編者按：黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，第一次用一次中央全會專門研究國家制度和國家治理體系問題，是一次具有里程碑意義的重要會議。

為了深入學(xué)習(xí)貫徹落實《全會》精神，本刊多次采訪專家學(xué)者并約請他們撰文。本期從“把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”兩個視角切入，刊出中國社會科學(xué)院馬正立撰寫的《國家治理效能釋放的邏輯界域》和南通大學(xué)江蘇長江經(jīng)濟帶研究院楊鳳華等撰寫的《長江三角洲城市群協(xié)調(diào)治理能力提升》兩篇文章，以饗讀者。

摘 要：在新時代中國特色社會主義旗幟下，加快國家治理現(xiàn)代化體現(xiàn)了現(xiàn)代國家建構(gòu)過程，這個過程涉及國家治理的制度邏輯與治理的有效性，伴隨著制度優(yōu)勢向治理效能的不斷轉(zhuǎn)化。國家治理現(xiàn)代化的核心議題便是不斷釋放治理效能。這個治理效能釋放過程遵循一定的邏輯界域：關(guān)鍵因素是系統(tǒng)與行動者，動力基礎(chǔ)是集體學(xué)習(xí)邏輯，行動過程是遵循變革策略邏輯與行動者邏輯。其中涉及變革策略的權(quán)變性邏輯，改革者的行動邏輯，參與者的行動邏輯。

關(guān)鍵詞：治理效能;系統(tǒng);行動者;變革;集體學(xué)習(xí)

基金項目：中國社會科學(xué)院青年科研啟動項目“我國基層領(lǐng)導(dǎo)干部成長問題研究”（2020YQNQD0068）;中共中央黨校（國家行政學(xué)院）一般項目“提高政策執(zhí)行力問題研究”（2020YB019）。

[中圖分類號] D630 [文章編號] 1673-0186（2020）008-0006-012

[文獻標(biāo)識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.008.001

中國特色社會主義進入新時代，要全面推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，就必須站在新的歷史方位來審視治理效能的釋放過程。在我國進入新的發(fā)展歷史方位時，治理效能釋放過程要著眼于整個治理轉(zhuǎn)型的場域環(huán)境和推動治理現(xiàn)代化的行為主體。本文便基于系統(tǒng)（治理效能釋放的發(fā)生場域）與行動者（推動治理效能釋放的行為主體）這兩個關(guān)鍵要素，來探討治理效能釋放的邏輯界域。

一、相關(guān)研究綜述

治理效能釋放是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵議題。當(dāng)前，關(guān)于治理效能釋放的研究主要集中于國家能力的進路與國家治理的制度邏輯視角。

其一，從國家能力的進路角度闡釋治理效能。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，學(xué)者們從國家能力角度來研究治理效能。學(xué)者普遍將國家能力定義為國家將意志或目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力，包括調(diào)控能力、汲取能力、合法化能力和強制能力等[1];還有學(xué)者提出“能力的多元化及各種能力間的協(xié)調(diào)”[2]，不斷拓展國家能力的理論視閾。曹勝認(rèn)為“作為對國家性之能力向度做出考察的理論范疇，國家能力是國家中心范式對社會政治實踐展開科學(xué)分析的中心變量”[3]。在此基礎(chǔ)之上，學(xué)界對如何構(gòu)建國家能力展開研究。彭中禮認(rèn)為“國家治理能力集中體現(xiàn)在法治的綜合構(gòu)建上，要通過不斷提升法治化治理進程來提升國家治理能力”[4]。張樹平認(rèn)為“國家、議題與政策的互動是理解轉(zhuǎn)型中國國家能力建構(gòu)的重要視角”[5]。學(xué)界在對國家能力進行構(gòu)建過程中對治理效能釋放這一課題進行了相關(guān)闡釋。盡管如此，學(xué)者們對國家能力的限度并沒有作出統(tǒng)一清晰的界定，更為重要的是，國家能力如何轉(zhuǎn)化為有效的治理，仍是有待進一步探索研究的課題。

