杜磊蕾

[摘 ? ?要] 地方政府投融資平臺(tái)公司在擴(kuò)大就業(yè)、活躍市場(chǎng)、穩(wěn)定社會(huì)及推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面具有不可替代的作用，加強(qiáng)投融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)管理具有重要意義，本文主要分析地方政府投融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，重點(diǎn)探究提升政府投融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)管理水平的路徑。

[關(guān)鍵詞] 政府投融資平臺(tái);財(cái)務(wù)管理;提升路徑

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 13. 016

[中圖分類號(hào)] F275 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] ?A ? ? ?[文章編號(hào)] ?1673 - 0194（2020）13- 0036- 02

1 ? ? ?引 ? ?言

進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府的重要職能。此項(xiàng)職責(zé)的履行需要大量的資金支持，單靠財(cái)政撥款等途徑獲取的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須豐富的資金來(lái)源，而政府投融資平臺(tái)以融資為主要經(jīng)營(yíng)目的，服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策，在實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)職能、推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、緩解財(cái)政資金壓力等方面發(fā)揮了巨大作用。但是隨著業(yè)務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，政府投融資平臺(tái)公司的管理尤其是財(cái)務(wù)管理方面開始出現(xiàn)各種問(wèn)題，如資本結(jié)構(gòu)不合理、財(cái)務(wù)管理制度不健全、執(zhí)行力不足、償債能力與其戰(zhàn)略地位不符等，導(dǎo)致財(cái)務(wù)狀況惡化，償債能力、持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力弱化。因此，探討提升政府投融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)管理水平的路徑具有必要性。

2 ? ? ?政府投融資平臺(tái)公司在財(cái)務(wù)活動(dòng)中存在的問(wèn)題

2.1 ? 財(cái)務(wù)管理缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)

長(zhǎng)期以來(lái)，政府投融資平臺(tái)公司處于“事業(yè)單位”兼“公司”雙重經(jīng)濟(jì)角色定位。大部分高層管理人員來(lái)自政府，有豐富的政府工作經(jīng)驗(yàn)，把大量的精力投入到抓建設(shè)、創(chuàng)業(yè)績(jī)的工作中去，但與此同時(shí)，對(duì)于財(cái)務(wù)管理缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致平臺(tái)公司存在對(duì)投資活動(dòng)的專業(yè)研究不深入，對(duì)融資決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不及時(shí)、不到位等問(wèn)題，使得運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)難以把控。一是公司風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)需進(jìn)一步強(qiáng)化。盡管不少地方的PPP項(xiàng)目或城投項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行了一定的風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)，但是其制度流程依然有待完善，平臺(tái)公司對(duì)于項(xiàng)目現(xiàn)金流、預(yù)期收益、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究環(huán)節(jié)分析存在一定的弱化現(xiàn)象，加之過(guò)度依靠地方政府信用的融資模式，平臺(tái)公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)有待提升。二是財(cái)務(wù)管理制度需進(jìn)一步完善。由于平臺(tái)公司過(guò)度依賴地方城市基建項(xiàng)目的統(tǒng)一調(diào)配和決策，在投融資業(yè)務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，公司的融資成本分析、項(xiàng)目投融資預(yù)算、投融資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)存在部分缺失或難以控制，使得公司財(cái)務(wù)管理制度往往難以有效執(zhí)行，從而影響公司基礎(chǔ)性財(cái)務(wù)治理活動(dòng)的有序開展。

2.2 ? 公司財(cái)務(wù)資本結(jié)構(gòu)不合理

近年來(lái)，各級(jí)政府融資平臺(tái)公司通過(guò)舉債融資，彌補(bǔ)了地方財(cái)政資金供給與經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金需求之間的差距，有力地保障了地方政府重大公共基礎(chǔ)設(shè)施及市政建設(shè)項(xiàng)目的順利開展，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。但由于平臺(tái)公司發(fā)債數(shù)量及規(guī)模龐大，使得平臺(tái)公司財(cái)務(wù)杠桿率過(guò)高，公司財(cái)務(wù)資本結(jié)構(gòu)存在不合理的問(wèn)題，包括資產(chǎn)質(zhì)量不高、資產(chǎn)負(fù)債率較高、財(cái)務(wù)費(fèi)用膨脹等。一是債務(wù)總額居高不下。由于平臺(tái)公司承接了大量基建項(xiàng)目，項(xiàng)目資金來(lái)源主要依靠銀行融資、債券的支持，項(xiàng)目融資需求呈現(xiàn)時(shí)間緊、頻次高的特點(diǎn)，部分運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目缺乏還款能力，融資成本總體偏高。二是普遍存在債務(wù)循環(huán)現(xiàn)象。囿于平臺(tái)公司自身造血能力不足，不少平臺(tái)公司主要依靠政府信用背書，通過(guò)直接融資、間接融資的形式對(duì)平臺(tái)公司資金進(jìn)行補(bǔ)充， “滾雪球式”開展投融資運(yùn)作，一旦資金鏈斷裂，平臺(tái)公司將爆發(fā)嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。

