王建康

2020年是“十三五”的收官之年，也是各地全面開展“十四五”規(guī)劃編制工作的規(guī)劃年。作為步入新時代以來各個區(qū)縣的第一個五年規(guī)劃，一方面要全面貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和中央的一系列重大戰(zhàn)略、重大部署，又要積極應對國內外經(jīng)濟社會復雜多變帶來的一系列的嚴峻挑戰(zhàn)，延續(xù)以往的常規(guī)思維、常規(guī)方式、常規(guī)舉措顯然無法適應形勢的需要，無法滿足群眾的期待。科學編制規(guī)劃，對于各地準確認識發(fā)展環(huán)境、科學設定發(fā)展目標、理清和優(yōu)化發(fā)展思路、夯實和創(chuàng)新發(fā)展舉措，推動區(qū)域經(jīng)濟社會更加均衡充分的發(fā)展，具有至關重要的意義。

規(guī)劃是縣區(qū)發(fā)展的靶向標和路線圖，規(guī)劃編制是一個重大的決策過程

近年來，各級政府對規(guī)劃的重視程度越來越高，特別是將列入規(guī)劃作為項目審批的前置條件，極大地提升了規(guī)劃的剛性。但是，在一些區(qū)縣干部中仍然存在著“規(guī)劃規(guī)劃、紙上畫畫，墻上掛掛”的錯誤認識，把規(guī)劃編制視作“做文童”。實際上，編制規(guī)劃是要確定一個區(qū)縣未來五年“干什么、怎么干、在哪里干、誰來干、依靠什么手段來干”等一系列重大問題，是政府指導各個領域發(fā)展以及審批、核準重大項目、安排政府投資和財政預算、制定相關領域政策的依據(jù)?？梢哉f，規(guī)劃是對未來五年縣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展設定的靶向標和路線圖，是調查研究和分析思考的結晶，更是群策群力匯集眾智科學決策的結果。

有人認為，未來形勢瞬息萬變，能從當下出發(fā)，有效應對迫在眉睫之事已屬難得，遑論對未來五年做出有效的科學謀劃。無可否認，經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，特別是縣區(qū)可以憑借的機遇，需要應對的挑戰(zhàn)，有其變動的一面，但我們更要看到，變化之中有不變。不變的是經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，如果我們深刻地把握了發(fā)展規(guī)律，把握了民心走向，就能在變動中找到不變，就能謀大局、謀大勢、謀大事。另外，中省的戰(zhàn)略部署和總體要求，在未來一個規(guī)劃周期內也相對穩(wěn)定，一個縣區(qū)發(fā)展的區(qū)位、資源稟賦、發(fā)展基礎等基本條件也處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。正是因為規(guī)律和穩(wěn)定性的存在，規(guī)劃才變得可能;正是因為變化和不確定性的存在，規(guī)劃又不同于工作計劃，不宜規(guī)定的過細過死，要保留一定的彈性。預期性指標就是具有一定彈性的指標，主要是政府引導社會預期的發(fā)展目標，主要依靠市場主體的自主行為來實現(xiàn);而約束性指標就是相對剛性的指標，是政府在基本公共服務和生態(tài)環(huán)保等涉及公共利益領域對相關部門提出的工作要求，要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保有關指標的實現(xiàn)。

把多規(guī)合一作為重點，系統(tǒng)推動區(qū)規(guī)劃編制

我國的規(guī)劃體系包括總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，分別側重于解決干什么、怎么干、在哪干等問題。即使在一個縣區(qū)內部，也涉及總體規(guī)劃綱要、縱向的部門規(guī)劃，橫向的鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，各個規(guī)劃往往由不同主體牽頭編制，在編制進程上也先后不一。各個規(guī)劃之間常常缺乏銜接，有的甚至互相沖突，導致可操作性大幅降低。為此，建議各縣區(qū)成立規(guī)劃領導小組，把本區(qū)域各級各類規(guī)劃通盤考慮，上級規(guī)劃編制單位對下級規(guī)劃編制單位應提出明確的編制建議、技術規(guī)范和時間要求，形成上位規(guī)劃統(tǒng)領下級規(guī)劃，下級規(guī)劃支撐上位規(guī)劃，總體規(guī)劃統(tǒng)領專項規(guī)劃、專項規(guī)劃支撐總體規(guī)劃的規(guī)劃體系?？h區(qū)規(guī)劃要保證內容的完整性、發(fā)展的延續(xù)性。規(guī)劃基本要素包括：發(fā)展基礎、面臨機遇挑戰(zhàn)、指導思想、發(fā)展目標、重點任務、空間布局、保障體系，基本的要件要齊全，主要目標和重點任務能夠有項目作為支撐，有空間作為載體。

