劉釩 向敘昭 吳曉燁

摘要：創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的治理是新時(shí)代我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)兼具生態(tài)特征與系統(tǒng)特征。政府自上而下的頂層設(shè)計(jì)和自下而上的公眾參與相結(jié)合，是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理的有效進(jìn)路。面向新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的要求，我國(guó)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)還存在區(qū)域發(fā)展不平衡、系統(tǒng)特征未成型、治理政策不集中等問(wèn)題，可依據(jù)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的特征和治理進(jìn)路提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng);創(chuàng)新治理;高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號(hào)：F062.2 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：2096-5982（2020）08-0041-06

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本要求。高質(zhì)量發(fā)展要全面體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，形成科技創(chuàng)新、實(shí)體經(jīng)濟(jì)、人力資源、現(xiàn)代金融相互促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同性、整體性、包容性和開(kāi)放性，提升國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體質(zhì)量和效率。① 習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動(dòng)力”。高質(zhì)量發(fā)展之路需要?jiǎng)?chuàng)新來(lái)引領(lǐng)。改革開(kāi)放四十年間，社會(huì)已達(dá)成共識(shí)，創(chuàng)新不是投入—產(chǎn)出的閉環(huán)，而是涉及政府、產(chǎn)業(yè)、學(xué)界、研究機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)用戶等多主體的開(kāi)放、協(xié)同的生態(tài)系統(tǒng)。對(duì)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的治理，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

一、創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)涵特征

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)緣起于學(xué)界對(duì)硅谷持續(xù)創(chuàng)新能力的關(guān)注，他們從生態(tài)學(xué)角度認(rèn)識(shí)硅谷的優(yōu)勢(shì)，并歸因于硅谷擁有一個(gè)動(dòng)態(tài)、開(kāi)放、強(qiáng)有力的知識(shí)生態(tài)體系。學(xué)界的研究引發(fā)了政府對(duì)硅谷模式的關(guān)注，1994年克林頓政府發(fā)布的第一份有關(guān)科學(xué)政策的正式總統(tǒng)報(bào)告《科學(xué)與國(guó)家利益》里提到：“今天的科學(xué)和技術(shù)事業(yè)更像一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，而不是一條生產(chǎn)線”。美國(guó)總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)（PCAST）于2003年正式提出“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”這一概念，將美國(guó)繁榮的經(jīng)濟(jì)和在全球經(jīng)濟(jì)中的領(lǐng)導(dǎo)地位歸結(jié)為高效的國(guó)家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。② 美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金的Jackson將創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)視作創(chuàng)新參與者形成的經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)關(guān)系，參與者包括人力資本、物質(zhì)資源以及構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的制度實(shí)體。③ 在解釋創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)中，經(jīng)典的三螺旋結(jié)構(gòu)解釋了大學(xué)科研院所、產(chǎn)業(yè)、政府間相互作用的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)、功能重疊等核心特征。隨著實(shí)踐中對(duì)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)認(rèn)識(shí)的深入，學(xué)術(shù)界提出了四螺旋結(jié)構(gòu)，第四重螺旋指向了“以媒體和文化為基礎(chǔ)的公眾和公民社會(huì)”。④ 國(guó)家與國(guó)家之間、產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，越來(lái)越需要異質(zhì)性的創(chuàng)新主體參與，組織競(jìng)爭(zhēng)逐步延伸到創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)之間。

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)旨在促進(jìn)創(chuàng)新持續(xù)涌現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、用戶等多主體間的價(jià)值共創(chuàng)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的正向反饋和高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)涵蓋創(chuàng)新多主體的協(xié)作模式、企業(yè)家精神與創(chuàng)新文化、創(chuàng)新政策、物質(zhì)條件、以及生態(tài)環(huán)境等地域因素。在學(xué)術(shù)界，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)借用生態(tài)學(xué)方法，用自然生態(tài)系統(tǒng)的基本屬性來(lái)解釋“創(chuàng)新體系”的問(wèn)題。同時(shí)，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)采用了復(fù)雜科學(xué)與系統(tǒng)學(xué)方法對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行了整體考量。將這兩種方法綜合，可以歸納出創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)兼具有生態(tài)特征及系統(tǒng)特征。