2.3 ? 財(cái)務(wù)內(nèi)控制度亟待完善

政府投融資平臺(tái)公司多數(shù)不具備完善的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，盡管個(gè)別平臺(tái)公司已建立了財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，但是其制度執(zhí)行力較弱，使得平臺(tái)公司的項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)無(wú)法受到內(nèi)控管理制度的有效監(jiān)督和約束，這不利于平臺(tái)公司提升自身的經(jīng)營(yíng)管理能力。一方面，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的組織基礎(chǔ)弱化。由于平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)存在責(zé)任界限不清晰、一人多崗、內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)不健全等現(xiàn)象，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度要求的內(nèi)控管理環(huán)境難以科學(xué)構(gòu)建，使得內(nèi)控活動(dòng)所需的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、職責(zé)不相容機(jī)制等難以實(shí)施，這不利于平臺(tái)公司內(nèi)部管理水平的提升。另一方面，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度作用發(fā)揮不充分。盡管部分平臺(tái)公司建立了基本的內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)，包括董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、內(nèi)控委員會(huì)等部門，但是公司的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度流程尚未完善，政府投融資項(xiàng)目的決策活動(dòng)無(wú)法受到有力的約束和調(diào)控，不利于財(cái)務(wù)內(nèi)控制度作用的充分發(fā)揮。

2.4 ? 公司償債能力與其戰(zhàn)略地位不符

個(gè)別平臺(tái)公司不符合市場(chǎng)化運(yùn)轉(zhuǎn)、盈利能力提升的戰(zhàn)略定位，償債能力較弱、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容樂(lè)觀。一是市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式尚未確立。由于平臺(tái)公司投融資業(yè)務(wù)較大部分屬于非營(yíng)利性質(zhì)，項(xiàng)目現(xiàn)金流入有限，加之多數(shù)項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)受制于行政干預(yù)，使得平臺(tái)公司的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)空間有限。二是資本運(yùn)營(yíng)能力有待提升。由于平臺(tái)公司自身資本結(jié)構(gòu)不夠合理，項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)的資本運(yùn)營(yíng)性弱于公益性，加之平臺(tái)公司為項(xiàng)目設(shè)置的資本運(yùn)營(yíng)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，使得平臺(tái)公司的預(yù)期收益能力和償債能力較弱。

3 ? ? ?提升政府投融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)管理水平的路徑

3.1 ? 健全公司的內(nèi)控管理制度，保障財(cái)務(wù)制度規(guī)范化運(yùn)行

要完善平臺(tái)公司的內(nèi)控管理制度，需要公司領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注三方面內(nèi)容：一是建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)控制度。設(shè)置董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、內(nèi)控委員會(huì)等部門，明確其在內(nèi)控活動(dòng)中的職責(zé)定位，優(yōu)化業(yè)務(wù)控制流程，嚴(yán)格按照不相容崗位分離原則設(shè)置崗位，確保公司內(nèi)控管理活動(dòng)的持續(xù)有效開展。二是增加財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的執(zhí)行力。嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，確保項(xiàng)目可行性分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、投融資決策等環(huán)節(jié)受到有力的約束和監(jiān)督，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督職能。三是保證財(cái)務(wù)內(nèi)控信息的可靠傳導(dǎo)。積極搭建財(cái)務(wù)內(nèi)控信息服務(wù)平臺(tái)，確保不同項(xiàng)目公司間、平臺(tái)公司與項(xiàng)目公司之間內(nèi)控信息溝通網(wǎng)絡(luò)暢通，通過(guò)建立財(cái)務(wù)管理分級(jí)授權(quán)，確保政府投融資平臺(tái)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)績(jī)效、項(xiàng)目會(huì)計(jì)信息、項(xiàng)目資金流信息及時(shí)精準(zhǔn)把控。

3.2 ? 優(yōu)化平臺(tái)公司資本結(jié)構(gòu)，改善財(cái)務(wù)管理質(zhì)量

從體制機(jī)制、管理模式、業(yè)務(wù)整合等多方面進(jìn)行針對(duì)性設(shè)計(jì)，通過(guò)區(qū)域內(nèi)多元化城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域的橫向整合、創(chuàng)新融資模式、拓寬融資渠道等方式，優(yōu)化公司資本結(jié)構(gòu)，做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模。一是改進(jìn)融資策略。針對(duì)政策性、公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目做好中長(zhǎng)期資金計(jì)劃安排，降低短期融資頻次，通過(guò)融資成本分析測(cè)算、擇優(yōu)選取融資渠道、降低融資成本。二是實(shí)行橫向多元化戰(zhàn)略。通過(guò)公司兼并、重組的形式，實(shí)現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)之間的資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，擴(kuò)大平臺(tái)公司產(chǎn)業(yè)規(guī)模和行業(yè)影響力，推動(dòng)公司的快速擴(kuò)張，進(jìn)一步優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，確保公司業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的持續(xù)性。三是拓寬融資渠道。改變過(guò)于依賴銀行貸款、融資渠道單一的現(xiàn)狀，從內(nèi)部挖潛，盤活存量，引進(jìn)增量、創(chuàng)新方法上，努力實(shí)現(xiàn)投融資格局多元化、方式多樣化。

