顏?zhàn)友螅懭f軍，李 放

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095)

一、文獻(xiàn)回顧

我國的征地補(bǔ)償安置方式經(jīng)過了長時(shí)間的調(diào)整和改革，經(jīng)歷了不同的階段。最早在1982年，《國家建設(shè)征用土地條例》就提出用地單位除給付補(bǔ)償費(fèi)外還應(yīng)當(dāng)給付安置補(bǔ)助費(fèi)，以便妥善安排被征地單位的生產(chǎn)和群眾生活。1987年，我國明確提出，對于符合條件的失地農(nóng)民，在農(nóng)業(yè)安置之外，可以進(jìn)行轉(zhuǎn)業(yè)安置。將失地農(nóng)民安排到當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)，或者其他集體所有制單位就業(yè)。1998年頒布的《中華人民共和國土地管理法》進(jìn)一步細(xì)化了征地安置補(bǔ)助費(fèi)用，規(guī)定了征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，并將土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由先前的2至3倍提高為3至6倍，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由先前的2至3倍提高至6至10倍，同時(shí)表明原有的農(nóng)業(yè)戶口可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。2004年發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》是我國失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的綱領(lǐng)性文件，意味著我國失地農(nóng)民社會(huì)保障制度開始建立。此后，征地安置方式不斷豐富，提出了貨幣安置、就業(yè)安置、土地折資入股安置、土地置換安置、用地單位安置、留地安置等方式。從2006年開始，國家將失地農(nóng)民社會(huì)保障納入征地補(bǔ)償安置范圍，以政策方式進(jìn)行規(guī)范，并規(guī)定社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地。2010年，我國的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入動(dòng)態(tài)調(diào)整階段。國務(wù)院發(fā)布通知，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不再設(shè)置上限，各地應(yīng)該根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)厝司杖朐鲩L幅度等實(shí)際情況建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，每2至3年對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，逐步提高征地補(bǔ)償水平。針對實(shí)際操作過程中出現(xiàn)的惡劣事件，要求維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，將征地補(bǔ)償切實(shí)提高到位并運(yùn)用各種現(xiàn)代渠道及時(shí)、足額地直接支付給農(nóng)民個(gè)人。2012年《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》首次明確提出對農(nóng)民房屋拆遷安置原則是先安置后拆遷，堅(jiān)決制止和糾正違法違規(guī)強(qiáng)制拆遷行為，并在實(shí)踐中不斷調(diào)整和完善。2013年，政府提出可以實(shí)行留地安置或留物業(yè)安置等多種安置方式，并規(guī)定在實(shí)施征地前，要向被征地農(nóng)民說明征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性，以及安置方式為被征地農(nóng)民帶來長期利益的可行性，并進(jìn)行補(bǔ)償安置收益分析[1]。

通過梳理相關(guān)政策資料和文獻(xiàn)可知，目前常見的征地安置方式有貨幣安置、劃地安置、異地安置和土地折資入股等。這幾種方式都各有不足之處，例如貨幣安置，一次性的土地補(bǔ)償金難以從根本上保障失地農(nóng)民長期生活需要，甚至可能會(huì)因?yàn)槭褂貌划?dāng)引起一定的社會(huì)問題；劃地安置也存在一定的局限性，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡使得地區(qū)間的土地價(jià)值存在較大差異，后期舊城改造的推進(jìn)工作面臨巨大難題；異地安置雖然對失地農(nóng)民進(jìn)行了安置，但大部分安置的區(qū)域都不如原來生活區(qū)域方便，使得農(nóng)民征地后生活困難程度反而提高，同時(shí)這種方式也不符合我國人多地少的國情。因此，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該在貨幣安置的基礎(chǔ)上輔助其它手段，多種方式相結(jié)合[2]。對于被征地農(nóng)民的征地安置可以根據(jù)被征地者的實(shí)際來決定應(yīng)采取哪種安置模式，如直接的貨幣安置、貨幣安置+就業(yè)安置、貨幣安置+社會(huì)保險(xiǎn)等。總體來說，要根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，選擇最符合失地農(nóng)民利益的征地安置方式；同時(shí)，應(yīng)對不同收入來源的被征地農(nóng)民，采取分而治之的政策安排，進(jìn)行有效疏導(dǎo)[3]。

