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        交通新業(yè)態(tài)發(fā)展背景下的政府監(jiān)管探析

        2020-08-20 07:48:50周紫含
        商情 2020年36期
        關(guān)鍵詞:政府監(jiān)管共享單車網(wǎng)約車

        【摘要】隨著網(wǎng)約車、共享單車等城市交通新業(yè)態(tài)的發(fā)展,政府監(jiān)管暴露了監(jiān)管盲點、思維僵化、主體不明確等問題。本文以公共利益理論為基礎(chǔ),對交通新業(yè)態(tài)發(fā)展背景下的政府監(jiān)管原因和職責(zé)進行分析,同時以協(xié)同治理理論為主要依據(jù),提出了政府監(jiān)管的有效手段,為新業(yè)態(tài)背景下政府如何更好履行監(jiān)管職能提供思路。

        【關(guān)鍵詞】交通新業(yè)態(tài) ?網(wǎng)約車 ?共享單車 ?政府監(jiān)管

        一、交通新業(yè)態(tài)發(fā)展背景

        近年來,得益于網(wǎng)絡(luò)建設(shè)快速發(fā)展和移動設(shè)備的飛速升級換代,“共享經(jīng)濟”的概念從開始萌生、流行直至不可或缺,網(wǎng)約車、共享單車等城市交通新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)和發(fā)展,極大地拓寬了人們的交通出行選擇,提高了通行效率,提升了生活便利程度。然而同時,各類問題也伴隨而來,引發(fā)社會關(guān)注。除了各平臺自身需要加強管理,新業(yè)態(tài)下政府監(jiān)管也不可或缺。

        二、政府監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

        (一)公共利益理論

        公共利益理論由美國經(jīng)濟學(xué)家施蒂格勒首先提出。政府管制的公共利益理論是為抑制市場的不完全性缺陷,維護公眾利益,由政府對行業(yè)中的微觀經(jīng)濟主體行為進行直接干預(yù),達到保護社會公眾利益的目的?;谥率故袌鍪ъ`的以下幾種因素,這一理論提出了政府監(jiān)管的幾種情形。

        (1)自然壟斷。自然壟斷是指在一個產(chǎn)品或者一項服務(wù)中,由于規(guī)模效應(yīng)、資產(chǎn)沉淀等原因,其中一家企業(yè)提供的服務(wù)或產(chǎn)品的效率要高于其他幾家企業(yè)的競爭。這一家企業(yè)享受著規(guī)模經(jīng)濟帶來的效益,擁有著多數(shù)資源,壟斷了市場,排斥了其他新興企業(yè)的進入。自此,市場上缺乏競爭,資源配置效率由此下降,社會福利的整體水平降低。這種情況下,政府監(jiān)管就成為必要。

        (2)外部性。外部性是指一個經(jīng)濟主體的行為給其他經(jīng)濟主體、消費者甚至社會整體帶來的影響,這種影響可能是積極的正外部性,也可能是消極的負(fù)外部性。其中正外部性是這個經(jīng)濟行為個體的活動使他人或社會受益,而受益者無須花費代價;負(fù)外部性是某個經(jīng)濟行為個體的活動使他人或社會受損,而造成負(fù)外部性的人卻沒有為此承擔(dān)成本。此時就需要政府通過有效監(jiān)管手段降低負(fù)外部性帶來的不利影響。

        (3)信息不對稱。信息不對稱是指交易中的個體擁有的信息不盡相同。在社會政治、經(jīng)濟等活動中,一些人掌握著其他人無法擁有的信息,這就造成了信息的不對稱。在市場經(jīng)濟活動中,出于各種原因,各類人員對有關(guān)信息的了解是有差異的,掌握信息比較充分的人員,往往處于比較有利的地位,而掌握信息貧乏和缺失的人員,則處于比較不利的地位。在相關(guān)利益的推動下,前者可能會利用信息優(yōu)勢損害后者的利益,從而導(dǎo)致市場失靈。

