閻波 武龍 陳斌 楊澤森 吳建南

摘要?如何推進大氣污染治理是當前理論界與實踐界共同面臨的現(xiàn)實難題，而揭示地方環(huán)境“運動式治理”實踐背后的深層機理對于解決該問題具有重要意義。本文采用基于文本分析的社會網(wǎng)絡(luò)分析方法對X市三項大氣污染治理運動進行了跨案例比較分析，識別出探索型、協(xié)同型和突擊型等運動式環(huán)境治理類型。研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境領(lǐng)域運動式治理具有相對穩(wěn)定的發(fā)生機制，其呈現(xiàn)類型主要受地方政府的合法性授權(quán)和問責壓力影響。漸進式績效改進、跨部門協(xié)同以及政策措施“工具箱”是環(huán)境運動式治理效果顯著且地方政府持續(xù)采用的重要動因，而

合法性授權(quán)和問責壓力改變是導致環(huán)境治理運動分型的重要因素。研究認為，運動式治理在地方環(huán)境治理實踐中具有積極作用，且能與常規(guī)治理手段形成有益互補，但要通過完善地方環(huán)境治理的合法性授權(quán)與績效問責制度來合理使用這一治理工具。與以往對環(huán)境治理實踐輪廓的“白描式”研究不同，本研究通過縱貫式歷時觀察地方政府環(huán)境運動式治理實踐，從呈現(xiàn)類型、影響因素、持續(xù)原因與制度成因的維度由淺入深的揭示了地方政府大氣污染治理實踐所蘊含的因果邏輯，逐步打開了地方政府環(huán)境運動式治理的“黑箱”。本研究不僅為解析地方政府組織運作過程提供了新的思路，也為構(gòu)建環(huán)境治理的政治和技術(shù)影響因素中層理論提供了經(jīng)驗證據(jù)。

關(guān)鍵詞?大氣污染;運動式治理;問責壓力;環(huán)境政策執(zhí)行;社會網(wǎng)絡(luò)分析

中圖分類號?D035文獻標識碼?A?文章編號?1002-2104（2020）07-0082-11?DOI：10.12062/cpre.20200128

自改革開放以來，中國在取得巨大經(jīng)濟發(fā)展成就的同時，各種各樣的環(huán)境污染也日益成為縈繞在中國人社會生活中普遍、重要且棘手的問題，以至于一些國外評論人士戲稱中國為“環(huán)境問題百貨公司”[1]。尤其是在近年來，由空氣污染問題引起的社會矛盾不斷增多，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展更加快了相關(guān)信息的傳播，容易成為群體性事件的導火索，使治理空氣成為維護社會穩(wěn)定的一個重要方面。與此同時，國際社會對發(fā)展中國家環(huán)境安全、節(jié)能減排、對抗氣候變化等議題的集體關(guān)注也使我國政府承受了巨大的輿論壓力?？傮w上看，“十面霾伏”等問題的日益顯化對中國環(huán)境治理體系產(chǎn)生了深遠的影響，特別是給追求高質(zhì)量發(fā)展的城市政府帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，迫使其積極探索有效改善空氣質(zhì)量等環(huán)境問題的舉措。在這些實踐探索中，采用短期的大氣污染規(guī)制成為地方政府的常見做法[2]。在2008年北京奧林匹克運動會、2014年亞太經(jīng)合組織（APEC）第22次領(lǐng)導人非正式會議等一系列事件當中，地方政府普遍采取了被學術(shù)界稱為“運動式治理”的短期規(guī)制方式。除此以外，許多地方政府還出臺了旨在治理大氣污染的專項行動，建立起任務(wù)導向和多部門協(xié)同的大氣污染治理網(wǎng)絡(luò)。運動式治理通常被視為一種針對常規(guī)科層治理機制失靈的替代模式，采用集權(quán)化政治動員的方式打破常規(guī)，調(diào)動資源、集中各方力量和注意力來完成某一特定任務(wù)[3]。然而，學術(shù)界對地方政府運動式環(huán)境治理的研究尚處于起步階段，現(xiàn)有研究尚無法對當前多樣化的地方政府大氣污染治理實踐所蘊含的因果邏輯給出充分解釋，從而難以為改善大氣污染提供有力的理論指導。為此，本研究在梳理相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上，通過多案例研究對“大氣污染何以治理”的問題做出解答。

1?文獻回顧與分析框架

近年來，關(guān)于中國地方政府環(huán)境治理和環(huán)保政策執(zhí)行的研究呈現(xiàn)出井噴式的增長。總體上看，現(xiàn)有研究多關(guān)注于從碎片化威權(quán)主義、央地激勵結(jié)構(gòu)和責任規(guī)避等視角解釋地方政府為何難以實現(xiàn)較為理想的環(huán)?？冃4-5]，其中一些案例研究嘗試探討了特定事件中地方政府的環(huán)保政策執(zhí)行及其效果影響因素[6-10]。這些研究為推進環(huán)境治理提供了豐富的理論視角和經(jīng)驗證據(jù)，然而在解釋地方政府如何治理大氣污染這樣的棘手問題方面仍不充分，其關(guān)鍵在于對于地方政府組織運作過程的解讀相當缺乏，令人有“盲人摸象”之感，難以從一個相對清晰而具體的中層理論框架進入研究情境。

傳統(tǒng)公共管理研究中，學者更關(guān)注于基層官員政策執(zhí)行多樣性和執(zhí)行策略[11]。在美國等聯(lián)邦制體制背景下，人們通常較少關(guān)注地方政府組織為何遵從于中央政府的環(huán)境規(guī)制要求，但這一問題在中國獨特的單一制體制背景下則更為凸顯。例如，中國政府一般采用自上而下和遵從導向的政策要求，而地方政府則采用更加靈活和更具復雜性的績效導向制度設(shè)計來落實政策[12]，僅僅從央地關(guān)系并不足以解釋中央監(jiān)管要求下的各地不同結(jié)果[13]，而對地方政府行為邏輯和環(huán)境治理策略進行更深入的分析就成為超越該理論困境的必要嘗試。