其二，從國家治理的制度邏輯角度闡釋治理效能。學(xué)者們立足于實踐來研究治理效能的制度邏輯。周雪光從歷史視角闡釋“權(quán)威體制與有效治理”之間的張力，提出了“中華帝國治理邏輯”[6]。周黎安提出“政治錦標(biāo)賽”模式和“行政發(fā)包制”[7]，闡釋中央和地方政府、以及不同層級政府之間的關(guān)系，從而揭示了國家治理呈現(xiàn)出的“集權(quán)和分權(quán)的高度結(jié)合”特征，治理效能釋放過程中呈現(xiàn)橫向競爭與縱向發(fā)包相結(jié)合的邏輯特征。曹正漢提出“上下分治”的格局[8]，共同作用產(chǎn)生治理效能。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 ?推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》從13個方面凝練、概括了我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢?；诖?，持續(xù)推動我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能成為學(xué)者們普遍關(guān)注的議題。傅慧芳與蘇貴斌闡釋了“集中力量辦大事制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為公共危機治理效能的內(nèi)在機理及實現(xiàn)機制”[9]。齊衛(wèi)平研究了中國特色社會主義制度體系結(jié)構(gòu)的層次關(guān)系，目的是為促進制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能提供理論的詮釋[10]。韓冬雪與胡曉迪基于黨、國家與社會關(guān)系，研究了社區(qū)治理中的小區(qū)黨組織的運作機理與治理效能[11]。何祖坤從理論、歷史和實踐三個維度，從中國特色社會主義發(fā)展的歷史、現(xiàn)實與未來的坐標(biāo)中探尋制度優(yōu)勢與國家治理效能的內(nèi)在邏輯及其轉(zhuǎn)化路徑，并認(rèn)為“提高治理能力是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化治理效能的重要支撐”[12]。龐明禮認(rèn)為“制度不會自動發(fā)揮作用，需要通過一系列政策過程才能轉(zhuǎn)化為治理效能”[13]，并從政策過程的分析視角闡釋國家治理效能的實現(xiàn)機制。韓利平等人從時代背景、首要遵循、深刻內(nèi)涵、價值導(dǎo)向和思路布局等方面闡釋了我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的內(nèi)在邏輯。

過去管理視域下，行動主體只是聽從命令的執(zhí)行者。然而，在新的治理視域下，推動治理現(xiàn)代化的行動主體是具有情感、偏好、價值的行動者。在此基礎(chǔ)之上，治理現(xiàn)代化發(fā)生的場域也要進行全方位的升級?？梢哉f，關(guān)于治理效能釋放研究除了著眼于國家能力因素與制度邏輯之外，還要關(guān)注整個治理轉(zhuǎn)型過程中釋放效能的系統(tǒng)，以及推動治理轉(zhuǎn)型確保效能釋放的行動者。只有在此基礎(chǔ)上來研究治理效能釋放的動力基礎(chǔ)與行為邏輯，才能真正把握國家治理效能的深層邏輯。

二、治理效能釋放的關(guān)鍵因素：系統(tǒng)與行動者

對于作為推動治理效能釋放的行為主體的行動者來說，治理現(xiàn)代化過程必然包含著新的集體結(jié)構(gòu)的演進變化。不過，這個過程包含著一個至關(guān)重要的矛盾，并且只有當(dāng)將行動者置于系統(tǒng)及系統(tǒng)的調(diào)節(jié)機制中，才能夠解決這一矛盾：新的治理結(jié)構(gòu)只能建立在舊的治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上，因為這是人們唯一可用的經(jīng)驗來源，但是同時，它又是對舊的治理結(jié)構(gòu)的解構(gòu)。這個矛盾是可以解決的，這是因為行動者可以通過行動創(chuàng)造附加值，或者說，這是因為行動者的干預(yù)和能動性在集體事務(wù)中起決定性的作用。如果行動只受社會或系統(tǒng)決定因素的影響的話，那么變革也就不可能發(fā)生了。事實上，系統(tǒng)調(diào)節(jié)，尤其是社會調(diào)節(jié)，并不構(gòu)成決定性因素，它們只構(gòu)成一些限制性因素，同時留給行動者一定的自主權(quán)和行動的自由余地，這一點使行動者能夠通過實施干預(yù)來推動治理現(xiàn)代化。

（一）系統(tǒng)的變革邏輯

如果從行動者作為變革決定人的角度審視問題，而不是從既是行動的對象又是行動基本制約體的系統(tǒng)背景來審視治理現(xiàn)代化過程。那么，實際上行動者并不是首先選擇變革目標(biāo)，然后根據(jù)這個目標(biāo)確定最好戰(zhàn)略。行動者所面對的是一個行動系統(tǒng)，盡管可以肯定，這一系統(tǒng)是一種人類的建構(gòu)，而不是必然出現(xiàn)的系統(tǒng)，但這一系統(tǒng)在行動者到來之前就已構(gòu)成，其構(gòu)成的場所不受制于行動者。行動者同時還不得不面對這個系統(tǒng)的變化。行動者必須理解這些限制條件的性質(zhì)，以及這些限制條件留給行動者的自由空間和可支配資源，從而使得行動者能夠制定戰(zhàn)略，來超越和突破這些限制。這就是說，行動者應(yīng)該找到自己實際行動的自由空間，在推動治理現(xiàn)代化之前，要適應(yīng)新系統(tǒng)，然后才能夠進行變革。也就是，行動者利用自由空間進行決策和選擇，從而來帶動一場集體學(xué)習(xí)新能力的變革。

關(guān)于治理效能釋放的第一個標(biāo)準(zhǔn)性問題就是“認(rèn)知”問題。這個“認(rèn)知”所指的不是理論知識，至少不是指那些具有名詞性質(zhì)的、用來詳細說明人類演變的條件和結(jié)果的概念。在變化行動中起決定性作用的絕不是這類認(rèn)知，而是對系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)于能力和資源的認(rèn)知，在理論層面上，就是認(rèn)知所帶來的分析和嘗試的方法論，涉及實際系統(tǒng)的實際運行情況。

