厲國(guó)威 葛鵬輝

【摘 要】 隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，國(guó)家審計(jì)面臨著新的挑戰(zhàn)。改革審計(jì)管理體制，組建中央審計(jì)委員會(huì)，是加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。然而，新時(shí)代國(guó)家審計(jì)如何在中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下更好地發(fā)揮作用，二者之間如何有效進(jìn)行功能融合是當(dāng)前值得深入思考和研究的問(wèn)題。文章簡(jiǎn)要介紹了中央審計(jì)委員會(huì)的成立對(duì)國(guó)家審計(jì)的影響，分析了國(guó)家審計(jì)與中央審計(jì)委員會(huì)兩者功能融合的難點(diǎn)，并提出了對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】 中央審計(jì)委員會(huì); 國(guó)家審計(jì); 國(guó)家治理; 功能融合

【中圖分類號(hào)】 F239 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A ?【文章編號(hào)】 1004-5937（2020）17-0127-04

一、中央審計(jì)委員會(huì)的成立對(duì)國(guó)家審計(jì)的影響

（一）中央審計(jì)委員會(huì)的組建緣由

隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，國(guó)家審計(jì)面臨著新的挑戰(zhàn)，對(duì)新時(shí)代國(guó)家審計(jì)的組織結(jié)構(gòu)和功能發(fā)揮提出了一些新的戰(zhàn)略要求。譬如，國(guó)家審計(jì)制度自1983年恢復(fù)之后，在完成揭露和嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)問(wèn)題、規(guī)范財(cái)經(jīng)行政管理秩序等重要任務(wù)方面雖然發(fā)揮了重要作用，但是由于現(xiàn)有的國(guó)家審計(jì)管理制度本身存在的獨(dú)立性和權(quán)威性意識(shí)不強(qiáng)、雙重領(lǐng)導(dǎo)等弊端，其主要功能并沒(méi)有得到充分發(fā)揮。為了進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，全面發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的功能和作用，黨中央于2018年3月組建了中央審計(jì)委員會(huì)。中央審計(jì)委員會(huì)的成立被認(rèn)為是新時(shí)代具有中國(guó)現(xiàn)代審計(jì)特色的社會(huì)主義審計(jì)改革和發(fā)展的一個(gè)重要里程碑，既充分整合了國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的職能和資源，同時(shí)也可以避免重復(fù)的監(jiān)督，清除監(jiān)督的盲區(qū)。

以史為鑒，可以知興替。中央審計(jì)委員會(huì)最早可追溯至1934年，是當(dāng)時(shí)中央政府的最高審計(jì)權(quán)力機(jī)構(gòu)，其承擔(dān)著監(jiān)督整個(gè)蘇區(qū)財(cái)政收支的重要職責(zé)[1]。當(dāng)時(shí)的中央審計(jì)委員會(huì)由黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)工作的獨(dú)立性和審計(jì)的權(quán)威性很高，在管理和穩(wěn)定蘇區(qū)財(cái)政等多個(gè)重要事務(wù)方面發(fā)揮了重要的作用。

當(dāng)前，我國(guó)極大的反腐力度特別需要國(guó)家審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)提供強(qiáng)有力的政策和專業(yè)技術(shù)層面的支持。但是要更好地發(fā)揮國(guó)家的審計(jì)和監(jiān)督作用，最大的難點(diǎn)就是國(guó)家審計(jì)在整個(gè)國(guó)家治理體系中如何定位，如何進(jìn)一步提升國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系中的作用，中央審計(jì)委員會(huì)的設(shè)立就為國(guó)家審計(jì)更好地發(fā)揮其職能和作用提供了不可或缺的政治上和組織上的支持和保障。楊肅昌[2]認(rèn)為，我國(guó)目前組建中央審計(jì)委員會(huì)這一舉措意義重大，一方面，國(guó)家審計(jì)在中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，其獨(dú)立性、權(quán)威性得到極大提高，從而能夠充分使用國(guó)家審計(jì)的專業(yè)技術(shù)和能力，發(fā)揮好國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的功能和作用;另一方面，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)可以向中央審計(jì)委員會(huì)報(bào)告在進(jìn)行國(guó)家審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)的情況和問(wèn)題，從而引起中央審計(jì)委員會(huì)和人民政府的高度重視，有利于審計(jì)成果轉(zhuǎn)換以及解決在審計(jì)時(shí)面臨的相關(guān)問(wèn)題。

