王慶麗

【摘 ?要】《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》印發(fā)，對新時(shí)期實(shí)施全面預(yù)算績效管理工作提出總體要求。人民銀行會計(jì)財(cái)務(wù)工作轉(zhuǎn)型規(guī)劃中將“實(shí)施全過程預(yù)算績效管理”作為會計(jì)財(cái)務(wù)工作轉(zhuǎn)型任務(wù)之一予以明確。從國內(nèi)外預(yù)算績效管理發(fā)展和近年來人民銀行全面預(yù)算績效管理工作的現(xiàn)狀來看，人民銀行全面預(yù)算績效管理工作仍處于起步階段，需要建立系統(tǒng)、完備的機(jī)制，推動全面預(yù)算績效管理工作順利開展。

【關(guān)鍵詞】人民銀行;全面預(yù)算績效;機(jī)制研究

引言

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的必然要求，十九大報(bào)告和2018年政府工作報(bào)告均對全面實(shí)施績效管理提出要求。2018年9月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見 》正式公布，對深化預(yù)算管理制度改革具有重要的指導(dǎo)意義。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)已由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)換，政府財(cái)政收入增速呈放緩趨勢，但公眾對公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量要求不斷提高，支出壓力日益增大。隨著近幾年由于不斷減稅降費(fèi)造成財(cái)力一定程度的困難，尤其是新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，經(jīng)濟(jì)形勢更加嚴(yán)峻。根據(jù)黨中央 國務(wù)院最新做好“六?！?、“六穩(wěn)”工作要求，今年以及未來一定時(shí)間內(nèi)，要繼續(xù)推行減稅降費(fèi)加大財(cái)政支持力度。全面實(shí)施預(yù)算績效管理，壓縮低效無效支出，顯得尤為重要。

1.人民銀行全面預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀

目前，人民銀行的資金來源主要以財(cái)政資金為主，實(shí)行部門預(yù)算。2007年起，人民銀行實(shí)行部門預(yù)算管理模式，采用“零基預(yù)算法”編制預(yù)算。人民銀行自2011年開始預(yù)算績效評價(jià)試點(diǎn)，持續(xù)完善預(yù)算管理機(jī)制。《中國人民銀行會計(jì)財(cái)務(wù)工作轉(zhuǎn)型規(guī)劃（2016-2020）年》提出，會計(jì)財(cái)務(wù)工作轉(zhuǎn)型應(yīng)關(guān)注費(fèi)用預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算約束，促進(jìn)會計(jì)財(cái)務(wù)事業(yè)健康發(fā)展。2015年，人民銀行進(jìn)一步改革，總行在預(yù)算管理中推行三年中期規(guī)劃，積極打造會計(jì)綜合系統(tǒng)和預(yù)算管理平臺，提倡實(shí)施全面預(yù)算管理。財(cái)政部對人民銀行的費(fèi)用控制實(shí)行指標(biāo)控制。人民銀行學(xué)者積極搜集研究國際央行財(cái)務(wù)預(yù)算制度，將國外央行一些好的預(yù)算做法引入系統(tǒng)。

一是績效評價(jià)范圍逐漸擴(kuò)大。目前預(yù)算績效管理實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目支出全覆蓋，總分行鼓勵分支機(jī)構(gòu)探索實(shí)施全面預(yù)算管理，賦予財(cái)務(wù)部門“大會計(jì)”管理職責(zé)，區(qū)域性、分散性的試點(diǎn)工作成效逐漸顯現(xiàn)。二是項(xiàng)目支出預(yù)算績效目標(biāo)評價(jià)體系趨于科學(xué)合理。目前，人民銀行項(xiàng)目支出預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系已逐步完善、規(guī)范，績效管理科學(xué)性不斷增強(qiáng)。三是持續(xù)改進(jìn)預(yù)算績效管理工作態(tài)勢不斷增強(qiáng)。各級機(jī)構(gòu)建立了預(yù)算管理委員會工作機(jī)制，并以預(yù)算管理委員會為預(yù)算管理的主體責(zé)任，不斷完善工作流程，規(guī)范預(yù)算管理，提升預(yù)算管理工作水平。

2.人民銀行實(shí)施全面預(yù)算績效管理需關(guān)注的重點(diǎn)和難點(diǎn)

（1）預(yù)算績效管理與單位發(fā)展戰(zhàn)略有待融合。戰(zhàn)略目標(biāo)對單位的發(fā)展具有導(dǎo)向作用，但是目前人民銀行很多分支機(jī)構(gòu)重支出輕績效、辦事和花錢“兩張皮”的問題突出，單位發(fā)展中長期戰(zhàn)略未體現(xiàn)在預(yù)算管理過程中。一方面，部分領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理不夠重視，未認(rèn)識到預(yù)算是實(shí)現(xiàn)單位戰(zhàn)略的一種工具，這主要是因?yàn)榉种C(jī)構(gòu)的支出經(jīng)費(fèi)長期以來都是由上級行核定劃撥，導(dǎo)致被動的依據(jù)上級行劃撥的預(yù)算指標(biāo)來安排相應(yīng)支出，更多關(guān)注費(fèi)用指標(biāo)，而很少考慮預(yù)算是否對單位的戰(zhàn)略目標(biāo)具有支持作用。另一方面，預(yù)算管理往往只有“預(yù)算”沒有“管理”，在編制公用經(jīng)費(fèi)支出和行政事業(yè)類支出的過程中，仍然采用傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長”的模式，即以上年的預(yù)算支出為基礎(chǔ)，上浮一定比例來編制預(yù)算，編制流程簡單粗糙，計(jì)劃性較弱，支出安排與本行的中長期戰(zhàn)略脫節(jié)。

