龐曉慶

摘要：隨著中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地、戶籍雙二元的現(xiàn)狀嚴重制約著城鎮(zhèn)化的進程。作者對建國以來兩種制度的演化歷程進行詳細梳理，為構建二者聯(lián)動改革提出思索，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地、人口有序流動。

關鍵詞：土地制度;戶籍制度;聯(lián)動

隨著中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，其進程中的種種矛盾也隨之不斷出現(xiàn)，引發(fā)了社會廣泛關注。很多學者認為城鎮(zhèn)化主要有人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化構成，并提出中國目前二元的戶籍制度與土地制度嚴重制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，因而當前的土地制度、戶籍制度改革探索成為研究熱點。建國以來，我國根據(jù)不同發(fā)展時期的社會、經濟發(fā)展需求，制定了相應土地制度、戶籍制度。實踐證明，各時期的土地、戶籍制度基本都能順應歷史的發(fā)展需要，但是通過近70年的政策演變歷程，我們也不難發(fā)現(xiàn)兩個制度之間并沒有互相涉及，只是在各自的領域進行相關調整，因此我們定義為二者制度“不聯(lián)動”。

1.國民經濟恢復時期（1949年—1952年）

代表性制度：《共同綱領》（1949年）、《土地改革法》（1956年）、《城市戶口管理暫行條例》（1951年）

在國民經濟恢復時期，階級斗爭是主要特征，工作重點就是要改變中國幾千年的封建土地所有制，將地主階級封建剝削的土地發(fā)放給農民，“由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利。”而這一時期的戶籍制度以社會治安為主，第一部戶口管理條例出臺，而對人口的流動沒有限制，“保障人民之安全及居住、遷徙自由”。

2.社會主義改造時期（1953年—1957年）

代表性制度：《政務院關于國家建設征用土地辦法》（1953年）、《中華人民共和國憲法》（1954年）、《農業(yè)合作社示范章程草案》（1955年）、《高級農業(yè)生產合作社示范章程》（1956年）、《勸止農民盲目流入城市的指示》（1953年）、《國務院關于建立經常戶口等級制度的指示》（1955年）

這一時期，國家進行大規(guī)模工業(yè)化建設和社會主義改造，為了解決建設用地供應問題，開始依照法律規(guī)定對城鄉(xiāng)土地實行征購、征用或者收歸國有。農村的土地所有權逐步由農民私有轉變?yōu)楹献魃绲募w所有。1953年開始在農村建立戶籍登記，同年首次以政府的名義阻止農民進城，之后連續(xù)出臺多個限制農民外流的文件，文件措辭越來越嚴厲，全國開始實行統(tǒng)一的戶口登記。

3.社會主義探索時期（1958年—1977年）

代表性制度：《國家建設征用土地辦法》（1958年）、《農村人民公社工作條例修正草案》（1962年）、《中華人民共和國戶口登記條例》（1958年）、《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》（1964年）

這一時期由于歷史原因，各項法律制度不多。全國展開了大規(guī)模經濟建設，所以仍然強調保障建設用地的供應。農村土地將“三級所有，隊為基礎”的形式確立下來，規(guī)定：生產隊范圍內的土地都歸生產隊所有，一律不準出租和買賣。戶籍的“農”與“非農”二元格局確立，嚴格限制農村往集鎮(zhèn)、城市或集鎮(zhèn)往城市的遷移。

4.改革開放以來（1978年—至今）

代表性制度：《中華人民共和國憲法》（1982年）、《土地管理法》（1986年）、《中華人民共和國憲法修正案》（1988年）、《農村土地承包法》（2002年）、《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（2008年）、《國務院關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》（1984年）、《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》（1985年）、《國務院轉批公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關于改善農村戶籍管理制度意見的通知》（1997年）、《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（2014年）

從1978年改革開放以來，逐步廢除了人民公社體制，實行集體所有制下的農戶家庭承包經營制度，農村土地承包期也逐步有3年、15年延長到30年;將土地劃分為農村土地、城市土地兩種所有制，并明確規(guī)定各自所屬;建立了城鎮(zhèn)國有土地有償出讓制度;建立了國家土地監(jiān)察制度，提出實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。

戶籍方面，開始實施居民身份證制度，對戶籍的限制從農民可以自理口糧進集鎮(zhèn)落戶、流動人口《暫住證》與《寄住證》到“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)?！?，開始逐步放開限制。

新時期，我國政府結合當前的社會及經濟發(fā)展特點，進行了很多土地、戶籍制度的改革與創(chuàng)新，取得了良好效果。然而我們也應該看到，當前由于土地與戶籍步伐不一致，致使城鄉(xiāng)之間在人口與土地方面也存在眾多矛盾，造成資源尤其是土地資源的浪費，制約著經濟的發(fā)展。戶籍制度與土地制度只改革任一個都不可能完全解決問題。所以要想解決制約城鎮(zhèn)化道路上的瓶頸，必須要改變目前土地、戶籍“雙二元”現(xiàn)狀，將二者作為一個整體來考慮，進行土地、戶籍制度的聯(lián)動改革。

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