吳煒

摘要： 科學(xué)合理的國土空間規(guī)劃是當前國家快速合理科學(xué)發(fā)展的重要保障，同時也是高效、集約、合理且開放的國土空間應(yīng)用格局在實際應(yīng)用中的重要前提，更是事關(guān)國家城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源開發(fā)、相關(guān)交通鋪設(shè)、水利生態(tài)農(nóng)業(yè)等行業(yè)發(fā)展以及相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟全面健康發(fā)展的重要前提和因素，對于國家的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施具有較為重要的關(guān)鍵性作用。

關(guān)鍵詞： 大數(shù)據(jù);國土空間;規(guī)劃

【中圖分類號】F301.2【文獻標識碼】A【文章編號】1674-3733（2020）15-0023-02

1大數(shù)據(jù)對國土空間規(guī)劃的意義

1.1國土空間規(guī)劃內(nèi)容

國土空間規(guī)劃是一項復(fù)雜的工作，在進行國土空間規(guī)劃過程中，國土空間規(guī)劃按層級內(nèi)容分為“五級三類”，在具體規(guī)劃過程中，應(yīng)當加強對人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等方面入手，完成相應(yīng)的分析工作，保證國土規(guī)劃內(nèi)容的合理性。

1.2大數(shù)據(jù)可以支持國土空間規(guī)劃作業(yè)

每天都會產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的來源種類很多、數(shù)據(jù)主體也很多，這導(dǎo)致具有價值的數(shù)據(jù)密度較低，要想產(chǎn)生的數(shù)據(jù)在國土空間規(guī)劃中可以得到良好的應(yīng)用，應(yīng)構(gòu)建國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)資源體，完成體系建立后，對各項數(shù)據(jù)的采集和形式進行規(guī)范，可以為空間規(guī)劃作業(yè)的順利開展提供數(shù)據(jù)支持。例如，通過對導(dǎo)航數(shù)據(jù)進行分析可以發(fā)現(xiàn)，每天早上7：00-8：00，都會有大量的人從地P到Q地，而到5：30-6：30又由大量的人從Q地返回到P地，通過對這一數(shù)據(jù)可以斷定Q地提供了大量的就業(yè)崗位，而居住空間相對比較緊張，因此，政府可以在P、Q地提供更多的共同交通服務(wù)，也可以在P地提供更多的崗位，在Q地為人們提供更多的住宅，從而實現(xiàn)對國土空間的合理規(guī)劃。

2國土空間規(guī)劃用途內(nèi)容

2.1處理好幾個關(guān)系

2.1.1政府與市場

國土空間用途管制需要同時運用好政府“有形之手”與市場“無形之手”。對于國土空間用途管制的核心區(qū)域“三區(qū)三線”地區(qū)，政府用途管制需貫穿于全部規(guī)劃層級，在充分發(fā)揮空間尺度的差異化管理政策，實現(xiàn)底線思維自上而下的剛性傳導(dǎo)。另一方面，要充分發(fā)揮市場在空間資源配置的決定性作用，在規(guī)劃中留足彈性，自下而上統(tǒng)籌高效配置各類要素資源。如，“負面清單”“空間準入”“標準地”等探索，有效提高空間用途管制的效率。

2.1.2人民群眾的權(quán)益和訴求

加大規(guī)劃的群眾參與度，在規(guī)劃編制過程中充分協(xié)調(diào)各方利益，確保人群眾的獲得感和幸福感。

2.2用好幾個手段

行政手段.按照集約節(jié)約、從緊把握、總量控制的原則，統(tǒng)籌用地計劃安排，健全土地利用計劃指標管理。調(diào)整用地預(yù)審和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限。改進土地征收審批、征地補償安置實施，優(yōu)化用地報批程序。

經(jīng)濟手段.在自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記和管理的基礎(chǔ)上，探索建立包括生態(tài)補償、國土空間開發(fā)許可證交易、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、財稅轉(zhuǎn)移支付等多重利益協(xié)調(diào)機制。

法律手段.構(gòu)建國土空間用途管制基本框架體系、法律政策體系。將土地用途管制的理念、方法和制度擴大到所有自然生態(tài)空間，豐富用途管制手段和工具，推進用途管制從平面向立體轉(zhuǎn)變。