在當代中國情境下，“運動式治理”提供了分析地方政府環(huán)保政策執(zhí)行行為與治理策略的一個重要視角。但是，在具體的環(huán)境保護政策執(zhí)行領(lǐng)域，許多經(jīng)驗研究偏重于描述運動式環(huán)境治理的宏觀過程，如對中央政府督促地方政府完成大氣污染防治行動計劃的描述性分析[14]，缺乏從組織行為的視角對其制度特征進行詳盡的分析，難以從中提煉出可重復檢驗的理論規(guī)律。另一些研究則將地方政府和環(huán)境治理運動視為符號化的現(xiàn)象，強調(diào)運動式環(huán)境治理的局限性。例如劉本[15]（Benjamin?van?Rooij）認為，由于中央監(jiān)管要求與地方行動者利益訴求之間存在矛盾，盡管中央政府為建立環(huán)境治理體系付出了巨大努力，一系列旨在落實環(huán)保監(jiān)管要求的政治運動也只能在短期內(nèi)起作用;并且，地方政府政策執(zhí)行不到位的問題在日常監(jiān)管中仍然存在，只有在環(huán)保問題引發(fā)輿論關(guān)注時，地方政府才會竭盡所能來落實環(huán)保監(jiān)管要求。進一步的研究則表明，盡管中央政府多次發(fā)起了全國性的環(huán)保治理運動，但不同地方以及在不同時期的環(huán)保政策執(zhí)行存在明顯差異，說明地方政府環(huán)境治理具有動態(tài)特征[16]。

事實上，上述研究所反映出的環(huán)境治理技術(shù)問題已經(jīng)引起了學術(shù)界的關(guān)注。有研究嘗試從中觀層次探討了運動式治理中不同政策推力（Push）的影響，將運動式治理視為上級領(lǐng)導向下施加政策推力以解決執(zhí)行難問題和向公眾展示履行承諾決心的手段[17]。盧永鴻等[18]對中國環(huán)境治理經(jīng)常遭遇的政策執(zhí)行不到位現(xiàn)象進行了分析，指出在包括運動式治理在內(nèi)的自上而下治理活動中，不足的資源供給、工作目標模糊和跨部門協(xié)調(diào)不力都會給政策執(zhí)行者造成障礙。進一步地，劉寧等[19]以中國“十一五”期間節(jié)能減排政策執(zhí)行為例，提出資源集聚和權(quán)力再分配的耦合是運動式治理解決政策執(zhí)行者協(xié)同困難的關(guān)鍵，強調(diào)當?shù)胤秸ㄟ^提供政策激勵和實現(xiàn)政治權(quán)威結(jié)構(gòu)的精簡來平衡效率與合法性之間的矛盾時，運動式治理可以有效地促進環(huán)境規(guī)制中的遵從。這些研究意味著以運動式的方式推進環(huán)境治理既是追求公共價值與私人價值的平衡、實現(xiàn)多元主體有效互動的復雜政治過程，也必然具有遵循管理原理、倚重管理手段的技術(shù)理性，因而有必要對運動式環(huán)境治理進行更深入的分析和比較，歸納推進環(huán)境治理的政治和技術(shù)影響因素。

綜觀以往研究，學術(shù)界已經(jīng)對中國自上而下的公共政策執(zhí)行和治理運動的主題給予了相當密切的關(guān)注，其中不乏對研究環(huán)境運動式治理的重要參考。但正如周雪光等[20]所指出的，關(guān)于中國政府組織的知識累積卻相當緩慢薄弱，以往研究仍然存在一些有待彌補的學術(shù)空白。首先，大量案例研究都試圖對地方政府環(huán)境治理行為進行寫實描述，但往往局限于一隅而難窺其全貌，令人感到政府組織的環(huán)境治理運作過程仍然是一個沒有完全打開的“黑箱”。其次，現(xiàn)有研究多關(guān)注于省級乃至全國范圍的環(huán)境治理實踐，缺少從城市治理角度以及在地方政府組織中觀層面上的經(jīng)驗研究，也容易過度簡化運動式環(huán)境治理的組織行為特征。再者，現(xiàn)有的實證研究在探討地方政府環(huán)境治理效果的影響因素時，其因果邏輯推斷的鏈條一般較長，缺乏直接對地方政府環(huán)境治理行為本身的系統(tǒng)性解構(gòu)。

基于上述分析，本研究遵循公共政策過程分析的一般視角，從主體（Actor）、目標（Ends）、手段（Means）和后果（Consequence）等維度解析環(huán)境運動式治理的基本邏輯。在公共管理和公共政策領(lǐng)域，主體是那些影響問題解決的個體或組織行動者，目標是政策所期望實現(xiàn)的結(jié)果，也通常是政策設(shè)計和執(zhí)行者所力圖操控的對象，而手段是主體用以實現(xiàn)目標的各種行動和途徑，人們會將其所帶來的實際后果與目標進行比對[21-22]。這樣的邏輯分析適用于對特定活動中的歷時現(xiàn)象進行因果推斷，例如用“目標-手段鏈”來分析政策執(zhí)行難以實現(xiàn)預期目標的政策解耦（Decoupling）或失靈現(xiàn)象[23]。在大氣污染治理這樣的環(huán)境保護運動中，目標是理解地方政府治理體系和治理模式的出發(fā)點，也是衡量治理后果的直接參照，地方政府決策者會根據(jù)結(jié)果反饋的信息來調(diào)整下一階段的目標;多個地方政府部門及公共機構(gòu)需要按照特定的方式（如跨部門合作）來實現(xiàn)治理目標，而它們所采用的技術(shù)手段可能差異很大，并且地方政府決策者會根據(jù)對結(jié)果的觀測和預期調(diào)整治理的主體及其手段。

實際上，由多元主體和復合手段形成的跨部門合作網(wǎng)絡(luò)在當前地方政府主導的大氣污染治理活動中已得到了越來越充分的運用，從2008年奧運會期間啟動京津冀等6省級區(qū)劃空氣質(zhì)量聯(lián)動保障到2016年杭州G20峰會期間推行環(huán)境空氣質(zhì)量保障舉措，跨部門合作網(wǎng)絡(luò)在各類大氣污染防治行動中都發(fā)揮了重要作用。以往關(guān)于組織間合作和網(wǎng)絡(luò)化治理的研究為分析此類現(xiàn)象提供了一個綜合性的視角[24-25]，即可以建立起政策執(zhí)行和治理活動中各類主體及其手段與治理目標及后果之間的關(guān)聯(lián)。本研究據(jù)此并采用不同于以往研究的經(jīng)驗研究設(shè)計，對地方政府治理大氣污染的實踐進行分析，為理解地方政府的環(huán)境運動式治理現(xiàn)象提供新的理論視角和觀點。

2?研究設(shè)計

2.1?研究方法

本文采用案例研究方法對經(jīng)驗材料進行分析。案例研究是一種用對單一的分析單元進行深入研究的方法，它能夠增進人們對更多個分析單元的理解[26]。在環(huán)境政策執(zhí)行和治理策略的經(jīng)驗研究中，案例研究是最常見的一種研究方法，研究者能夠借助于這種方法對地方政府的行為特征進行詳盡的闡述，或?qū)ζ湫袨樽兓M行跟蹤式的觀察。然而，案例研究具有多種類型，而以往的環(huán)境治理案例研究多擅長于對政府治理的特征進行整體性的概括或細膩化的白描，有待采用更為結(jié)構(gòu)化的方式以凝練理論框架。