治理現(xiàn)代化一定觸及一系列類似這樣的問題：這些問題在局部的解決方法已經(jīng)有了，但是，這些方法很可能互相矛盾，如果把它們整合一起，就會導(dǎo)致整體的運行不良。從各個層級負(fù)責(zé)人的角度來看，它們卻都是合理的。但是，這些方法幾乎不被傳遞到最高層。為什么呢？因為事實上，各個層級負(fù)責(zé)人可能都致力于為所負(fù)責(zé)的事務(wù)或所遇到的問題找到合適的解決方案，卻又很難把這個方案向上反饋，因為這可能導(dǎo)致他要把所有工作重做一遍。

行動者與系統(tǒng)之間的關(guān)系具有復(fù)雜性。行動者在系統(tǒng)中基于差異化的利益訴求而呈現(xiàn)出復(fù)雜的治理關(guān)系。這種復(fù)雜性同時也是一種豐富性（它不是被低估，就是被忽視），不僅在于他們之間的關(guān)系不會停留在簡單的任務(wù)執(zhí)行契約層面上，還在于它已經(jīng)超越了簡單的個體協(xié)商談判或集體協(xié)商談判的關(guān)系。由于這總是涉及組織系統(tǒng)內(nèi)部自由限度問題，它影響著權(quán)力系統(tǒng)、責(zé)任系統(tǒng)以及整體的交流和資源整合的可能性。行動者與系統(tǒng)之間關(guān)系的復(fù)雜性和矛盾性，表明了存在于所有由人引導(dǎo)的變革中一個最基本的悖論：一邊是行動者整合資源的重要性和運用這些資源來實現(xiàn)變化的必要性;另一邊是整合這些資源所遇到的困難產(chǎn)生的不可能性，這是因為組織具有內(nèi)在的慣性和互動規(guī)則。

由此可見，只要系統(tǒng)沒有改變，所有的變革都是徒勞的。因此，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化需要推進治理系統(tǒng)的變革。變革只有對于其針對的系統(tǒng)才有意義，目的和手段只有相對于“系統(tǒng)”的特征才能被理解和評估。在所擁有和準(zhǔn)備變革過程中使用的關(guān)鍵資源，只有部分是能依靠的合理資源，而其他資源在更多情況下只是一些予以釋放的虛擬力量。從更廣泛的層面上來看，所有系統(tǒng)性發(fā)展中都有反直覺效應(yīng)，這要求變革過程求助于認(rèn)知需求。

對于一個沒有被足夠了解的系統(tǒng)，如果通過慣用的干預(yù)機制來推動變革，變革的意愿只能被逐漸壓抑。在變革過程中，對系統(tǒng)內(nèi)互動及操縱系統(tǒng)的調(diào)節(jié)機制如果沒有做出足夠合理的評價，自然就會引出一系列抵觸的反應(yīng)。系統(tǒng)會在自我適應(yīng)的同時，通過一些補償性的調(diào)節(jié)手段維持自身不變，而這些調(diào)節(jié)的手段，會在某種程度上偏離變革的最初意義。這種偏移會迫使改革者擴大行動領(lǐng)域，以便于把那些遺漏的因素重新拉回到控制的范圍內(nèi)。但這種干預(yù)一方面會導(dǎo)致高成本，另一方面會帶來其他方面的運行不良。在這種情況下，變革過程則會達成一種妥協(xié)。在大多數(shù)情況下，為了使變革成功，必須追加新的資源投入，并試圖對一個復(fù)雜的整體中的諸多因素加以控制，但這樣會帶來變革阻力，這是因為所有的組織或系統(tǒng)，都在一個資源有限的世界里運行。一旦發(fā)生上述情況，變革的意愿就容易快速地化為泡影。

反之，如果行動者的行動建立在對環(huán)境的充分認(rèn)知上，就能夠與系統(tǒng)同步。之所以如此強調(diào)這一點，是因為在變革過程中，行動者對于環(huán)境的分析做得不夠，而這個環(huán)境正是行動所處的環(huán)境。在治理現(xiàn)代化過程中大量的精力和資源被投入到技術(shù)和經(jīng)濟層面，但治理現(xiàn)代化的阻礙問題存在于系統(tǒng)中，而這些系統(tǒng)不僅僅涉及一些簡單的資源，更涉及行動者的塑造過程。這是因為這些行動者從來就不只是機械地服從指令或決策。在任何認(rèn)知缺乏的情況下，行動者往往不得不堅守固有的原則立場，并以此為依據(jù)來做決策。