        (二)協(xié)同治理理論

        協(xié)同治理理論起源于20世紀(jì)70年代德國物理學(xué)家Hermann Haken創(chuàng)立的協(xié)同學(xué),協(xié)同學(xué)是研究子系統(tǒng)在開放復(fù)雜的系統(tǒng)中協(xié)同運作的理論。協(xié)同治理理論則是以協(xié)同學(xué)為支撐,在吸收多學(xué)科知識的基礎(chǔ)上形成的新興理論。盡管目前學(xué)界還沒有建立標(biāo)準(zhǔn)的理論體系,但是可以歸納各方觀點的共性,總結(jié)出協(xié)同治理的幾個特點。

        (1)主體多元化。協(xié)同治理的主體包括政府內(nèi)部的各個相關(guān)的職能部門,又不局限于政府機關(guān)內(nèi)部,還包含了企業(yè)、社會組織、民眾個人等。多元化的主體在治理過程中,按照各自承擔(dān)責(zé)任的能力和大小分擔(dān)責(zé)任、優(yōu)勢互補、利益共享。各主體通過分工合作,可以充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢,從而最大限度地實現(xiàn)互惠共贏。

        (2)系統(tǒng)整體化。在協(xié)同治理中,每個治理主體公平、平等的參與公共事務(wù),其運行生態(tài)是一個整體性系統(tǒng)。在系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的過程中,政府、企業(yè)、社會組織、民眾個人等多元主體相互之間形成了密不可分的關(guān)系,彼此之間不是獨立存在,而是相互制約,相互影響的動態(tài)過程。

        (3)信息互動化。協(xié)同治理中各主體相互之間形成了休戚相關(guān)的協(xié)作關(guān)系,為了達成最終的治理目標(biāo),各主體之間要緊密合作、協(xié)同溝通、共享信息與資源。因此,治理主體之間的信息流不是單向的,而是多重互動下的相機行為關(guān)系。

        (4)目標(biāo)一致化。協(xié)同治理中的治理目標(biāo)具備明確性和一致性,是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質(zhì)特征是多個主體對公共事務(wù)的合作管理,是政府各部門,政府與市場、社會的一種新穎關(guān)系。為了達到這一共同目標(biāo),使得不同的治理主體為之展開協(xié)作,形成聯(lián)動合力,實現(xiàn)“善治”??梢姡恢滦缘闹卫砟繕?biāo)對于同一目標(biāo)最終效果的實現(xiàn),有著重要的動力價值。

        三、政府監(jiān)管交通新業(yè)態(tài)的原因和職責(zé)

        (一)打破壟斷市場

        客運服務(wù)領(lǐng)域一旦出現(xiàn)了壟斷或者寡頭市場的情況,就極有可能造成壟斷的定價,帶來價格歧視的各類問題。在形成壟斷后,壟斷企業(yè)會盡力獲取超額利潤。這意味著如果在網(wǎng)約車、共享單車領(lǐng)域形成壟斷后,用戶將會被加倍索取費用,使得這些平臺從中最大程度獲利,從而損傷網(wǎng)約車、共享單車所具有的城市公共服務(wù)的特性。目前網(wǎng)約車中的“滴滴出行”平臺,共享單車中的“摩拜單車”,或多或少已經(jīng)具備了壟斷或者寡頭市場的特征。因此,政府規(guī)范網(wǎng)約車定價機制,對宏觀經(jīng)濟適度干預(yù)才能維護正常的市場秩序。政府應(yīng)在保證補償企業(yè)成本的情況下盡可能制定有利于消費者的規(guī)定。

        (二)減少負(fù)外部性影響

        共享單車運營過程中的亂停亂放、過度投放,不但影響公共環(huán)境,而且占用公共空間,這就是新業(yè)態(tài)產(chǎn)生的負(fù)外部性的一種表現(xiàn)形式,給社會整體造成了不利影響。對于網(wǎng)約車而言,只要借助虛擬平臺,私家車可以隨時轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)約車,資產(chǎn)專用性變得非常低成本、易獲得,從而降低了車輛的營運成本。在網(wǎng)約車平臺惡性競爭時期,“燒錢”補貼行為則進一步加劇了傳統(tǒng)出租車的價格劣勢,擠壓了出租車市場的份額,導(dǎo)致出租車空乘率增加,出租車司機難以為繼,造成的負(fù)外部性顯著。因此,政府應(yīng)發(fā)揮作用,多擴大新業(yè)態(tài)帶來的正外部性,減少負(fù)外部性。