由于現(xiàn)有理論尚不能就中國地方政府的環(huán)境運動式治理給出很充分的理論解釋，本研究選擇了管理學研究中常見的假設(shè)發(fā)展式（Hypothesis-generating）案例研究，通過結(jié)構(gòu)化的跨案例比較和分析性敘事（Analytic?Narratives）方式提煉潛藏在環(huán)境治理運動背后的規(guī)律[28]。這種方式可以彌補傳統(tǒng)敘事性案例研究的不足，其根據(jù)案例中的實證數(shù)據(jù)創(chuàng)建理論構(gòu)念、命題和/或中層理論的方式被稱為溝通豐富的質(zhì)性數(shù)據(jù)和主流的演繹式研究之間的最佳橋梁之一[28]。為了更好地提煉理論觀點，本研究遵循當前管理實證研究中的常見方式，運用多案例研究方法以盡可能校驗理論的解釋力。

本研究選取的案例來自我國東部某市（簡稱為X市）近年來的大氣污染治理實踐，該市近年來開展了一系列大氣污染治理運動，引起了社會輿論的廣泛關(guān)注。X市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中工業(yè)比重較高，且重工業(yè)在工業(yè)總產(chǎn)值中占絕對優(yōu)勢，大氣污染狀況較為典型。在中國的五級政府科層體系中，市級政府位于承上啟下的中間層次。在科層體系中，層次越高的政府組織具有越鮮明的決策職能，越少涉及實質(zhì)性的治理行動;層次越低的政府組織則越偏重于執(zhí)行上級要求，但治理資源和能力越弱[29]。因此，市級政府的大氣污染治理實踐能較好地滿足案例研究的典型性要求，可以更為充分地展示地方政府的治理結(jié)構(gòu)及其行為邏輯。

2.2?分析策略

盡管多案例研究具有諸多優(yōu)點，但其理論抽樣的復雜性是研究者難以回避的挑戰(zhàn);同時為了兼顧分析的簡約性，本研究采用如下的分析策略進行研究。

首先，本研究選擇了X市三個大氣污染治理運動作為案例分析對象。效度和信度歷來是案例研究所面臨的挑戰(zhàn)，尤其是外部效度和可推廣性，本研究則通過“同中求異”的多案例分析策略來解決該問題。在案例選擇上，由于這三個案例先后發(fā)生在同一個城市，并且均系當?shù)爻鞘姓鲗У拇髿馕廴局卫磉\動，具有良好的同質(zhì)性，可以有效地按照復制邏輯法則[30]排除區(qū)位差異等外生擾動變量的影響，便于進行跨案例的比較和因果推斷。另一方面，這三個案例中的地方政府行為策略各不相同，具有可觀察到的明顯反差，基本可以涵蓋國內(nèi)城市地方政府治理大氣污染的運動實踐類型，兼顧了案例研究的代表性。這種嵌套方式能夠滿足案例研究外部效度的分析性推廣（Analytical?Generalization）要求[31]。

接著，本研究采用基于文本分析的社會網(wǎng)絡(luò)分析方法對三個案例進行定量分析和可視化分析。文本分析中的內(nèi)容分析是可用于分析政府行政過程和改革活動的通用方法，它使得研究者可以從政策文本中歸納出特定事件或行為的類型[32]。社會網(wǎng)絡(luò)分析方法則在組織和政策過程領(lǐng)域得到越來越廣泛運用，它適用于分析存在于多元行動者或多部門參與情境下的棘手問題處置現(xiàn)象，相關(guān)研究涉及政策形成、治理過程和政策執(zhí)行等各類主題[33]。具體地，本研究借鑒以往研究[34-35]的分析方式，對獲取的政府環(huán)境治理運動標準化文本采用Nvivo軟件進行內(nèi)容分析，將質(zhì)性資料轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，進而運用Ucinet?6軟件包中的Netdraw程序進行可視化分析。

最后，在二手數(shù)據(jù)的分析過程中，本研究將其與對地方政府知情人士的深度訪談相互印證，并與相關(guān)的組織理論觀點進行銜接。訪談資料和其他二手資料為解讀社會網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)果提供了經(jīng)驗證據(jù)，使得研究發(fā)現(xiàn)的解釋更為充分。按照殷國瑞[36]的建議，本研究將二手文本資料分析與訪談資料分析相結(jié)合，確保數(shù)據(jù)的三角驗證（Triangulation）要求;同時，我們將所收集的證據(jù)與理論框架相聯(lián)系，并聯(lián)系以往文獻進行類型匹配（Pattern?Matching）。基于這樣的分析策略，本研究采取了一個序貫性的案例比較過程，按照時間順序?qū)θ齻€案例的分析結(jié)果進行展示。

2.3?案例背景及資料來源

本研究選取的案例由三個相對獨立的實踐活動組成。第一個案例是2010年發(fā)布的“藍天行動計劃”（簡稱“藍天計劃”），該計劃提出了執(zhí)行時間從2010—2015年的中長期規(guī)劃。該計劃將大氣污染治理任務(wù)劃分為2010—2012年的三年初見成效階段和2013—2015年的鞏固提升階段，明確要求加強政府各部門聯(lián)動，明確劃分區(qū)縣政府和市政府各部門職責權(quán)限，詳細分配其任務(wù)內(nèi)容，加大力度考核監(jiān)督，促進計劃實施。該計劃的出臺是依托專業(yè)環(huán)境科學研究機構(gòu)和開展社會各界廣泛討論的結(jié)果，在提出之后獲得一陣好評，被當?shù)孛襟w認為抓住了X市大氣污染治理得到有效治理的歷史最好機遇。

第二個案例是2014年頒布的“大氣污染防治計劃”（簡稱“防治計劃”）。2013年國務(wù)院發(fā)布了《大氣污染防治行動計劃（國發(fā)〔2013〕37號）》，并隨后公布了與之配套的考核文件，要求各地方出臺對應(yīng)計劃。次年一月，隨著省政府一號文件要求各地方嚴格執(zhí)行本省的大氣污染防治行動計劃，X市也制定了自身的防治計劃，并于當年10月出臺了配套的目標考核文件。從與石家莊等其他城市的橫向比較來看，盡管各地都是依據(jù)國家文件制定計劃，但在政策內(nèi)容上并沒有出現(xiàn)雷同現(xiàn)象。防治計劃提出通過4年（2014—2017）的全面努力，使全市環(huán)境空氣質(zhì)量得到有效改善。當?shù)厥忻裢瑯訉Ψ乐斡媱澮脖Ｓ泻芨叩钠诖?，希望自上而下的計劃推動能夠成為挽救X市于空氣污染困境的良藥。