（二）行動者的變革邏輯

如果認(rèn)知有助于打破現(xiàn)有調(diào)節(jié)機制的惡性循環(huán)，且有助于改變行動系統(tǒng)中的資源、個體和集體行動者的能力，那么認(rèn)知離不開行動本身。系統(tǒng)是一個整體，其中的行動者互相之間并不是分裂開來的。領(lǐng)導(dǎo)層根據(jù)一種邏輯頒布規(guī)則，這一邏輯對應(yīng)的是一個現(xiàn)實世界的抽象關(guān)系系統(tǒng)。行動者處在個人的單元里，面對的是規(guī)則的復(fù)雜性。行動者不是用一種割裂的方式，而是利用在系統(tǒng)中所占據(jù)的位置來產(chǎn)生影響，并發(fā)揮自主性和提升行動能力。

基于此，通向治理變革有兩條路徑：一種是針對行動者，運用技術(shù)培訓(xùn)、人文教育、招聘政策、晉升政策及人事管理政策，從科學(xué)的觀點看，這種道路依靠的是社會心理學(xué);另一種是針對結(jié)構(gòu)，面向基于技術(shù)數(shù)據(jù)、科學(xué)組織和理性化模式。

若只采用兩種路徑中的一種，則會產(chǎn)生反直覺效應(yīng)。如果把這兩種路徑分開來執(zhí)行，只會在很小程度上起到改善的作用。只有把二者緊密地結(jié)合在同一個策略中，才可能實現(xiàn)合理的治理變革過程。這兩條路徑圍繞著的是一個共同的主題，那就是干預(yù)。只有行動者能夠抓住機遇、在系統(tǒng)內(nèi)部擴展他們權(quán)變性的自由情況下，干預(yù)才可能產(chǎn)生影響。這兩條路徑可以用一種更豐富、更現(xiàn)實的方式來預(yù)見有關(guān)變革目的的棘手問題，但是，也存在消極的、值得批判的方面，那就是，如果在智力和精神上過于強調(diào)行動者目標(biāo)和動機的重要性，則在行動上不可避免地要走入僵局。事實上，這是基于這樣的邏輯，即所有行動的深層邏輯都是行動者的意圖，圍繞行動者的心理展開。倫理學(xué)家會去探究深層的動機問題。事實上，假設(shè)一切都是根據(jù)行動者要追求的目的而被安排、被理解和被證實的，行動者正是通過目的來確定行動的（或者說，他應(yīng)該這樣來確定行動），并且也是以同樣的方式來理解和判定行動。但是，在“行動者—執(zhí)行者”框架下，行動者在面對超出其能力范圍的責(zé)任時，往往會選擇逃避。

如果行動者躲到系統(tǒng)背后去，把過錯都推托給系統(tǒng)。那么，行動者所有不好的行為則只是他們在系統(tǒng)中異化的后果?；谶@個邏輯，只要改變系統(tǒng)，把系統(tǒng)構(gòu)建成一個“善”的場所，行動者就會從異化中解脫出來，就能夠承擔(dān)責(zé)任，實現(xiàn)自己的期望。但是，揭去這層理想的迷霧，所有變革行動的基礎(chǔ)還是行動者的動機，而目標(biāo)則是為了滿足這一動機。在此，將這一邏輯稱之為動機邏輯。然而，這個邏輯是片面的和不充分的，而且可能在任何稍顯嚴(yán)肅性的分析面前略顯淺薄。之所以片面，是因為它沒有考慮到行動者的欲望是根據(jù)行動者覺察到的機遇大小而生成的，所以效率不高;之所以不充分，是因為行動者通過選擇來表達自己，這個選擇永遠是帶有強迫性的，它從來都不僅僅是多個潛在可能性中的一種，行動者在這個潛在可能性中異化也并不是絕對的。應(yīng)該承認(rèn)行動者可能并不完全知道目的是什么，也可能會根據(jù)情況改變欲望，改變所認(rèn)為的利益所在。總之，有關(guān)意圖和動機的推理邏輯，一方面是有關(guān)欲望滿足的，另一方面從表面上看是簡單的和“屬于精神層面”的。

基于此，單一依靠系統(tǒng)或行動者，以解釋好的目標(biāo)會伴隨好的結(jié)果，并聲稱可以通過采取同樣的方法來去除壞的結(jié)果，這種做法過于簡單了。實際上，變革并不是執(zhí)行一個預(yù)先制定好的模式，而是一個更模糊、更難以確定的推進過程，是克服阻力的麻痹作用來引導(dǎo)系統(tǒng)變化的過程。那么，怎么樣才可以擺脫不可避免的阻力作用呢？首先設(shè)定目標(biāo)，破除系統(tǒng)內(nèi)障礙，開發(fā)行動者的潛能。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，糾正錯誤認(rèn)知，加大投入解釋新目標(biāo)，開啟行動者新認(rèn)知，促進行動者獲得適應(yīng)變革的一些新能力。

三、治理效能釋放的動力基礎(chǔ)：集體學(xué)習(xí)

