吳業(yè)苗

內(nèi)容提要 村級治理是國家治理的重要組成部分，政府以何種策略治理鄉(xiāng)村關(guān)系到鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定和民生改善。本研究認(rèn)為，中國鄉(xiāng)村治理未曾出現(xiàn)行政化，且治理已漸趨服務(wù)民生，即村民自治實(shí)行后，政府在“放權(quán)”的同時汲取農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)資源，讓處于私域空間的農(nóng)戶承擔(dān)了一些民生事務(wù)，包括公域和共域中的一些公共事務(wù)；進(jìn)入新世紀(jì)，尤其在新農(nóng)村建設(shè)啟動后，政府加大民生服務(wù)下鄉(xiāng)力度，并將共域和私域中大量民生事務(wù)承接下來。與此同時，基層政府還采用支付“工資”、加強(qiáng)考核等措施引導(dǎo)村干部參與民生服務(wù)，使一些村級治理出現(xiàn)疑似行政化特征。但可以肯定的是，“行政化”表象背后是“吸納”邏輯，政府采用行政吸納而非行政化策略治理鄉(xiāng)村。行政吸納是政府服務(wù)民生的治權(quán)變革，盡管它在村級治理實(shí)踐中存在行政控制村級社會、治理資源過密化等問題，但這是行政化不當(dāng)造成的，而這些問題完全可以通過進(jìn)一步規(guī)范行政吸納予以解決。

一、問題：村級治理是否行政化

自二十世紀(jì)八九十年代《中華人民共和國村民委員會組織法》（下文簡稱《村民委員會組織法》）試行和正式施行以來，作為基層群眾性自治組織的村委會便開始有了村民自治范圍內(nèi)文化教育、社會治安、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育等公共事務(wù)和公益事業(yè)的工作職責(zé)。然而，由于改革開放后的鄉(xiāng)村社會是在人民公社“政社合一”體制解構(gòu)基礎(chǔ)上建立起來的，因此，政府及其行政工作規(guī)定也就一直會深度影響鄉(xiāng)村社會運(yùn)行?，F(xiàn)實(shí)中，基層政府不僅“指導(dǎo)、支持、幫助”村委會提高村民自治能力，開展村級治理工作，而且各地基層政府都會程度不同地直接參與村級治理活動，以至于一些學(xué)者說村級治理出現(xiàn)了“行政化”。

其實(shí)村級治理行政化不是國家政治預(yù)設(shè)的治理策略。自人民公社轉(zhuǎn)制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府后，國家從鄉(xiāng)村中不斷收縮行政權(quán)力，主動將“管不了、管不好”的煩瑣事務(wù)轉(zhuǎn)讓給村民自己管理。這樣一來，其一，可以減少基層政府的管理成本，集中精力把政府的事情做好，提高政府行政效率；其二，可以賦予廣大村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的權(quán)力，更好地實(shí)現(xiàn)國家對基層社會的治理；其三，可以踐行現(xiàn)代憲政民主理念，糾正國家管控村級社會的行政體制，釋放鄉(xiāng)村自主發(fā)展空間；其四，可以解決鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)制遺留下的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)性難題，使具有制度彈性和包容性的村級治理體制與家庭承包制相協(xié)調(diào)。既然國家主動讓出全部或部分村級治理權(quán)，并在《村民委員會組織法》中規(guī)定行政村實(shí)行村民自治，就是不想再以行政化手段治理鄉(xiāng)村，用行政權(quán)架空村委會自治權(quán)了。

然而，村民自治自實(shí)行之日起，就始終伴隨著自治和行政化的矛盾。盡管改革開放后國家廢除“政社合一”體制，把鄉(xiāng)村分為政府和社會兩個單元，但國家、政府與鄉(xiāng)村社會還是處于共生互構(gòu)中——基層政府是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的重要力量，與村民自治組織保持密切關(guān)系，只是在不同的時空場景下二者關(guān)系形式不盡相同?？傮w上看，基層政府、村委會與村級社會是一體兩面的，且在共建社會、協(xié)同治理中，基層政府還繼續(xù)保持著足夠大的強(qiáng)勢。即使村級群眾性組織/村委會擁有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的自治權(quán)力，也還會在村級事務(wù)尤其在涉及國家政策的事務(wù)的處理上充分尊重基層政府，服從其工作安排或在突擊性任務(wù)中為政府分擔(dān)責(zé)任。特別是在財(cái)政支付村干部報(bào)酬后，很多村干部似乎成了政府官員的“跟班”，并以“準(zhǔn)公務(wù)員”身份從事著公務(wù)性工作。

