張煒

摘 要：新時期我國土地儲備發(fā)生很大的改變，從試點(diǎn)到全面推行，土地儲備制度越來越完善，這對土地資源合理分配和利用有很大的影響，促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，然而在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，出現(xiàn)很多不可預(yù)測的問題。本文在土地儲備制度的轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下，分析其存在的問題及轉(zhuǎn)型發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：新時期 ;土地儲備 ;轉(zhuǎn)型發(fā)展與路徑

前 言

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會處于轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，我國土地儲備從試點(diǎn)到全面推行，土地儲備制度越來越完善，這對土地資源合理分配和利用有很大的影響，促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，然而在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，我國土地儲備運(yùn)行管理工作存在很多問題，導(dǎo)致土地儲備管理工作開展面臨重重困難，尤其是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和土地使用之間的矛盾，因此，研究土地儲備轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑有重要 的意義。

1新時期土地儲備工作存在的問題

1.1土地儲備法律制度不完善

新時期我國對土地儲備管理的法律法規(guī)主要是“土地儲備管理辦法”，是從土地儲備工作經(jīng)驗(yàn)上升到政策層面，帶有一定的強(qiáng)制性。土地儲備是一項(xiàng)復(fù)雜工程，而新時期我國土地儲備工作依據(jù)的各項(xiàng)規(guī)范性文化和地方性法規(guī)存在一定的差異，土地儲備機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)不統(tǒng)一。有些地方性法律法規(guī)與其他部門或者行業(yè)有沖突，征地和儲備工作開展困難。政府制定土地儲備條例可以有效管理土地，促使土地市場規(guī)范化運(yùn)作。但是政府是土地儲備主體之一，這與政府角色矛盾，另外，儲備土地抵押融資法律制度不完善，新時期的土地儲備制度缺乏法律層面的制約因素。

1.2新時期土地收儲能力與城市化規(guī)劃目的不符

城市化建設(shè)不斷發(fā)展，建設(shè)用地數(shù)量增加。當(dāng)前政府進(jìn)行土地儲備主要通過四種方式實(shí)現(xiàn)，即征收、回收和置換。征收是傳統(tǒng)城市化建設(shè)中采用的主要方式，雖然速度快但是帶有強(qiáng)制行為受到群眾的質(zhì)疑。新時期土地儲備是基于新型城市化建設(shè)基礎(chǔ)上采取的收地方式，以往的靠拆遷增加土地儲備量已經(jīng)難以維持，更多是對低效的存量建設(shè)用地進(jìn)行更新改造。另外，修改后的《土地儲備管理辦法》，土地儲備入庫標(biāo)準(zhǔn)有所提高，嚴(yán)格檢查入庫前各項(xiàng)指標(biāo)，對前期開發(fā)工作提出更高要求，以上操作主要是為了規(guī)范土地儲備行為，但會增加土地收儲時長和難度，從而限制了土地儲備機(jī)構(gòu)的儲存容量和效率。

1.3土地儲備費(fèi)用增加，土地儲備資金不足

土地儲備工作正常開展需要大量的資金支持，這些年來，國內(nèi)房地產(chǎn)市場不斷發(fā)展，土地價格持續(xù)上漲，土地儲備成本上升很快，各級政府土地儲備的儲備資金匱乏。根據(jù)修改后的《土地儲備管理辦法》，政府在年終預(yù)算時，應(yīng)該適當(dāng)安排土地儲備金，并指定用于特殊用途。

國家及財政部不允許土地儲備機(jī)構(gòu)向銀行融資貸款，新時期土地儲備資金大部分來自地方政府專項(xiàng)資金或者土地儲備專項(xiàng)債權(quán)資金。一方面，地方政府土地儲備專項(xiàng)資金普遍不足，難以實(shí)施分配工作;另一方面，土地儲備專項(xiàng)債券資金額度比較小，這與實(shí)際資金需求相差甚遠(yuǎn)，且使用限制條件較多，缺乏靈活性，由于資金不足，不利于開展土地儲備工作。