（二）中央審計(jì)委員會(huì)的成立對(duì)國(guó)家審計(jì)的影響

現(xiàn)階段中央審計(jì)委員會(huì)主任由習(xí)近平總書(shū)記擔(dān)任，層級(jí)之高前所未有，這也充分表明了我國(guó)對(duì)國(guó)家審計(jì)工作的重視。中央審計(jì)委員會(huì)的成立對(duì)國(guó)家審計(jì)工作的影響意義深遠(yuǎn)，具體體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

1.有利于中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)對(duì)國(guó)家審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

中央審計(jì)委員會(huì)的成立有利于中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)對(duì)國(guó)家審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。楊肅昌[3]認(rèn)為，黨和國(guó)家監(jiān)督體系的建立可以有效確保國(guó)家公權(quán)力正確掌握和行使。而國(guó)家審計(jì)的功能和作用又可以通過(guò)中央審計(jì)委員會(huì)來(lái)加以有效保障，得以充分發(fā)揮。此外，中央審計(jì)委員會(huì)的成立也是從“全面從嚴(yán)治黨”和“增強(qiáng)黨自我凈化能力”的思想政治高度來(lái)明確國(guó)家審計(jì)的工作重點(diǎn)和任務(wù)，重點(diǎn)就是要切實(shí)加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家審計(jì)工作的主持和領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在黨和國(guó)家政治監(jiān)督體系建設(shè)中的重要作用。中央審計(jì)委員會(huì)成立后，有利于加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，為國(guó)家審計(jì)更好地發(fā)揮其職能提供不可或缺的政治和組織保障。

2.有利于拓展國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度

一方面在中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，有利于拓展國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的廣度：可以對(duì)黨中央重大政策措施執(zhí)行情況實(shí)施跟蹤審計(jì)，有利于政策執(zhí)行后的反饋;可以對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)權(quán)力的行使?fàn)顩r開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，有利于完善問(wèn)責(zé)機(jī)制;可以對(duì)重點(diǎn)民生方面開(kāi)展重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的民生審計(jì)，對(duì)資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，有利于維護(hù)人民群眾自身利益。另一方面在中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，有利于拓展國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的深度，深度挖掘社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，從而能夠提出有效并且具體的建議，維護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，在面臨審計(jì)監(jiān)督廣度和深度不斷拓展而可能出現(xiàn)的新問(wèn)題和新情況時(shí)，可以及時(shí)反映問(wèn)題和意見(jiàn)，推進(jìn)相關(guān)問(wèn)題和情況的改進(jìn)以及完善，特別是對(duì)于國(guó)家審計(jì)不斷深化的新進(jìn)展，有利于及時(shí)研究跟進(jìn)，確保審計(jì)監(jiān)督的到位有效。

3.有利于深化國(guó)家審計(jì)管理體制改革

由于我國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)審計(jì)監(jiān)督管理體系中仍然存在著地方經(jīng)濟(jì)審計(jì)監(jiān)督主體過(guò)多、監(jiān)督部門職權(quán)分散化和碎片化等諸多問(wèn)題。譬如，地方審計(jì)機(jī)關(guān)接受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在日常審計(jì)工作當(dāng)中由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)，但是隸屬于地方審計(jì)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)、后勤保障乃至于審計(jì)行政管理計(jì)劃的組織制定基本上由本級(jí)的地方人民政府直接主導(dǎo)，國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性受到損害。中央審計(jì)委員會(huì)的成立能有效改善這種狀況，有利于深化國(guó)家審計(jì)管理體制改革，加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于審計(jì)工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，為今后的國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展提供有力指導(dǎo)。王立彥[4]認(rèn)為，中央審計(jì)委員會(huì)的成立已經(jīng)啟動(dòng)了當(dāng)前國(guó)家審計(jì)管理體制從立法和行政型向司法和治理型的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，審計(jì)署已經(jīng)不單單是我國(guó)政府審計(jì)管理體系的一個(gè)內(nèi)部審計(jì)專業(yè)的執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)。中央審計(jì)委員會(huì)的成立，為當(dāng)前國(guó)家審計(jì)管理體制的轉(zhuǎn)型升級(jí)奠定了良好基礎(chǔ)。

