陳舜堯

摘要：香港住房保障制度具有較長的發(fā)展歷史，經歷了消除“房荒”、住房改善、推進居民住房持有率、多樣化住房保障措施等發(fā)展階段，香港通過保障性住房解決了超過200萬居民的住房需求，但目前香港住房保障體系仍存在供不應求、品質較低、社會矛盾突出等問題。

關鍵詞：住房保障;發(fā)展歷程;效果評價

一、香港住房保障的發(fā)展歷程

（一）1953年-1971年，消除“房荒”階段

香港保障房（公屋）制度始于20世紀五十年代，二戰(zhàn)結束后，內地難民涌入香港使香港常住人口激增，幾年間從60萬增至230萬。香港住房需求急劇上升，市區(qū)內的舊樓擠滿內地移民和香港居民，市郊邊緣違法搭建的寮屋區(qū)也日益增加。1947年港英政府進行租務管制，限制租金與禁止逼遷，市區(qū)內的舊樓拆遷重建難度增加，加速了寮屋區(qū)的擴張。1953年圣誕夜，九龍半島石硤尾寮屋區(qū)被一場大火燒成廢墟，5.8萬人受災無家可歸，香港政府隨即在原址興建臨時性安置所、中轉房屋和公共屋村安置災民。同時，香港政府成立了半獨立的香港屋宇建設委員會，負責廉租房的建設，并提出“廉租屋計劃”，開始為居住于木屋區(qū)的住房困難群體提供質量較好的租賃住房，這一系列措施標志著香港保障房的起步。

（二）1972年-1976年，住房改善階段

隨著戰(zhàn)后香港經濟的發(fā)展，政府財力的增強，1972年，香港政府推出“十年建屋計劃”，通過增加保障房供給的方式，為180萬人居住在貧民窟的居民提供有獨立設施的住房，標志著香港公屋政策由主要安置災民轉向致力于為低收入居民提供住所。香港政府通過重組原來負責公共房屋的多個機構，于1973年4月成立房屋委員會，以推展政府的公屋計劃。政府又將遷置事務處和市政事務署轄下的屋宇建設處合并成房屋署，作為房屋會的執(zhí)行機關。

十年建屋計劃為香港居民提供具有完備設施（水、電、廚、廁）、人均居住面積不少于3.25平方米的獨立單元房。這些公共住房由政府出資，承建商建設，以優(yōu)惠的價格出售或出租給符合扶持條件的居民。經過十年的努力，香港政府興建了22萬套公共住宅，約有100萬人受益。

（三）1980年代至1990年代，推進居民住房持有率階段

70年代中開始，香港住房保障開始增加對居民持有產權的保障。1976年，香港政府推出“居者有其屋計劃”，協(xié)助中低收入家庭和公共租賃住房的租戶購買商品房。香港房屋委員會負責“居屋計劃”的選址、設計、開發(fā)和出售，居屋通常以成本價（低于市價的1/3或1/2）出售給中等偏下收入者。為此政府設立了“居者有其屋計劃”專項基金，1978年政府為了加快居屋計劃的進度，推出“私人機構參建居屋計劃”，鼓勵私營開發(fā)商積極參與政府的居屋計劃。在這個階段，政府也繼續(xù)完善公共租住房屋的相關政策，包括將“十年建屋計劃”延長五年，推出“拓展重建計劃”清除不符合標準的老舊住房、削減經濟條件有所改善的住戶的住房補助等。1988年，政府推出了“長遠房屋戰(zhàn)略”和自置居所貸款計劃，計劃為所有港人提供一套設備齊全的住房。

經過30年的建設，這個階段香港已走出“房荒”的局面，房委會擁有當時世界上最大量的公屋，超過240萬人居住在公營房屋，占全港人口的45%。港英政府于1987年全面檢討房屋政策，并發(fā)表了一份計劃至2001年的長遠房屋策略報告。報告確立了房屋以私人樓宇供應為主導，政府除繼續(xù)修建公屋和居屋外，其政策扶持方式從供給面轉向需求面，即通過提供優(yōu)惠貸款協(xié)助市民在私人市場自置居所，作為長遠解決房屋問題的方法，逐步減輕政府提供公共住房的負擔。為配合長遠房屋策略，房委會一方面推出“整體重建計劃”以逐步拆除重建566棟1973年以前建成的徙置大廈;另一方面也推出“自置居所貸款計劃”，以協(xié)助符合條件的家庭在私人市場自置居所。同時，房委會也于1988年改組，政府注資形式正式退出，房委會從而成為自負盈虧的獨立機構。