第三個案例是2014年11月下旬實施的“國家公祭日期間環(huán)境質(zhì)量保障管控方案”（簡稱“管控方案”）。為了保障國家公祭日紀念活動，X市委托該市環(huán)科院在專項研究的基礎(chǔ)上，參照北京奧運會、上海世博會以及廣州亞運會等城市的治理經(jīng)驗制定了該方案。X市政府還專門派出工作小組學習各地的治理經(jīng)驗，并多次召開相關(guān)學習、培訓會議。事實上，該管控方案在之前的青年奧林匹克運動會保障活動中已得到了實踐。

本研究通過搜集這三個案例的政策文本，相關(guān)資料選取自X市政府及各部門、區(qū)縣的信息公開目錄和相關(guān)公報與統(tǒng)計年鑒等。其中，用于社會網(wǎng)絡(luò)分析的資料選取2010年X市政府發(fā)布的《藍天行動計劃（2010—2015）》、2014年發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》和2014年《國家公祭日期間環(huán)境質(zhì)量保障管控方案》。我們首先通過多人獨立編碼的方式對這些文件進行了內(nèi)容分析，其結(jié)果的Hosti信度系數(shù)為0.944?9，可以認為判別信度較高，存在異議的編碼則經(jīng)由集體討論確定。另外，我們于2016—2017年期間多次對X市環(huán)保局工作人員進行了訪談，形成了回溯性的數(shù)據(jù)資料。考慮到X市的大氣污染治理實踐先后得到了附近區(qū)域城市的學習和借鑒，我們也對相鄰城市環(huán)保局工作人員進行了個別訪談，以提供更為豐富的分析視角。

3?案例分析

3.1?治理目標的演變

地方治理目標在政府治理體系中位于至關(guān)重要的地位，通常預示著地方政府可能的壓力來源[37]。在現(xiàn)實中，地方政府通常有著與中央政府不同的目標序列[38]。從治理目標來看，這三個案例既有共性，又有差異，如表1所示。總體上看，每項治理行動都有可觀測、易識別的目標，如灰霾天數(shù)減少，也有相對抽象的目標，如人民群眾滿意。這些治理行動目標也包含較為相似的遞進式層次結(jié)構(gòu)，說明決策者對于目標與手段之間的關(guān)系進行了較為系統(tǒng)的設(shè)計。

然而，從治理目標的提出背景和期望來看，這三項實踐存在明顯的區(qū)別。藍天計劃的提出時間最早，但當時的霧霾現(xiàn)象還沒有引起舉國上下的高度重視。事實上，藍天計劃可以追溯到X市政府于2003年提出的治理大氣污染“藍天工程”，而“民生”正是2003—2010這段時期成為地方政府治理的關(guān)鍵詞，社會和諧以及相關(guān)的民生事業(yè)被建構(gòu)成新的穩(wěn)定標準[39]。這就不難理解藍天計劃強調(diào)“讓人民滿意”，并在所給出的未來五年大氣治理基本原則中提出“政府推動、全民參與”。另一方面，藍天計劃的實施時間跨度也最長，超出了一屆政府的任期。通過與其“立足當前、著眼長遠，整體推進、重點突破，標本兼治、務(wù)實求效”的原則相對照可以發(fā)現(xiàn)，該計劃試圖“畢其功于一役”，給出一個系統(tǒng)性的大氣污染治理解決方案。

與藍天計劃不同，防治計劃的治理目標更加“低調(diào)”，同時也開始關(guān)注城市形象。建設(shè)“美麗中國”標志性城市是對黨的十八大所提出的執(zhí)政理念做出的積極回應(yīng)，而在這種政治宣言之外，防治計劃對大氣污染治理的目標陳述更加謹慎。這一方面是由于藍天計劃屢屢不能完成年度目標，另一方面也是2013年美國大使館披露霧霾信息而引發(fā)了廣泛關(guān)注，地方政府的壓力驟增，開始表述“有效改善空氣質(zhì)量”這樣更加靈活且實際的目標訴求，治理周期也縮短到一個政治任期之內(nèi)。與防治計劃相比，管控方案則更進一步，追求短期內(nèi)的空氣質(zhì)量“整體達標”和展示良好的城市形象，強調(diào)關(guān)鍵時期的目標導向而未提及標本兼治。與藍天計劃相比，防治計劃和管控方案顯示出地方政府的治理目標趨向短期化和具體化，這與環(huán)境治理運動中自上而下的問責壓力不斷增強有著千絲萬縷的聯(lián)系。

3.2?治理主體的嬗變

誰在治理大氣污染？人們通常籠統(tǒng)地認為市政府或環(huán)保局是治理污染的主體，然而表2的結(jié)果說明事實遠沒有這么簡單。大氣污染成因復雜，需要多個行動者協(xié)同共治?？梢钥吹?，盡管均為X市全市范圍的大氣污染治理實踐，這三項實踐的治理主體構(gòu)成并不完全相同，其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)也具有明顯差異。地方政府通過運動式治理尤其是牽頭部門和協(xié)同部門的分工，改變了部門間的合作關(guān)系，使之呈現(xiàn)出政府權(quán)力“碎片化”的結(jié)果。

圖1～圖3分別給出了這三項實踐中治理主體及其具體舉措的2模社會網(wǎng)絡(luò)圖。如圖1所示，圓形節(jié)點代表參與大氣污染治理活動的各機構(gòu)，方形節(jié)點代表各項治理舉措，從圓形節(jié)點出發(fā)的有向連線指向方形節(jié)點，代表某機構(gòu)參與某事件，而連接線的粗細依機構(gòu)角色而定，從牽頭機構(gòu)出發(fā)的線條最粗，最細的線條從配合機構(gòu)和實施機構(gòu)發(fā)出。

在藍天計劃中，市環(huán)保局和區(qū)縣政府位于圖譜的中心地帶，圍繞著這兩個主體排布了大量治理舉措，說明這兩類機構(gòu)承擔了相對較多的政策執(zhí)行壓力。其中，環(huán)保局扮演著治理舉措的獨立執(zhí)行者、協(xié)同執(zhí)行者（與其他部門共同協(xié)調(diào)）和配合執(zhí)行者（其他部門牽頭）三類角色，而區(qū)縣政府沒有擔任任何牽頭角色。

防治計劃與藍天計劃相比，網(wǎng)絡(luò)圖譜呈現(xiàn)出更為復雜的面貌。市經(jīng)信委、環(huán)保局和區(qū)縣政府處于圖譜中心地帶，絕大部分措施圍繞這三者展開。在措施節(jié)點群的邊沿上，公安交管局、交通運輸局、發(fā)改委、住建委、城管局等是連線最致密的行動者。

與前兩項實踐相比，管控方案的圖譜結(jié)構(gòu)最為簡單，中心邊緣結(jié)構(gòu)并不明顯。區(qū)縣政府和企業(yè)處在較中心的位置，但他們均非牽頭部門，這意味著它們的地位相對更為被動。值得注意的是，發(fā)改委不再出現(xiàn)在方案中，而新增了機關(guān)事務(wù)管理局、地鐵集團等機構(gòu)。