4.有利于推進(jìn)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督全覆蓋

孫寶厚[5]認(rèn)為，我們需要把所有公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有人力資源和其領(lǐng)導(dǎo)干部需要履行的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任的具體情況都全部納入國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的范圍，構(gòu)建全面覆蓋的審計(jì)監(jiān)督體系。國(guó)家審計(jì)在中央審計(jì)委員會(huì)的支持和領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的功能和作用，并逐步實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督多方面覆蓋，從多個(gè)維度深層次地分析公共資金、國(guó)有資源等的審計(jì)監(jiān)督管理和使用的情況，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。

5.有利于完善國(guó)家審計(jì)工作的機(jī)制

中央審計(jì)委員會(huì)的成立，一方面在審計(jì)上可以有效避免履行國(guó)家審計(jì)職責(zé)的多個(gè)部門交叉行使，從而避免出現(xiàn)無(wú)人進(jìn)行的審計(jì)或重復(fù)工作的審計(jì);另一方面通過(guò)建立完善審計(jì)工作的機(jī)制，可以有效發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的積極性和效能。在中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，可以積極探索建立實(shí)行國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)人、財(cái)、物統(tǒng)一監(jiān)督管理的具體措施和方法，建立一套適應(yīng)當(dāng)前國(guó)家治理需要的具有中國(guó)社會(huì)主義審計(jì)特色的國(guó)家審計(jì)工作監(jiān)督管理模式。此外，還可以通過(guò)加強(qiáng)各個(gè)部門的內(nèi)部審計(jì)來(lái)改善國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的工作效果，對(duì)于國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員不熟悉或是不擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，可以借助社會(huì)審計(jì)的監(jiān)督力量。通過(guò)建立國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和民間審計(jì)的統(tǒng)一的工作協(xié)同機(jī)制，讓整個(gè)審計(jì)監(jiān)督體系形成合力，有利于彰顯國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系中的作用。

6.有利于強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)自身意識(shí)和能力的建設(shè)

中央審計(jì)委員會(huì)的成立有利于強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)自身意識(shí)和能力的建設(shè)。秦榮生[6]認(rèn)為，推進(jìn)審計(jì)行業(yè)信息化的發(fā)展無(wú)疑是推進(jìn)國(guó)家信息化審計(jì)的一條必經(jīng)之路，以審計(jì)信息化來(lái)推動(dòng)加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)自身意識(shí)和能力的建設(shè)。首先，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部需要進(jìn)一步積極探索如何有效地運(yùn)用信息化大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)，加強(qiáng)審計(jì)大數(shù)據(jù)與當(dāng)前信息化審計(jì)工作的綜合應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)審計(jì)信息化。其次，需要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的信息化審計(jì)意識(shí)的建設(shè)，引導(dǎo)廣大審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部注重自身審計(jì)意識(shí)和能力的建設(shè)。正如中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)的，要堅(jiān)持科技強(qiáng)審，加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)，對(duì)審計(jì)技術(shù)方法和組織模式進(jìn)行改革創(chuàng)新，進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)自身意識(shí)和能力的建設(shè)，提高今后審計(jì)工作的效率和精準(zhǔn)度。

二、中央審計(jì)委員會(huì)與國(guó)家審計(jì)兩者功能融合的難點(diǎn)

國(guó)家審計(jì)與中央審計(jì)委員會(huì)兩者功能融合，一方面可以發(fā)揮國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)專業(yè)的審計(jì)技術(shù)，國(guó)家審計(jì)作為評(píng)價(jià)政府及公共部門工作績(jī)效的重要制度頂層設(shè)計(jì)，可以有效彌補(bǔ)社會(huì)公眾的參與由于對(duì)審計(jì)專業(yè)知識(shí)缺乏的局限，促進(jìn)政府及公共部門提高決策和公共服務(wù)的水平。另一方面又可以使其能有效提高對(duì)國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性及其決策的權(quán)威性，對(duì)中央審計(jì)委員會(huì)與國(guó)家審計(jì)兩者功能的融合充分發(fā)揮主導(dǎo)作用提供了政治和組織層面上的支撐和保障。一般來(lái)說(shuō)，黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)通常會(huì)建立專門的制度機(jī)制，包括具有指導(dǎo)和規(guī)范性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)小組制度和更具正式性的負(fù)責(zé)履行工作決策、議事、協(xié)調(diào)和管理職能的委員會(huì)工作制度[7]。尤其是當(dāng)前中央審計(jì)委員會(huì)才剛剛成立，未來(lái)中央審計(jì)委員會(huì)與國(guó)家審計(jì)二者之間的功能融合可能會(huì)存在諸多難點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）國(guó)家審計(jì)組織結(jié)構(gòu)存在缺陷