有關(guān)失地農(nóng)民的社會(huì)保障，學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)。目前主流的看法有三種：第一，失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民在社會(huì)保障、福利待遇等方面應(yīng)該享有相同的待遇，即應(yīng)將失地農(nóng)民同城市居民一起納入現(xiàn)有的社會(huì)保障體制下[4]。第二，大部分失地農(nóng)民被征收土地后本身仍然屬于農(nóng)民群體，身份并未轉(zhuǎn)變，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之前，應(yīng)該將他們納入農(nóng)村社會(huì)保障體系，由于失地農(nóng)民的保障水平由自身繳費(fèi)的多少?zèng)Q定，因此村集體和政府對于失地農(nóng)民要額外給予一定的經(jīng)濟(jì)支持[5]。第三，失地農(nóng)民是不屬于農(nóng)民也不屬于市民的特殊群體，這類群體應(yīng)該歸屬于城市邊緣群體，需要單獨(dú)為其建立適用于自身特殊性的社會(huì)保障制度，而不能簡單地借用城市居民或農(nóng)村居民的社會(huì)保障體制[6]。此外，陶繼坤通過研究發(fā)現(xiàn)，與沒有失地的農(nóng)民相比，失地農(nóng)民更愿意參加失業(yè)保險(xiǎn)，因此將失地農(nóng)民納入失業(yè)保險(xiǎn)中，有利于解決就業(yè)和持續(xù)生計(jì)問題[7]。張銀銀等從可持續(xù)生計(jì)分析框架出發(fā)，發(fā)現(xiàn)就業(yè)安置使失地農(nóng)民人力資本提高，將有助于農(nóng)戶發(fā)展生計(jì)，提高收入[8]。當(dāng)前，全國城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系基本建立，這在一定程度上緩解了被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)保障問題，使得對土地的補(bǔ)償更接近于土地自身價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民家庭生計(jì)可持續(xù)和城鄉(xiāng)融合[9]。

總的來看，已有諸多文獻(xiàn)分別研究了我國各地實(shí)施的征地補(bǔ)償方式及失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，但對政府征地安置方式所起到的社會(huì)保障效應(yīng)尚需進(jìn)一步實(shí)證檢驗(yàn)。

二、理論分析

隨著城市化進(jìn)程加快，涌現(xiàn)出大量被征地農(nóng)民，如果他們因征地所應(yīng)獲得的補(bǔ)償以及安置問題得不到妥善處理，這些失地農(nóng)民將承擔(dān)因就業(yè)方式、生活方式和居住環(huán)境等方面的改變而帶來的巨大成本。因此，應(yīng)充分考慮被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，選擇合適的征地補(bǔ)償安置方式，并通過相關(guān)保障體系來有效替代土地所承載的保障功能，彌補(bǔ)農(nóng)民因征地造成的直接損失和潛在損失。

如表1所示，征地的直接損失即當(dāng)前可見的，因失去土地而損失的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入、土地流轉(zhuǎn)租金等。潛在損失即短期內(nèi)無法察覺到的、未來長期性的損失，包括農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老等方面。不同補(bǔ)償安置方式對于失地農(nóng)民產(chǎn)生的影響效果不同。貨幣安置是將征地補(bǔ)償費(fèi)用一次性發(fā)放給農(nóng)民，這種方式主要是對農(nóng)民失去土地的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償，農(nóng)民可以獲得一筆經(jīng)濟(jì)收入，從心理角度容易被接受，同時(shí)部分失地農(nóng)民也可以將這部分資金用于創(chuàng)業(yè)、進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)或者購買社會(huì)保險(xiǎn)。重新劃分承包地的安置方式，是讓農(nóng)民可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，滿足農(nóng)民對于土地的需求。提供養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老補(bǔ)貼等方式則考慮到未來農(nóng)民年老力衰收入來源減少時(shí)，能夠保障晚年生活的需要。就業(yè)安置是通過提供一些崗位、職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)信息平臺(tái)等方式，推動(dòng)失地農(nóng)民的再就業(yè)。土地折資入股安置和留地安置可以讓被征地農(nóng)民獲得長期收益，不至于短時(shí)間將土地補(bǔ)償消耗殆盡。