針對鄉(xiāng)村社會治理出現(xiàn)的疑似行政化現(xiàn)象，學(xué)界主要從村民組織價值關(guān)懷和村級治理行政化形成機(jī)制兩個角度予以解讀。在村民自治價值關(guān)懷及其如何實(shí)現(xiàn)的相關(guān)研究中，學(xué)者們認(rèn)為，政府大量民生政務(wù)壓縮、擠壓了村委會處理村務(wù)的空間，村干部普遍處于行政管理系統(tǒng)與自治系統(tǒng)的邊際位置[1]參見王思斌：《村干部的邊際地位與行為分析》，〔北京〕《社會學(xué)研究》1991年第1期。，陷入“國家代理人”與“村莊當(dāng)家人”雙重角色困擾中[2]參見潘寧：《21世紀(jì)誰來當(dāng)村“官”——村干部的困境與出路》，〔北京〕《調(diào)研世界》1998年第3期。，且越來越多的村級治理出現(xiàn)強(qiáng)行政、弱自治的局面。而在村級治理行政化形成機(jī)制研究上，學(xué)者們認(rèn)為，村級治理行政化契合現(xiàn)代國家科層體制的“理性主義”原則和按程序辦事的行為邏輯[3]參見張靜：《現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會》，上海書店出版社2006年版，第133-134頁。；后農(nóng)業(yè)稅時期“項(xiàng)目制”又成為村級組織爭取國家資源的主要渠道，村委會圍繞立項(xiàng)、績效考核和結(jié)項(xiàng)等形式要件開展村日常工作，使其成為基層政府的行政工具[4]參見折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，〔北京〕《中國社會科學(xué)》2011年第4期。。

從大量相關(guān)研究中我們不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對村級治理出現(xiàn)的所謂行政化持有三種觀點(diǎn)。一是村級治理“去行政化”。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者指出，村級治理行政化不符合《憲法》和《村民委員會組織法》對村民自治內(nèi)涵的規(guī)定，背離了“自治”的初衷，村級治理不能行政化[5]參見何包鋼：《協(xié)商民主與協(xié)商治理：構(gòu)建一個理性且成熟的公民社會》，〔廣州〕《開放時代》2012年第4期。。二是村級治理行政化。持有這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，村級治理存在疑似行政化闡釋或村級治理有行政化的需要。如在村級治理中自治與行政化是保持國家與社會之間適度張力的有效方式，村級治理需要在“復(fù)合二元結(jié)構(gòu)”中進(jìn)行[6]參見鄭衛(wèi)東：《“雙軌政治”轉(zhuǎn)型與村治結(jié)構(gòu)創(chuàng)新》，〔上?！场稄?fù)旦學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2013年第1期。。還有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前村級治理已經(jīng)出現(xiàn)“人”“事”“財(cái)”“規(guī)則”的行政化，也就是說。僅僅強(qiáng)調(diào)村民自治的“政治正確”是不夠的，還需要正視村級治理行政化的內(nèi)在需要，推進(jìn)國家政權(quán)進(jìn)入鄉(xiāng)村基層社會[7]參見朱政、徐銅柱：《村級治理的“行政化”與村級治理體系的重建》，〔武漢〕《社會主義研究》2018年第1期。。三是村級治理半行政化。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者主要基于當(dāng)前村干部的“半官”性質(zhì)、村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政工具，以及項(xiàng)目制促成村級治理半行政化的事實(shí)，認(rèn)為村級治理半行政化能兼容基層政府和村委會的職能，實(shí)行村級治理半行政化是應(yīng)然方向[1]參見王麗惠：《控制的自治：村級治理半行政化的形成機(jī)制與內(nèi)在困境——以城鄉(xiāng)一體化為背景的問題討論》，〔北京〕《中國農(nóng)村觀察》2015年第2期。。

就豐富、多樣、鮮活的村級治理實(shí)踐看，行政化、去行政化和半行政化都不乏典型個案和既成事實(shí)。由此，有學(xué)者結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施[2]渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，〔北京〕《中國社會科學(xué)》2012年第5期。、秸稈禁燒[3]田雄、鄭家昊：《被裹挾的國家：基層治理的行動邏輯與鄉(xiāng)村自主——以黃江縣“秸稈禁燒”事件為例》，〔哈爾濱〕《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第2期。等開展專題研究，深度討論村級治理的行政化現(xiàn)象和問題。相較而言，村級治理“去行政化”多限于學(xué)理討論，而村級治理行政化或半行政化好像更能詮釋當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理策略，更符合鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)[4]參見李勇華：《農(nóng)村基層社會管理創(chuàng)新與村民自治制度的內(nèi)洽性研究》，〔福州〕《東南學(xué)術(shù)》2012年第2期。，因此，被越來越多學(xué)者認(rèn)同、接受。

盡管村級治理實(shí)踐存在某些行政化現(xiàn)象，不少學(xué)者也支持村級治理行政化或半行政化，但在國家層面村級治理行政化仍未獲認(rèn)可。特別是修改后的《村民委員會組織法》也仍未提“行政化”，并規(guī)定基層政府和村委會關(guān)系是基層政府指導(dǎo)、支持、幫助村委會工作，村委會協(xié)助基層政府開展工作。面對村級治理行政化“事實(shí)”與學(xué)界的行政化熱議和呼聲，國家政策也沒有予以回應(yīng)。2019年中央“一號文件”對此的表述仍是“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”[5]2014年中央“一號文件”明確指出，“可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《印發(fā)〈關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案〉的通知》，對村民小組或自然村試行村民自治做出具體安排。，而非村級治理行政化、半行政化。也就是說，國家不認(rèn)可村級治理行政化，而村級治理實(shí)踐中卻出現(xiàn)了“行政化”。那么，這是法規(guī)政策滯后于社會現(xiàn)實(shí)，還是鄉(xiāng)村治理不能用行政化替代自治，則亟須深入研究。