        (三)打破信息不對稱

        在共享單車領(lǐng)域,單車投放企業(yè)與消費者之間的信息是不對稱的,作為單車提供者,企業(yè)對共享單車收取押金的用途有明確認(rèn)知;而作為單車使用者則失去了對押金的控制權(quán),對其用途一無所知。當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)相應(yīng)投資失誤和經(jīng)營危機后,押金在短期內(nèi)便會難以退還。對于網(wǎng)約車來說,平臺、司機和乘客無法通過網(wǎng)絡(luò)完全消除信息壁壘,當(dāng)乘客、司機的實際情況與平臺顯示的不一致時,平臺自身無法作出及時回應(yīng),嚴(yán)重時財產(chǎn)甚至人身安全都會遭遇危險。如果政府不及時介入,市場經(jīng)濟本身不能夠生產(chǎn)出足夠的信息并進行有效配置,且不論資源的浪費和配置效率的低下在所難免,引發(fā)的安全問題則會更加無可挽回。

        四、交通新業(yè)態(tài)發(fā)展背景下政府監(jiān)管的有效有段

        (一)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

        交通新業(yè)態(tài)發(fā)展下的政府監(jiān)管,首先還是應(yīng)該發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,采取創(chuàng)新監(jiān)管方式,提供有效的監(jiān)管手段,政府在這其中的擔(dān)當(dāng)至關(guān)重要。

        (1)建立健全法規(guī)體系。對于共享單車、網(wǎng)約車的監(jiān)管,首先從理論角度出發(fā),政府應(yīng)該做好頂層設(shè)計,制定針對性的法律法規(guī),出臺一套經(jīng)過企業(yè)和公眾參與制定的科學(xué)、規(guī)范的管理辦法,引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)、用戶的行為。例如,2019年,交通運輸部、人民銀行、國家發(fā)展改革委、公安部、市場監(jiān)管總局、銀保監(jiān)會制定并發(fā)布《交通運輸新業(yè)態(tài)用戶資金管理辦法(試行)》,并規(guī)定于6月1日起實行新的管理辦法,就使得企業(yè)對于用戶押金的收取、存放、管理有法可依。網(wǎng)約車的司機目前也需要獲取“網(wǎng)絡(luò)出租車經(jīng)營許可證”和“網(wǎng)絡(luò)出租車駕駛員證”雙證才能合法正常運營。類似地,同樣可以制定明文規(guī)定和實施細則,對于業(yè)態(tài)下車輛的投放、用戶的停放、安全信息的披露、定價等各項動作劃定界限,因地制宜地設(shè)置行業(yè)發(fā)展規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),對于違法違規(guī)行為進行程度評級,分類懲罰,并納入企業(yè)和個人的誠信記錄,在保護傳統(tǒng)出租車行業(yè)不被擠壓的同時,幫助共享經(jīng)濟在交通客運方面的新興力量健康發(fā)展。

        (2)開發(fā)智慧監(jiān)管新方式。鑒于共享單車、網(wǎng)約車新興事物的特點,政府應(yīng)該摒棄落后的監(jiān)管方式,與時俱進,不斷創(chuàng)新,開發(fā)智慧監(jiān)管新方式,增強工作靈活性。在“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算這樣的時代背景下,通過數(shù)據(jù)共享和信息系統(tǒng)互聯(lián)互通的智慧監(jiān)管在交通新業(yè)態(tài)發(fā)展背景下顯得尤為重要,有利于政府掌握更多、更廣泛的信息。目前政府需要加大力度探索智慧監(jiān)管的實現(xiàn)路徑,客觀上突破尚存的技術(shù)瓶頸,建設(shè)監(jiān)管平臺、設(shè)立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)等;主觀上巧妙地促使企業(yè)配合政府工作,實時獲取道路交通狀況、投放量等相關(guān)信息,完善實際運營過程中的數(shù)據(jù)監(jiān)管。用問題導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向的思維,依托信息技術(shù)進行業(yè)務(wù)重構(gòu),第一時間發(fā)現(xiàn)問題、啟動響應(yīng)、妥善處置,實現(xiàn)精細化、動態(tài)化的監(jiān)管。

