高巍

【摘 要】法律原則具有填補(bǔ)法律規(guī)則漏洞及解決規(guī)則沖突的重要作用，是房屋征收法律制度重要的組成部分。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家征收;法律原則

一、國(guó)家征收法律原則的必要性

由于征收活動(dòng)屬于對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪，許多國(guó)家憲法均設(shè)有征收條款，如美國(guó)第五憲法修正案規(guī)定“任何人……不經(jīng)正當(dāng)法律程序不得被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)，未經(jīng)公平補(bǔ)償，私人財(cái)產(chǎn)不得被征作公用”，為征收行為設(shè)置了正當(dāng)程序和公平補(bǔ)償兩大原則。

我國(guó)歷史上的征收立法，也曾經(jīng)有過類似原則，1953年12月5日中央政府通過的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》即明確設(shè)立了必要性原則及公正補(bǔ)償原則，該《辦法》《辦法》第三條規(guī)定“國(guó)家建設(shè)征用土地，必須貫徹節(jié)約用地的原則。一切目前可以不舉辦的工程，都不應(yīng)該舉辦;需要舉辦的工程，在征用土地的時(shí)候，必須精打細(xì)算，嚴(yán)格掌握設(shè)計(jì)定額，控制建筑密度，防止多征、早征，杜絕浪費(fèi)土地。凡有荒地、劣地、空地可以利用的，應(yīng)該盡量利用;盡可能不征用或者少征用耕地良田，不拆或少拆房屋”。該《辦法》第十七條第一款規(guī)定“凡因國(guó)家建設(shè)的需要，在城市市區(qū)內(nèi)征用土地時(shí)，地上的房屋及其他附著物等，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣裾⒂玫貑挝患霸腥撕驮褂萌耍ɑ蛟腥撕驮褂萌送瞥鲋恚?huì)同勘定之現(xiàn)狀，按公平合理的代價(jià)予以補(bǔ)償”。

1991年及2001年頒布實(shí)施的兩部《拆遷條例》，完全出于行政管理需要，在立法技術(shù)上摒棄了法律原則的設(shè)定，放棄了法律原則的“穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和優(yōu)化”的作用，導(dǎo)致城市房屋拆遷制度的多變，甚至對(duì)法治基本價(jià)值的背離。2011年1月21日頒布實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，扭轉(zhuǎn)了《拆遷條例》的立法缺陷，通過直接或間接的方式確定了房屋征收的基本原則，大力推進(jìn)了我國(guó)征收法制與實(shí)踐的進(jìn)步。

二、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的法律原則

1、必要性原則

《征收條例》第八條規(guī)定“為了保障國(guó)家安全，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)民展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收的決定”。這里的“確需”，即是對(duì)選取征收作為實(shí)現(xiàn)公共利益方式的必要性強(qiáng)調(diào)。如能能夠通過市場(chǎng)交易或其他方式取得擬建項(xiàng)目的土地時(shí)，不必通過征收方式實(shí)現(xiàn)。

2、公平補(bǔ)償原則

我國(guó)2004年憲法修正案規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。

公平補(bǔ)償原則在《征收條例》中具體體現(xiàn)在兩方面：

第一，“物”的平等，對(duì)被征收房屋按照其市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。

我國(guó)2001年《拆遷條例》第二十四條規(guī)定：“城市被拆遷房屋的補(bǔ)償以其市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格為基礎(chǔ)”，實(shí)際上已確立了公平補(bǔ)償原則。建設(shè)部2003年頒布的《估價(jià)指導(dǎo)辦法》第十一條、第十六條明確了被拆遷房屋按照公開市場(chǎng)上同等房屋價(jià)值予以補(bǔ)償?！墩魇諚l例》第十九條規(guī)定：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”，實(shí)際上繼承了《拆遷條例》確立的公平補(bǔ)償原則?！墩魇諚l例》第十九條第三款規(guī)定“房屋征收評(píng)估辦法由國(guó)務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門制定”，是對(duì)《拆遷條例》規(guī)定“由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”的修改，反映了立法者力求避免舊城市房屋拆遷實(shí)踐中評(píng)估行政化弊端的意圖。

第二，“人”的平等，統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

《拆遷條例》實(shí)施過程中，存在著“先簽協(xié)議吃虧、后搬遷者得利”的不公平情形?！墩魇諚l例》通過強(qiáng)化征求被征收人意見后的征收補(bǔ)償方案的法律效力，實(shí)現(xiàn)被征收人之間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，促進(jìn)被征收人之間的公平。

《征收條例》第十條、第十一條、第十三條規(guī)定了補(bǔ)償方案的擬定、征求意見以及公告程序。第二十六條則作出了“征收部門與被征收人在補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成協(xié)議的……按征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定”。

3、決策民主原則

《征收條例》第三條規(guī)定了“決策民主”的基本原則，第九條規(guī)定“依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃?！?、“制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會(huì)公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證”。同時(shí)，第九條還把保障性安居工程、舊城區(qū)改建兩類征收啟動(dòng)事由納入人大批準(zhǔn)機(jī)制，充分體現(xiàn)了決策民主原則。

4、程序正當(dāng)原則

程序正當(dāng)原則，又稱為正當(dāng)程序原則，指公權(quán)力主體在作出任何對(duì)他人不利的處理決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)保持中立地位并聽取受到不利影響人的意見。

1990年10月1日實(shí)施的《行政許可法》第五十五條規(guī)定，對(duì)于“違反法定程序”的具體行政行為可判決撤銷。1996年《行政處罰法》第三條規(guī)定“不遵守法定程序的，行政處罰無效”。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》規(guī)定，依法行政的要求之一即為“程序正當(dāng)”，其內(nèi)容為“行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見;要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員在發(fā)行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避”。

5、結(jié)果公開原則

房屋作為剝奪被征收人重要財(cái)產(chǎn)的制度，能否公平補(bǔ)償是被征收人最關(guān)心的問題。如果衡量公平與否，在任何國(guó)家任何時(shí)期都是一個(gè)難題。即便是征收人盡職盡責(zé)的按照其理解的公平標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，被征收人仍可能不接受。為解決這一矛盾，征收及補(bǔ)償活動(dòng)應(yīng)通過公開透明的方式進(jìn)行。

公開原則在《征收條例》中重點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，公布有關(guān)部門論證后的征收補(bǔ)償方案。規(guī)定“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日”。

第二，公布征收補(bǔ)償方案征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況。規(guī)定“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時(shí)公布”。

第三，公布征收決定。規(guī)定“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)”。

第四，公布房屋權(quán)司等調(diào)查結(jié)果。規(guī)定“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布”。

第五，公告房屋征收補(bǔ)償決定。規(guī)定“房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告”。

第六，公布分戶補(bǔ)償情況。規(guī)定“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)依法建立房屋征收補(bǔ)償檔案，并將分戶補(bǔ)償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布”。

第七，公布審結(jié)結(jié)果規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計(jì)結(jié)果”。