鑒于村級治理出現(xiàn)疑似行政化的事實(shí)和傾向，以及學(xué)界對村級治理行政化展開的討論，本研究不再糾纏是否“行政化”，而是以當(dāng)代“改善民生-加強(qiáng)治理”的政治理念闡釋政府參與村級治理策略，進(jìn)而揭示“行政吸納”嵌套村級治理的應(yīng)然性和實(shí)然性。如此設(shè)計(jì)主要考慮的是：當(dāng)前學(xué)界對村級治理行政化討論局限于行政化手段或工具，以及行政化形成機(jī)制，而忽略了為什么要行政化治理的民生服務(wù)問題。民生是治理之本。唯有將村級治理置于民生及其改善中審視，才有可能判別行政化與行政吸納哪個策略對村級治理更恰當(dāng)、更有效。

二、鄉(xiāng)村公域、共域和私域中的治理分野與服務(wù)跨界

回顧已有研究我們可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村場域中一直活躍著兩種完全不同的治理權(quán)力，即行政權(quán)力與自治權(quán)力。有些學(xué)者認(rèn)為實(shí)行村民自治后政府主動從村級社會撤出或收縮行政權(quán)力，將村級治理歸還給村黨組織和村委會，尤其在國家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，基層政府成為財(cái)政空殼的懸浮政府，沒有能力、也不愿意多插手村級社區(qū)事務(wù)，村級治理不再為行政力所左右，出現(xiàn)自治權(quán)力強(qiáng)而行政權(quán)力弱的狀況。其實(shí)，這只是表象，即行政權(quán)力從未離開過鄉(xiāng)村，也未曾弱化，只是它的作用場域有所變化。

那么，在村民自治過程中政府行政權(quán)力是如何對村級治理產(chǎn)生影響的？徐勇曾指出，鄉(xiāng)政對村民自治的指導(dǎo)既是必要的，也是必須的，如果沒有政府指導(dǎo)村民自治，鄉(xiāng)村很容易受到社區(qū)和村民利益驅(qū)動，成為超越國家法律的“村自治”[6]參見徐勇：《論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接》，〔武漢〕《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》1997年第1期。。防止村民自治失控只是政府的一個擔(dān)憂，更重要的是，二十世紀(jì)八九十年代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和基層政府運(yùn)行都需要從鄉(xiāng)村汲取資源。國家將村民自治置于政府行政中，這不僅便于政府從農(nóng)村征糧食和收稅費(fèi)，還可以讓基層政府和村委會名正言順地用“三提五統(tǒng)”中的錢支付鄉(xiāng)村部分工作人員報(bào)酬和辦公經(jīng)費(fèi)。到后農(nóng)業(yè)稅時期，雖然國家禁止基層政府從村級社會獲取利益，但基層政府也沒有將鄉(xiāng)村治理完全交給村委會，因?yàn)闆]有基層政府的指導(dǎo)和支持，絕大多數(shù)村民自治組織難以帶領(lǐng)村民進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興。

賀雪峰認(rèn)為，鄉(xiāng)村是“中國現(xiàn)代化的‘穩(wěn)定器’與‘蓄水池’”[1]參見賀雪峰：《鄉(xiāng)村社會關(guān)鍵詞：進(jìn)入21世紀(jì)的中國鄉(xiāng)村素描》，〔濟(jì)南〕山東人民出版社2010年版，第55頁。，是消除城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化風(fēng)險的戰(zhàn)略大后方，國家的城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施主陣地都在鄉(xiāng)村。也就是說，無論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難時期還是在共享改革開放成果的今天，國家都沒有理由將村級治理全部放手給村民。村級治理是國家治理的重要組成部分，國家的村級治理策略一直走在優(yōu)化、升級的路上。

總之，今天的村級共同體已不再像合作化和人民公社時期那樣，是以地域?yàn)榛A(chǔ)、以血緣為紐帶，同質(zhì)人過著幾乎相同生活的有機(jī)整體。村級社會整體已逐漸被家庭承包制和村民自治解構(gòu)，尤其是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展嚴(yán)重沖擊鄉(xiāng)村社會，使其出現(xiàn)離散化、碎片化，一些鄉(xiāng)村共同體成為“半熟人”甚至陌生人社會。村級場域的公域、共域和私域不再界限清晰，它們混在一起，因此，行政權(quán)力也不再局限于公域，其觸角不斷向共域和私域延伸，并為村民提供越來越多的民生服務(wù)。

（一）村級社會公域、共域與私域及其邊界

將村級社會場域分為公域、共域和私域，不僅是村級社會實(shí)現(xiàn)有效治理的需要，更是由于村級社會本來就存在這三個性質(zhì)不同的場域。當(dāng)然，它與村級社會的公共性有區(qū)別：從整體上看，鄉(xiāng)村公共利益、公共空間在轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)了不同程度的流失、變異[2]吳業(yè)苗：《農(nóng)村社會公共性流失與變異——兼論農(nóng)村社區(qū)服務(wù)在建構(gòu)公共性上的作用》，〔北京〕《中國農(nóng)村觀察》2014年第3期。，但農(nóng)村公共性仍在抵御鄉(xiāng)村社會衰落，努力維護(hù)著鄉(xiāng)村社會日常運(yùn)行；從場域上看，公域中的公共性強(qiáng)于共域中的公共性，共域中的公共性強(qiáng)于私域中的公共性。性質(zhì)不同的公共性將鄉(xiāng)村場域的公域、共域和私域分開，與此同時，公共性的共同、普遍等特性又將它們鏈接、糅合在一起，很難劃出行政權(quán)力和自治權(quán)力的確切邊界。