技術(shù)手段.將空間規(guī)劃作為用途管制的基礎(chǔ)，一張藍圖統(tǒng)籌實施。建立高效的用途管制信息監(jiān)管系統(tǒng)。統(tǒng)一基于市縣空間規(guī)劃的用途管控分區(qū)，劃定并嚴守永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線，針對確保安全、維護穩(wěn)定和提升發(fā)展等不同層次的生態(tài)文明建設(shè)需求，劃分不同國土空間用途管控的等級。

3我國國土空間規(guī)劃的基本特征

3.1以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，新的國土空間規(guī)劃構(gòu)建了五級三類四體系總體框架

將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃融合成新的國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃總體框架包括五級三類四體系，五級規(guī)劃體現(xiàn)一級政府一級事權(quán)，即全國、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全域全要素規(guī)劃管控，強調(diào)各級規(guī)劃側(cè)重點不同;三類包括國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃;四體系主要是指促使國土空間規(guī)劃運轉(zhuǎn)的運行體系四個子體系，分別是規(guī)劃編制與審批、規(guī)劃實施與監(jiān)督、法規(guī)政策和技術(shù)保障等。運行體系的主體按照誰組織編制，誰負責實施;誰審批，誰負責監(jiān)管的原則確定。

3.2國土空間規(guī)劃編制突出體現(xiàn)了戰(zhàn)略性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和可操作性

國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性主要體現(xiàn)在落實黨國家重大決策部署，體現(xiàn)國家意志和國家發(fā)展規(guī)劃?？茖W(xué)性主要體現(xiàn)在：以生態(tài)文明建設(shè)為發(fā)展理念，尊重自然、社會、經(jīng)濟和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌兼顧、因地制宜開展國土空間規(guī)劃編制。運用大數(shù)據(jù)挖掘、鄉(xiāng)村營造、城市設(shè)計等手段，體現(xiàn)了規(guī)劃編制的科學(xué)性。協(xié)調(diào)性確保國家發(fā)展規(guī)劃、國土空間總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃有各自的時空坐標定位，有序開展。規(guī)劃編制注重可操作性，注意避免編制“標準化”但不好用的規(guī)劃。通過約束性指標、傳導(dǎo)機制、剛性管控和指導(dǎo)性要求，實現(xiàn)對下級國土空間規(guī)劃編制主要內(nèi)容的有效控制，增強規(guī)劃的可操作性。

4大數(shù)據(jù)信息技術(shù)在國土空間規(guī)劃中的優(yōu)化應(yīng)用

4.1通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用提高居民參與程度

居民的參與度往往影響相關(guān)國土空間規(guī)劃的效率和質(zhì)量，對于居民的滿意程度具有較大的影響，當前，針對國土空間規(guī)劃中存在的缺乏健全的規(guī)劃管理機制這一問題，運用大數(shù)據(jù)應(yīng)用，提高居民的參與程度，能夠很好地完成對于相關(guān)規(guī)劃的管理，并提高其民主決策和規(guī)劃的相關(guān)質(zhì)量，并為國土空間規(guī)劃的決策效率提供重要的保障。

4.2通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用健全國土空間規(guī)劃體系

當前，國土空間規(guī)劃對于其自身功能和作用的掌握并不全面，對于相關(guān)規(guī)劃職能的應(yīng)用也并不夠完善，這些都是缺乏國土空間規(guī)劃體系的主要體現(xiàn)，同時也是影響相關(guān)協(xié)調(diào)性和整體性的重要原因，而通過對大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的應(yīng)用，能夠更好地掌握當前國土資源的利用狀況和發(fā)展趨勢，同時，對大數(shù)據(jù)信息的應(yīng)用也能夠更好地構(gòu)建起具有整體性的國土空間規(guī)劃體系，并為國土空間規(guī)劃構(gòu)建起自上而下的協(xié)調(diào)規(guī)劃方式，即通過對于大數(shù)據(jù)信息的處理，選擇出最為合理的國土規(guī)劃趨勢和發(fā)展形勢，并通過相關(guān)的宏觀調(diào)控，完成對國土空間的合理規(guī)劃。

4.3提升國土空間規(guī)劃人才自身的專業(yè)素養(yǎng)