治理現(xiàn)代化是新能力的發(fā)現(xiàn)和獲得，這并不是說要確定一個新構(gòu)架、一種新技術(shù)，或是一種新方法，而是要推出一個變革進程，這一進程同時暗含了行動、反應(yīng)、談判與合作。這涉及的不僅僅是個體進行活動的意愿，還涉及不同組織在一個復(fù)雜系統(tǒng)中的協(xié)作能力，因此，治理現(xiàn)代化并不是智者事先就設(shè)計好的、用新模式代替舊模式的過程，而是一個集體學(xué)習(xí)過程，通過這一過程，使參與者的資源和能力得到有效整合。

（一）集體學(xué)習(xí)維度

治理現(xiàn)代化引發(fā)了諸多新模式的建構(gòu)，當(dāng)這一切在自由的環(huán)境中，而不是在限制性的條件下得以發(fā)生時，行動系統(tǒng)的人性特征的顯現(xiàn)而非機器特征的顯現(xiàn)就變?yōu)榭赡艿氖隆?yīng)該注意到，計劃的變革始終具有兩種維度。首先，它是一種活動、功能、運行模式的改變，抑或是一種針對實現(xiàn)經(jīng)濟目的、社會目的抑或金融目的的技術(shù)變革，然而，它同樣也是一種系統(tǒng)的規(guī)則模式與特征的根本性變革，甚至可能引起諸種機制本身的根本性改變。

如果以這種方式來理解治理現(xiàn)代化，那么明確展示一種治理現(xiàn)代化維度就會變成可能之事，這一維度對于現(xiàn)代化進程，無論是計劃的變革還是“自然的”變革，仿佛都具有根本性意義。治理效能釋放的這一維度是集體學(xué)習(xí)維度——“也就是，相關(guān)行動者對于新的關(guān)系模式、新的推論模式以及相似的治理能力的發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造和獲取”[14]271。

當(dāng)然，不可能把一個社會的變革簡縮為一個簡單的學(xué)習(xí)過程，即便它是集體的。變革是新能力的發(fā)現(xiàn)與獲取過程。治理現(xiàn)代化或許會首先與一個社會條件和物質(zhì)條件的整體相對應(yīng)，“它應(yīng)該在一個社會的社會結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中反映為一種權(quán)力關(guān)系的逆轉(zhuǎn)”[14]271。確實，變革或集體學(xué)習(xí)過程不可能在非決裂的情況下產(chǎn)生。似乎只有當(dāng)一個新的解決集體組織問題的能力確立之后才會產(chǎn)生權(quán)力對比的變化。當(dāng)治理能力開始依托新的互動模式時，權(quán)力關(guān)系才會發(fā)生變化。

在人類文明進程中，似乎所有的重大變革都是建立在組織性的集體能力基礎(chǔ)之上。這些能力一旦確立，變革就會以比想象中要快得多的速度進行，卻又容易被過去靜止的形象所遮蔽，讓人難以意識到。對這一觀點，喬治·杜比（Georges Duby）在《戰(zhàn)士與農(nóng)民》一書中給出了論證：“正是從互動關(guān)系和模式的變革開始，經(jīng)過祭祀和掠奪模式的變革，再到契約和計算模式的變革，才建立起了西方的農(nóng)業(yè)社會，而這次發(fā)展的重要性只有18、19世紀(jì)的工業(yè)革命才能與它相提并論?！盵14]272在這個過程中，實際起作用的是被稱之為組織性的集體能力的建立，而當(dāng)時封建社會所采取的靜態(tài)的、決定論式的邏輯，完全沒有意識到這些變化?！翱梢哉f，不論是國家范圍的，如15、16世紀(jì)的西班牙，16、17世紀(jì)的瑞典和荷蘭，還是更加局限于某個領(lǐng)域之內(nèi)而與特定社會無大關(guān)系的，如商業(yè)資本主義的發(fā)展或工業(yè)革命，都是如此。”[14]272所有這些重大變革的特征都是迅速徹底，也都是建立在對新能力的發(fā)掘和獲得基礎(chǔ)之上的。

（二）作為學(xué)習(xí)障礙的集體行動建構(gòu)

作為集體行動的變革是建立在歷史和社會生活的無法確定基礎(chǔ)之上的。集體行動的建構(gòu)是重要的，這一事實意味著，一旦集體行動的建構(gòu)得以完成，它們就變成了阻礙學(xué)習(xí)的屏障，亦即變成了阻礙構(gòu)建新結(jié)構(gòu)的屏障。為此要回到“集體學(xué)習(xí)”[14]273的概念上來。這是一個從心理學(xué)詞匯中借用來的概念。當(dāng)它第一次在社會學(xué)中被使用時，人們對其意義的理解就很不到位。事實上，“學(xué)習(xí)”這個詞匯會讓人聯(lián)想到從外界借用一個已存在的模式，并把它吸收進來，或者是發(fā)展一個新模式。這當(dāng)然不是這里的用意所在。這里強調(diào)的是經(jīng)過失敗的嘗試，去發(fā)掘和確立一整套新的行動系統(tǒng)，“心理學(xué)家取代進展始于這一時刻：拋棄類型學(xué)，拋棄性格與關(guān)系的因果分析，并且開始在實驗的條件下，系統(tǒng)闡述諸如學(xué)習(xí)這樣的問題”[14]273。這使得從一種嶄新的視角來探究發(fā)明與創(chuàng)新的過程成為可能，發(fā)明與創(chuàng)新的過程能夠讓個體學(xué)會（亦即發(fā)現(xiàn)與獲得）新的方法，以解決他們面臨的諸種問題。