然而，在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)村社會的公域小而共域大。例如傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的教育、醫(yī)療等是不在公域內(nèi)的，即上學(xué)、治病都要村民自己解決；如果沒有錢，不僅不能上學(xué)讀書，生病也只能小病硬扛、大病等死。即使本應(yīng)該屬于公域管轄的刑事、民事案件，除了殺人、放火等情節(jié)嚴(yán)重的案件外，多數(shù)在共域中依靠民俗、族規(guī)、家法等“民間法典”解決。因此有人說，村級社會共域范圍很大，相當(dāng)多的公共物品、公共事務(wù)由村民集體包括家族、鄉(xiāng)里、社隊(duì)集體組織、村委會承擔(dān)。直到現(xiàn)在，在大多數(shù)村民觀念中，鄉(xiāng)村事是鄉(xiāng)村人的事，需要大家共同想辦法去辦。

而村級社會私域又僅限于家庭戶內(nèi)。也就是說，家庭是村民的生活私域，戶是村民的生產(chǎn)經(jīng)營私域，國家和鄉(xiāng)村集體都較少關(guān)心家庭戶的瑣事。村民私域中的生產(chǎn)生活事情歷來都在家庭內(nèi)部完成，遇到大事，如婚喪嫁娶等，村莊熟人社會作為擴(kuò)大的家庭才會給予一定幫助。即使在當(dāng)下，仍有很多村民把養(yǎng)老、就業(yè)視為家庭私域的事情，即在多數(shù)村民那里，私域中的小事、瑣事只能靠家庭完成，不能找國家和政府。就此看，鄉(xiāng)村治理比城市治理簡單，村民不像城市人有很多“合理、正當(dāng)”要求。當(dāng)然，這也是村級治理落后于城市社區(qū)治理的一個原因——城鄉(xiāng)治理一體化發(fā)展要求村級治理能像城市治理一樣，基層政府不能借口村民不需要，就不為他們提供均等化公共服務(wù)。鄉(xiāng)村治理需要基層政府發(fā)揮主動性，深入共域、私域中了解村民需求，并為其提供服務(wù)。

（二）公域擴(kuò)大以及民生服務(wù)跨界

村級社會中公域擴(kuò)大應(yīng)是近幾年的事。合作化和人民公社時期，國家為擴(kuò)大鄉(xiāng)村社會的“共域”，既較少承擔(dān)“公域”責(zé)任，又盡量少地介入“私域”，讓集體組織和家庭解決鄉(xiāng)村社會民生問題。改革開放后，國家解體社隊(duì)集體組織，恢復(fù)農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營中的主體責(zé)任，“共域”在家庭承包制的壓縮下，農(nóng)戶的“私域”得到相應(yīng)的擴(kuò)大，農(nóng)民的一些民生問題主要由日子逐漸好起來的農(nóng)戶家庭解決。此時國家不僅較少介入村級社會民生事務(wù)，還向先于市民“富”起來的農(nóng)民加大稅費(fèi)收取力度。于是村級社會私域在農(nóng)民生活逐漸好起來的基礎(chǔ)上增大，不僅農(nóng)戶家里的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等民生問題由農(nóng)戶自己解決，而且農(nóng)戶還要承擔(dān)一定數(shù)量的公域和共域的事情，如：國家用農(nóng)戶上交的“三提五統(tǒng)”資金發(fā)展鄉(xiāng)村公共事業(yè)；用“兩工”（義務(wù)工、積累工）建設(shè)鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施等等。以至于政府與農(nóng)民關(guān)系一度緊張，一些地方還出現(xiàn)抵制稅費(fèi)的群體性事件。

進(jìn)入二十一世紀(jì)后，國家綜合國力不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也讓農(nóng)民有了共享改革開放成果的物質(zhì)基礎(chǔ)。2005 年國家取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，2006 年又開始推行新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”政策，加大了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)工作力度，鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高。例如在鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給滿足居民的基本民生需要方面開展了以下工作：鄉(xiāng)村道路實(shí)現(xiàn)村村通硬質(zhì)路面，大多數(shù)行政村開通公交車；鄉(xiāng)村電網(wǎng)基本實(shí)現(xiàn)動力電全覆蓋和改造升級，配電網(wǎng)供電能力和質(zhì)量有效提升；鄉(xiāng)村水利設(shè)施投入和建設(shè)力度逐年加大，基本打通了最后“一公里”；鄉(xiāng)村學(xué)校教育能力持續(xù)增強(qiáng)，“三免一補(bǔ)”政策的實(shí)施保障了鄉(xiāng)村孩子特別是困難家庭孩子都能接受九年義務(wù)教育；鄉(xiāng)村醫(yī)院的建設(shè)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政，新型合作醫(yī)療、大病醫(yī)療補(bǔ)助、家庭醫(yī)生等政策實(shí)施基本滿足了每一個村民看病需求；此外，鄉(xiāng)村養(yǎng)老保障也在加速推進(jìn)中，60 歲以上的老人都享有基本養(yǎng)老金。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的農(nóng)戶家的私事，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的一些事務(wù)，以及家庭生活中的老人養(yǎng)老等事務(wù)正在進(jìn)入公域中，即由政府為其提供相應(yīng)的公共服務(wù)。