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)特性主要包括異質(zhì)性、共生性與可持續(xù)性。首先，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的創(chuàng)新物種，特別是以生產(chǎn)類似產(chǎn)品為主的企業(yè)應(yīng)保持一定程度上的差異性，即創(chuàng)新主體在生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與功能上存在一定的差異，兩者不能是同質(zhì)的。其次，創(chuàng)新物種之間的共生意味著上下游產(chǎn)業(yè)鏈中的企業(yè)通過(guò)價(jià)值鏈，實(shí)現(xiàn)企業(yè)規(guī)模與數(shù)量的平衡;通過(guò)集群式協(xié)同作業(yè)來(lái)促進(jìn)主體間的技術(shù)創(chuàng)新合作，最終提高創(chuàng)新群落的整體競(jìng)爭(zhēng)力。再次，可持續(xù)性集中體現(xiàn)在創(chuàng)新物種對(duì)創(chuàng)新環(huán)境的合理改造，來(lái)推動(dòng)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)健、高效地運(yùn)行。Iansiti等認(rèn)為健康的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)具有穩(wěn)健型和可持續(xù)性，可以維持自身結(jié)構(gòu)、抵御外部沖擊。⑤ 這需要健全的市場(chǎng)和政府強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控體制機(jī)制的保障。

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)特性主要包括開(kāi)放性、協(xié)同性與自組織性。首先，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的開(kāi)放性分為兩方面：基于知識(shí)技術(shù)的開(kāi)放性，與基于組織功能互補(bǔ)的開(kāi)放性，前者涉及研發(fā)流程，后者涉及產(chǎn)業(yè)化。其次，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)范式中的協(xié)同是對(duì)人才、技術(shù)資本等多主體要素進(jìn)行系統(tǒng)優(yōu)化與技術(shù)創(chuàng)新的過(guò)程，創(chuàng)新正在由“政府-產(chǎn)業(yè)-研究機(jī)構(gòu)”的三螺旋向“政府-產(chǎn)業(yè)-研究機(jī)構(gòu)-用戶”的四螺旋的轉(zhuǎn)變。⑥ 再次，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的自組織性表現(xiàn)在區(qū)域特色的原始產(chǎn)業(yè)、管理、服務(wù)的健康發(fā)展能力，以及對(duì)新技術(shù)與商業(yè)模式的感知、追蹤和轉(zhuǎn)化能力。

二、創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的管理

（一）創(chuàng)新治理是政府對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的公共干預(yù)

當(dāng)代開(kāi)放式環(huán)境下的創(chuàng)新是一種以“四螺旋”為主體、多要素參與的開(kāi)放式公共活動(dòng)。如此，創(chuàng)新治理就是在創(chuàng)新活動(dòng)中用公共治理的方式進(jìn)行調(diào)控。這就需要從以控制為中心的管理理念向以協(xié)調(diào)為中心的治理理念轉(zhuǎn)變，從政府作為唯一的管理者向多元化主體共同參與治理轉(zhuǎn)變，從管理科技向治理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，從計(jì)劃管理和政策管理為主向多手段治理轉(zhuǎn)變。⑦ 創(chuàng)新治理需劃定政府角色與行為的邊界，以制度和組織創(chuàng)新主體的身份充分參與創(chuàng)新鏈的每個(gè)環(huán)節(jié)，在技術(shù)前瞻布局、完善創(chuàng)新政策、優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境、創(chuàng)新服務(wù)體系上有所作為。⑧ 創(chuàng)新治理可視為社會(huì)各組織協(xié)調(diào)各方，以公共利益為趨向的交互行為過(guò)程中，形成的公共管理結(jié)構(gòu)和秩序。

（二）創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理的可行路徑

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理在觀念上應(yīng)承接創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)整體思維。其中，政府是導(dǎo)演主持大局，科技創(chuàng)新“主角”與社會(huì)創(chuàng)新“群演”共同參與創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的建構(gòu)。在治理對(duì)象上，治理要素向治理產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價(jià)值鏈、資金鏈、人才鏈等多重關(guān)系轉(zhuǎn)變，從硬件搭設(shè)向文化軟件鋪成轉(zhuǎn)變，形成對(duì)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的宏觀治理。在治理方式上，機(jī)構(gòu)式的控制工具、合同式誘導(dǎo)工具和基于政府影響力的互動(dòng)式影響工具交互使用。⑨ 治理模式上，多層、多中心、民主協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)治理應(yīng)用其中。創(chuàng)新治理不是政府職能的讓渡，不是將政府角色從創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的主體要素中抽身而僅僅作為服務(wù)要素參與系統(tǒng)協(xié)作。相反，創(chuàng)新治理對(duì)政府角色、責(zé)任和治理方式提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

三、我國(guó)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理面臨的挑戰(zhàn)