隨著時(shí)代的發(fā)展，審計(jì)的理念也在不斷擴(kuò)展，審計(jì)的內(nèi)容得到了極大的豐富，原有的國(guó)家審計(jì)組織結(jié)構(gòu)越來(lái)越不能很好地適應(yīng)現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展的需要，這也就造成了審計(jì)效果的削弱、審計(jì)人力和資源的嚴(yán)重浪費(fèi)以及審計(jì)質(zhì)量和效率的低下，國(guó)家審計(jì)組織結(jié)構(gòu)的缺陷可能會(huì)影響中央審計(jì)委員會(huì)與國(guó)家審計(jì)兩者功能融合的效率。從國(guó)家審計(jì)制度的保障來(lái)看，國(guó)家審計(jì)是在憲法和國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定下確立的一項(xiàng)基礎(chǔ)性的制度和組織安排，是國(guó)家權(quán)力的制衡和機(jī)制的重要方面[8]。我們從歷史需要層面明確認(rèn)識(shí)了國(guó)家審計(jì)在社會(huì)主義國(guó)家的治理和體系建設(shè)中的重要性和地位，對(duì)癥下藥，彌補(bǔ)國(guó)家審計(jì)在治理和結(jié)構(gòu)建設(shè)中存在的局限性和缺陷，在中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)組織結(jié)構(gòu)的功能和作用，這也是加快推進(jìn)社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)制度建設(shè)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和前提。

由于我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家審計(jì)組織結(jié)構(gòu)所存在的獨(dú)立性不足、權(quán)威性不強(qiáng)等諸多問(wèn)題，影響了中央審計(jì)委員會(huì)與國(guó)家審計(jì)兩者功能的融合，審計(jì)機(jī)關(guān)既要承擔(dān)向本級(jí)人大常委會(huì)提交審計(jì)工作報(bào)告，又要向政府提交審計(jì)結(jié)果報(bào)告制度，也是國(guó)家審計(jì)結(jié)構(gòu)存在缺陷的一個(gè)重要因素。國(guó)家審計(jì)與中央審計(jì)委員會(huì)兩者功能如果充分融合，能夠加快完善國(guó)家審計(jì)制度，由中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)其獨(dú)立性和權(quán)威性，從而促進(jìn)中央審計(jì)委員會(huì)與國(guó)家審計(jì)兩者的功能融合，推進(jìn)社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)制度建設(shè)現(xiàn)代化。

（二）國(guó)家審計(jì)承擔(dān)著雙重受托責(zé)任

現(xiàn)階段，我國(guó)的各級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)既能夠接受人大的授權(quán)委托，監(jiān)督各級(jí)人民政府的職責(zé)履行情況，同時(shí)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)又直接隸屬于人民政府，在其同級(jí)人民政府的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)下依法開(kāi)展國(guó)家審計(jì)工作。這樣一來(lái)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)所負(fù)責(zé)的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督工作就成為了各級(jí)人民政府的行政權(quán)力和行為的一部分，實(shí)質(zhì)也就變成了各級(jí)人民政府既可以依法履行人大的授權(quán)和委托的審計(jì)職責(zé)，又可以對(duì)自己的審計(jì)職責(zé)和履行情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督，這就直接導(dǎo)致了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在履行國(guó)家審計(jì)監(jiān)督職責(zé)時(shí)，向人大提交的審計(jì)工作報(bào)告信息受到質(zhì)疑，削弱了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督效果。如何協(xié)調(diào)好黨委、人大、政府三者之間在領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的關(guān)系，成為擺在新的中央審計(jì)委員會(huì)面前的一個(gè)難題。