總的來看，不同時期的鄉(xiāng)村社會公域、共域和私域不盡相同，但公域隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在不斷擴(kuò)大，而共域和私域則呈現(xiàn)出縮小趨勢（見表1）。不僅如此，國家在城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中還進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)村民生服務(wù)，政府將共域和私域中部分民生事務(wù)接管過來，努力為村民提供民生服務(wù)。

表1 鄉(xiāng)村公域、共域和私域大小變化

誠然，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的公域、共域和私域仍處于不確定中，不同地區(qū)鄉(xiāng)村的民生狀況、不同群體的民生需求也不盡相同。特別是國家擴(kuò)大公域范圍，接管鄉(xiāng)村集體共域和家庭戶私域的民生服務(wù)還需要與村級治理結(jié)合起來，根據(jù)具體的民生需要選擇恰當(dāng)、有效的治理策略。即一方面政府要加大下鄉(xiāng)力度，為鄉(xiāng)村居民提供更好更多的民生服務(wù)，并直接參與村級社會治理；但另一方面，下鄉(xiāng)的政府權(quán)力在服務(wù)民生、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的同時，也存在一些亂象，如采用行政化方式影響了村民自治。

三、行政裹挾：政府在服務(wù)民生中過度參與村級治理

由于民生是關(guān)系到每個村民切身利益的大事，如鄉(xiāng)村振興要基于民生需求、化解民生問題、促進(jìn)民生發(fā)展。也就是說，村級組織和基層政府在村級治理中要以民生為“靶心”，將“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的執(zhí)政理念落實(shí)到治理工作中的細(xì)微處，盡心竭力為鄉(xiāng)村居民辦好事、解難事。

總之，現(xiàn)在政府權(quán)力下鄉(xiāng)的社會情境與社隊(duì)集體化時期、改革開放初不同，不再是“以農(nóng)養(yǎng)工、以農(nóng)養(yǎng)城”，不能采取行政手段控制鄉(xiāng)村，也不能低價或無償?shù)貜泥l(xiāng)村汲取經(jīng)濟(jì)資源。國家還在全面建成小康社會和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略中要求消弭城鄉(xiāng)民生服務(wù)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和一體化。然而，在具體執(zhí)行中城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)力仍舊強(qiáng)大，不僅村民生活水平低于市民，民生服務(wù)沒有與城市完全對接，而且鄉(xiāng)村資源包括勞動力在城鎮(zhèn)化過程中不斷流失，也使民生出現(xiàn)新情況、新問題。調(diào)研中我們也看到，除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村、城郊村外，多數(shù)鄉(xiāng)村的內(nèi)生組織沒有能力依靠自身力量解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的民生新問題，更沒有辦法滿足村民日益增長的民生需求?；蛘哒f鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與城市差距還很大，國家“少取、放活”政策不足以從根本上改善鄉(xiāng)村民生。回顧計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，國家實(shí)施的“重城輕鄉(xiāng)”的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，幾乎掏空了鄉(xiāng)村發(fā)展資源，侵蝕了鄉(xiāng)村進(jìn)一步發(fā)展的根基。如今，國家不再汲取鄉(xiāng)村資源，給鄉(xiāng)村休養(yǎng)生息空間，但就城鄉(xiāng)融合和一體化發(fā)展愿景看，國家還要用“多予”方式反饋鄉(xiāng)村，“讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營有效益，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)”[1]中華人民共和國年鑒社編：《中國國情讀本》，〔北京〕新華出版社2014年版，第183頁。。因此，國家除了加大公共財(cái)政投入和補(bǔ)貼外，還需要在鄉(xiāng)村治理中加大民生服務(wù)力度，不斷改善鄉(xiāng)村居民的民生狀況。除此之外，政府權(quán)力下鄉(xiāng)，也不能僅僅以行政命令方式要求鄉(xiāng)村組織和村民服從政府和國家意志，而應(yīng)該與村級組織一道共謀鄉(xiāng)村民生事業(yè)，以回應(yīng)“民聲”、服務(wù)民生。

