事項的，由用人機關(guān)予以解雇。

（2）聘任制公務(wù)員單方面解除聘任合同的法律規(guī)定

根據(jù)法律規(guī)定，聘用制公務(wù)員在試用期內(nèi)，可以根據(jù)自己的意愿，單方面解除與用人單位的聘用合同。例如，在下列情形中，用人機構(gòu)不按照約定支付用人公務(wù)員的報酬和社保，用人單位有過錯或者法律、合同規(guī)定的其他事由，勞動者可以單方面解除與用人機構(gòu)的勞動合同。

（3）雙方協(xié)商解除聘任合同的法律規(guī)定

根據(jù)法律的規(guī)定，聘任制公務(wù)員和用人機構(gòu)在協(xié)商一致的前提下，可以解除勞動合同，也可以經(jīng)同級公務(wù)員主管部門備案，修改和調(diào)整勞動合同的內(nèi)容，以促進雙方關(guān)系的和諧與溝通。

2.聘任合同的終止

根據(jù)本辦法的規(guī)定，任用制度下的公務(wù)員與用人機關(guān)之間的任用合同，在下列兩種情況下自動終止：合同期滿，合同訂立時約定的終止條件發(fā)生時自愿終止合同。勞動合同終止時，雙方的權(quán)利義務(wù)等人事關(guān)系自然終止。

因此，在國家立法層面，取消任用聘用公務(wù)員的規(guī)定是《公務(wù)員法》和《辦法》的規(guī)定。但是，前者對公務(wù)員退出就業(yè)制度的規(guī)定很少。雖然后者是專門為公務(wù)員制定的，但退出條款只是確立了一個原則框架，具體的執(zhí)行標準仍然模糊不清，缺乏可操作性，許多細節(jié)需要進一步完善。

（二）聘任制與其他公務(wù)員的區(qū)別

目前，我國公務(wù)人員的選拔制度主要采用考任、遴選、委任和聘任制。聘任制和前三種制度構(gòu)成了我國公務(wù)員選拔人才的一系列制度，但前三者在適用范圍和聘任程序上存在著一定的差異。其中，遴選制和委任制作為人才選擇的方式最為普遍，但這兩種人才選拔制度的弊端在運行過程中也日益顯現(xiàn)出來。所以，為了打造更高素質(zhì)的人才隊伍，開始發(fā)展使用聘任制，其在我國的公務(wù)員選派工作中則作為必要的補充和輔助的人才引進方式，目前已在數(shù)個城市成功試點，近幾年也初有成效。遴選制度，是指依照法律規(guī)定的民主程序，以投票方式選拔任用公務(wù)員的制度，一般適用于國家機關(guān)和政黨的主要領(lǐng)導人的選拔任用。委任制，是指任免官員依法對公務(wù)員進行管理的制度?？既沃剖侵赣萌藛挝换蛘咧鞴懿块T根據(jù)工作需要，公布社會就業(yè)條件，按照統(tǒng)一標準舉行公開考試，考核應(yīng)試者的知識和能力，實行以考試成績?yōu)榛A(chǔ)的優(yōu)秀考生選拔制度。

因此，四種類型的公務(wù)員遴選選拔人才制度在范圍和程序上是不同的，但它們構(gòu)成了一個完整的公務(wù)員遴選和聘任制度。特別是聘任制度下錄用程序的創(chuàng)新和實踐，為優(yōu)秀的人才進入公務(wù)員隊伍提供了多種渠道，使公務(wù)員的人力資源儲備更加豐富。