表1 不同安置方式對于失地農(nóng)民所產(chǎn)生的影響效果

目前就各地政策來看，貨幣安置實(shí)際上是最為普遍的補(bǔ)償方式，且只要安置費(fèi)用數(shù)量合理，農(nóng)民也樂于接受。但貨幣只是一時(shí)的保障，不能解決未來可能發(fā)生的所有問題。對于被征地農(nóng)民來說，補(bǔ)償方式能否替代土地功能，保障征地之后生活更為關(guān)鍵。另外，長久的、持續(xù)性的補(bǔ)償模式是否對失地農(nóng)民更為有利也未可知。

受我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)居民生活水平差異的影響，城鄉(xiāng)居民所能獲得的社會(huì)保障也有較大差異。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，城市居民特別是正規(guī)就業(yè)居民多依靠企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)作為晚年生活保障，保障水平相對較高。農(nóng)村居民大多只能參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，保障水平較低。除了養(yǎng)老金，還要依靠土地生產(chǎn)收入或土地出租收入來保障老年生活，而非養(yǎng)老金收入。

圖1 征地補(bǔ)償安置方式對失地農(nóng)民社會(huì)保障的影響機(jī)制

如圖1所示，當(dāng)承包地被征收后，土地給農(nóng)民帶來的保障功能被破壞，征地補(bǔ)償安置就應(yīng)當(dāng)能夠補(bǔ)償被征地農(nóng)民由于失去土地而喪失的相關(guān)保障。然而由于政策安置方式和具體實(shí)施情況的不同，失地農(nóng)民所獲得的社會(huì)保障效果也有較大差異。當(dāng)提供貨幣安置時(shí)，被征地農(nóng)民可能有兩種選擇。一是主動(dòng)或被動(dòng)將貨幣補(bǔ)償用于創(chuàng)業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)、尋找工作或者購買社會(huì)保險(xiǎn)，這樣其就業(yè)待遇或社會(huì)保險(xiǎn)保障水平較征地前提高，說明貨幣安置對失地農(nóng)民社會(huì)保障效果起到了積極作用，具體保障程度由征地前后的具體就業(yè)待遇水平、保險(xiǎn)領(lǐng)取水平變化決定。二是將貨幣補(bǔ)償用于日常開銷甚至過度消費(fèi)等方面，在這種情況下，征地后相關(guān)的就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)并未發(fā)生變化，說明這種安置方式并沒有起到改善失地農(nóng)民社會(huì)保障的效果。

當(dāng)提供非貨幣補(bǔ)償安置(就業(yè)安置、社保安置、農(nóng)業(yè)安置、留地安置等)時(shí)，相關(guān)社會(huì)保障效果需要進(jìn)行具體分析。關(guān)于就業(yè)安置(直接安排崗位、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)補(bǔ)貼、就業(yè)指導(dǎo))，如失地農(nóng)民認(rèn)可、積極參與并因此獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，提高收入水平，則說明該種安置方式對失地農(nóng)民相關(guān)就業(yè)保障起到積極效果，反之則說明該種安置方式效果不佳。關(guān)于社保安置(農(nóng)民自愿選擇或非自愿)，如失地農(nóng)民響應(yīng)政府政策，獲得較征地前更高的社會(huì)保險(xiǎn)水平，則說明政府所提供的社保安置改善了失地農(nóng)民的社會(huì)保障。相反，若政府提供了社保安置，但具體實(shí)施存在問題或者并未被失地農(nóng)民接受和認(rèn)可，失地農(nóng)民征地后的社會(huì)保障水平?jīng)]有變化甚至下降，則說明該種安置方式并未起到改善保障的作用。農(nóng)業(yè)安置，即重新劃分承包地，由于農(nóng)民土地并未喪失，因此土地相關(guān)保障功能未發(fā)生變化，農(nóng)民相應(yīng)社會(huì)保障效果不變，在此不做討論。當(dāng)政府提供留地安置時(shí)，同前文所述，根據(jù)失地農(nóng)民對政府提供的建設(shè)用地具體使用情況：當(dāng)失地農(nóng)民將建設(shè)用地作為自身創(chuàng)業(yè)場所(建廠、個(gè)體戶等)，并以此實(shí)現(xiàn)長久就業(yè)，則說明這種留地安置方式有利于保障失地農(nóng)民就業(yè)相關(guān)需求；當(dāng)失地農(nóng)民將建設(shè)用地用于出租或者提供給村集體獲得分紅，則認(rèn)為這種安置方式為失地農(nóng)民提供了可持續(xù)性收入，保障失地農(nóng)民生活需要，其具體保障效果，根據(jù)失地農(nóng)民所獲得的租金或者分紅確定。