然而，因?yàn)橐恍┗鶎诱鶕?jù)中央“通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等途徑，形成村干部報(bào)酬和養(yǎng)老保險資金保障機(jī)制”[2]《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，〔北京〕《人民日報(bào)》2008年10月24日，第1版。的精神要求為村級干部支付“工資”，并以村干部為“幫手”深度介入村級治理，所以出現(xiàn)了村級治理行政化現(xiàn)象：村級干部拿了政府“工資”，農(nóng)村基層政府便名正言順地把村級干部視為“準(zhǔn)行政干部”，對他們進(jìn)行“公職化”管理，要求他們坐班、值班，并且還將績效“工資”與村干部的工作考核結(jié)果掛鉤，等等。有學(xué)者從“行政化”實(shí)踐中提煉出選管分離模式[3]選管分離模式，基于浙江省D村的實(shí)踐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府選任村干部，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安排展開工作。行政村由村民另外選舉出“理事會”，對村委的工作進(jìn)行監(jiān)督。、行政下移模式[4]行政下移模式，基于廣東省清遠(yuǎn)市的經(jīng)驗(yàn)。行政村被改造為農(nóng)村黨政公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“派出機(jī)構(gòu)”，承辦登記、辦證、審核、管理、調(diào)處等事項(xiàng)。村民自治下移到一個或多個村民小組（自然村）。、村委專干模式[5]村委專干模式，基于重慶市渝北區(qū)專業(yè)“村干”實(shí)踐。除村主任外其他村干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一招考，分配至各村，村務(wù)主要由職業(yè)化“專干”操持，村民民主選舉的部分委員不從事具體工作。和支書主任一肩挑模式[6]支書主任一肩挑模式，基于湖北省一些地方經(jīng)驗(yàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織村委選舉，選舉黨內(nèi)確定的村支書為村主任。，并指出：“村兩委已經(jīng)基本納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政體制之內(nèi)”，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“派出機(jī)構(gòu)”；村級治理的行政化已經(jīng)是“一種社會事實(shí)狀態(tài)，正以‘現(xiàn)在進(jìn)行時’的時態(tài)‘實(shí)踐’著廣大鄉(xiāng)村社會的‘構(gòu)成’”[7]朱政、徐銅柱：《村級治理的“行政化”與村級治理體系的重建》，〔武漢〕《社會主義研究》2018年第1期。。其實(shí)，正如前文所說，學(xué)界對村級治理出現(xiàn)的“行政化”現(xiàn)象有擔(dān)憂也有認(rèn)同：擔(dān)憂的是，如果國家對農(nóng)村實(shí)行行政控制，村民自治將“無法落實(shí)”或“僅僅是形式”[8]參見周雪光：《國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角》，〔廣州〕《開放時代》2013年第3期。，這將造成自治更加虛弱[9]參見馮仁：《村民自治走進(jìn)了死胡同》，〔成都〕《理論與改革》2011年第1期。；而認(rèn)同的是，“鄉(xiāng)政村治”體制存在諸多不足，有必要轉(zhuǎn)變村民自治純粹“群眾自治”的性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)村民自治的轉(zhuǎn)型，使其成為“帶有‘準(zhǔn)’基層政權(quán)性質(zhì)的‘類’地方自治的自治體”[10]李勇華：《鄉(xiāng)村治理與村民自治的雙重轉(zhuǎn)型》，〔杭州〕《浙江社會科學(xué)》2015年第12期。。筆者認(rèn)為，僅從“工資”、考核或所謂的實(shí)踐模式來判定村級治理行政化可能過于簡單。

從村級干部基本報(bào)酬、考核報(bào)酬、獎勵報(bào)酬和專項(xiàng)工作考核報(bào)酬來看，國家并沒有對其做相應(yīng)的規(guī)定，各地根據(jù)地方財(cái)政狀況支付給村干部報(bào)酬（經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)村干部報(bào)酬普遍高于其他地區(qū)）。此外，由于基層政府為了有效促使村干部為政府做服務(wù)民生事情，加大了考核報(bào)酬、獎勵報(bào)酬和專項(xiàng)工作考核報(bào)酬占比，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付給村干部的這三項(xiàng)報(bào)酬還高于基本報(bào)酬。但與當(dāng)?shù)卣珓?wù)人員相比，村干部的報(bào)酬只是他們的一半，甚至更少。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些村干部一方面把自己看成“國家干部”，因?yàn)樗麄冇泄べY和相關(guān)的社會保障，另一方面他們的身份認(rèn)同感還很低，因?yàn)樗麄冇X得自己干的事情比“正式干部”多，“工資”卻比他們低很多?？傮w上看，政府支付給村干部的是公域中服務(wù)民生的報(bào)酬，相對固定，且增長緩慢，在性質(zhì)上與公務(wù)人員工資有較大差別。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部工作考核來看，基層政府在鄉(xiāng)村民生服務(wù)中過度介入村級治理現(xiàn)象確有存在，如有的鎮(zhèn)考核村干部三級指標(biāo)多達(dá)1200多項(xiàng)，且多數(shù)為行政類事務(wù)。筆者在安徽和江蘇各選一個鎮(zhèn)，比較2018年村干部考核名目（見表2）。