三項運動式環(huán)境治理實踐中的主體存在時序上的嬗變現(xiàn)象，其中變化最明顯的是環(huán)保局、發(fā)改委、交運局和企業(yè)。近年來隨著舉國上下對環(huán)保問題的日益重視，環(huán)保部門已逐漸不再是原環(huán)保部長周生賢所說的“尷尬部門”，其地位不斷凸顯，然而環(huán)保局在治理網(wǎng)絡(luò)中的地位卻呈依次下降趨勢。承擔著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)職能的發(fā)改委在防治計劃中地位較為突出，卻沒有出現(xiàn)在管控方案中。交運局承擔著城市公共交通行業(yè)管理職能，在三項實踐中的地位逐漸上升，甚至在管控方案中超過了經(jīng)信委。企業(yè)呈現(xiàn)出與發(fā)改委截然相反的地位變化趨勢，未出現(xiàn)在防治計劃中，卻在管控方案中扮演重要角色。與此同時，其他治理主體的網(wǎng)絡(luò)地位也并非始終不變。這種戲劇性的治理主體變化揭示出大氣污染治理邏輯的改變。

3.3?治理手段的權(quán)變

將治理目標轉(zhuǎn)化為治理手段需要從規(guī)范化的理念轉(zhuǎn)向政治化的操作，其轉(zhuǎn)化方式在很大程度上取決于治理主體的行為特征?？傮w上看，X市采取了治理污染的“組合拳”，即后來被稱為“五氣共治”的綜合手段，對燃煤煙氣、工業(yè)廢氣、車船尾氣、揚塵灰氣、城鄉(xiāng)廢氣等污染源進行專項和聯(lián)合治理。然而從具體案例來看，每項實踐的治理舉措又具有不同的思路和側(cè)重點。藍天計劃在五方面治理舉措上“用力”相對均勻，防治計劃則抓住了工業(yè)污染防治這個“牛鼻子”，而管控方案索性舍棄掉了許多舉措，集中力量于三方面的工作。

如表3所示，進一步的分析表明，這三項實踐在工業(yè)污染防治的指標量化方面呈現(xiàn)出明顯的遞增趨勢，而在機動車污染防治方面呈遞減趨勢。這說明地方政府對工業(yè)污染治理的決心增強，將經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整而非限制城市交通視為污染大氣治理最重要的著力點。

在工業(yè)污染防治和機動車污染防治方面，時間規(guī)劃對治理對象的明確性也隨著三項實踐呈現(xiàn)出明顯的變化。

可以發(fā)現(xiàn)，藍天計劃的參與部門和舉措盡管最多，但治理手段之間的差異性沒有防治計劃和管控方案明顯;防治計劃與藍天計劃相比，在工業(yè)污染防治方面的側(cè)重明顯，但沒有管控方案那樣激進;管控方案主要依靠對城市揚塵、工業(yè)污染和機動車污染的控制來實現(xiàn)空氣質(zhì)量達標，其措施均任務(wù)明確，指向性強，反映出治理過程的高效性。事實上，從這些舉措之間的顯著差異可以推測，地方政府知道如何有效完成治理目標，當問責壓力足夠大時甚至會采用非常規(guī)手段以求在規(guī)定條件下完成目標。

3.4?治理后果的漸變

從現(xiàn)實來看，這三項實踐取得的效果不盡相同。表4給出了自2010年以來各個時間節(jié)點上X市空氣質(zhì)量變化的情況。藍天計劃最初設(shè)定的目標是“確保環(huán)境空氣質(zhì)量穩(wěn)定達到二級標準，空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)達到320天以上”。起初X市以API為衡量標準，但隨著2013年國家啟用更為嚴格和綜合的AQI標準，加之2014年防治計劃出臺，因

而最初設(shè)定的目標已經(jīng)不作為執(zhí)行的參考依據(jù)。盡管按照API數(shù)據(jù)來看，藍天計劃在執(zhí)行期末能達到預期的優(yōu)良天數(shù)目標，但2010—2012年期間的短期效果和過低標準已經(jīng)無法適應(yīng)公眾訴求。并且，由于環(huán)境治理被納入自上而下的地方政府績效考核之中，諸如API之類的環(huán)境指標的監(jiān)測通常難免受到人為干擾，其公信力難以服眾。因此，藍天計劃事實上的實施效果不佳，引發(fā)了強烈的當?shù)剌浾撡|(zhì)疑，以至于X市時任市長公開回應(yīng)說“我們有那么多的石化企業(yè)、鋼鐵企業(yè)，200多萬輛的機動車，這些實際情況擺在那里，這藍天計劃一個個破滅并不奇怪”，于是該計劃最后不了了之。

相比來看，防治計劃則成功的多，2015—2017年期間的治理目標均得以實現(xiàn)。到2017年時，空氣優(yōu)良的天數(shù)占比已經(jīng)超過70%，PM2.5也接近40?μg?/m3，比2013年下降47%，實現(xiàn)了防治計劃設(shè)定的目標（PM2.5年均濃度較2012年下降20%左右）。從政府數(shù)據(jù)來看，大氣污染防治行動計劃是比較成功的，也為之后的管控方案奠定了良好基礎(chǔ)。相應(yīng)地，管控方案的效果完全達到了預期，在執(zhí)行期內(nèi)優(yōu)良天數(shù)達到六成以上，并且在關(guān)鍵日期如愿實現(xiàn)了藍天目標，得到了上級政府的嘉許。但是，這種方式盡管看似成功，但給企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動與民眾生活造成諸多不便、難以持續(xù)。

4?地方政府大氣污染治理運動類型與特征

案例分析表明，X市大氣污染治理實踐存在不同的類型，并不能簡單地用“運動式治理”一言以蔽之。表5歸納了三項實踐的治理特征，揭示出這些實踐的不同類型。藍天計劃是國內(nèi)較早實施的城市環(huán)境治理綜合實踐，期望較高且主體、手段多樣，具有較強的探索性，但效果相對不佳;防治計劃則更加謹慎，主體和舉措更多，重點也更加突出，協(xié)同性更強;管控方案是行政效率相對最高的實踐，充分發(fā)揮了自上而下的壓力傳導機制，選擇性地進行了污染防控，帶有明顯的突擊色彩。