（四）97年香港回歸后，多樣化住房保障措施階段

在香港回歸前夕，外來投資持續(xù)涌入香港房地產市場，樓價與租金不斷上漲，炒房現(xiàn)象嚴重，政府在住房保障方面壓力劇增。香港回歸后，于1998年發(fā)表《建屋安民、邁向21世紀：香港長遠房屋策略白皮書》，建議措施包括有效監(jiān)測房屋供求，改善房屋供給效率，縮短市民輪候公屋時間，以及提高公營房屋的流動性等。白皮書承諾的目標包括：（1）每年興建不少于8.5萬個公營及私營住宅單位（俗稱“八萬五”計劃）;（2）在2007年或之前提升自置居所家庭的比率至70%;（3）在2005年或之前把輪候公屋的平均時間由6年半縮短至3年。但回歸后的亞洲金融風暴使香港的私人住房價格不斷下降，市民的購房需求大幅減少，房屋空置率上升。為避免“八萬五”計劃影響樓市，大量興建住宅的計劃被暫停。21世紀初期，政府轉變其在住房供給方面的職能，從供給住房轉為供給土地及住房補助，無限期停建和停售公屋，存量公屋則轉為用于非商業(yè)用途。直至2008年國際金融風暴，香港樓市在“量化寬松”的金融政策影響下，樓價迅速上升，特區(qū)政府才開始重新拾起公屋供給的職能，2014年12月特區(qū)政府發(fā)布“長遠房屋策略”，提出興建48萬套住房單位作為自2015/2016年度起10年內的總房屋供應目標，并且公私營房屋供應比例確定為6：4，推動香港住房保障制度繼續(xù)發(fā)展。

在這個階段，政府的住房保障政策也開始進行多樣化的發(fā)展和完善。在公共租賃住房管理方面，推出“維護公屋資源合理分配政策”，完善公屋租金分級制度和退出機制;推出“可租可買”計劃，協(xié)助合資格的公屋申請者購買住房。在住房市場方面，房屋委推出“居屋第二市場計劃”，加快二手房的流轉;推出“重建置業(yè)計劃”，對受重建計劃影響的租戶提供按揭還款補助金。同時，這個階段的住房保障措施也根據(jù)不同群體的特性進行優(yōu)化和細化。一方面，香港房屋署推出了一系列為老年申請者服務的住房保障措施，包括高齡單身人士優(yōu)先配屋計劃，將單身長者的輪候時間減半;“天倫樂”優(yōu)先配屋計劃，讓年輕家庭和年長父母或受供養(yǎng)親屬同住一個單位或兩個就近的單位;共享頤年優(yōu)先配屋計劃，兩位以上長者共同申請一個單位將獲得優(yōu)先配租;而香港房協(xié)也推出了長者安居樂住屋計劃，以終身租約的形式為符合資格的長者提供轉為其需要而設計并設置綜合健康護理設施的房屋。另一方面，政府在2005年也出臺了針對非長者單身人士的“配額及計分制”公屋申請計劃，每年供應2000個公共租住房屋給青年單身申請者。同時，社會福利署也會協(xié)助生活無法自理的人士或家庭申請暫住在公共租住房屋。在這個階段，政府將政策扶持方式從供給方面轉向需求方面，即通過提供優(yōu)惠貸款幫助居民購買私人興建的住房，逐步減輕政府提供公共住房的負擔。此外，對房屋委員會進行了改組，主席由政府委任的非官方人士擔任，從而有利吸引更多私人資本進入普通住宅市場。

二、香港住房保障政策的實施效果

香港公屋制度的建立在初期極大程度解決了住房困難家庭的居住需求，1965年，居住在公共出租住房的人口便達到100萬人，1981年，房委會管轄下的公屋住戶人口達200萬。截至2017年底，香港公共租住房屋的單位數(shù)達76.9萬套，惠及人口穩(wěn)定在208萬人。近十年來，從2007-2017年，香港房屋委及房屋協(xié)會總共在香港提供了14.57萬套保障性住房。其中房委會為保障房的主要供應主體。