值得注意的是，實(shí)際情況中，各地實(shí)施的安置方式并非只有單獨(dú)的一種，而是根據(jù)政策規(guī)定以及農(nóng)民自身情況的不同，進(jìn)行不同安置方式的組合，既存在單一安置方式，也存在多種安置方式并存。因此在衡量各地安置方式的社會(huì)保障效應(yīng)時(shí)，需要根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況進(jìn)行綜合分析比較。

三、數(shù)據(jù)來源與樣本特征

本文所用數(shù)據(jù)來源于2019年2—4月在浙江義烏、江蘇武進(jìn)、安徽定遠(yuǎn)、安徽金寨、四川瀘縣和貴州湄潭等5省6市(縣)進(jìn)行的問卷調(diào)查以及訪談?dòng)涗?。基于各地區(qū)征地政策的差異性和典型性，選取四川瀘縣、安徽金寨和浙江義烏三個(gè)具有代表性的土地改革試點(diǎn)地區(qū)作為研究樣本，具體如表2所示：

表2 三地調(diào)研數(shù)據(jù)情況

數(shù)據(jù)涵蓋被征地農(nóng)民的基本情況和安置現(xiàn)狀，包括自身基本情況、就業(yè)現(xiàn)狀、社會(huì)保險(xiǎn)狀況以及征地補(bǔ)償情況等四個(gè)方面的內(nèi)容。共回收問卷243份，剔除部分關(guān)鍵信息缺失和極值樣本后，有效樣本222份(占91%)。樣本基本特征如表3所示：

表3 被訪者的基本特征

由表3可知，被訪者以男性居多，年齡主要集中在50歲以上。文化程度方面，受教育程度相對較低，初中以下學(xué)歷占比為86.94%。在個(gè)人健康自評方面，健康狀況總體較好，健康在一般及以上的占81.53%。

由于東中西三地的征地政策、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償水平和經(jīng)濟(jì)條件等方面有較大的差異，為方便比較討論，本文將西部瀘縣、中部金寨、東部義烏按順序分開進(jìn)行討論，比較不同地區(qū)的失地農(nóng)民在征地后的保障情況。

四、征地安置方式的社會(huì)保障效應(yīng)分析

(一)三地補(bǔ)償方式比較

對于征收承包地的補(bǔ)償安置方式，三地都以貨幣安置和社保安置為主，但具體征地補(bǔ)償方式各有不同。土地安置補(bǔ)償費(fèi)用的分配在西部瀘縣、中部金寨以政府主導(dǎo)為主，主要發(fā)放給個(gè)人。而在東部義烏則以村集體作為主導(dǎo)，政府將費(fèi)用發(fā)放給村集體，由村集體協(xié)商處理。