        (二)踐行協(xié)同治理

        (1)政府各職能部門協(xié)同治理。新業(yè)態(tài)跳出了固有的發(fā)展模式,也對政府監(jiān)管提出了新要求,“專人專事”的傳統(tǒng)工作方式已經(jīng)無法滿足新的環(huán)境中事務(wù)產(chǎn)生、發(fā)展、出現(xiàn)問題亟待解決等各個階段的新需求。因此公安、交通管理、城市管理、工商乃至網(wǎng)信辦等政府單位和部門之間的合作機制尤為重要。首先對于新生的各項問題,設(shè)立牽頭部門統(tǒng)一行動,逐一明確各部門監(jiān)管范圍和職責(zé),各部門積極主動承擔(dān)責(zé)任,實現(xiàn)信息資源共享,互動有無。例如通過協(xié)商對城市區(qū)域進行片區(qū)劃分,包干負(fù)責(zé)。另外,可以對于對道路交通的綜合狀況劃定指標(biāo)并加以量化,例如投放量、安全事件數(shù)量、投訴量、停車量、違章情況等,依次為依據(jù)作為執(zhí)法人員和單位的具體考核指標(biāo)之一,對單位和個人進行相應(yīng)的獎勵和處罰。此外,根據(jù)《中國共享經(jīng)濟發(fā)展年度報告(2019)》中的統(tǒng)計內(nèi)容和數(shù)據(jù)顯示,2018年在網(wǎng)約車和共享單車領(lǐng)域開展了如下表所示的專項整治行動,均是涉及多個部門的聯(lián)合執(zhí)法行為。然而除了專項行動外,還需建立常態(tài)化、制度化的各部門長期聯(lián)合管理機制,保證政府各部門始終以主人翁的姿態(tài)來監(jiān)管和應(yīng)對在未來發(fā)展過程中面臨的問題。

        (2)政府與其他主體協(xié)同治理。新業(yè)態(tài)發(fā)展下的常規(guī)治理也不能完全依靠政府,而是需要企業(yè)、社會組織、民眾個人等多方的合作治理。如上文所述,對于政府來說,制定法律法規(guī)時需要充分聽取企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和公民的意見,使得每一項政策都科學(xué)合理,符合實際情況,具有可操作性。對于企業(yè)來說,應(yīng)該提供更高質(zhì)量的共享單車和網(wǎng)約車服務(wù),及時配合政府提供相關(guān)數(shù)據(jù)信息,積極建立大數(shù)據(jù)平臺,與政府部門可以互相學(xué)習(xí)交流大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的前沿技術(shù)和應(yīng)用成果。社會組織和行業(yè)協(xié)會等第三方應(yīng)該主動參與到新業(yè)態(tài)的發(fā)展和治理中來,提供具有非營利性質(zhì)的特色產(chǎn)品,建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和制度。另外,政府要拓寬公眾參與的渠道、廣開言路,集中民智,將群眾的反饋作為監(jiān)管的重要依據(jù),提高決策的科學(xué)性和民主性。政府向其他治理主體分散治理權(quán)力后再進行信息整合,其他主體也能發(fā)揮各自能力與優(yōu)勢,多元治理主體才能實現(xiàn)合作共贏。

        五、結(jié)語

        共享單車、網(wǎng)約車等交通新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)給政府監(jiān)管造成了一定的壓力,一方面不能因為過度監(jiān)管,使得市場失去活性,扼制了市場發(fā)展到一定程度自然萌生的新事物的進一步發(fā)展;另一方面不能因為監(jiān)管放松或者模式僵化,導(dǎo)致市場秩序紊亂,市場主體無序競爭。政府需要繼續(xù)明確監(jiān)管職責(zé)、創(chuàng)新監(jiān)管手段,扶持這一交通新業(yè)態(tài)作為市場上準(zhǔn)公共品的提供,使社會福利最大化,促進交通業(yè)的共享經(jīng)濟的健康發(fā)展和公共利益的有效實現(xiàn)。

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        作者簡介:周紫含(1992-),女,江蘇蘇州人,上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2018級MPA研究生,研究方向:公共管理。

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