2016年世界經(jīng)濟(jì)論壇中國(guó)理事會(huì)日前發(fā)布了《中國(guó)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)》報(bào)告，該報(bào)告對(duì)近年來(lái)中國(guó)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展變化、成果以及存在的挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析，得出結(jié)論：中國(guó)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)初具規(guī)模。報(bào)告指出，中國(guó)創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境近年來(lái)不斷改善，一是推進(jìn)了對(duì)科研單位、高等院校等類別管理體制改革;二是建立技術(shù)創(chuàng)新市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制;三是對(duì)科技創(chuàng)新、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、運(yùn)用管理體制取得長(zhǎng)足進(jìn)展;四是科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制和金融支持創(chuàng)新的作用取得積極進(jìn)展;五是法律、政策進(jìn)一步完善。與之相對(duì)，我國(guó)大部分地區(qū)仍存在核心技術(shù)落后、創(chuàng)新環(huán)境激勵(lì)不足、創(chuàng)新人才的培養(yǎng)、使用機(jī)制不完善、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不健全等問(wèn)題。這些問(wèn)題給我國(guó)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理提出了更高的要求，除此之外我國(guó)各區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展不平衡、社會(huì)參與不足和分散的創(chuàng)新政策也是創(chuàng)新治理所需面對(duì)的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）創(chuàng)新生態(tài)的區(qū)域發(fā)展不平衡

創(chuàng)新群落的創(chuàng)新活動(dòng)需要依附于一定地理空間，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)首先是一個(gè)成功的區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，美國(guó)硅谷是為典型，其次是成功的企業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)和新的產(chǎn)業(yè)。⑩ 孕育區(qū)域良好的創(chuàng)新環(huán)境需要區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新制度、規(guī)范、行為慣例、文化等屬性彼此交互。區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)有其地域性和獨(dú)特性，不能一味模仿和復(fù)制。區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展不平衡是我國(guó)區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在創(chuàng)新資源方面上，存在“強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱”的馬太效應(yīng)，這和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展直接掛鉤，科創(chuàng)資源愈富集的地域更易獲得橫向和縱向的資金扶植。創(chuàng)新資源過(guò)于集中在中央下屬的政府部門(mén)和研發(fā)機(jī)構(gòu)，而地方相對(duì)較少，地方私營(yíng)部門(mén)很難受到“照顧”。從區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)發(fā)展的進(jìn)程看，我國(guó)各區(qū)域存在層次性。以一線城市為首的大城市逐步完善創(chuàng)新體系，形成創(chuàng)新治理網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)學(xué)研用合作緊密，深圳、上海等地逐步推出創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理的相應(yīng)舉措。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群區(qū)域以中小城鎮(zhèn)為依托，正在由效率驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，以政策驅(qū)動(dòng)為主。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍處在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的下游，依托著資源要素驅(qū)動(dòng)。此外，我國(guó)各地區(qū)對(duì)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)定位不是十分清晰。在現(xiàn)有的區(qū)域規(guī)劃體系下，國(guó)家考慮到區(qū)域平衡發(fā)展，對(duì)省、地、市都有所兼顧，但對(duì)特定區(qū)域在國(guó)家創(chuàng)新體系和國(guó)家技術(shù)戰(zhàn)略范圍內(nèi)的使命和定位尚不明確，造成了各個(gè)地區(qū)的重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、升級(jí)和接續(xù)也可能存在政策盲點(diǎn)和政策真空。 這導(dǎo)致了區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群、功能區(qū)布局趨同或重復(fù)，缺乏具有地域特色的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）創(chuàng)新生態(tài)的系統(tǒng)特性未成型