進一步地分析表明，合法性和問責壓力是導致環(huán)境治理運動分型的重要因素。近十年來，為了防治日益凸顯的大氣污染，地方政府面對自下而上涌現(xiàn)的問責壓力（上行問責，如網(wǎng)民的抱怨）付出了諸多努力，但在中央政府尚未出臺相關(guān)政策意見前，這些探索缺乏自上而下足夠的合法性授權(quán)。2013年9月10日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動計劃的通知（國發(fā)〔2013〕37號）》，要求國務(wù)院部委和地方政府認真貫徹執(zhí)行，這為地方政府提供了足夠的合法性授權(quán)，也強化了環(huán)保部實際職能和增強了自上而下的問責壓力（下行問責）。在奧運會、公祭日、APEC和G20峰會等國家重大活動中，有關(guān)防治大氣污染的合法性授權(quán)和問責壓力通常會達到峰值。因此，地方政府在沒有獲得足夠合法性授權(quán)和問責壓力有限的前提下，會開展探索型運動式治理，而在合法性授權(quán)充分、問責壓力增強時會開展協(xié)同型運動式治理，當合法性授權(quán)和問責壓力極大時則常采用突擊型運動式治理模式。

這意味著，運動式治理的模式可能會由于合法性授權(quán)與問責壓力的變化而呈現(xiàn)出多種形態(tài)，尤其是中央政府自上而下的下行問責和社會公眾自下而上的上行問責都富于變化;如果將更多的組織和社會環(huán)境因素（如主政領(lǐng)導特征、地區(qū)經(jīng)濟條件和行政文化等）納入分析，其情況將更為復雜多變。為了從復雜現(xiàn)象中抽絲剝繭地提煉出理論命題，本文給出了如圖4所示的運動式治理作用機制。它揭示出在中國政府管理中反復出現(xiàn)的地方運動式治理具有相對穩(wěn)定的發(fā)生機制——在本質(zhì)上講，該現(xiàn)象由中國獨特的中央-地方政府間關(guān)系所形塑，為地方政府組織的有限理性決策所驅(qū)動，在多種作用力的博弈過程中產(chǎn)生。從這個意義上看，運動式治理與科層制日常管理有著部分重合的制度源頭。事實上，運動式治理未必一定放棄傳統(tǒng)的日常管理手段，相反，大量在日常實踐中被證明為行之有效的手段（如機動車限行）也會被決策者吸納到環(huán)境治理運動之中。正如渠敬東等所指出的，政府職能的發(fā)揮不僅僅依靠其權(quán)威，也離不開不斷改進的行政程序和管理技術(shù)[40]，環(huán)境運動式治理正是以一種漸趨專業(yè)化的方式存在于現(xiàn)實實踐之中，這也與科層制日常管理有著相似之處。

5?結(jié)?論

運動式治理作為地方政府應(yīng)對上升為“中心任務(wù)”的環(huán)境治理問題的一種常見舉措，在中國推進大氣污染治理過程中兼具重要的理論與現(xiàn)實意義。然而，以往研究雖然注意到這一治理手段產(chǎn)生的實現(xiàn)后果[17]，但對其反復出現(xiàn)的內(nèi)在因果邏輯仍較為模糊?；诖?，本文采用基于文本分析的社會網(wǎng)絡(luò)分析方法對X市的先后三項大氣污染治理運動進行了跨案例比較分析，識別出探索型、協(xié)同型和突擊型等運動式環(huán)境治理的三種類型。研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境運動式治理在中國情境下具有相對穩(wěn)定的發(fā)生機制，而其呈現(xiàn)類型和治理效果主要受合法性和問責壓力影響。可以發(fā)現(xiàn)，中國兼是強大體制韌性和政策彈性的國家制的特征，經(jīng)我國政府采用運動式論理提供了有力保障，并對不同類型運動式治理的效能產(chǎn)生了深度影響。

本研究的主要創(chuàng)新點主要體現(xiàn)以下方面：一是突破了以往對環(huán)境運動式治理輪廓的白描，在以往研究的基礎(chǔ)上采用跨案例的研究方法對地方政府大氣污染運動式治理的深層因果邏輯進行探究。二是運用“目標—主體—手段—后果”的理論構(gòu)架，縱覽環(huán)境運動式治理中政策執(zhí)行全過程，并對不同的運動式治理活動進行類型劃分。三是識別出地方政府在大氣污染治理實踐中應(yīng)用的運動式治理的影響因素、持續(xù)原因以及制度成因，勾勒出環(huán)境運動式治理的全貌。這些研究發(fā)現(xiàn)嘗試從運動式治理的角度打開地方政府環(huán)境治理和政策執(zhí)行的“黑箱”，為解析地方政府組織運作過程提供了新的思路，也給構(gòu)建環(huán)境治理的政治和技術(shù)影響因素中層理論提供了經(jīng)驗證據(jù)。

作為一項探索性案例研究，本文提出的理論觀點仍有待在未來研究中進行更深入的實證檢驗，例如采用統(tǒng)計調(diào)查或面板數(shù)據(jù)進行更細致的假設(shè)檢驗。除此以外，地方政府主要領(lǐng)導在環(huán)境治理中扮演的角色也值得進一步的研究。在本研究三個案例覆蓋的前后總計8年時間內(nèi)，該市先后經(jīng)歷過5任市委書記和3位市長的更替。在當代中國地方政府管理體制下，盡管很難準確評估領(lǐng)導更替對大氣污染治理的實際影響，但地方政府主官的決策偏好很可能會影響到政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，這仍有待在未來研究中更加細致地考察領(lǐng)導特征與政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)特征之間的關(guān)系。

（編輯：于?杰）

參考文獻

[1]KITAGAWA?H.?Environmental?policy?under?president?Xi?Jinping?leadership：?the?changing?environmental?norms，?in?environmental?policy?and?governance?in?China[M].?Tokyo，Japan：?Springer，2017：?1-15.

[2]ZHENG?S，KAHN?M?E.?A?new?era?of?pollution?progress?in?urban?China？[J].?Journal?of?economic?perspectives，?2017，?31（1）：?71-92.

[3]周雪光.?運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考[J].?開放時代，?2012?（9）：105-125.

[4]RAN?R.?Understanding?blame?politics?in?Chinas?decentralized?system?of?environmental?governance：?actors，?strategies?and?context[J].?The?China?quarterly，?2017，231：634-661.

[5]KOSTKA?G，?NAHM?J.?Central-local?relations：?recentralization?and?environmental?governance?in?China[J].?The?China?quarterly，?2017，231：?567-682.

[6]ZHANG?H，?WANG?S，?HAO?J，?et?al.?Air?pollution?and?control?action?in?Beijing[J].?Journal?of?cleaner?production，?2016，112：?1519-1527.

[7]賀璇，?王冰.?“運動式”治污：中國的環(huán)境威權(quán)主義及其效果檢視[J].?人文雜志，?2016（10）：?121-128.

[8]李輝.?可重復性分析框架下霧霾治理的實驗研究——以“APEC空氣質(zhì)量保障行動”為例[J].?社會科學輯刊，?2018?（5）：?134-141.

[9]王惠娜.?基層政府的控制權(quán)：對Q市環(huán)保大檢查的個案研究[J].?中國行政管理，?2017（1）：?84-89.

