朱允清

摘要：以初步設(shè)計(jì)概算控制為切入點(diǎn)，分析項(xiàng)目各階段概算控制要點(diǎn)、超概原因、管控對(duì)策等，以尋求多角度、多方向?qū)㈨?xiàng)目總投資控制在概算范圍內(nèi)。

關(guān)鍵詞：PPP模式;市政工程;概算;投資控制

引言：根據(jù)全國(guó)政府和社會(huì)資本合作綜合管理平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)披露的項(xiàng)目信息，2014年至2019年11月，全國(guó)范圍內(nèi)納入PPP管理庫(kù)的項(xiàng)目為9399個(gè)，投資額達(dá)14.3萬(wàn)億元。其中6216個(gè)落地項(xiàng)目中，市政工程達(dá)到2579個(gè)，占比41.5%，超排名第二的交通運(yùn)輸類（893個(gè)，占比14.4%）。市政工程具有專業(yè)工程多、施工工藝復(fù)雜、施工交叉頻繁、協(xié)調(diào)工作量大、受天氣影響明顯等特點(diǎn)，在工程領(lǐng)域?qū)儆诟潘闶Э氐闹貫?zāi)區(qū)。

一、市政工程超概的原因分析

（一）決策階段

1.實(shí)地調(diào)查不足在項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告編制過(guò)程中，閉門造車、東拼西湊的現(xiàn)象屢見不鮮，作為咨詢、設(shè)計(jì)人員不僅要到施工現(xiàn)場(chǎng)對(duì)工程線路、地面附著物、周邊環(huán)境等情況進(jìn)行全線實(shí)地考察，還要結(jié)合當(dāng)?shù)孛袂榧罢块T意見做出合理調(diào)整。

2.投資估算深度不夠可行性研究階段對(duì)于設(shè)計(jì)人員來(lái)說(shuō)，編制的重點(diǎn)是項(xiàng)目是否可行，更注重宏觀層面。而對(duì)于操作層面，受資料、信息不充分等原因則無(wú)法對(duì)工藝、技術(shù)方案進(jìn)行深入研究，因此必然導(dǎo)致對(duì)應(yīng)的投資估算無(wú)法考慮周全。

（二）設(shè)計(jì)階段

1.勘察報(bào)告未完全反映水文、地質(zhì)情況市政工程，特別是管線工程的勘察工作，有復(fù)雜程度高、隱蔽性高、專屬性強(qiáng)、更新速度快等特點(diǎn)。根據(jù)規(guī)范要求，管線工程在選線勘察、初勘階段均以搜集資料和調(diào)查為主，但常常因各類布置圖、地形圖的缺失或錯(cuò)誤以及權(quán)屬單位提供資料不及時(shí)或不全面，造成信息收集困難

2.“三邊工程”“三邊工程”是邊勘測(cè)、邊設(shè)計(jì)、邊施工?！叭吂こ獭北锥嗣黠@卻廣泛存在，其原因主要是項(xiàng)目應(yīng)急需要、報(bào)批手續(xù)不全等。

（三）施工階段

1邊施工、邊預(yù)算工程施工圖編制完成并經(jīng)過(guò)圖審機(jī)構(gòu)圖審?fù)戤吅?，?yīng)由招標(biāo)人或招標(biāo)人委托的第三方機(jī)構(gòu)編制施工圖預(yù)算文件。PPP項(xiàng)目中，往往約定的工程結(jié)算辦法是以當(dāng)?shù)刎?cái)政部門編制施工圖預(yù)算進(jìn)行下浮。