一是開(kāi)放性不足，主體參與力度仍待加強(qiáng)。企業(yè)是創(chuàng)新商業(yè)化過(guò)程中當(dāng)仁不讓的主體，大學(xué)、研發(fā)機(jī)構(gòu)、市民用戶等主體協(xié)同參與創(chuàng)新活動(dòng)中。在現(xiàn)階段我國(guó)的創(chuàng)新治理中，政府仍是創(chuàng)新資源配置和公共服務(wù)的主要供給者，行政手段干預(yù)創(chuàng)新過(guò)程過(guò)多。政府無(wú)可爭(zhēng)議是創(chuàng)新治理的最主要行為者，未能很好履行營(yíng)造利于創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的政策環(huán)境、制度體系和公共服務(wù)等職責(zé)，對(duì)應(yīng)由市場(chǎng)或系統(tǒng)自組織完成的微觀領(lǐng)域涉足過(guò)多，存在“越位”與“缺位”現(xiàn)象，這使得其他創(chuàng)新主體的話語(yǔ)權(quán)減弱。在創(chuàng)新決策當(dāng)中，民主程度不高，公眾參與創(chuàng)新的途徑較少。在決策咨詢過(guò)程中，科學(xué)共同體通過(guò)咨詢報(bào)告、內(nèi)參建議等形式直接參與創(chuàng)新決策與規(guī)劃當(dāng)中，但是囿于“體制內(nèi)”的身份難以真正成為政策選擇的“誠(chéng)實(shí)代理人”。而企業(yè)與企業(yè)家在協(xié)商環(huán)境中，多是“優(yōu)勢(shì)物種”的焦點(diǎn)企業(yè)，缺乏中小企業(yè)的發(fā)聲渠道。在政策草案公開(kāi)征求建議時(shí)，公眾可以通過(guò)媒體發(fā)聲，然而公眾意見(jiàn)分散難以集中，影響政府決策的力量有限。特別是公眾在創(chuàng)新活動(dòng)中的主體地位不明顯，多以用戶反饋的形式滯后于創(chuàng)新設(shè)計(jì)過(guò)程，缺乏公眾自主性的創(chuàng)新?？梢?jiàn)，創(chuàng)新多主體參與創(chuàng)新治理的機(jī)制尚不完善、力度不足，創(chuàng)新群落之間仍需要打破組織邊界，進(jìn)行深度融合。

二是協(xié)同不緊密，創(chuàng)新服務(wù)要素發(fā)展滯后于專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、金融機(jī)構(gòu)等服務(wù)性要素，是創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的能動(dòng)性非主體要素。在創(chuàng)新治理中，它們與NGO、市民用戶結(jié)合，形成政府與產(chǎn)業(yè)之外的第三部門(mén)，承接部分政府職能，為創(chuàng)新活動(dòng)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。 在培育創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的具體實(shí)踐中，技術(shù)市場(chǎng)、生產(chǎn)力促進(jìn)中心、科技企業(yè)孵化器、國(guó)家技術(shù)轉(zhuǎn)移示范機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)平臺(tái)等服務(wù)要素取得一定成就，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系已見(jiàn)雛形。同時(shí)，我們看到創(chuàng)新服務(wù)機(jī)構(gòu)還存在服務(wù)體制僵化、發(fā)展領(lǐng)域失衡、人才隊(duì)伍建設(shè)不合理等突出的問(wèn)題。 體制僵化體現(xiàn)在市場(chǎng)化程度低，對(duì)政府的依賴性強(qiáng)。有調(diào)查顯示274家國(guó)家技術(shù)轉(zhuǎn)移示范機(jī)構(gòu)中，獨(dú)立第三方企業(yè)形式的技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)僅占10.2%，其余機(jī)構(gòu)不同程度擁有政府背景。同時(shí)，金融服務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)投資占據(jù)服務(wù)性機(jī)構(gòu)的大部分，科技保險(xiǎn)、咨詢與評(píng)估機(jī)構(gòu)力量較弱，創(chuàng)新服務(wù)業(yè)仍聚集在資金鏈環(huán)節(jié)上。在人才建設(shè)上，創(chuàng)新服務(wù)性機(jī)構(gòu)缺乏高層次、結(jié)構(gòu)合理的人才隊(duì)伍。有統(tǒng)計(jì)顯示在全國(guó)約有1700家生產(chǎn)力促進(jìn)中心，其人才結(jié)構(gòu)中，碩士以上學(xué)歷的人才占總?cè)藬?shù)的15.5%，具有高級(jí)職稱的人才占總?cè)藬?shù)的27.6%。創(chuàng)新服務(wù)第三方發(fā)展的滯后，使其未能有效激勵(lì)創(chuàng)新活動(dòng)。