（2）預(yù)算績效管理制度體系有待完善。2019年，總行全面落實(shí)黨中央預(yù)算績效管理工作精神，在全系統(tǒng)制定出臺了《中國人民銀行預(yù)算績效管理辦法》（試行），該辦法是人民銀行系統(tǒng)預(yù)算績效管理工作全方位、全過程、全覆蓋的框架性指導(dǎo)遵循。但預(yù)算績效工作是系統(tǒng)性的，涉及到眾多管理環(huán)節(jié)、工作規(guī)程，目前從基層行的實(shí)踐來看，在預(yù)算績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)、第三方機(jī)構(gòu)績效管理質(zhì)量評價(jià)等方面，仍存在制度規(guī)定、工作規(guī)程上的空白，有待填補(bǔ)。

（3）預(yù)算績效基礎(chǔ)管理工作尚待加強(qiáng)。一是預(yù)算績效管理意識仍需加強(qiáng)。預(yù)算執(zhí)行部門與項(xiàng)目實(shí)施部門以及個別基層財(cái)務(wù)部門績效觀念和責(zé)任意識尚顯薄弱，更注重資金使用的合規(guī)性，忽略了有關(guān)項(xiàng)目的績效問題。二是績效管理專業(yè)知識配備不足，缺少專業(yè)技術(shù)人才，預(yù)算績效管理全過程貫穿預(yù)算管理始終，涉及面廣，技術(shù)性強(qiáng)，需要眼光長遠(yuǎn)、綜合素質(zhì)較高的專業(yè)人員跟蹤參與。但目前個別基層行人員配備緊缺，很難做到專人專崗，現(xiàn)有人員更缺少專業(yè)的知識儲備，這都阻礙了基層行績效管理工作邁入正軌。

3.人民銀行全面預(yù)算績效管理機(jī)制構(gòu)思

3.1建立全過程預(yù)算績效管理鏈條

一是將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。由總行牽頭，制定人民銀行發(fā)展整體戰(zhàn)略規(guī)劃，各分支機(jī)構(gòu)結(jié)合總行戰(zhàn)略部署和地區(qū)發(fā)展實(shí)際情況制定適宜自身發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，將戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)融入到預(yù)算編制當(dāng)中，并通過建立地區(qū)性支出定額標(biāo)準(zhǔn)測算模型，綜合利用成本分析方法，進(jìn)一步提高預(yù)算編制精細(xì)化水平，從源頭上解決資金結(jié)余沉淀、項(xiàng)目突擊花錢等問題。以全面反映資金項(xiàng)目歸屬為預(yù)期，進(jìn)一步完善科目賬戶設(shè)置，明確區(qū)分項(xiàng)目劃分使用，使得會計(jì)報(bào)表能夠明確反映各項(xiàng)業(yè)務(wù)支出的情況。以“績效+零基”預(yù)算為中心，形成預(yù)算編制-執(zhí)行監(jiān)控-評價(jià)公開的閉環(huán)操作流程。

二是加強(qiáng)事前績效評估論證。對關(guān)注度較高、金額較大的重大政策和項(xiàng)目開展事前評估，依據(jù)單位戰(zhàn)略規(guī)劃、部門發(fā)展規(guī)劃等，重點(diǎn)審核立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、目標(biāo)合理性、方案可行性、籌資合規(guī)性等內(nèi)容，推動關(guān)口前移，嚴(yán)把入口關(guān)，防止“拍腦袋決策”，從源頭上提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。

3.2建立全覆蓋預(yù)算績效管理框架

一是建立多層次、區(qū)域化的績效指標(biāo)體系。分區(qū)域、分層次、分級次，從部門整體預(yù)算支出、日常運(yùn)營費(fèi)用及業(yè)務(wù)支出預(yù)算（包括行政支出及常規(guī)業(yè)務(wù)項(xiàng)目支出）、各類專項(xiàng)支出（包括基建項(xiàng)目、專項(xiàng)業(yè)務(wù)資金以及地方政府專項(xiàng)資金等）三個層次，以不同區(qū)域、不同機(jī)構(gòu)，從重大政策或重大項(xiàng)目、項(xiàng)目支出、單位整體支出三個維度，因地制宜分類設(shè)計(jì)，建立定量和定性相結(jié)合的共性績效指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，將固有的硬性指標(biāo)實(shí)現(xiàn)人民銀行系統(tǒng)統(tǒng)一的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)“度量衡”，真正做到“可比較、可監(jiān)測、可評價(jià)、可報(bào)告”。

二是夯實(shí)績效目標(biāo)全覆蓋管理基礎(chǔ)。以需要用錢的地方都要進(jìn)行績效管理為先導(dǎo)，以預(yù)算績效全覆蓋為目標(biāo)，明確績效目標(biāo)填報(bào)范圍和標(biāo)準(zhǔn)。編制預(yù)算時(shí)，按照項(xiàng)目、部門，填報(bào)績效目標(biāo)。上級應(yīng)加強(qiáng)對下級單位的指導(dǎo)。編訂印發(fā)了績效目標(biāo)范本和案例集，通過全市預(yù)算編制培訓(xùn)會和“一對一”上門培訓(xùn)，幫助指導(dǎo)預(yù)算部門填報(bào)績效目標(biāo)。

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