2.土方費(fèi)用高市政工程經(jīng)常涉及大量土方費(fèi)用，隨著各地政府城管部門加強(qiáng)了對(duì)土方運(yùn)輸、消納監(jiān)管要求，工程棄土、淤泥、建筑垃圾等必須轉(zhuǎn)運(yùn)至當(dāng)?shù)卣付ǖ耐练较{場(chǎng)地，一方面應(yīng)運(yùn)而生了土方消納費(fèi)的計(jì)價(jià)辦法，如《武漢市工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定額管理站關(guān)于工程建設(shè)土石方外運(yùn)消納費(fèi)用補(bǔ)貼的指導(dǎo)意見》明確，“經(jīng)協(xié)商可適當(dāng)補(bǔ)償土石方外運(yùn)消納費(fèi)用，但補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)最高不超過(guò)50元/m3”。

3.設(shè)計(jì)變更、工程簽證及索賠在工程建設(shè)投資中一般包含暫列金、暫估價(jià)、計(jì)日工、預(yù)備費(fèi)等費(fèi)用，避免在預(yù)算編制或招投標(biāo)階段發(fā)生無(wú)法預(yù)計(jì)的專業(yè)工程費(fèi)用、零星工程費(fèi)用以及因材料等物價(jià)上漲造成的預(yù)算價(jià)格變動(dòng)等。盡管招標(biāo)人都會(huì)力求在預(yù)算編制或招投標(biāo)階段保證計(jì)算精確，但施工過(guò)程中的變化不可避免。在固定總價(jià)合同模式中，施工單位承擔(dān)了施工圖范圍內(nèi)的量、價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，但固定總價(jià)合同模式局限性較大，采用該模式的情況較少。采用可調(diào)整單價(jià)合同模式，可避免因施工圖不完整、施工工期較長(zhǎng)造成的材料漲價(jià)風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)于PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本方而言，容易造成投資難以控制，特別對(duì)于市政管網(wǎng)項(xiàng)目中因征地協(xié)調(diào)難度大而引起的“明挖改頂管”、因地質(zhì)條件不具備而造成的更改路由等。

4.征地、拆遷、補(bǔ)償、遷改費(fèi)用高項(xiàng)目可研及初步設(shè)計(jì)階段，投資估算、初步設(shè)計(jì)概算編制人員對(duì)于項(xiàng)目征拆補(bǔ)償費(fèi)用往往按照項(xiàng)目所在地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及類似項(xiàng)目補(bǔ)償案例進(jìn)行匡算，一般情況下投資可控。但不可避免存在一些地方土地承包人存在投機(jī)思維，例如在待拆遷樓房緊急加蓋、在私有承包林場(chǎng)一夜之間種上名貴樹種等，其目的都是提高補(bǔ)償款。有的項(xiàng)目因補(bǔ)償金未談妥只得進(jìn)行改線甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目長(zhǎng)期停滯。管線遷改同樣是項(xiàng)目前期難以預(yù)計(jì)的一項(xiàng)費(fèi)用。隨著城市的大規(guī)模建設(shè)以及老百姓對(duì)美麗城市的不斷定義，城市中越來(lái)越多的架空線路被要求入地，近些年新起的綜合管廊概念也是順應(yīng)這項(xiàng)趨勢(shì)的產(chǎn)物。但部分老舊管網(wǎng)，如電力、自來(lái)水、污水、燃?xì)狻㈦娦?、廣電、軍用光纜等在城區(qū)地下錯(cuò)綜復(fù)雜的密集環(huán)繞。新建工程難以完全探明施工地界的全部線路情況，因此經(jīng)常需要花費(fèi)額外費(fèi)用對(duì)產(chǎn)權(quán)單位的線路進(jìn)行保護(hù)。部分需要遷改或臨時(shí)架空的線路，則需由產(chǎn)權(quán)單位自行實(shí)施，其套用的行業(yè)定額，大大增加了項(xiàng)目投資額。