表2 村干部考核主要內(nèi)容比較

兩個鎮(zhèn)政府對村干部考核名目差不多，可以分為基層組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作、民政等常規(guī)性系統(tǒng)考核和本年度圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作開展而設(shè)立的專項(xiàng)考核。從表2可以看出，納入村干部考核的事務(wù)基本屬于行政性事務(wù)，其中相當(dāng)多的事本應(yīng)由基層政府做，但現(xiàn)在都分解、下放到村干部身上，以至于村干部花大量時間在煩瑣的行政事務(wù)上。真正涉及“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的民生服務(wù)類事務(wù)缺少“硬指標(biāo)”考核，或由基層政府和村民自治組織在實(shí)踐中做模糊處理。此外，基層政府對村干部考核還十分精細(xì)，如江蘇省海安市某鎮(zhèn)對村干部的考勤要求為：參加會議未經(jīng)批準(zhǔn)每遲到或早退一次扣工資20元，無故缺席一次扣工資50元，年內(nèi)累計(jì)遲到5次或缺席3次者不得參加當(dāng)年“評先”。村主要干部外出1天，必須向鎮(zhèn)分管農(nóng)業(yè)農(nóng)村負(fù)責(zé)人請假；請假2天以上必須履行請銷假手續(xù)，經(jīng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)方可休假；私自外出1周者，扣除當(dāng)月基本報(bào)酬。從這里我們可以看到，基層政府對村級考核設(shè)置的項(xiàng)目都是硬性任務(wù)，村“兩委”干部在這些工作中幾乎沒有自治權(quán)，只有保質(zhì)保量完成任務(wù)，才能拿到相應(yīng)的績效報(bào)酬和獎勵報(bào)酬。

不僅如此，基層政府還將一些項(xiàng)目工程，如江蘇蘇北的農(nóng)民集中居住、浙江溫州市的禁止百姓私設(shè)靈堂、浙江慈溪市的農(nóng)村文化禮堂建設(shè)等納入考核中，甚至還將一些商業(yè)事務(wù)納入考核。如田雄等在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地方將母豬保險、財(cái)產(chǎn)保險等商業(yè)事務(wù)納入對村干部考核中[1]參見 田雄、 鄭家 昊：《 被裹 挾的國 家： 基層治 理的 行動邏 輯與 鄉(xiāng)村自 主— —以黃 江縣 “秸稈 禁燒 ”事件 為例 》，〔 哈爾濱〕《 公共 管理學(xué) 報(bào)》2016年 第2期 。。

村干部做行政“代理”，分散了他們服務(wù)民生的工作精力，弱化了村委會自治功能，不利于改善鄉(xiāng)村民生，影響了鄉(xiāng)村居民的獲得感、幸福感。因此，我們不能用現(xiàn)有的、不當(dāng)?shù)?、過度的，甚至有些僵化的政府參與村級治理及其行政化模式佐證村級治理行政化的合理性，或由此而在廣大鄉(xiāng)村推行行政化治理。

四、治理策略選擇：行政吸納而非行政化

作為發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興排頭兵的基層政府，需要與村“兩委”協(xié)作，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村民生事業(yè)發(fā)展。雖然目前村級治理在民生服務(wù)中出現(xiàn)“行政化”傾向，或“已經(jīng)形成了比較成熟的行政化村級治理模式”[1]杜蛟：《吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系下的村級治理行政化——以上海地區(qū)村級治理實(shí)踐為例》，〔重慶〕《探索》2018年第6期。；但在總體上，村級治理還沒有形成行政化之實(shí)，出現(xiàn)的“行政化模式”充其量算是村級治理的實(shí)踐探索，并非就是村級治理行政化。

近年來，中央支持探索村民自治方式，鼓勵村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任和村“兩委”班子成員交叉任職，為增強(qiáng)“自治能力”向貧困村、軟弱渙散村、集體經(jīng)濟(jì)空殼村派出第一書記，或從當(dāng)?shù)馗咝．厴I(yè)生、農(nóng)民工、退伍軍人和機(jī)關(guān)事業(yè)單位優(yōu)秀黨員中培養(yǎng)選拔村黨組織書記和從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，同時還建立了村干部報(bào)酬待遇和村級組織辦公經(jīng)費(fèi)正常增長機(jī)制，保障村級民生服務(wù)運(yùn)行維護(hù)的必要支出。由此我們可以看出，中央對村級治理的主要意向是：加強(qiáng)和改善村黨組織，健全以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)的村級組織體系；發(fā)揮基層群眾性自治組織功能，增強(qiáng)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)能力；加大政策扶持和統(tǒng)籌力度，增強(qiáng)村級組織自我保障和服務(wù)農(nóng)民能力。

那么我們所說的村級治理與行政化還有一定距離又表現(xiàn)在哪里呢：其一，村干部工作沒有職業(yè)化。除了少數(shù)村支書包括第一任書記和大學(xué)生村官外，多數(shù)村干部還有承包地，有的還有自己經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，即使“坐班”，他們也需要用一定時間從事農(nóng)業(yè)勞動或其他經(jīng)營活動。筆者在溫州農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多村干部是成功的“生意人”“老板”。他們中一些人對當(dāng)村干部沒有多大興趣，只是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員盛情邀請下才擔(dān)任村干部。其二，村干部工作不具有專業(yè)化水平。多數(shù)村干部沒有接受過行政管理的專業(yè)培訓(xùn)，缺乏專業(yè)技能，日常村務(wù)主要依靠民俗、慣例和村民評價來處理。其三，村干部行政晉升渠道少。盡管國家打通了提拔重用優(yōu)秀村支書通道，也在公務(wù)員、事業(yè)單位考錄中照顧村干部，但提拔和招考的數(shù)量小、機(jī)會有限，不能改變村干部整體生存狀態(tài)，他們的身份是“民”而非“官”。其四，村干部農(nóng)民身份難以改變。村干部打交道的對象是與他們共存共生的農(nóng)民，盡管他們中有些人在這樣的體制下由“當(dāng)家人”變成政府“代理人”，甚至成為“贏利型經(jīng)紀(jì)人”，有的已經(jīng)成為政府財(cái)政支付薪酬的“脫產(chǎn)干部”，享有公務(wù)人員待遇，退休也有養(yǎng)老保障，但他們始終不能跳出“農(nóng)門”，他們“底色”身份還是農(nóng)民。