三是自組織性弱，系統(tǒng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的自組織特征有賴于正負(fù)反饋效應(yīng)，即創(chuàng)新群落中各主體價(jià)值共創(chuàng)帶來(lái)的集群放大效應(yīng)，以及創(chuàng)新群落各要素間協(xié)同、競(jìng)合中對(duì)創(chuàng)新資源的重新分配、抵抗風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)在創(chuàng)新活動(dòng)中尚未建立起科學(xué)、完善的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別支持體系，缺乏長(zhǎng)期的專業(yè)數(shù)據(jù)積累和規(guī)范的技術(shù)體系支撐，缺乏對(duì)科技創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)態(tài)進(jìn)行有效跟蹤的機(jī)制、缺乏相應(yīng)的科技創(chuàng)新保障條件與專家隊(duì)伍，缺乏能夠確?？萍紕?chuàng)新相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工作連續(xù)穩(wěn)定開(kāi)展的制度保障。再者，我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩、金融風(fēng)險(xiǎn)積聚，特別是市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)削弱了我國(guó)創(chuàng)新生態(tài)的穩(wěn)健性。從滴滴與優(yōu)步的價(jià)格戰(zhàn)到共享單車(chē)的“寒潮”，企業(yè)作為創(chuàng)新主體對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的短視削弱了創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的正反饋機(jī)制。對(duì)創(chuàng)新的公共治理是創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)自組織性的動(dòng)力源。當(dāng)下國(guó)情中，創(chuàng)新服務(wù)要素中起到“分解者”作用的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，科技咨詢與創(chuàng)新服務(wù)機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)的第三方評(píng)估費(fèi)用來(lái)自于評(píng)估對(duì)象和監(jiān)管部門(mén)，評(píng)估的獨(dú)立性與公正性必定會(huì)受到經(jīng)濟(jì)利益的干預(yù)。與此同時(shí)，公眾參與創(chuàng)新活動(dòng)的路徑較少，社會(huì)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意識(shí)不強(qiáng)，這共同導(dǎo)致了我國(guó)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)反饋機(jī)制的整體性薄弱。

（三）創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的治理政策不集中

在創(chuàng)新治理過(guò)程中，政策是協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者向社會(huì)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)的主要工具，政府在創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)中處于基礎(chǔ)地位。現(xiàn)階段創(chuàng)新政策“政出多門(mén)”，在創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)中，國(guó)務(wù)院為最高的決策機(jī)構(gòu)，下屬的國(guó)家科技領(lǐng)導(dǎo)小組是創(chuàng)新治理的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，科技部、教育部、發(fā)改委、國(guó)家自然科學(xué)基金委、財(cái)政部以及國(guó)務(wù)院直屬的中科院、中國(guó)工程院等共同參與中國(guó)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理。同時(shí)，各領(lǐng)域中的創(chuàng)新政策之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，創(chuàng)新各環(huán)節(jié)和不同領(lǐng)域的政策之間存在重復(fù)或真空，甚至政策之間對(duì)立現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。站在國(guó)家創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)的角度，需要平衡各地域的創(chuàng)新發(fā)展，不免重復(fù)出現(xiàn)政策的過(guò)度傾斜與盲區(qū)?？萍?、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、工信各部門(mén)和地方政府之間的政策缺乏協(xié)調(diào)很難避免。在科研機(jī)構(gòu)設(shè)立、運(yùn)行、產(chǎn)學(xué)研合作等方面政策與法規(guī)不詳細(xì)。在企業(yè)家精神與創(chuàng)新文化培育上，政策與法規(guī)的邊界尚未涉及。在政策的不同方面看，涉及創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、政策鏈、人才鏈的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)政策各行其是，政策供給與創(chuàng)新需求不匹配發(fā)生錯(cuò)位。政策的可操作性、可執(zhí)行性程度不高，使得創(chuàng)新活動(dòng)規(guī)范性不強(qiáng)，管理邊界模糊。創(chuàng)新政策分散且難以統(tǒng)籌、聚焦，意味著完整涵蓋科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的創(chuàng)新政策體系尚未形成。

四、面向高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理目標(biāo)

（一）培育創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻堅(jiān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)”。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系需要以創(chuàng)新作為戰(zhàn)略支撐。構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的創(chuàng)新體系，成為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的必由之路。

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的目標(biāo)在于通過(guò)主體要素間的協(xié)作與主體及非主體要素的互動(dòng)，覆蓋創(chuàng)新活動(dòng)的各個(gè)方面，達(dá)到價(jià)值共創(chuàng)與系統(tǒng)進(jìn)化的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值的增值。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理的直接目的在于建構(gòu)良性穩(wěn)健的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜、激烈的外部環(huán)境，服務(wù)于我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的大局。從價(jià)值推動(dòng)上看，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)所包含的社會(huì)整體價(jià)值取向，決定了其治理是以政府為主導(dǎo)，而不能以單一利益為主導(dǎo)的企業(yè)等其他組織為主。面對(duì)公私利益的邊界，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理需要以協(xié)商來(lái)協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者，并培育利于創(chuàng)新的創(chuàng)新環(huán)境，創(chuàng)新治理由單一的治理要素轉(zhuǎn)向培育環(huán)境轉(zhuǎn)變。其目的與價(jià)值指向培育開(kāi)放、協(xié)同、成長(zhǎng)與可持續(xù)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，獲得可持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)全面創(chuàng)新下的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值增值創(chuàng)新的不僅是針對(duì)科技研發(fā)的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理的對(duì)象，也不再是單一的科技活動(dòng)，需要關(guān)注科技成果的轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新主體的協(xié)作、創(chuàng)新資源的維護(hù)、創(chuàng)新文化的培植等方面。