[10]孫濤，?溫雪梅.?府際關(guān)系視角下的區(qū)域環(huán)境治理——基于京津冀地區(qū)大氣治理政策文本的量化分析[J].?城市發(fā)展研究，?2017，?24（12）：?45-53.

[11]GOFEN?A.?Mind?the?gap：?dimensions?and?influence?of?street-level?divergence[J].?Journal?of?public?administration?research?and?theory，?2013，?24（2）：?473-493.

[12]WU?J，?ZUIDEMA?C，?GUGERELL?K，?et?al.?Mind?the?gap！?barriers?and?implementation?deficiencies?of?energy?policies?at?the?local?scale?in?urban?China[J].?Energy?policy，?2017，?106：?201-211.

[13]SHIN?K.?Neither?centre?nor?local：?community-driven?experimentalist?governance?in?China[J].?The?China?quarterly，?2017，?231：?607-633.

[14]WONG?C，?KARPLUS?V?J.?Chinas?war?on?air?pollution：?can?existing?governance?structures?support?new?ambitions？[J].?The?China?quarterly，?2017，?231：?662-684.

[15]VAN?ROOIJ?B.?Implementation?of?Chinese?environmental?law：?regular?enforcement?and?political?campaigns[J].?Development?and?change，?2006，?37（1）：?57-74.

[16]VAN?ROOIJ?B，?ZHU?Q，?LI?N，?et?al.?Pollution?law?enforcement?in?China：?understanding?national?and?regional?variation[M]//?Routledge?handbook?of?environmental?policy?in?China.?New?York：?Routledge，?2017：?193-207.

[17]KENNEDY?J?J，?CHEN?D.?State?capacity?and?cadre?mobilization?in?China：?the?elasticity?of?policy?implementation[J].?Journal?of?contemporary?China，?2018，?27（111）：?393-405.

[18]LO?C?W?H，?FRYXELL?G?E，?VAN?ROOIJ?B，?et?al.?Explaining?the?enforcement?gap?in?China：?local?government?support?and?internal?agency?obstacles?as?predictors?of?enforcement?actions?in?Guangzhou[J].?Journal?of?environmental?management，?2012，?111：?227-235.

[19]LIU?N?N，?LO?C?W?H，?ZHAN?X，?et?al.?Campaign-style?enforcement?and?regulatory?compliance[J].?Public?administration?review，?2015，?75（1）：?85-95.

[20]周雪光，?練宏.?政府內(nèi)部上下級部門間談判的一個分析模型[J].?中國社會科學，?2011（5）：?80-96.

[21]RAINEY?H?G.?Understanding?and?managing?public?organizations[M].San?Francisco：?John?Wiley?&?Sons，?2009.

[22]SABATIER?P?A，?WEIBLE?C?M.Theories?of?the?policy?process[M].Boulder：?Westview?press，?2014.

[23]WIJEN?F.?Means?versus?ends?in?opaque?institutional?fields：?trading?off?compliance?and?achievement?in?sustainability?standard?adoption[J].?Academy?of?management?review，?2014，?39（3）：?302-323.

[24]KNOKE?D?H，?CHEN?X.?Political?perspectives?on?inter-organizational?networks[M].?The?Oxford?handbook?of?inter-organizational?relations.London：?Oxford?University?Press，?2009.

[25]POPP?J，?MILWARD?H?B，?MACKEAN?G，?et?al.?Inter-organizational?networks：?a?review?of?the?literature?to?inform?practice[R].?IBM?Center?for?the?Business?of?Government，?2014：?93-96.

[26]GERRING?J.?What?is?a?case?study?and?what?is?it?good?for？[J].?American?political?science?review，?2004，?98（2）：?341-354.

[27]LEVY?J?S.?Case?studies：?types，?designs，?and?logics?of?inference[J].?Conflict?management?and?peace?science，?2008，?25（1）：?1-18.

[28]EISENHARDT?K?M，?GRAEBNER?M?E.?Theory?building?from?cases：?opportunities?and?challenges[J].?Academy?of?Management?journal，?2007，?50（1）：?25-32.

[29]PODGER?A，?YAN?B.?Public?administration?in?China?and?Australia：?different?worlds?but?similar?challenges[J].?Australian?journal?of?public?administration，?2013，?72（3）：?201-219.

[30]EISENHARDT?K?M.?Building?theories?from?case?study?research[J].?Academy?of?Management?review，?1989，?14（4）：?532-550.

[31]GIBBERT?M，?RUIGROK?W.?The?‘whatand‘howof?case?study?rigor：?three?strategies?based?on?published?work[J].?Organizational?research?methods，?2010，?13（4）：?710-737.

[32]LIGUORI?M，?STECCOLINI?I，?ROTA?S.?Studying?administrative?reforms?through?textual?analysis：?the?case?of?Italian?central?government?accounting[J].?International?review?of?administrative?sciences，?2018，?84（2）：?308-333.

[33]LECY?J?D，?MERGEL?I?A，?SCHMITZ?H?P.?Networks?in?public?administration：?current?scholarship?in?review[J].?Public?management?review，?2014，?16（5）：?643-665.

[34]BRUMMEL?R?F，?NELSON?K?C，?JAKES?P?J.?Burning?through?organizational?boundaries？?examining?inter-organizational?communi?cation?networks?in?policy-mandated?collaborative?bushfire?planning?groups[J].?Global?environmental?change，?2012，?22（2）：?516-528.

[35]TANG?P，?DENG?C，?SHAO?S，?et?al.?Leveraging?intergovernmental?and?cross-sectoral?networks?to?manage?nuclear?power?plant?accidents：?a?case?study?from?China[J].?Journal?of?cleaner?production，?2017，?162：?1551-1566.

[36]YIN?R?K.?Case?study?research：?design?and?methods?（applied?social?research?methods）[M].?Thousand?Oaks：?Sage?publications，?2014.

[37]呂捷，?鄢一龍，?唐嘯.?“碎片化”?還是?“耦合”？?五年規(guī)劃視角下的央地目標治理[J].?管理世界，?2018，?34（4）：?55-66.

[38]李元珍.?央地關(guān)系視閾下的軟政策執(zhí)行——基于成都市?L?區(qū)土地增減掛鉤試點政策的實踐分析[J].?公共管理學報，?2013，?10（3）：?14-21.

[39]何艷玲，?汪廣龍，?陳時國.?中國城市政府支出政治分析[J].?中國社會科學，?2014，?7：?87-106.

[40]渠敬東，?周飛舟，?應(yīng)星.?從總體支配到技術(shù)治理[J].?中國社會科學，?2009?（6）：104-127.

[41]LI?Y，?KOPPENJAN?J，?VERWEIJ?S.?Governing?environmental?conflicts?in?China：?under?what?conditions?do?local?governments?compromise？[J].?Public?administration，?2016，?94（3）：?806-822.