（三）兩者之間職權(quán)劃分不明確

現(xiàn)階段有關(guān)中央審計(jì)委員會(huì)制度的理論基礎(chǔ)研究甚少，而中央審計(jì)委員會(huì)制度本身作為我國(guó)審計(jì)制度的創(chuàng)新舉措，迫切需要開(kāi)展廣泛的、深入的、細(xì)致的、有針對(duì)性的研究。譬如，中央審計(jì)委員會(huì)、政府和人大都在負(fù)責(zé)國(guó)家審計(jì)工作的時(shí)候，這些部門和領(lǐng)導(dǎo)與審計(jì)機(jī)構(gòu)之間的分工和職責(zé)該如何進(jìn)行協(xié)調(diào);各級(jí)地方黨委政府是否還需要重新組建各級(jí)審計(jì)委員會(huì)，省級(jí)以下的審計(jì)委員會(huì)體制的改革如何與這一新的制度體系相適應(yīng)等問(wèn)題，仍然需要從國(guó)家制度層面進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化。就目前而言，對(duì)于中央審計(jì)委員會(huì)職責(zé)的具體規(guī)定還十分籠統(tǒng)，而一些需要通過(guò)中央審計(jì)委員會(huì)進(jìn)行決策的部門和事項(xiàng)也沒(méi)有做出具體明確規(guī)定。

隨著各級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)的成立，其具體職權(quán)范圍迫切需要通過(guò)相關(guān)的制度政策規(guī)定予以明確。此外，省一級(jí)地方黨委的審計(jì)委員會(huì)制度作為對(duì)決策權(quán)的議事和協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，其所規(guī)定的決策權(quán)的性質(zhì)和范圍，以及需要報(bào)請(qǐng)中央審計(jì)委員會(huì)所決策的具體事項(xiàng)，同樣需要進(jìn)一步明確[9]。中央審計(jì)委員會(huì)與國(guó)家審計(jì)兩者之間是否能夠有效地融合，兩者之間的職權(quán)劃分需要明確并進(jìn)行細(xì)化。

（四）中央審計(jì)委員會(huì)、國(guó)家審計(jì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職能邊界不清

中央審計(jì)委員會(huì)、國(guó)家審計(jì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)三者同時(shí)并存，勢(shì)必面臨一個(gè)不可回避的問(wèn)題：中央審計(jì)委員會(huì)、國(guó)家審計(jì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職能邊界如何劃分，怎么劃分，劃分應(yīng)當(dāng)遵循的基本邏輯和基本方法是什么，這也是將來(lái)開(kāi)展審計(jì)理論研究應(yīng)當(dāng)厘清的問(wèn)題。

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在監(jiān)督查處違法違紀(jì)的行為、懲治貪污腐敗等各個(gè)方面都發(fā)揮著重要的作用，彼此之間的工作都需要切實(shí)做好相互協(xié)調(diào)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)體制在第一次改革之后，監(jiān)察委員會(huì)與“一府兩院”的機(jī)構(gòu)并列，成為了中央政府專責(zé)檢查反腐敗的國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。監(jiān)察體制改革之所以未將審計(jì)監(jiān)督職能并入監(jiān)察機(jī)關(guān)，正是因?yàn)閷徲?jì)職能范圍要遠(yuǎn)大于反腐敗這一定位，審計(jì)機(jī)關(guān)在推進(jìn)黨和國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)、查找和揭示宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)等方面都發(fā)揮著重要作用，這些建設(shè)性職能是監(jiān)察機(jī)關(guān)所沒(méi)有的[10]。而中央審計(jì)委員會(huì)這個(gè)新主導(dǎo)機(jī)制的出現(xiàn)也是為了加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。目前而言，三者之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、權(quán)責(zé)劃分、如何相互協(xié)調(diào)等方面尚缺乏系統(tǒng)、明晰的規(guī)范細(xì)則，這也成為了制約中央審計(jì)委員會(huì)與國(guó)家審計(jì)兩者功能融合的一個(gè)因素。

三、中央審計(jì)委員會(huì)與國(guó)家審計(jì)兩者融合的對(duì)策

新時(shí)代，如何做好中央審計(jì)委員會(huì)與國(guó)家審計(jì)兩者功能的融合是影響國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要因素，中央審計(jì)委員會(huì)與國(guó)家審計(jì)兩者功能的融合有助于國(guó)家審計(jì)職能的充分發(fā)揮。針對(duì)以上中央審計(jì)委員會(huì)與國(guó)家審計(jì)兩者功能融合的難點(diǎn)，提出以下四點(diǎn)對(duì)策：