（二）社會(huì)參與創(chuàng)新活動(dòng)，提升高質(zhì)量創(chuàng)新效率

單純的市場(chǎng)手段或依靠政府的層層計(jì)劃和行政命令都無(wú)法最大優(yōu)化資源的配置，也就不能保障公民的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。 創(chuàng)新治理的目的在于整合創(chuàng)新體系的各創(chuàng)新主體，使多元、多中心治理主體廣泛參與，促進(jìn)科技和社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合，培育與發(fā)展社會(huì)創(chuàng)新體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。 用“治理”的理念和方法來(lái)對(duì)科技創(chuàng)新的公共事務(wù)進(jìn)行管理，強(qiáng)調(diào)多元參與、民主協(xié)商和依法治理。 將創(chuàng)新治理作為實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展與共贏，推動(dòng)政府、企業(yè)、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體等多個(gè)利益主體構(gòu)建和諧、融洽的協(xié)同合作關(guān)系，使科技創(chuàng)新相關(guān)制度體系和治理能力逐步實(shí)現(xiàn)法治化、科學(xué)化、民主化和文明化的過(guò)程。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理的目的即在于將創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)觀應(yīng)用于創(chuàng)新治理的過(guò)程中，形成多主體、多中心、多層級(jí)、網(wǎng)絡(luò)式、參與型的創(chuàng)新治理理念，從而提高創(chuàng)新效率，減少創(chuàng)新主體面臨的機(jī)會(huì)行為風(fēng)險(xiǎn)，解決因信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)同創(chuàng)新資源配置，保證系統(tǒng)決策的正確性。政府、企業(yè)和社會(huì)組織三者之間的博弈不是零和博弈，更不是負(fù)和博弈，而是正和博弈，三者的密切配合將會(huì)實(shí)現(xiàn)“1+1+1>3”的效果。

五、面向高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理策略

（一）對(duì)政府強(qiáng)化創(chuàng)新治理的的建議

加強(qiáng)頂層領(lǐng)導(dǎo)，健全創(chuàng)新治理體系。在創(chuàng)新治理中，政府統(tǒng)籌創(chuàng)新發(fā)展大局，兼顧公私利益，推進(jìn)全面創(chuàng)新。在美國(guó)，白宮科技政策辦公室和國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)是統(tǒng)籌最高決策機(jī)構(gòu)與各部門(mén)的創(chuàng)新協(xié)調(diào)常設(shè)機(jī)構(gòu)。發(fā)達(dá)國(guó)家創(chuàng)新治理的首要前提是國(guó)家高層次科技宏觀管理的決策機(jī)制。 現(xiàn)階段，我國(guó)中央宏觀管理創(chuàng)新的職能分散在教育部、發(fā)改委、財(cái)政部、中科院、中國(guó)工程院、科協(xié)、自然科學(xué)基金委等多個(gè)單位。創(chuàng)新政策過(guò)于分散，資源配置中難免重復(fù)或浪費(fèi)。創(chuàng)新治理意在緊密結(jié)合科技發(fā)展與創(chuàng)新活動(dòng)，科技、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)政策要依據(jù)創(chuàng)新政策的制定和實(shí)施進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。有鑒于此，加強(qiáng)頂層領(lǐng)導(dǎo)需要深化機(jī)構(gòu)改革，劃定各部門(mén)權(quán)限，統(tǒng)一創(chuàng)新政策的制定，健全跨政策領(lǐng)域的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。構(gòu)建起創(chuàng)新治理體系，通過(guò)分層治理協(xié)調(diào)央地政策。創(chuàng)新政策需要涵蓋創(chuàng)新鏈、資金鏈、政策鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、人才鏈“五鏈”深度融合，同時(shí)引入科學(xué)評(píng)議與智庫(kù)建設(shè)、政府信息公開(kāi)等措施，發(fā)揮好政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、保障利益公平、培育創(chuàng)新生態(tài)體系的職能。