二、聘任公務(wù)員退出的現(xiàn)存問題

（一）聘任單位缺乏有效的退出機制

聘任制公務(wù)員最特別的管理方式就是合同制，即在首次錄用后需簽訂合同并確定試用期限，用人單位可以根據(jù)合同約定的情況出現(xiàn)某些事由時有權(quán)單方解聘公務(wù)員，包括在試用期內(nèi)被證明不符合聘任條件或試用期滿考核不合格、年度考核連續(xù)兩年被確定為不稱職等情況。但在實際運行和操作中，合同期滿后無人被解聘，從而出現(xiàn)只進不出的問題。大多用人機關(guān)考慮到，續(xù)簽合同能減少行政機關(guān)重新招錄人才的成本，加之能夠被聘用的都是經(jīng)過層層篩選出來的佼佼者，在工作能力、綜合素質(zhì)上都是優(yōu)秀的人才，所以用人機關(guān)主動解聘的積極性不高。這無疑將導致聘任制的特點無法顯現(xiàn)，容易又把聘任制度走回普通公務(wù)員制度的老路，與立法者設(shè)立該制度的初衷理念相悖，導致該制度發(fā)展迂回、停滯不前。從根本上說，聘任機關(guān)是否解聘合同，還是取決于聘任制公務(wù)員在考核中是否合格，而大部分試點地區(qū)的用人單位采用的考核標準大體上是參照普通公務(wù)員的標準，除增加聘期考核之外，年度考核仍然從德、能、勤、政、廉等方面進行評價，這將不可避免地出現(xiàn)人情考核等主觀人為可操作的情形出現(xiàn)。而聘任制公務(wù)員在這樣的考核狀態(tài)下，在體制內(nèi)并沒有感受到與其他公務(wù)員的差別對待，對于薪金、福利、保障、工作穩(wěn)定等方面的情況下，辭職的人寥寥無幾，退出主動性并不高。

（二）聘任單位的績效考核機制不健全

目前，聘任公務(wù)員考核的內(nèi)容和方法與常任公務(wù)員考試的內(nèi)容和方法基本相同。但是，公務(wù)員聘任制度需要額外的評估期來構(gòu)成考核體系的一部分。一般情況下由本人進行自我評估，再由部門領(lǐng)導人進行評估，最終評估結(jié)果由評估委員會決定。任何人士如不能勝任年度考核工作或在任期內(nèi)連續(xù)兩年被評定為基本稱職，均會被終止其職務(wù)?？梢钥闯?，這種期內(nèi)考核的程序方式不論對于用人單位來說還是考核者本人來說都非常松散靈活，并沒有太多的嚴格程序，反而給用人機關(guān)很大的裁量權(quán)限，人情分數(shù)占很大一部分，考核者由此也會盡力給自己優(yōu)異的評價保證自己能夠續(xù)簽。這種缺乏實質(zhì)性內(nèi)容的公務(wù)員聘任考核制度讓單位和聘用者不會受到太大的壓力，從實際運行的結(jié)果來看，很少有公務(wù)員聘任制度因考核不合格而被解聘。因為傳統(tǒng)的公務(wù)員組織容易出現(xiàn)腐敗、效率低下等問題，因為他們的評估體系，如循規(guī)蹈矩的弊病，沒有得到有效糾正，他們自我評估，看不到自己的問題所在，官員們相互保護，然后導致整個公務(wù)員制度脫離僵化、生疏的機制。所以，當務(wù)之急，要求我國立法者要加快出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，以明確聘任制度體制內(nèi)公職人員的考核機制，只有國家層面做到了有法可依、有據(jù)可循，才能給用人單位一個參照從而制定一套科學、客觀的考核體系來運行。

三、聘任公務(wù)員退出機制的完善建議

（一）健全績效考核

我國的公務(wù)員聘任制度沒有專門的公務(wù)員考核機制，但是否有一個科學合理、針對性強、避免人際關(guān)系的考核機制，對于聘任制度下的公務(wù)員來說是非常重要的。目前，聘任公務(wù)人員的考核制度仍舊采用與常任制人員相同的考核方案。該方案的考核方法存在沒有針對性、考核官和被評價者有著利益關(guān)系（考核官往往由該聘任人員的領(lǐng)導來擔任）、考核內(nèi)容廣泛標準不一、程序不嚴謹?shù)葐栴}?？己藱C制的設(shè)計不能適應(yīng)聘任制的發(fā)展，這將阻礙公務(wù)員聘任制的實施。因此，行政機關(guān)在聘任制考核的設(shè)立中應(yīng)突出績效考核、日常考核與年度考核相結(jié)合等體系，來一一應(yīng)對考核程序。