2新時期土地儲備的轉(zhuǎn)型發(fā)展與路徑

新時期土地儲備的轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，面臨很多困難，當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)處在轉(zhuǎn)型發(fā)展時期。因此，需要脫離城鄉(xiāng)固有的雙重土地管理制度，實(shí)現(xiàn)對城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理，發(fā)揮土地儲備的作用，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，通過分析新時期土地儲備的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑，促使土地儲備制度向更科學(xué)的方向發(fā)展。

2.1 城鄉(xiāng)市場統(tǒng)一化，促進(jìn)建設(shè)用地增長

農(nóng)村商品集中建設(shè)用地進(jìn)入市場以來，推進(jìn)了集體建設(shè)用地使用權(quán)工作的開展，在此背景下，需加強(qiáng)對建設(shè)用地市場交易平臺的統(tǒng)一管理，并在此基礎(chǔ)上，增加建設(shè)用地供給主體。明確流轉(zhuǎn)建設(shè)用地相關(guān)指標(biāo)，突破壟斷供給機(jī)制，有效地抑制壟斷高價，采取此種方式，使土地價格更加合理。采用科學(xué)合理的方法調(diào)整土地儲備和供應(yīng)，控制新建筑用地供應(yīng)，最大限度地發(fā)展和利用城市儲存用地，確保各類建設(shè)用地的平衡，促進(jìn)城市的均衡發(fā)展。

2.2完善相關(guān)法律法規(guī)

自從實(shí)施《土地儲備管理辦法》以來，我國土地儲備制度更加規(guī)范化和合法化，但是法律法規(guī)還有很多不足之處，很多問題都沒能得到很好地解決。因此，應(yīng)當(dāng)依托法律授權(quán)，為土地儲備提供法律支撐。通過健全土地儲備法律法規(guī)，構(gòu)建分級管理體系，用法律約束土地儲備制度。無論我國立法機(jī)構(gòu)，還是地方政府都要依據(jù)土地儲備工作背景及要求，把完整的法律法規(guī)、規(guī)章制度等確立下來，為政府、各利益主體、土地儲備機(jī)構(gòu)等提供法律約束，確保工作開展更加嚴(yán)謹(jǐn)。

2.3拓寬融資渠道，增加土地融資方式

通過發(fā)揮土地儲備機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的融資模式，充分利用各種資金籌資渠道，借鑒國外土地儲備融資模式，創(chuàng)新現(xiàn)有模式，建立高校且完整的多元化融資系統(tǒng)，充分發(fā)揮融資平臺的作用，充分利用融資政策，確保資金的穩(wěn)定供給，減低財務(wù)風(fēng)險。針對一些土地資源管理水平比較高且各方面條件比較成熟的區(qū)域可以開展土地資金和債券，豐富地區(qū)融資內(nèi)容，使融資方式更加科學(xué)化，并持續(xù)完善政府融資體制，讓地方政府不再作為融資主體，無需土地儲備抵押。在開展土地儲備工作中，可以委派相關(guān)國有土地資產(chǎn)管理公司，代替政府職能，使政府不再參與土地經(jīng)營，政府部門把精力放在土地規(guī)劃管理及市場宏觀調(diào)控工作中，建立起新時期土地儲備制度。

2.4鼓勵公眾積極參與，發(fā)揮土地儲備優(yōu)勢

通過鼓勵公眾參與土地儲備公眾，以信息披露方式，讓土地利益相關(guān)者對土地儲備情況有所了解，同時也可以增加土地儲備融資方式，擴(kuò)大湊集資金的渠道，引入社會資本。政府與企業(yè)要加強(qiáng)合作，調(diào)整社會資金金融土地儲備市場，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，土地儲備不再是政府壟斷，群眾的參與使土地儲備優(yōu)勢更加明顯。

3.結(jié)束語

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會處于轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，我國土地儲備從試點(diǎn)到全面推行，土地儲備制度越來越完善，促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，然而在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，遇到很多問題。根據(jù)上述分析，在新時期背景下的土地儲備轉(zhuǎn)型發(fā)展工作中，需要完善相應(yīng)的法律法規(guī)制度，才能確保收儲工作的持續(xù)開展，從而發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，引起各種不同的融資投資方式，促進(jìn)土地儲備市場朝著市場化方向發(fā)展，鼓勵群眾參與積極性，確保土地儲備管理工作開展順利。

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