搭建社會(huì)治理平臺(tái)，完善創(chuàng)新服務(wù)體系。當(dāng)前創(chuàng)新服務(wù)性要素發(fā)展滯后于科技創(chuàng)新發(fā)展。政府的角色定位要向服務(wù)性要素轉(zhuǎn)移，通過(guò)政策與法規(guī)手段，致力于形成完善的創(chuàng)新服務(wù)體系;要推進(jìn)研發(fā)公共服務(wù)平臺(tái)、跨境服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，服務(wù)企業(yè)與研發(fā)機(jī)構(gòu)的科技創(chuàng)新;依托民間主導(dǎo)的社會(huì)組織孵化器，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，投資建設(shè)一批便利化、全要素、低成本、開(kāi)放式的眾創(chuàng)空間，高標(biāo)準(zhǔn)、高水平建設(shè)一批眾創(chuàng)基地，最大限度釋放全社會(huì)創(chuàng)新潛能和創(chuàng)業(yè)活力;要完善國(guó)家創(chuàng)新平臺(tái)，為大眾創(chuàng)新活動(dòng)提供基礎(chǔ)公共服務(wù)。在此過(guò)程中，政府需要以明確的政策導(dǎo)向，將有限的公共投入與社會(huì)資源相結(jié)合，引入社會(huì)服務(wù)要素共同建設(shè)和運(yùn)行創(chuàng)新平臺(tái)，塑造有利于創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)與實(shí)現(xiàn)的服務(wù)體系。

因地制宜地建構(gòu)區(qū)域優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各地區(qū)普遍存在對(duì)既存創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的跟風(fēng)模仿，雖然這種行為帶來(lái)了一定效益，但是不免使各地區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)同質(zhì)化的傾向。依靠地域特色的產(chǎn)學(xué)研合作，形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)在一定地域的集聚。使創(chuàng)新集群得到良性發(fā)展。我國(guó)在建構(gòu)區(qū)域優(yōu)勢(shì)時(shí)不要過(guò)分追求對(duì)成熟區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的模仿。在創(chuàng)新政策制定中，地理、政治、社會(huì)文化等環(huán)境特征需要逐一考量。我國(guó)已有部分地區(qū)率先開(kāi)展特色化的區(qū)域創(chuàng)新治理。例如，2015年浙江正式啟動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，通過(guò)發(fā)展“一鎮(zhèn)一品”，打造“產(chǎn)、城、人、文”四位一體平臺(tái)，逐步形成了具有創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)特征的特色小鎮(zhèn)優(yōu)化路徑。 因地制宜地建構(gòu)區(qū)域優(yōu)勢(shì)，需要政府扶植地域特色、服務(wù)地方的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)立足地方“小而優(yōu)”而非“大而全”的產(chǎn)業(yè)落地。

（二）對(duì)社會(huì)參與創(chuàng)新治理的建議

自下而上多方協(xié)商，提高專業(yè)話語(yǔ)權(quán)。在我國(guó)情境中，中央政府關(guān)于創(chuàng)新扶持策略上行政力量過(guò)強(qiáng)，地方區(qū)域優(yōu)勢(shì)不顯著，地方上有關(guān)各方的利益訴求難以被滿足。我們需要建立協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)有關(guān)各方利益的平臺(tái)，在政策制定的過(guò)程中建立完善的創(chuàng)新咨詢機(jī)構(gòu)，在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)中，發(fā)揮企業(yè)家、創(chuàng)業(yè)者、科研人員、科技咨詢業(yè)者等具有知識(shí)背景人員的前瞻性，調(diào)動(dòng)創(chuàng)新主體的積極性。選擇區(qū)域具有優(yōu)勢(shì)和前瞻性產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶植，聚集企業(yè)、高校、教育機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、創(chuàng)業(yè)者、科技服務(wù)業(yè)者和當(dāng)?shù)孛癖?，達(dá)成具體候選資助者的共識(shí)。賦予其中具有一定知識(shí)背景專業(yè)化的企業(yè)主、創(chuàng)業(yè)者區(qū)域優(yōu)勢(shì)建構(gòu)的更大話語(yǔ)權(quán)，以優(yōu)化傳統(tǒng)意義上政府一刀切地進(jìn)行“挑選優(yōu)勝者”創(chuàng)新政策。