首先根據(jù)聘用合同和崗位的設(shè)計，科學制定詳細的考核方案，對綜合素質(zhì)、職業(yè)技能和績效考核進行評價和作為考核的參考因素。考核制度的設(shè)計可以借鑒外國政府雇員崗位分析的實踐，在充分認識招聘崗位的基礎(chǔ)上，制定不同崗位的考核標準，并將考核標準納入聘用合同，考核結(jié)果與聘用、獎懲、解聘等后續(xù)支持機制密切相關(guān)。此外，考核指標的設(shè)定與考核過程應(yīng)引入專家參與，考核官與考核主體應(yīng)來自不同單位，排除考核者的單位領(lǐng)導等有利害關(guān)系的人擔任考核官的資格，保證考核的嚴謹和公正性。

其次，考核是一種連續(xù)的管理過程，必須常態(tài)化、制度化，不應(yīng)僅限于年度考核，還要兼顧日常表現(xiàn)的考核?？己似溉稳藛T在日常工作中的能力、態(tài)度及成績時，應(yīng)謹慎及準確地作出考核結(jié)果，并將檢討結(jié)果與周年評核結(jié)果結(jié)合起來，務(wù)求令評核結(jié)果充實、有效及切合需要。

最后，考核制度應(yīng)與聘任人員的考核結(jié)果相對應(yīng)獎懲機制。考核結(jié)果應(yīng)該要與后續(xù)的獎懲進行有效的結(jié)合，有功必獎，有過必罰，如何懲戒也應(yīng)該在考核方案中具體說明，這樣才能夠讓考核制度與懲戒制度相銜接。因此，與獎懲過程相對應(yīng)的設(shè)計和考核結(jié)果也很重要。為了保證評估結(jié)果的嚴格、公正、有效執(zhí)行，有必要聘請相關(guān)部門，如主管評估部門，做好評估前的部署工作，確保每個候選人的評估結(jié)果和獎懲措施。此外，評估結(jié)果的公布和獎懲的實施，應(yīng)當接受上級機關(guān)、內(nèi)外監(jiān)察機關(guān)和人民群眾的監(jiān)督，保證評估結(jié)果和獎懲的公平公正。

（二）建立淘汰機制

目前，我國聘任制度尚未形成有效、科學的淘汰機制體系，這迫切需要立法者或用人機關(guān)、公務(wù)員主管部門建立相應(yīng)的淘汰機制，促進公務(wù)員聘任制和公務(wù)員隊伍整體有效的人才流動，而不能一味的只進不出，否則將循規(guī)蹈矩走常任制公務(wù)員一入門就終身任用的那一套。在實踐中我們遇到的難題就是，我國一直以來十分重視人際交往，特別是對于熟悉的人，如同事和朋友，有時他們可能不顧原則，甚至人情超越法律，就連公務(wù)員隊伍中也會很難避開這一層因素。舉例來說，同事之間經(jīng)?；ハ嘣u估對方的能力，這直接導致評估過程變成一種形式，失去其真實性和公正性。大多數(shù)公務(wù)員工作主動性不高，表現(xiàn)不佳，得不到客觀公正的評價，沒有被淘汰出隊伍，反而大大降低了公務(wù)員隊伍的積極性，整個公務(wù)員隊伍缺乏競爭力和活力，行政效率難以提高。為了克服這種因素的影響，我們需要借鑒外國的政府雇員制下的淘汰機制，并確定一定比例的淘汰名額，以提高淘汰率，從而促進公務(wù)員之間的良性競爭。建立適當?shù)奶蕴瓩C制，要求用人機關(guān)或者主管部門制定淘汰的對象、程序和其他有關(guān)規(guī)定，并按照規(guī)定實行淘汰制度。其內(nèi)容應(yīng)包括客觀科學的篩選指標、公平合理的篩選程序、篩選對象的解釋等。逐步淘汰機制的建立，對于整個公務(wù)員隊伍的建設(shè)具有重要意義。這不但有助聘用制公務(wù)員（包括常任制）保持適當?shù)木o張感，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)素，亦可鼓勵他們提供創(chuàng)新的工作。因此，我們有必要在公務(wù)員聘任制度中建立一個科學、合理的淘汰機制。

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