5.建設(shè)期進(jìn)度滯后PPP項(xiàng)目中，無(wú)論對(duì)于實(shí)施機(jī)構(gòu)還是社會(huì)資本方而言，盡快結(jié)束建設(shè)期都是雙方共同期望的。實(shí)施機(jī)構(gòu)迫于完成各級(jí)政府的層層考核壓力，社會(huì)資本方則希望降低管理成本，盡快進(jìn)入回款階段避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。拋開PPP合同的兩方主體，仍有不少相關(guān)單位能夠影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。征地拆遷進(jìn)度緩慢、交通打圍協(xié)調(diào)困難、渣土禁運(yùn)無(wú)法騰挪工作面等均是容易引起進(jìn)度滯后的原因。建設(shè)期滯后帶來(lái)的同樣是投資增加，最為明顯的就是建設(shè)期利息計(jì)算周期延長(zhǎng)和施工索賠。

二、超概算的管控對(duì)策

（一）運(yùn)用考核手段

為落實(shí)財(cái)金[2019]10號(hào)文關(guān)于PPP項(xiàng)目要“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”的要求，全國(guó)各地的PPP項(xiàng)目都開始緊鑼密鼓的籌備PPP績(jī)效考核辦法?？?jī)效考核工作不僅是政府部門對(duì)PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作的有效措施，也是通過(guò)付費(fèi)來(lái)約束社會(huì)資本方提高項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效的重要抓手。那么，對(duì)于社會(huì)資本方而言，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移很重要。社會(huì)資本方可以對(duì)下游設(shè)計(jì)單位、勘察單位、施工單位、設(shè)備廠商等均建立對(duì)等或提出更高要求的考核辦法，從而將損失降到最低。

（二）強(qiáng)調(diào)過(guò)程控制

建設(shè)單位平行發(fā)包模式下，設(shè)計(jì)單位、施工單位銜接不緊密，投資控制的意識(shí)不強(qiáng)，或者全部指望建設(shè)單位，經(jīng)常造成項(xiàng)目信馬由韁。而EPC工程總承包模式的大力推進(jìn)，一定程度上化解了這個(gè)問(wèn)題。建設(shè)單位可以采用固定總價(jià)合同、限額設(shè)計(jì)等方式，將投資控制風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)由EPC單位承擔(dān)。而EPC單位也可以在發(fā)生重大變更后及時(shí)調(diào)整后續(xù)施工的施工圖紙或施工方案，快速的在過(guò)程中識(shí)別和化解超概風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)

個(gè)人經(jīng)驗(yàn)固然重要，但理論知識(shí)不扎實(shí)就容易形成思維壁壘。工程建設(shè)領(lǐng)域更是如此，PPP近些年發(fā)展迅猛，新政新規(guī)層出不窮，稍有不慎踏破紅線就容易造成項(xiàng)目清退出庫(kù)或者停滯不前。社會(huì)和行業(yè)的日新月異，都對(duì)項(xiàng)目管理人員提出了更高的要求。通過(guò)不斷精進(jìn)業(yè)務(wù)知識(shí)，加以運(yùn)用就可以解決絕大多數(shù)項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題。例如在決策階段扎實(shí)運(yùn)用估算指標(biāo)、概算定額，集合公司平臺(tái)優(yōu)勢(shì)整合能夠基本覆蓋項(xiàng)目投資的概算模板;在設(shè)計(jì)階段，對(duì)工程投資中超概風(fēng)險(xiǎn)大的項(xiàng)目采用新技術(shù)、新材料、新工藝和新設(shè)備等創(chuàng)新設(shè)計(jì)方式;在施工階段，運(yùn)用包干合同規(guī)則，解決下游單位土方費(fèi)用不可控的問(wèn)題等等。

三、結(jié)語(yǔ)

從市政工程PPP項(xiàng)目超概問(wèn)題出發(fā)，梳理市政工程特點(diǎn)，在項(xiàng)目各階段、各投資控制環(huán)節(jié)找出可能出現(xiàn)超概的原因，并對(duì)部分內(nèi)容提出解決辦法，有助于于PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本方提前規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、劃清權(quán)責(zé)，順利開展全過(guò)程投資控制工作。

參考文獻(xiàn)：

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