三地實(shí)施的社保安置有較大差異。對于符合條件的被征地農(nóng)民，瀘縣提供的社保安置以企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，由政府主導(dǎo)，將被征地者的大部分土地補(bǔ)償安置費(fèi)用用于繳納15年的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，個(gè)人無須額外繳費(fèi)，不足部分由政府承擔(dān)，同時(shí)為其繳納醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等其他社會(huì)保險(xiǎn)。而對于中青年被征地農(nóng)民，由于目前還無法享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，所以吸引力較小，因此有相當(dāng)一部分群體希望可以獲得直接貨幣補(bǔ)償。金寨提供的社保安置以被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和鼓勵(lì)參與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，個(gè)人通過選擇不同檔次繳納一定費(fèi)用，同時(shí)從土地補(bǔ)償費(fèi)用中扣除一部分，剩余部分由政府補(bǔ)齊。這種方式優(yōu)勢在于被征地農(nóng)民個(gè)人可以獲得政府土地補(bǔ)償安置費(fèi)用的同時(shí)，可以享受一定程度的養(yǎng)老保障，但存在保障水平較低等問題。義烏的社保安置，主要以被征地者基本生活保障和鼓勵(lì)參與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，安置方式與金寨相似，但繳費(fèi)額度和保障水平均高于金寨。除了貨幣安置和社保安置，義烏還具有留地安置。對符合條件的村莊，按就近原則，劃分一部分土地作為村里的建設(shè)用地。由于調(diào)研中部分受訪者并不清楚留地情況，同時(shí)各個(gè)村莊情況不一，有的整體出租，村民每年可以獲得固定分紅；有的則是村里成立合作社，建廠生產(chǎn)，自負(fù)盈虧，因此本文只做簡單說明。

(二)就業(yè)保障情況

表4反映了四川瀘縣、安徽金寨和浙江義烏三地共計(jì)222位問卷調(diào)查受訪者的就業(yè)情況，其中瀘縣71位受訪者，金寨71位，義烏80位。

表4 受訪者就業(yè)及收入特征

根據(jù)表4可知，瀘縣受訪者中，選擇在鎮(zhèn)外本縣內(nèi)工作的人群占比達(dá)47.89%，受訪者大部分無工作(占比54.93%)。這說明，受訪者土地被征收后由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，參加工作的失地農(nóng)民比例減少。在收入方面，受訪者總體上對于目前收入是比較滿意的，不滿意與非常不滿意總和僅占總被訪問者人數(shù)的14.03%，即受訪者對于目前征地補(bǔ)償方式整體上是比較滿意的。在收入來源方面，受到調(diào)研對象年齡偏大的影響，養(yǎng)老金依然是農(nóng)民工群體主要的收入來源，占比達(dá)50.72%，工資性收入與非農(nóng)經(jīng)營收入二者合計(jì)比重為36.24%。在就業(yè)滿意度上，受訪者整體上是比較滿意的，其征地前后收入變化整體不大。

金寨縣農(nóng)民的承包地被征后，43.66%的受訪者的主要工作生活地點(diǎn)是在村外本鎮(zhèn)內(nèi)，而受訪者工作地點(diǎn)在本村內(nèi)以及本縣內(nèi)的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例皆為26.76%。受訪者2018年平均個(gè)人年收入可達(dá)到34030.59元，且很多人的家庭銀行存款在5萬元以內(nèi)。最主要的收入來源為養(yǎng)老金收入，占比達(dá)32.84%，征地前后39.44%的受訪者收入基本沒變。

義烏市受訪者的工作生活地點(diǎn)依舊是在本村內(nèi)，占比達(dá)到了82.93%。將近27.61%的受訪者是靠打工為生，很多受訪者表示家庭存款少于5萬元，但個(gè)人年收入?yún)s較高，平均可達(dá)到54898.42元。養(yǎng)老金是大多受訪者的主要收入來源，說明受訪者中年齡較大者占多數(shù)。由于年紀(jì)較大的農(nóng)民在承包地被征收之后，失去了過去以農(nóng)業(yè)為生的經(jīng)濟(jì)來源，處于一種無業(yè)狀態(tài)，所以無就業(yè)者占多數(shù)，達(dá)到39.25%，但是征收承包地之后對他們的收入基本沒什么影響。

(三)社會(huì)保險(xiǎn)情況

表5反映了西部的瀘縣、中部的金寨和東部的義烏三地，共計(jì)222位受訪者的社會(huì)保險(xiǎn)情況，其中瀘縣有71位受訪者，金寨71位，義烏80位。