為了讓規(guī)劃有更強的科學性和可操作性，地方政府2008年開始探索多規(guī)合一，2013年習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會上首次提出探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”“多規(guī)合一”?？h區(qū)一級發(fā)展，既涉及總體思路、空間布局、國土利用、政策舉措等維度，又涉及經(jīng)濟、文化、政治、社會、生態(tài)、黨建等多個方面目標，既有資源配置決策的相對獨立性，又有項目落地實操的相對具體性，最具有多規(guī)合一的條件與可能。2014年國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部、住建部等四部委聯(lián)合印發(fā)了《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，在28個市縣開展多規(guī)合一試點;2018年3月國務院機構改革，自然資源部整合原國土資源部國土規(guī)劃和空間利用規(guī)劃，國家發(fā)改委主體功能區(qū)規(guī)劃以及住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，負責建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，至此，空間性規(guī)劃“三國演義”局面基本結束。“十三五”規(guī)劃編制時，部分縣區(qū)已經(jīng)開始探索多規(guī)合一，形成了一些可咨借鑒的經(jīng)驗，要在吸納借鑒相關經(jīng)驗教訓的基礎上，從縣級層面全面推動總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃理念相合、思路相合、技術相合、平臺相合，形成目標一致、舉措一致的規(guī)劃體系。

頂天立地、里應外合，創(chuàng)新規(guī)劃編制方式方法

規(guī)劃編制是縣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中的一項重大決策，牽涉面極廣，既要向社會頒布，引導社會預期和社會主體活動，更要成為規(guī)范性文件，規(guī)范政府行政行為和施政活動。因此，規(guī)劃編制必須最大限度地動員本區(qū)域力量，形成科學規(guī)范的編制流程。在動員部署階段，主要是形成編制工作機構，制訂工作方案，明確工作責任;在課題研究階段，主要是圍繞發(fā)展中的難點、實踐中認識不清思路不明的問題，有針對性的設立研究課題，形成專家意見，供規(guī)劃編制機構參考，同時要積極面向公眾和在外人士開展建言獻策，更大范圍內征集意見建議;在規(guī)劃編制階段，主要是實地調研、分部門、地區(qū)、園區(qū)開展調研座談，形成基本思路、明確目標、思路、工作任務、重點項目、空間布局，完成目標測算、建立重大項目庫、向上級銜接匯報;在審議論證階段，主要包括專家論證、政府論證（人大代表、政協(xié)委員、黨代表、各界代表），修改完善后報政府審議通過，最終發(fā)布。

規(guī)劃站位要頂天又要立地。既要把十九大、十九屆四中全會的重要精神，特別是習近平新時代中國特色社會主義思想的有關要求學習領會到位、貫徹應用到位，把中共中央、國務院和省委、省政府的重大戰(zhàn)略安排、重要政策要求、相關規(guī)劃部署學習貫徹到位，也要把本地經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀、優(yōu)勢、短板、機遇、挑戰(zhàn)等把握到位。既要從本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)去思考和謀劃發(fā)展，又要在更大空間體系中思考自身發(fā)展，考慮到本區(qū)域在大系統(tǒng)中的功能定位、競爭優(yōu)勢，以及與周邊地區(qū)發(fā)展的競爭與合作關系，按照開放思維編制規(guī)劃。特別是要做到，上級的重要要求部署和文件精神要有實實在在的體現(xiàn)，地方黨委政府的工作重點工作思路發(fā)展戰(zhàn)略要在本地區(qū)、本領域有實實在在的貫徹，群眾最期盼解決的訴求要有實實在在的回應。

規(guī)劃編制要堅持共性與個性結合，延續(xù)性與前瞻性結合。既要充分體現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的內在要求，體現(xiàn)中央對縣區(qū)發(fā)展的共性要求，又要體現(xiàn)本地區(qū)特殊的區(qū)位、資源、區(qū)情，形成個性化的目標、思路和舉措。既要體現(xiàn)延續(xù)性，把“十三五”甚至是更早時期正確的工作思路工作部署，凡是符合新形勢要求的要堅定不移地延續(xù)下來，同時要針對新形勢、新認識、新要求，從解決問題和推動發(fā)展的實際需要出發(fā)，有針對性地推進創(chuàng)新和優(yōu)化發(fā)展，形成十四五期間本地區(qū)本系統(tǒng)的亮點;特別是要把創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享等發(fā)展理念充分體現(xiàn)出來，把中央十九屆四中全會關于現(xiàn)代治理體系和治理能力現(xiàn)代化的精神體現(xiàn)出來。

規(guī)劃編制要堅持里應外合，通力協(xié)作。專業(yè)機構具有視野廣闊、學蕎深厚、方法科學、精力集中的優(yōu)勢，而縣區(qū)地方政府部門專業(yè)干部具有熟悉區(qū)情、熱愛鄉(xiāng)土、長期思考、實踐經(jīng)驗豐富的優(yōu)點。因此，各縣區(qū)在規(guī)劃編制過程中，既要依托專業(yè)機構的技術力量，但又不能完全大撒把。特別是要強調一把手的深度參與?？h區(qū)規(guī)劃編制既然是一個決策過程，就必須是“一把手”工程，只有“一把手”全程深度參與規(guī)劃編制的過程，全程廣泛傾聽各方意見和專家建議，在此基礎上形成共識，進而編制規(guī)劃文本，才能真正集中各方智慧，才能真正體現(xiàn)決策者意志和決策者意圖。同時也是在與專業(yè)機構、政府官員合作通力編制規(guī)劃的過程中，深化縣區(qū)主官對縣區(qū)發(fā)展的思考和謀劃?？傊瑳Q策者參與編制，在各方共識的基礎上形成規(guī)劃，他才能真正認可規(guī)劃，決策者真正認可規(guī)劃，規(guī)劃才能真正得到有效的實施。