隨著大數(shù)據(jù)信息技術(shù)應(yīng)用的廣泛化和深刻化，對于相關(guān)國土空間規(guī)劃人員自身的專業(yè)素養(yǎng)要求也越為嚴苛，相關(guān)人員需要掌握最為先進的大數(shù)據(jù)信息處理與判斷技術(shù)，同時，還需要根據(jù)這些數(shù)據(jù)信息表現(xiàn)出的深層次規(guī)律，掌握相關(guān)國土空間規(guī)劃與管理的一般規(guī)律，從而更好地做出相關(guān)規(guī)劃與應(yīng)用的決策，并通過相關(guān)大數(shù)據(jù)應(yīng)用完成對國土空間規(guī)劃合理性的協(xié)調(diào)調(diào)整。這就要求對相關(guān)的專業(yè)人員進行深層次的培訓(xùn)，更好地完成對于人才專業(yè)技能的調(diào)整和升級，從而更好地掌握相關(guān)大數(shù)據(jù)應(yīng)用和決策的一般方式。

4.4通過大數(shù)據(jù)實現(xiàn)國土空間規(guī)劃監(jiān)管

北京大學(xué)城市與管徑學(xué)院副院長林堅教授指出“當前我們已經(jīng)進入大數(shù)據(jù)時代，以前做不到的監(jiān)管，現(xiàn)在卻有能力去做，國土空間規(guī)劃不僅僅需要作為一張藍圖去考量，同樣還要用考核、考驗的方式，檢驗這張藍圖是否真正地得到了準確的實施?！薄坝靡?guī)劃”顯然要優(yōu)于“編規(guī)劃”，國土空間規(guī)劃對于構(gòu)建整個國家治理體系而言具有較為重要的作用，它既是展望未來的藍圖，也是檢驗工程治理效率的重要指標。為此，需要通過大數(shù)據(jù)，收集相關(guān)的數(shù)據(jù)和信息，完成對已規(guī)劃國土空間的監(jiān)管與管理。

5大數(shù)據(jù)背景下進行國土空間規(guī)劃的合理化意見

5.1讓數(shù)據(jù)“張嘴”說話

一些地區(qū)在國土空間規(guī)劃過程中，習(xí)慣將“大數(shù)據(jù)”、“物聯(lián)網(wǎng)”、等新理念掛在嘴邊。但是，在實際作業(yè)過程中對大數(shù)據(jù)的應(yīng)用十分有限，并未發(fā)揮出大數(shù)據(jù)的作用。國土空間規(guī)劃并非一件政績工程，而是一項會對人們生活造成直接影響的工程。因此，在實際規(guī)劃過程中，應(yīng)堅持以人為本，要讓群眾獲益，要提升人們的生活質(zhì)量，提高人們生活的幸福指數(shù)。規(guī)劃編制部門要對不同類的數(shù)據(jù)進行詳細分析，通過數(shù)據(jù)分析掌握城市的發(fā)展情況，對各項要素進行合理規(guī)劃，最終將發(fā)言權(quán)交給“大數(shù)據(jù)”，使大數(shù)據(jù)的作用能夠得到合理發(fā)揮。

5.2讓數(shù)據(jù)“動起來”

政府的不同部門具有各自分管領(lǐng)域的數(shù)據(jù)內(nèi)容，但是，如果各個部門的掌握的數(shù)據(jù)內(nèi)容無法及時有效的共享，將會產(chǎn)生“信息孤島”現(xiàn)象。而國土空間規(guī)劃作業(yè)是一項涉及到多個領(lǐng)域、多個部門、多維度的系統(tǒng)工程，因此，規(guī)劃編制部門在作業(yè)中如果僅依靠自身掌握的數(shù)據(jù)，則難以完成合理的規(guī)劃。針對該情況，不同的政府部門要做好信息共享。在不損害公共利益，不侵犯他人利益的基礎(chǔ)上，讓大數(shù)據(jù)“動起來”，使其成為“公共財產(chǎn)”，在國土空間規(guī)劃期間使大數(shù)據(jù)的作用能夠得到充分發(fā)揮。

結(jié)論：綜上所述，大數(shù)據(jù)在國土空間規(guī)劃過程中具有不可代替的作用。相關(guān)部門在進行國土空間規(guī)劃編制、管理、監(jiān)督實施的過程中，應(yīng)當意識到大數(shù)據(jù)的重要性，做好大數(shù)據(jù)的采集、分析、共享等作業(yè)，為國土空間規(guī)劃提供支持。

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