表5 只征承包地受訪者社會(huì)保險(xiǎn)情況

根據(jù)表5可以發(fā)現(xiàn)，瀘縣的征地政策明顯提升了農(nóng)民現(xiàn)有社會(huì)保障的種類，在征地前沒有任何養(yǎng)老保險(xiǎn)與只參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)各分別占57.35%和42.65%，征地后擁有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例由0提升為88.24%。從養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)來源可以看出，大部分被訪問者來源于征地補(bǔ)償金，占比達(dá)86.96%。對于家庭社會(huì)保障的變化情況，受訪者選擇變好一點(diǎn)及以上的群體占比達(dá)70.00%，僅有33.34%的受訪者對社會(huì)保障項(xiàng)目的保障水平表示不滿意及非常不滿意。

金寨縣被訪者擁有的社會(huì)保障類型主要為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和失地/征地養(yǎng)老保險(xiǎn)，占比分別達(dá)38.03%和56.34%。且從領(lǐng)取的保險(xiǎn)金額可以看出，失地/征地養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取金額較城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)高。養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)來源首先為征地補(bǔ)償，其次是個(gè)人繳費(fèi)，比例分別為32.39%和45.07%。另外，63.38%的受訪者對社會(huì)保障的保障水平表示滿意及以上。從征地前后家庭社會(huì)保障的變化情況來看，56.34%的受訪者認(rèn)為變好了，說明征收承包地的政策一定程度上給農(nóng)民帶來了實(shí)惠，農(nóng)民也從心底認(rèn)可征地補(bǔ)償政策。

義烏市79.73%的受訪者選擇的是一次性繳納15年后即可擁有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，很大可能是該地貸款繳納社保的政策，使得大家都更愿意參加以后領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金額較高的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。也正是因此，有56.96%的受訪者對社會(huì)保障水平表示滿意及以上，69.57%的受訪者認(rèn)為土地被征會(huì)使得家庭的社會(huì)保障變好一點(diǎn)。另外，義烏市享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)最多，比例達(dá)到總?cè)藬?shù)的80%，其余受訪者參與的是失地/征地養(yǎng)老保險(xiǎn)。從受訪者對社會(huì)保障項(xiàng)目的保障水平滿意度情況來看，表示滿意及以上的人數(shù)僅占45.45%，而表示不滿意的人數(shù)占比為18.18%。69.13%的受訪者表示，土地被征使家庭社會(huì)保障的變化情況變好，這種情況與中西部地區(qū)基本保持一致。

(四)不同征地補(bǔ)償安置方式的保障效果

對于失地農(nóng)民而言，所獲得的社會(huì)保障應(yīng)該足以替代土地所帶來的保障作用，而這主要取決于政府征地時(shí)實(shí)施了何種安置方式以及該種安置方式的具體實(shí)施效果，兩者相互作用從而決定失地農(nóng)民所獲得的社會(huì)保障。對承包地不同的征地補(bǔ)償安置方式，所起到的保障效果分析如下：

1.貨幣補(bǔ)償安置。若失地農(nóng)民在政府引導(dǎo)下，將獲得的貨幣補(bǔ)償用于創(chuàng)業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)，獲得就業(yè)崗位等方面，則說明貨幣補(bǔ)償安置達(dá)到了對失地農(nóng)民的就業(yè)保障效果。同理，在政府宣傳引導(dǎo)下，失地農(nóng)民將獲得的貨幣補(bǔ)償用于提高自身社會(huì)保險(xiǎn)保障待遇，則說明該種安置方式對于提高失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)水平有積極影響。但是根據(jù)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在調(diào)查三地受訪者中，較少發(fā)現(xiàn)將貨幣補(bǔ)償款用于自身創(chuàng)業(yè)或者進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)等方面，多是用于補(bǔ)貼家用，甚至過度消費(fèi)。東中西部實(shí)行單一貨幣補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶，較少將政府給予的土地補(bǔ)償款用于保障自身收入或者應(yīng)對晚年生活需要，大多在幾年間就將其揮霍殆盡。因此在實(shí)際調(diào)研中，受訪者盡管獲得了貨幣補(bǔ)償，但自身社會(huì)保障情況、經(jīng)濟(jì)情況均未有明顯改善。

