錢(qián)超然

【摘要】PPP模式整合政府資源及社會(huì)企業(yè)資源，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用越發(fā)普遍，前期咨詢作為PPP項(xiàng)目的重點(diǎn)服務(wù)手段，與項(xiàng)目執(zhí)行及運(yùn)營(yíng)質(zhì)量密切相關(guān)。為此本文分析PPP項(xiàng)目的前期咨詢方法及影響，肯定前期咨詢?cè)赑PP項(xiàng)目建設(shè)中的重要作用，為相關(guān)研究的開(kāi)展提供理論參考。

【關(guān)鍵詞】PPP模式;前期咨詢;全過(guò)程咨詢

當(dāng)前，全過(guò)程咨詢服務(wù)在PPP項(xiàng)目中應(yīng)用十分廣泛。從項(xiàng)目策劃準(zhǔn)備直至項(xiàng)目落地實(shí)施，均需要依托第三方咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化技術(shù)服務(wù)。PPP前期咨詢涵蓋項(xiàng)目識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段、執(zhí)行階段，涉及多類型的咨詢服務(wù)。隨著PPP政策體系逐步完善，落地項(xiàng)目不斷增多，PPP模式前期咨詢也逐漸流程化、規(guī)范化。通過(guò)分析前期咨詢方法及對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的影響，有利于全過(guò)程咨詢更好為PPP項(xiàng)目服務(wù)。

1、PPP模式前期咨詢重點(diǎn)工作

1.1項(xiàng)目識(shí)別階段

PPP項(xiàng)目識(shí)別階段的咨詢應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面：

一是研判項(xiàng)目采用PPP模式建設(shè)的必要性和可行性?！蛾P(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》可理解為PPP模式的“負(fù)面清單”：不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目;因涉及國(guó)家安全或重大公共利益，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的;僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的;不適宜采用PPP模式實(shí)施。故首先要從政策層面識(shí)別項(xiàng)目采用PPP模式是否符合準(zhǔn)入門(mén)檻，從項(xiàng)目投資規(guī)模是否夠大，能否降低項(xiàng)目全生命周期建設(shè)和運(yùn)維成本，能否提高公共服務(wù)供給質(zhì)量水平等角度初步研判采用PPP模式的必要性。

二是關(guān)注項(xiàng)目屬區(qū)地方財(cái)政承受能力和項(xiàng)目市場(chǎng)化收益性。《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中規(guī)定，每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%;財(cái)政支出責(zé)任占比高于5%的區(qū)域，不得新增政府付費(fèi)項(xiàng)目[1]。故在項(xiàng)目規(guī)劃階段，須結(jié)合政策規(guī)定，須結(jié)合項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、交易模式以及市場(chǎng)化收益情況，初步分析估測(cè)年度的政府支出責(zé)任，與地方財(cái)政承受能力進(jìn)行比較，衡量項(xiàng)目能否順利被納入國(guó)家財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)，以保障項(xiàng)目的合法性、合規(guī)性。

三是同步開(kāi)展項(xiàng)目可行性研究工作，細(xì)化投資邊界。本質(zhì)上看，不論項(xiàng)目是否采用PPP模式，政府投資項(xiàng)目的可行性研究工作都應(yīng)“走在前面”。項(xiàng)目在識(shí)別階段應(yīng)同步開(kāi)展可行性研究，對(duì)建設(shè)規(guī)模及內(nèi)容、總投資、收入及運(yùn)維成本等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，提高數(shù)據(jù)精度，為PPP模式可行性論證提供支撐。以污水處理PPP項(xiàng)目為例，對(duì)污水管網(wǎng)長(zhǎng)度、污水處理量、污水處理標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容估算與實(shí)際發(fā)生偏離，引發(fā)方案設(shè)計(jì)變更問(wèn)題，導(dǎo)致出現(xiàn)矛盾爭(zhēng)議，最終可能引發(fā)項(xiàng)目延期風(fēng)險(xiǎn)。

1.2項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段核心咨詢工作在于PPP項(xiàng)目“兩評(píng)一案”編制，即：PPP實(shí)施方案、財(cái)政承受能力論證、物有所值評(píng)估。在可研報(bào)告批復(fù)后，項(xiàng)目投資規(guī)模及內(nèi)容、總投資金額基本確定，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)運(yùn)作方式，交易結(jié)構(gòu)，項(xiàng)目公司組建、運(yùn)營(yíng)及移交，績(jī)效考核，風(fēng)險(xiǎn)分配框架，社會(huì)投資人要求等內(nèi)容進(jìn)行分析和研究，明確PPP項(xiàng)目核心商務(wù)交易模式，為下階段提供支撐。

1.3項(xiàng)目采購(gòu)階段

PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段的咨詢服務(wù)重點(diǎn)為采購(gòu)方式確定、資格預(yù)審條件設(shè)計(jì)、招標(biāo)標(biāo)的及評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、招標(biāo)流程等。社會(huì)資本方選擇要遵循三個(gè)基本原則：一是要選擇建設(shè)及運(yùn)維能力強(qiáng)，資金實(shí)力和融資能力有保障，項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)社會(huì)資本方;二是選擇程序要公平、公開(kāi)、公正，不能排除潛在投標(biāo)人或有明顯歧視;三是要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性標(biāo)的和程序，讓政府方能夠從市場(chǎng)上獲得相對(duì)更好的商務(wù)條件。