（一）加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家審計(jì)工作，既是中央審計(jì)委員會(huì)成立和存在的基礎(chǔ)和前提條件，又是新時(shí)代中央審計(jì)委員會(huì)成立后能夠真正充分發(fā)揮其作用的重要政治權(quán)力保障。新時(shí)代，在中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性大大地提升，從而真正實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、民主黨派、人民團(tuán)體等進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督，有利于進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。因此，必須進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家審計(jì)工作的重要地位和意義，始終站在全局的高度統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)審計(jì)工作，優(yōu)化和配置國(guó)家審計(jì)監(jiān)督資源，構(gòu)建全面的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督體系。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家審計(jì)既可以從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督方面為國(guó)家治理提供專業(yè)的技術(shù)支持，又可以確保黨員領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)范行使其權(quán)力，推進(jìn)黨中央相關(guān)政策的貫徹落實(shí)，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)與中央審計(jì)委員會(huì)兩者的功能融合，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）明確兩者職權(quán)劃分

在中央審計(jì)委員會(huì)與國(guó)家審計(jì)兩者功能融合進(jìn)程當(dāng)中，中央審計(jì)委員會(huì)對(duì)于哪些屬于審計(jì)監(jiān)督的重大事項(xiàng)并沒(méi)有具體明確，各級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)范圍也需要通過(guò)相關(guān)制度規(guī)定予以說(shuō)明，可以考慮在《中央審計(jì)委員會(huì)工作規(guī)則》和各省級(jí)黨委《審計(jì)委員會(huì)工作規(guī)則》的基礎(chǔ)上，明確各級(jí)審計(jì)委員會(huì)的職權(quán)劃分，并且細(xì)化各級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，尤其要對(duì)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物等方面的管理職責(zé)做出具體規(guī)范。中央審計(jì)委員會(huì)是審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是在中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，二者之間的權(quán)責(zé)劃分需要進(jìn)一步明確和細(xì)化。省級(jí)審計(jì)委員會(huì)屬于同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，明確二者之間各自的職權(quán)，可以更好地幫助國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與黨委建立銜接機(jī)制，及時(shí)反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題并予以解決，有利于維護(hù)社會(huì)公眾利益。

（三）進(jìn)一步厘清中央審計(jì)委員會(huì)、國(guó)家審計(jì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職能和邊界

隨著審計(jì)和監(jiān)察體制的改革，需要進(jìn)一步厘清中央審計(jì)委員會(huì)、國(guó)家審計(jì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)三者之間的關(guān)系。審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)兩者同在國(guó)家治理監(jiān)督體系之中，中央審計(jì)委員會(huì)的成立無(wú)疑加強(qiáng)了國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，三者之間呈現(xiàn)出一種全新的領(lǐng)導(dǎo)與相互協(xié)作的關(guān)系。中央審計(jì)委員會(huì)與國(guó)家審計(jì)兩者功能融合加強(qiáng)了國(guó)家審計(jì)與黨委的溝通聯(lián)系，可以充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的效用。例如，國(guó)家審計(jì)可以定期或不定期地向黨委匯報(bào)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題。國(guó)家審計(jì)與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的協(xié)同合作，一是可以加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的聯(lián)系;二是可以將參與監(jiān)察工作與制定審計(jì)工作相融合，充分利用監(jiān)察委員會(huì)的巡察成果，提升國(guó)家審計(jì)工作的效率和效果。

（四）加強(qiáng)對(duì)國(guó)家審計(jì)權(quán)的監(jiān)督和制約

國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理體系的一個(gè)重要組成部分，其權(quán)力來(lái)源于人民，并對(duì)人民負(fù)責(zé)。同時(shí)，其自身的權(quán)力也需要得到監(jiān)督和制約，否則權(quán)力行使過(guò)程中就有可能違背憲法和法律在創(chuàng)立審計(jì)權(quán)時(shí)的初衷，權(quán)力可能會(huì)被濫用。加強(qiáng)對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)權(quán)的監(jiān)督和制約最好的方法就是實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制衡。對(duì)國(guó)家審計(jì)權(quán)力的制衡，從外部看，一方面審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)兩者權(quán)力的分工便是一種制衡;另一方面，“人大”對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督也是一種外部制衡機(jī)制。關(guān)于內(nèi)部的制衡，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)部監(jiān)督，確保監(jiān)督者遵紀(jì)守法，實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)權(quán)力的內(nèi)部制衡。因此，通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)外部的制衡機(jī)制可以有效防止中央審計(jì)委員會(huì)與國(guó)家審計(jì)兩者功能融合后審計(jì)權(quán)力的濫用，保障國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)的依法、依規(guī)行使，更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系中的作用。

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