2.社保安置。若政府提供的社保安置項(xiàng)目中存在幫助失地農(nóng)民就業(yè)的相關(guān)環(huán)節(jié)，如失業(yè)保險(xiǎn)，并取得良好效果，則認(rèn)為這種安置方式有利于失地農(nóng)民的就業(yè)保障。社保安置，大體可分為三類：企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)+征地養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)名額/城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)+被征地農(nóng)民最低生活保障。失地農(nóng)民征地前后社會(huì)保險(xiǎn)的保障水平變化、社會(huì)保險(xiǎn)的種類以及獲得這些社會(huì)保險(xiǎn)的成本，一定程度上可以判斷所實(shí)行的社保安置對失地農(nóng)民的保障作用及效果。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西部瀘縣由政府主導(dǎo)將絕大多數(shù)的土地補(bǔ)償用于繳納社會(huì)保險(xiǎn)的方式，切實(shí)為失地農(nóng)民長遠(yuǎn)利益考慮，較好保障了失地農(nóng)民的晚年生活，避免其短期將補(bǔ)償款揮霍一空而陷入貧困，但保障的水平還有待進(jìn)一步提高。中部金寨則是給予失地農(nóng)民更大的選擇權(quán)，可以根據(jù)自身的意愿和情況進(jìn)行選擇，更具有靈活性。但在參保標(biāo)準(zhǔn)方面，針對不同情況的失地農(nóng)民缺乏相應(yīng)的政策，可能會(huì)存在已經(jīng)繳費(fèi)卻無法享受待遇的不公平現(xiàn)象。與此同時(shí)，由于中部金寨實(shí)施的征地養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳費(fèi)較低，因此保障效果雖然高于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，但仍然遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，較難滿足進(jìn)城養(yǎng)老農(nóng)民的生活需要。東部義烏同樣是基于自愿原則由失地農(nóng)民自行選擇，但相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)更為完善、保障水平也較為合適，但對被征地農(nóng)民的繳費(fèi)能力有一定要求。因此，不同的社保安置方式各有利弊，需要相互借鑒、因地制宜，多元化發(fā)展。

3.留地安置。根據(jù)當(dāng)?shù)卣吆蛯?shí)際調(diào)研，在征收承包地時(shí)實(shí)施的留地安置，失地農(nóng)民大多獲得的是固定分紅，因此，對于失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)并未起到直接保障作用。不僅如此，由于留地安置能獲得一定的分紅，還在一定程度上抑制了被征地農(nóng)民的就業(yè)需求。

五、結(jié)論與建議

本文基于對我國東中西部三地受訪者的調(diào)查，分析了不同征地安置方式的社會(huì)保障效應(yīng)，主要結(jié)論如下：

第一，實(shí)施單一的貨幣補(bǔ)償不能使失地農(nóng)民獲得相應(yīng)的就業(yè)保障和社會(huì)保險(xiǎn)保障。失地農(nóng)民獲得的貨幣補(bǔ)償多用于自身日常生活，較少將其運(yùn)用到提升自身就業(yè)需要或者提高社會(huì)保險(xiǎn)水平上。

第二，實(shí)施單一的企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)安置，可以較大幅度提高老年失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，保障失地農(nóng)民晚年生活。企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)安置還可以使失地農(nóng)民享受到除養(yǎng)老保險(xiǎn)外的醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等多種保障，最大程度獲得與城市企業(yè)職工相同的保障待遇。但由于幾乎失去所有的土地補(bǔ)償費(fèi)用，對于還未到達(dá)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取年齡的中青年失地農(nóng)民缺乏吸引力。

第三，實(shí)施貨幣+征地相關(guān)保險(xiǎn)安置，可以在獲得征地/失地養(yǎng)老保險(xiǎn)的同時(shí)，獲得較多貨幣補(bǔ)償，但保障水平要遠(yuǎn)低于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，對于完全失去土地的失地農(nóng)民，相應(yīng)保障水平難以保障晚年生活需要。與此同時(shí)，這種安置方式基本上都可以通過一次性繳費(fèi)享受企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，但較高的繳費(fèi)額度，對于失地農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)能力有較高要求。此外，由于征地相關(guān)保險(xiǎn)的集體繳費(fèi)部分由政府直接從所有被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償款中扣除，易造成單一貨幣補(bǔ)償失地農(nóng)民群體的不滿。