但是從輪候的情況來看，香港的公屋數(shù)量還遠未滿足目前香港居民的申請需求。2016年6月底，輪候公屋的申請數(shù)達到28萬，而未來10年政府公屋供應目標只有20萬戶，并且根據(jù)2011-2016年的數(shù)據(jù)，每年都有2-3萬戶申請者加入輪候隊伍。香港回歸初期，政府曾大量興建出租公屋，但2002年11月后政府重新定位房屋政策，開始減少新建公屋，輪候人數(shù)逐年上升。并且隨著樓價和租金的上升，許多基層居民加入公屋申請的行列。根據(jù)香港房屋委的統(tǒng)計，1997年申請者平均需要6.6年才能獲得首次配租，回歸后由于政府大量興建公屋，到2005年，輪候時間下降至1.8年，長者一人申請只需1年。隨后由于樓價和租金上升，公屋申請者增加，家庭和長者的輪候時間延長至2015年的3.3年和1.8年。然而，根據(jù)審計署2013年的報告，有7%的公屋申請者輪候時間在五年或以上，長時間未獲得配租。而房委會最新公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年公共租住房屋的輪候時間已達到4.7年，并且，2016-2017年里有約60%（7300宗）的申請者輪候時間至少4-5年，約30%輪候時間超過5年。

三、香港住房保障供應體系評價

經過將近70年的發(fā)展和建設，香港形成了以公共租住房屋及居者有其屋計劃住房為主的保障房體系，覆蓋了中低收入水平的單身青年、單身長者、一般家庭、具有養(yǎng)老壓力的家庭等。除了實物配租外，香港房屋委也提供多種住房補助和貸款優(yōu)惠計劃給住房困難家庭，多渠道保障香港居民的住房剛需。

香港住房保障體系經歷了三個轉變：一是在類型上從簡單的為受災災民提供安置性住房，發(fā)展為覆蓋多類住房困難群體和住房保障需求的公營住房。二是在產權保障上從只提供租賃住房發(fā)展為同時保障租賃需求和購房需求的保障體系。三是在保障方式上從僅提供實物配租發(fā)展為實物和資金補助并存，從單純的住房供給發(fā)展為服務供給，不僅為居民提供住房，也為公屋居民提供服務和關懷。

與內地的住房保障政策相比，香港政府的公屋政策具有三個特點：一是政策精細化，在公屋供給類型、申請標準設置、申請人群類型、申請人群需求、租金設置和退出機制進行詳細的政策條款設置，積極推進住房保障高質量、廣覆蓋、高利用率。二是重視居民的產權需求，推出多項計劃幫助中低收入群體購置住房，幫助公屋租戶購置公營房屋，從而提高全體居民的住房持有率。三是重視年齡因素，為了適應老齡化社會的發(fā)展趨勢，香港政府推出多個針對老年人群體的住房保障項目，縮短長者群體的公屋申請輪候事件，促進長者之間，長者與家人之間的相互照顧和扶持。同時香港政府也推出針對青年人群體的住房保障計劃，以保障目前房價不斷攀升的趨勢下，青年一代的住房需求。

但是，香港的公屋供應依然受到香港居民的質疑。一是新建公屋供應量未達到預期水平。2012年后，香港的公屋供給量低于政府承諾的指標，引起香港居民的不滿。其次，香港公屋的面積標準被認為落后于居民的需求。多人家庭居住的公屋在建設面積上逐年縮減，影響了公屋居民的居住品質。

同時，香港的公屋制度也受到多種挑戰(zhàn)：一是大量長者居住在公屋社區(qū)，形成“老人村”，維修管理欠缺、健康及家居照顧不足、醫(yī)療及長者康樂設施短缺、貧困以及社會排斥等問題凸顯。二是以實物資助為主的住房保障制度相對滯后，其供給緩慢、建設周期長的問題使住房保障政策難以適應不斷變化的房地產市場。三是輪候制度和保障政策的設置引起不同利益群體之間的沖突，在中低收入群體的住房保障尚未完全滿足的情況下，優(yōu)先資助了部分有能力購房者的需求，違反了“先幫助最有需要的人”的原則。

參考文獻：

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