3.3 ? 主動(dòng)聚焦產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，提升公司財(cái)務(wù)決策的戰(zhàn)略高度

根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向、市場(chǎng)變化情況，加快戰(zhàn)略變革，構(gòu)建符合自身優(yōu)勢(shì)的業(yè)務(wù)體系，財(cái)務(wù)決策應(yīng)與之保持戰(zhàn)略同步。一是科學(xué)制定資本運(yùn)營(yíng)目標(biāo)。依據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、項(xiàng)目實(shí)際盈利能力設(shè)置科學(xué)合理的資本報(bào)酬目標(biāo)，使得公益性較弱的項(xiàng)目承擔(dān)起平臺(tái)公司的預(yù)期現(xiàn)金流目標(biāo)，確保償債能力可控。二是秉承自主經(jīng)營(yíng)與自負(fù)盈虧的基本理念，建立適應(yīng)公司長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略。以公司投資方案作為依據(jù)，進(jìn)行融資方案的整體籌劃，保證財(cái)務(wù)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可以滿足融資項(xiàng)目基本要求，構(gòu)建科學(xué)的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，減小資金成本.加大財(cái)務(wù)管理力度，建立平臺(tái)公司全面預(yù)算管理制度，制定財(cái)務(wù)預(yù)警機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控，從而保證投融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)的規(guī)范性、安全性，為公司中長(zhǎng)期投融資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)夯實(shí)基礎(chǔ)。三是拓寬融資渠道。改變過(guò)于依賴銀行貸款、融資渠道單一的現(xiàn)狀，從內(nèi)部挖潛，盤活存量，引進(jìn)增量，創(chuàng)新方法，努力實(shí)現(xiàn)投融資格局多元化、方式多樣化。一方面，通過(guò)積極與證券、銀行、信托等服務(wù)機(jī)構(gòu)開展多種形式合作共同研究創(chuàng)新金融產(chǎn)品，利用企業(yè)債券、短期融資券、中期票據(jù)、信托產(chǎn)品等形式進(jìn)行直接融資，達(dá)到拓寬直接融資渠道的目的。另一方面，研究把無(wú)現(xiàn)金流的非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目（公益項(xiàng)目）與可產(chǎn)生現(xiàn)金流項(xiàng)目包裝嫁接，把公益性項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為一個(gè)可經(jīng)營(yíng)、有現(xiàn)金流的項(xiàng)目或者直接通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式引進(jìn)社會(huì)資本，推進(jìn)PPP融資。

3.4 ? 加速公司市場(chǎng)化進(jìn)程，構(gòu)建具備核心競(jìng)爭(zhēng)力的財(cái)務(wù)體系

政府投融資平臺(tái)公司的可持續(xù)發(fā)展和融資依賴于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)金流和利潤(rùn)的支撐。平臺(tái)公司需加速自身的市場(chǎng)化進(jìn)程，從市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制、資產(chǎn)規(guī)模、協(xié)同性、盈利能力等方面整合資源，分類管理，逐步構(gòu)建起可持續(xù)化經(jīng)營(yíng)，多元化融資，具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)化政府投融資平臺(tái)公司。方面項(xiàng)目向市場(chǎng)化運(yùn)作模式轉(zhuǎn)變。重新梳理基于多項(xiàng)目的投融資業(yè)務(wù)流程，相對(duì)獨(dú)立的掌握并分析項(xiàng)目質(zhì)量、項(xiàng)目預(yù)期績(jī)效、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)水平等方面信息，健全項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，削減政府行政干預(yù)機(jī)會(huì)，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作。另一方面，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力。根據(jù)平臺(tái)公司自身資產(chǎn)特點(diǎn)，專注發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，突出主業(yè)，推動(dòng)資金、人才、技術(shù)等各類資源向主業(yè)集中，優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式和管控模式，增強(qiáng)自身造血功能，構(gòu)建公司核心競(jìng)爭(zhēng)力。

4 ? ? ?結(jié) ? ?論

政府投融資平臺(tái)公司要保證自身財(cái)務(wù)管理水平的持續(xù)提升，就需要持續(xù)改進(jìn)自身財(cái)務(wù)活動(dòng)中存在的問(wèn)題，同時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方實(shí)際情況，通過(guò)投融資戰(zhàn)略的調(diào)整、財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的完善、優(yōu)化公司資本結(jié)構(gòu)、加速平臺(tái)公司市場(chǎng)化進(jìn)程等措施，不斷促進(jìn)平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)治理水平的提升。

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