例如，政府方先委托設(shè)計(jì)單位完成某體育公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)，并以此為基礎(chǔ)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方。由項(xiàng)目公司委托全過(guò)程設(shè)計(jì)總承包單位，讓其服務(wù)于整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)周期。咨詢服務(wù)企業(yè)則協(xié)助政府方開(kāi)展一系列前期工作，在采購(gòu)階段，設(shè)定企業(yè)綜合實(shí)力、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、融資能力等商務(wù)指標(biāo)，結(jié)合施工技術(shù)及具體報(bào)價(jià)，篩選出經(jīng)驗(yàn)豐富、施工能力強(qiáng)的最佳社會(huì)資本方。

1.4合同制定階段

PPP項(xiàng)目合同管理中，咨詢管理重點(diǎn)在于保障合同的合規(guī)合法性，要求合同條款與國(guó)家宏觀法規(guī)、政策相適應(yīng)。另外，PPP合同制定必須保持公平性和公正性，通過(guò)前期咨詢服務(wù)，確保政府方、社會(huì)資本方的權(quán)力、義務(wù)、合理利益均能得到保護(hù)。

2、前期咨詢工作影響分析

2.1提升前期工作地位

PPP項(xiàng)目前期咨詢工作可對(duì)項(xiàng)目必要性、可行性、合理性進(jìn)行充分論證，挖掘潛在問(wèn)題、矛盾、爭(zhēng)議并提前解決，提高執(zhí)行階段的順暢性。故在PPP項(xiàng)目中，必須提高前期咨詢的重要地位，整合工程、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等多學(xué)科知識(shí)，合理選擇論證方法，對(duì)PPP項(xiàng)目可行性做綜合評(píng)估，為投資決策的科學(xué)性、合理性提供必要的理論依據(jù)。

反之，咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)自身也要積極提升業(yè)務(wù)水平，創(chuàng)新咨詢技術(shù)方法。對(duì)已實(shí)施的PPP項(xiàng)目典型案例進(jìn)行剖析，深入了解不同類型PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，從中總結(jié)與項(xiàng)目可行性評(píng)估有關(guān)的規(guī)律性、指導(dǎo)性內(nèi)涵，反補(bǔ)到咨詢工作實(shí)踐中;技術(shù)人員需對(duì)項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)、外部效應(yīng)、預(yù)期收益等進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，并將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)建議、績(jī)效指標(biāo)評(píng)估結(jié)果、融資方案建議等納入到可行性研究中，提高前期咨詢服務(wù)價(jià)值。

2.2完善PPP咨詢服務(wù)體系

PPP模式在我國(guó)發(fā)展歷史還不長(zhǎng)，PPP前期咨詢行業(yè)方興未艾，行業(yè)還未形成完整的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系、服務(wù)價(jià)格指導(dǎo)。為了使前期咨詢?cè)赑PP項(xiàng)目實(shí)施中充分發(fā)揮作用優(yōu)勢(shì)，對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系、價(jià)格指導(dǎo)等體系完善至關(guān)重要。

例如，全國(guó)各地對(duì)財(cái)政部的部分PPP政策解讀、指標(biāo)釋義不一致，使得PPP項(xiàng)目前期咨詢服務(wù)在各地均要先適應(yīng)“地方規(guī)則”“地方要求”。此外，目前全國(guó)僅有廣東、四川兩省的工程咨詢協(xié)會(huì)出臺(tái)了PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)收費(fèi)指導(dǎo)意見(jiàn)，其余地方均沒(méi)有指導(dǎo)價(jià)格，導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格混亂，標(biāo)準(zhǔn)不一。按照前述兩省出臺(tái)意見(jiàn)，PPP“兩評(píng)一案”咨詢收費(fèi)價(jià)格僅為項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究的50%-80%，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。對(duì)咨詢報(bào)告的核心內(nèi)容也未提出明確要求，一定程度制約了前期咨詢服務(wù)的價(jià)值發(fā)揮。

結(jié)論：

在當(dāng)前國(guó)家大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的形勢(shì)下，PPP模式鼓勵(lì)社會(huì)投資人參與公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，不僅能夠創(chuàng)新投融資模式、緩解財(cái)政壓力，還能夠有效提高設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理效率，降低項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)多方共贏;同時(shí)也有利于政府簡(jiǎn)政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變，提升管理水平。而PPP前期咨詢服務(wù)為政府方和社會(huì)資本充當(dāng)了智庫(kù)、顧問(wèn)角色，未來(lái)應(yīng)該更加得到各方重視。提高PPP前期咨詢服務(wù)工作質(zhì)量，對(duì)于提升PPP項(xiàng)目合作構(gòu)架搭建的科學(xué)性、合理性，促進(jìn)各方資源互補(bǔ)、利益平衡，最終推進(jìn)PPP項(xiàng)目能夠順利落地實(shí)施等具有重要意義。

參考文獻(xiàn)：

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