[42]YANG?L.?Types?and?institutional?design?principles?of?collaborative?governance?in?a?strong-government?society：?the?case?study?of?desertification?control?in?northern?China[J].?International?public?management?journal，?2017，?20（4）：?586-623.

[43]LI?L?C，?PAINTER?M.?Shirkers?or?toilers？?local?strategic?action?and?education?policy?under?fiscal?abundance[J].?Journal?of?contemporary?China，?2016，?25（102）：?851-866.

[44]XIE?Q.?Authoritarian?integrative?governance?in?China：?understanding?the?crucial?role?of?political?risk?aversion[J].?Public?administration?and?development，?2016，?36（5）：?313-329.

[45]YEE?W?H，?TANG?S?Y，?LO?C?W?H.?Regulatory?compliance?when?the?rule?of?law?is?weak：?evidence?from?Chinas?environmental?reform[J].?Journal?of?public?administration?research?and?theory，?2014，?26（1）：?95-112.

[46]韓超，?劉鑫穎，?王海.?規(guī)制官員激勵與行為偏好——獨立性缺失下環(huán)境規(guī)制失效新解[J].?管理世界，?2016?（2）：?82-94.

[47]劉華軍，劉傳明.環(huán)境污染空間溢出的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其解釋——基于1997—2013年中國省際數(shù)據(jù)的經(jīng)驗考察[J].??經(jīng)濟與管理評論，2017（1）：57-64.

[48]沈坤榮，?金剛，?方嫻.?環(huán)境規(guī)制引起了污染就近轉(zhuǎn)移嗎？[J].?經(jīng)濟研究，?2017，?5：?44-59.

[49]LIU?Z，?MAO?X，?TU?J，?et?al.?A?comparative?assessment?of?economic-incentive?and?command-and-control?instruments?for?air?pollution?and?CO2?control?in?Chinas?iron?and?steel?sector[J].?Journal?of?environmental?management，?2014，?144：?135-142.

[50]鄭石明，?羅凱方.?大氣污染治理效率與環(huán)境政策工具選擇——基于?29?個省市的經(jīng)驗證據(jù)[J].?中國軟科學，?2017?（9）：?184-192.

[51]BOSCHKEN?H?L.?Aligning?a?multi-government?network?with?situational?context：?metropolitan?governance?as?an?organizational?systems?problem[J].?American?review?of?public?administration，?2017，?47（2）：?189-208.

[52]LIU?L，?WU?T，?LI?S，?et?al.?The?drivers?of?local?environmental?policy?in?China：?an?analysis?of?Shenzhens?environmental?performance?management?system，?2007-2015[J].?Journal?of?cleaner?production，?2017，?165：?656-666.

[53]EDIN?M.?State?capacity?and?local?agent?control?in?China：?CCP?cadre?management?from?a?township?perspective[J].?The?China?quarterly，?2003，?173：?35-52.

How?is?air?pollution?regulated?in?China？

a?comparative?case?study?on?City?Xs?action?network

YAN?Bo1?WU?Long1?CHEN?Bin2?YANG?Ze-sen?3?WU?Jian-nan?4

（1.?School?of?Public?Policy?and?Administration，?Xian?Jiaotong?University，?Xian?Shaanxi?710049，China;

2.?Marxe?School?of?Public?and?International?Affairs，?Baruch?College/CUNY，?New?York?10010，?USA;

3.?School?of?Social?Sciences，?Tsinghua?University，?Beijing?100084，China;?4.??School?of?International?and

Public?Affairs，?Shanghai?Jiao?Tong?University，?Shanghai?200030，China）

Abstract?How?to?promote?Chinas?air?pollution?control?is?a?tough?problem?faced?by?both?researchers?and?officials?at?present.?Therefore，?it?is?necessary?and?important?to?reveal?the?underlying?mechanism?behind?the?campaign-style?environmental?governance?at?the?local?level.?This?paper?explores?the?characteristics?of?campaign-style?environmental?governance?movements?by?means?of?a?multiple-case?analysis?integrated?with?social?network?analysis?（SNA）?of?three?air?pollution?control?practices?in?City?X.?Exploratory，?Collaborative，?and?Annihilated?modes?of?campaign-style?environmental?governance?are?identified?according?to?Means-Ends?analysis.?The?finding?shows?that?the?recurring?local?campaign-style?governance?derives?from?a?stable?occurrence?mechanism，?and?that?local?governments?authorized?legitimacy?and?accountability?pressures?are?important?factors?leading?to?the?different?governance?modes.?By?means?of?progressive?performance?improvement?and?effective?cross-sectional?collaboration?as?well?as?explicit?policy?toolbox，?campaign-style?governance?plays?a?key?role?in?tackling?contemporary?Chinas?environmental?issues.?And?these?elements?explain?why?local?governments?have?repeatedly?adopted?campaign-style?governance?to?address?environmental?issues.?Furthermore，?organizational?flexibility，?authoritarian?resilience，?and?elasticity?in?implementation?provide?an?institutional?guarantee?for?local?campaign-style?environmental?governance，?and?contribute?to?the?differences?in?the?consequences?of?different?governance?modes.?In?conclusion，?campaign-style?governance?plays?a?positive?role?in?local?environmental?governance?practice，?and?it?can?be?complementary?to?the?conventional?governance?methods.?However，?this?governance?tool?should?be?reasonably?used?through?the?improvement?of?legal?authorization?and?performance?management?systems.?This?research?goes?beyond?the?existing?literature?of?campaign-style?governance?based?on?long-term?observation?of?environmental?practices.?This?paper?reveals?the?casual?logic?behind?Chinas?air?pollution?control?from?the?perspectives?of?presentation?type，?influencing?factors，?sustainable?causes?and?institutional?causes.?The?results?not?only?reveal?the?‘black?box?of?local?governments?environmental?governance?and?policy?implementation?from?the?perspective?of?campaign-style?governance，?but?also?provide?insights?and?empirical?evidence?for?building?a?meso-level?theory?of?environmental?governance.

Key?words?air?pollution;?campaign-style?governance;?accountability?pressure;?environmental?policy?implementation;?social?network?analysis

收稿日期：2019-10-20修回日期：2020-02-09

作者簡介：閻波，博士，教授，博導，主要研究方向為績效管理與問責。E-mail：?yanbosir@xjtu.edu.cn。

通信作者：吳建南，博士，教授，博導，主要研究方向為公共組織創(chuàng)新與績效管理。E-mail：?jnwu@sjtu.edu.cn。

基金項目：國家自然科學基金項目“問責機制何以奏效？面向公共部門政策執(zhí)行的實證研究”（批準號：71473190）;教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目“大氣污染政府間協(xié)同治理機制研究”（批準號：17JZD025） 。