集體學(xué)習(xí)被稱為一個過程，通過這個過程，全體行動者，也就是行動系統(tǒng)的參與者，用他們的情感、認(rèn)知和關(guān)系來學(xué)習(xí)新的互動模式。這些互動過程，或者說這種新的社會實踐，既表達又引出了一個新的組織結(jié)構(gòu)，這不僅意味著新方法，也意味著新問題、新結(jié)果，同時新的行動系統(tǒng)也用一種新的方式來進行自我調(diào)整。

可以采取一種方法擺脫以上困境，那就是，必須將不完整的、有偏見的調(diào)查結(jié)論相對化——將它們重新置入有關(guān)被研究的行動者體系的一種綜合性的視域之中，必須對位于虛假簡化后面的諸種過程的真實復(fù)雜性進行重構(gòu)。事實上，沒有任何一個問題能被歸結(jié)為單一原因。問題總是從行動者之間的諸種互動之中產(chǎn)生出來，從諸種規(guī)則與諸種布局之中產(chǎn)生出來，憑借互動規(guī)則與諸種布局，使這些互動處于穩(wěn)定狀態(tài)。如果想要超越于此，那么就必須要了解互動規(guī)則與諸種布局的經(jīng)驗性本質(zhì)，而且必須把這些作為干預(yù)目標(biāo)。因此，考慮到組織惰性與變革進程所具有的真正錯綜復(fù)雜性，需要尋求綜合性方法來研究變革。變革成功與否取決于一種策略，這種策略服務(wù)于運用綜合的方法來研究變革，假如沒有這樣一種策略，沒有一種整體、全面的視角，變革就會如同一座被包圍在永恒不變的功能模式之中的孤島一樣。反之，如果能夠通過良好的評估與跟蹤程序，特別是在其過程之中得以良好引導(dǎo)，那么變革就能夠開啟一種真正的集體學(xué)習(xí)過程。

一種綜合性方法的重要性，就意味著要抵制在管理人員中間過度流行的趨勢——將諸種組織分割成為技能以及諸種亞目標(biāo)。相反，綜合性的方法尋求一種向行動領(lǐng)域的回歸，抑或更為準(zhǔn)確地說，尋求將每一種干預(yù)都建立在行動領(lǐng)域的諸種制約的基礎(chǔ)之上，因此需要任何一種變革進程皆要關(guān)注諸種真正的、活生生的實體，關(guān)注經(jīng)驗性的行動者。只有到了此時，變革策略才會成為一種行動的具體計劃。它所關(guān)涉的不是抽象的實體而是真實的、具體的行動者，這些行動者的諸種相互依賴關(guān)系與行動邏輯可以被理解，行動者的有限理性可以被重新建構(gòu)，并開啟有關(guān)重組的聚合行動。在這樣一種集體行動過程中，“諸種不同的變革者聯(lián)系在一起，并且結(jié)合在一起，可以將其目標(biāo)定位于既改變?nèi)藗兊闹T種能力，也改變其機遇的實體性特征（技術(shù)的特征、等級制度的特征以及諸如此類的特征）”[15]274。

（二）改革者的行動邏輯

變革過程涉及對經(jīng)驗性行動者體系的結(jié)構(gòu)進行干預(yù)，改變行動者的行為以及諸種調(diào)節(jié)機制，因此，變革無法離開相關(guān)利益者而得以制定。然而，變革策略與實施過程既不可能被事先預(yù)定，也不可能自然而然地產(chǎn)生出來。而是必須由行動者來建構(gòu)，這需要對相關(guān)行動者進行動員。這一動員過程，涉及一些基本的趨勢和力量，這種力量促使組織及其相應(yīng)功能運行模式朝著變革的方向發(fā)展?！巴瑯?，還存在著諸種組織的創(chuàng)新形式，最終成為人們所認(rèn)為的制約性模式，只要它們能夠確保競爭性的諸種優(yōu)勢”[15]275。然而，雖然人們可能會在宏觀層面上觀察到這種趨勢，但是這并不意味著，在組織層面上變革會自動地發(fā)生。