總體來說，征地補(bǔ)償方式的選擇與實(shí)施，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地特征及農(nóng)民群體情況息息相關(guān)。不同的征地補(bǔ)償方式對于不同地區(qū)、不同特征的失地農(nóng)民會(huì)產(chǎn)生不同的影響，社會(huì)保障的效果也就有所不同。

基于相關(guān)文獻(xiàn)、實(shí)際調(diào)研情況和分析，為了保障失地農(nóng)民在就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等方面的權(quán)力與權(quán)益，各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，選擇合理的征地安置方式，為此提出以下幾點(diǎn)建議：

第一，豐富征地安置方式，減少單一貨幣安置。盡管單一貨幣安置普遍受到政府和失地農(nóng)民歡迎，但這種安置方式較難對失地農(nóng)民的社會(huì)保障產(chǎn)生積極作用，因此除部分足夠保障自身需要的失地農(nóng)民以外，政府應(yīng)當(dāng)盡可能減少單一貨幣安置，將貨幣安置與社保安置、留地安置等其他安置方式進(jìn)行組合，提高安置方式的社會(huì)保障效果。此外，政府還應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民實(shí)際情況，改變以往一次性的支付方式，采用更為靈活的貨幣安置支付方式，為失地農(nóng)民設(shè)立專門賬戶，將土地補(bǔ)償款存入個(gè)人賬戶，由政府兜底，對農(nóng)民土地補(bǔ)償款進(jìn)行投資，將獲得的收益和本金采用分期支付的方式支付給失地農(nóng)民，確保失地農(nóng)民獲得長期可持續(xù)性的收入。

第二，實(shí)施失地農(nóng)民的多元養(yǎng)老保障政策。針對社保安置，建議按照失地農(nóng)民的自身情況和不同養(yǎng)老需求以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度，建立多層次、多元化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。如按照年齡區(qū)分，對于年齡較大且缺乏養(yǎng)老保障的失地農(nóng)民，采用強(qiáng)制性的單一企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)安置，提高保障水平，保障晚年生活。對于中青年失地農(nóng)民，根據(jù)自愿原則，加大政府宣傳力度，引導(dǎo)失地農(nóng)民盡可能參加保障水平較高的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)，加大政府財(cái)政支持力度，對于經(jīng)濟(jì)能力較差的失地農(nóng)民，政府應(yīng)當(dāng)提供額外補(bǔ)貼或加大社會(huì)保險(xiǎn)中的政府繳費(fèi)比例，確保失地農(nóng)民能夠獲得較高保障水平的社會(huì)保險(xiǎn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府在鼓勵(lì)失地農(nóng)民參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，還可以根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，發(fā)展留地安置等其他安置方式，讓失地農(nóng)民共享土地增值收益。

第三，精準(zhǔn)實(shí)施就業(yè)安置方式。當(dāng)前各地就業(yè)安置政策實(shí)施效果不佳，失地農(nóng)民較難通過政府安置方式獲得長遠(yuǎn)就業(yè)。因此，應(yīng)當(dāng)因人制宜構(gòu)建更加精準(zhǔn)的失地農(nóng)民就業(yè)保障體系。實(shí)施相關(guān)就業(yè)安置前，應(yīng)當(dāng)對目標(biāo)人群進(jìn)行充分調(diào)研，掌握其就業(yè)情況和就業(yè)需求，因人而異，實(shí)施不同的就業(yè)安置措施，確保失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)就業(yè)。

第四，探索創(chuàng)新征地補(bǔ)償保障制度。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和農(nóng)民需求的變化，積極探索創(chuàng)新征地補(bǔ)償安置方式和建立更加公平合理的征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，切實(shí)提高失地農(nóng)民生活質(zhì)量。