激勵(lì)草根樸素式創(chuàng)新，形成大眾創(chuàng)新自組織。在我國(guó)國(guó)情中，創(chuàng)新發(fā)展不平衡，各地區(qū)擁有不同的市場(chǎng)需求，存在各異的限制因素。同時(shí)，社會(huì)大眾在創(chuàng)新治理中的話語(yǔ)權(quán)較小，在創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的主體地位不顯著。社會(huì)大眾的身份更多的是“用戶社群”而沒(méi)有滲透到社會(huì)金字塔的最底端。樸素式創(chuàng)新（frugal innovation）源自印度，意味著用更少的資源做更多的事。“草根”一詞等同于與主流、精英相對(duì)應(yīng)的社會(huì)弱勢(shì)階層，這個(gè)群體在生活中沒(méi)有資格獲取更多的資源，只能以較低的姿態(tài)參與到社會(huì)協(xié)作當(dāng)中。草根樸素式創(chuàng)新意圖扭轉(zhuǎn)草根群體，特別是邊緣群眾在社會(huì)分工創(chuàng)新活動(dòng)的被動(dòng)局面，作為創(chuàng)新主體參與社會(huì)分工。草根樸素式創(chuàng)新是來(lái)自基層群體一種自發(fā)的即興創(chuàng)新過(guò)程。在創(chuàng)新方式上，是因地制宜拆分重組設(shè)備的即興權(quán)宜之計(jì)。用戶定位上，局限于擁有與創(chuàng)新者相似環(huán)境，面臨相似資源限制條件的消費(fèi)者，往往是本地社群。產(chǎn)品設(shè)計(jì)上，力求滿足基本功能，堅(jiān)固耐用使目標(biāo)客戶負(fù)擔(dān)得起。這種草根自發(fā)的樸素式創(chuàng)新能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)氐南拗菩詶l件，創(chuàng)新者來(lái)自各行各業(yè)，創(chuàng)新成本低基數(shù)大，提供了當(dāng)?shù)厝罕娂毙璧纳唐放c服務(wù)。借鑒草根樸素式創(chuàng)新的思路，有益于“大眾創(chuàng)新萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)”的落實(shí)，讓廣大群眾發(fā)揮創(chuàng)新主體作用。 為此，需要政府對(duì)缺乏組織性的草根創(chuàng)新進(jìn)行積極引導(dǎo)，銜接企業(yè)和產(chǎn)業(yè)部門(mén)甄別具有商業(yè)潛力的成果進(jìn)行推廣。同時(shí)在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，通過(guò)政府、NGO、產(chǎn)業(yè)部門(mén)和其他社會(huì)各組織，幫助困難群眾提升自身能力來(lái)解決面臨的具體問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)大眾創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)與自組織生長(zhǎng)。

注釋：

① 安淑新：《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的路徑研究：一個(gè)文獻(xiàn)綜述》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2018年第9期。

② PCAST， Sustaining the Nations Innovation Ecosystems， Information Technology Manufacturing and Competitiveness， 2004.

③ D. J. Jackson， What is an Innovation Ecosystem， Arlington： National Science Foundation， 2011.

④ G. Carayannis， J. Campbell， “Mode 3” and “Quadruple Helix”： Toward a 21st Century Fractal Innovation Ecosystem， International Journal of Technology Management， 2009， 46（3-4）， pp.201-234.

⑤ M. Iansiti， R. Levien， The Keystone Advantage： What the New Dynamics of Business Ecosystems Mean for Strategy， Innovation， and Sustainability， Future Survey， 2004， 20（2）， pp.88-90.

⑥ 李萬(wàn)、常靜、王敏杰、朱學(xué)彥、金愛(ài)民：《創(chuàng)新3.0與創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)》，《科學(xué)學(xué)研究》2014年第12期。

⑦ 孫福全：《加快實(shí)現(xiàn)從科技管理向創(chuàng)新治理轉(zhuǎn)變》，《科學(xué)發(fā)展》2014年第10期。

⑧ 金愛(ài)民：《驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新，政府的邊界在哪里？》，《財(cái)經(jīng)界》2015年第10期。

⑨ 曾婧婧、鐘書(shū)華：《論科技治理工具》，《科學(xué)學(xué)研究》2011年第6期。

⑩ 趙放、曾國(guó)屏：《多重視角下的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)》，《科學(xué)學(xué)研究》2014年第12期。

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作者簡(jiǎn)介：劉釩，武漢大學(xué)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、副教授，湖北武漢，430072;向敘昭，武漢大學(xué)發(fā)展研究院，湖北武漢，430072;吳曉燁，武漢大學(xué)發(fā)展研究院，湖北武漢，430072。

（責(zé)任編輯辰曦）