一個組織的現(xiàn)存平衡，勢必會被不斷變化的環(huán)境所打破，然而，組織未必會適應(yīng)環(huán)境而自發(fā)地發(fā)生變革。恰恰相反，現(xiàn)存的諸種平衡，創(chuàng)造出了內(nèi)源性的動力，這類動力生產(chǎn)出自我強化的組織程序慣例，并且在短時間內(nèi)，趨向于強化現(xiàn)存的功能、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及互動模式，組織由此會趨向于持續(xù)地存續(xù)下去，其存續(xù)時間遠遠超過它們能夠適應(yīng)環(huán)境的時間。組織的結(jié)構(gòu)慣性（包括正式意義上的結(jié)構(gòu)慣性和非正式意義上的結(jié)構(gòu)慣性），如同任何一個有組織的行動領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)慣性一樣，是非常巨大的。這種慣性既依存于環(huán)境的模糊性，也依存于經(jīng)驗的模糊性，同樣也建立在權(quán)力均衡的基礎(chǔ)之上，要抵抗此種結(jié)構(gòu)的慣性，就必須激發(fā)出一種新型動力。

在組織之中，“變革始終是極為困難的事”，無論組織的規(guī)模大小，總有成百上千個充分的理由不去進行變革，不去搖撼現(xiàn)行的運行功能模式的支柱。這也就是為什么組織變革的每一個過程，無論是否經(jīng)由人們設(shè)計，都需要改革者的引領(lǐng)和推動。改革者通過發(fā)起對諸種情境和可以被觀察到的諸種“功能障礙”的討論，成為組織內(nèi)部變革的代言人，給予變革進程最初的推動力。

與普遍情況相反，就最初的改革者推動力而言，關(guān)鍵并不在于變革目標(biāo)的精確性，而在于一種新型動力的激發(fā)。通過這一過程，一系列變革方針得以逐步確立。惟有一系列最初改革者的決策能夠產(chǎn)生這樣一種新型動力。通過這些決策，原有均衡被打破，新型動力出現(xiàn)，經(jīng)由這一變革，在新型的諸種自主領(lǐng)域，那些被視為中心的領(lǐng)地讓相關(guān)的行動者獲得了能力，并且嘗試諸種新的方法，而不會被即刻召回到原有秩序之中。

然而，改革者的角色并不隨著做出這些最初的決策而宣告終結(jié)。每一種組織變革，都始終暗示著與舊有的實踐及其具體的權(quán)力均衡的一種決裂。實際上，組織的變革與諸種機遇和制約力量的重構(gòu)相互對應(yīng)，相關(guān)的利益群體必須利用這些機遇與制約力量來采取行動。除了目標(biāo)在于啟動變革進程的最初諸種決策之外，變革的實施與成功取決于現(xiàn)存的定向運行機制，取決于它被制度性地置入其中的那種方式。這樣一類定向運行的機制使得日常管理與諸種集體學(xué)習(xí)過程成為可能，通過這些集體學(xué)習(xí)過程，新的行動邏輯得以形成，相關(guān)的利益群體被動員起來，而且變革過程中不可或缺的集體能力也得以獲取。

改革者對變革具有一種雙重作用。正是由于改革者做出一系列決策并由此啟動變革，實現(xiàn)了與先前模式的根本性決裂。改革者的作用同樣也在于為變革進程規(guī)定方向。毋庸諱言，以上這些作用，不可能由一個單一的個體來履行。任何改革者的主要作用之一，就是確定中繼者（relais）[15]276，為了指導(dǎo)變革的進程，改革者將一部分職權(quán)授予這些中繼者。正因為如此，變革成功不能僅僅只歸因于改革者。假如沒有中繼者的忠實投入，那么啟動一種變革進程的最初行動以及為變革行進方向承擔(dān)責(zé)任的行動都是很難實現(xiàn)的。變革進程本身是集體的，作為為變革進程提供推動力的先決條件，改革者的作用是不可或缺的，然而，最終變革進程完全取決于對不同層面上的相關(guān)利益群體的逐步動員情況以及這些成員的參與程度。

在此，這里所稱的最初推動力不是某種類型的封閉性決策，封閉性決策只是為已診斷出來的問題抑或功能障礙提供一種現(xiàn)成的解決辦法。毋庸置疑，現(xiàn)實并不存在這樣一種情況：所有一切細微問題的處理辦法都已備好。實際上，最初的推動力既向相關(guān)利益群體發(fā)出信號，表明一切不能再這樣繼續(xù)下去了，與此同時，這一推動力也是實際行動，通過這一行動，試圖將變革的計劃轉(zhuǎn)化為事實，并在過去與未來之間劃出一條涇渭分明的界限。在這一過程中，“變革計劃的內(nèi)容依然是開放性的，仍然需要加以具體化，需要加以精心設(shè)計，需要在一個過程之中將其化為具體的存在”[15]277，需要相關(guān)利益群體的參與。也就是說，要贏得相關(guān)利益群體的合作，為相關(guān)利益群體積極對變革進程做出貢獻提供動力基礎(chǔ)。因此，變革必須始終是一個開放的過程，具有足夠的靈活性來適應(yīng)隨后的諸種變化，并對在這一進程之中發(fā)現(xiàn)的問題與解決方案作出回應(yīng)。

（三）參與者的行動邏輯

治理現(xiàn)代化過程中，存在這樣一種參與行動，其行動目標(biāo)并不在于表達諸種利益，而是被作為工作手段，并服務(wù)于一種最初定位：其目標(biāo)在于對初始的計劃方案加以改進，為最終揭示出來的諸種問題給出更為詳盡的解決方案。因此，這樣一種參與，必然是對它想要對其產(chǎn)生影響的組織負(fù)責(zé)。在選擇參與者的過程中，特別重視參與者的初始動員能力與對職權(quán)等級的認(rèn)同度。不僅如此，參與者的行動邊界始終是被嚴(yán)格劃定的，也就是說被安排在一個程序的框架內(nèi)，這一框架限定了變革進程的時間長度，限定了參與者能夠觸及的領(lǐng)域范圍，限定了提供給參與者的風(fēng)險賭注成本。這意味著，參與者的行動過程帶來了一種更具有普遍性的有關(guān)張力的問題，張力必然存在于兩種邏輯之間：“第一種邏輯是參與的邏輯，它力圖動用能力、經(jīng)驗以及實用知識技能的區(qū)域;第二種邏輯是利益再現(xiàn)的邏輯?！盵15]278后一種邏輯以一種均等的防御性的態(tài)度為基礎(chǔ)，圍繞諸種現(xiàn)存的形式將之具體化;而前一種邏輯非常不贊成均等（知識不是在均等的基礎(chǔ)之上分布的），而主張顛覆諸種現(xiàn)存的形式，以便依據(jù)各種各樣的參與者經(jīng)驗以及實用知識技能創(chuàng)造出新的形式。然而，將存在于這兩種邏輯之間的張力公之于眾，并不意味著試圖將它們置于彼此對立的位置。簡單地說，既沒有必要對存在于這兩種邏輯之間的張力視而不見，也沒有必要不惜一切代價竭力讓它們在同一個結(jié)構(gòu)之中達成和解。兩種途徑的連接只能出現(xiàn)在決策過程之中，通過這一過程，參與者的行動邏輯被納人正式程序之中，成為新的組織規(guī)則。

參與者的行動過程還涉及關(guān)鍵角色：關(guān)鍵角色在一個參與過程之中始終由中層行動者與基層行動者來承擔(dān)。沒有這些行動者的積極支持，任何一項變革計劃，無論其內(nèi)在的設(shè)計如何精良，無論其推動變革的管理團隊如何充滿活力，都不可能取得任何進展。無論何時，任何缺乏行動者支持的變革過程，其最終都會導(dǎo)致適得其反的后果。這是因為，如此引入的諸種變革很快就會遭遇到來自中層行動者的抵抗，即使不是積極的抵抗，那么也是消極的抵抗，這些中層行動者，在實踐中遲早會成為實施變革不可缺少的伙伴。“要么是因為，從寬泛的意義上講，管理層內(nèi)部缺乏任何‘中繼者（relais），因而要使變革的過程取得任何真正的進展是不可能的事?！盵15]279變革過程不能也不應(yīng)該如此這般地將其自身置于中層行動者的對立面上。相反，它應(yīng)該吸收這一監(jiān)管層，也就是說，在其間發(fā)現(xiàn)不可或缺的中繼者，使原初的推動力得以廣為傳播。這一過程在某種程度上宛如瀑布一樣，來自頂端的原動力首先由一個制定計劃的群體來作為中繼者進行傳輸，這一群體由來自中層的管理成員構(gòu)成，他們被指派去設(shè)計方案。這些被選中的中繼者就擁有了把計劃方案變?yōu)楝F(xiàn)實形態(tài)的責(zé)任，他們在自己部門之中成為參與者，啟動另一個參與性的進程，對變革進程進行精心設(shè)計、實施變革活動，并調(diào)整諸種集體學(xué)習(xí)過程，沒有這個過程，一種新型組織功能就不可能得以運行。然而，存在的悖論是——雖然這一悖論僅僅是一種顯在悖論——要將更多的參與者引入系統(tǒng)的運行功能之中，其先決條件是擴展和加強參與者的行動空間。如果沒有這樣一種加強，中層行動者事實上就沒有能力發(fā)揮支持作用，更難以對實施諸種錯綜復(fù)雜的變革活動進行調(diào)整與管理。

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Abstract： Under the banner of socialism with Chinese characteristics in the new era， accelerating the modernization of national governance reflects the process of constructing a modern country， which involves the institutional logic of national governance and the effectiveness of governance， along with the process of constantly transforming institutional advantages into governance effectiveness. The core issue of the modernization of national governance is the continuous release of governance efficiency. The process of releasing governance effectiveness follows a certain logical boundary： the key factors are the system and the actor; The dynamic foundation is the logic of collective learning; The course of action is in accordance with the logic of change strategy and the logic of actors， which involves the weight logic of change strategy， the action logic of reformers and the action logic of participants.

Key Words： Governance Effectiveness; System; The actors; Change; Collective learning