總之，我們認(rèn)為，村級治理中出現(xiàn)的基層政府管制村干部、行政權(quán)“綁架”自治權(quán)的現(xiàn)象更似“行政吸納”。金耀基在學(xué)界早就提出“行政吸納”概念，只不過，他說的“行政吸納政治”，是針對香港社會存在的威脅性和反對性的政治力量，建議把統(tǒng)治階級之外的社會精英吸納進(jìn)政府體制，以增強(qiáng)政治合法性和政治穩(wěn)定[2]金耀基：《行政吸納政治——香港的政治模式》，〔香港〕牛津大學(xué)出版社1997年版，第43-44頁。。而我們所說的鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)力量是基層政府，村黨組織是村級治理的領(lǐng)導(dǎo)力量，村委會代表廣大村民的利益和意愿，是實(shí)施村級治理的主體，即村級治理需要這三者協(xié)調(diào)合作實(shí)施。此外，鑒于鄉(xiāng)村振興以及村級治理目標(biāo)是國家制定的，涉及民生方方面面，且中國鄉(xiāng)村地域差別較大，各地的民生需求不盡相同，基層政府有必要吸納熟悉鄉(xiāng)村知識的村級組織，共謀村級治理，改善民生，滿足村民日益增長的美好生活需要。

也就是說，基層政府在村級治理中采用行政手段引導(dǎo)村干部執(zhí)行行政公務(wù)，開展民生服務(wù)，其行政化表象背后是“吸納”邏輯。在這里，行政吸納是指基層政府在實(shí)施村級治理過程中，通過建立監(jiān)督機(jī)制、考核機(jī)制、激勵機(jī)制來拉動村干部和其他社會力量參與村級治理的方式。村級治理行政吸納與行政化不同：一方面，村級干部是村里的政治精英或經(jīng)濟(jì)精英或文化精英，政府需要這些精英參與村級治理，協(xié)助政府公務(wù)人員建設(shè)農(nóng)村公共設(shè)施、發(fā)展農(nóng)村民生服務(wù)。另一方面，政府不單純憑借行政權(quán)力讓村干部為政府辦事，同時還為村“兩委”提供辦公經(jīng)費(fèi)，保障機(jī)構(gòu)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并為做事的人提供與勞動量基本相當(dāng)?shù)膭趧訄?bào)酬。在這里，考核并根據(jù)考核支付績效報(bào)酬、獎勵報(bào)酬，也是保證“購買”質(zhì)量的控制措施，而非行政化。再一方面，政府根據(jù)鄉(xiāng)村治理工作需要吸納村“兩委”干部，是對事不對人。政府對村干部的職責(zé)要求是在服務(wù)民生中“服務(wù)”政府。

有學(xué)者認(rèn)為，行政吸納是地方政府促進(jìn)村級治理的一種有效手段，屬于政府的治權(quán)變革[1]參見王清：《從權(quán)宜之計(jì)到行政吸納：地方政府回應(yīng)社會方式的轉(zhuǎn)型》，〔北京〕《中國行政管理》2015年第6期。。行政吸納打通了基層政府和村級社會溝通的渠道，有助于政府整合社會多方面力量改善民生、提高治理水平。而當(dāng)前村級治理中出現(xiàn)的行政化則是行政吸納中的亂象，其主要表現(xiàn)為：一是行政控制村級社會。村級治理出現(xiàn)“行政化”有可能導(dǎo)致村級社會被行政接管，村委會失去部分自治權(quán)，甚至造成村委會成為完全行政組織，或者說更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬機(jī)構(gòu)——“村公所”。二是村級治理資源過密化。例如在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一些行政村因人口不斷流出而出現(xiàn)嚴(yán)重的空心化問題，但一些地方仍在加大治理投入，過度治理村莊，造成村級治理體系膨脹、權(quán)力空轉(zhuǎn)和治理懸浮。三是政府的“差序結(jié)構(gòu)”。村干部受制于政府支付的報(bào)酬和獎勵，行動不斷接近政府干部，將主要精力放在“跟班”和行政任務(wù)執(zhí)行上，而較少開展民生服務(wù)。四是治理內(nèi)卷化現(xiàn)象。具體地說，就是政府在村級治理中投入大量治理資源，但治理的邊際效益沒有得到相應(yīng)提高，造成村級治理資源投入低效甚至無效。

我們認(rèn)為，行政吸納不規(guī)范或行政化問題的癥結(jié)在于政府過度參與村級治理。即：在主體上，將治理的政府主導(dǎo)視為以政府為主體，沒有重視村委會及其他村級組織在村級治理中的能動作用；在向度上，沿襲自上而下的管理，沒有把自下而上的民生需求作為治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；在理念上，習(xí)慣于下命令、發(fā)指示控制社會，沒有在村級治理中充分開展協(xié)商、合作、互動；在方式上，偏好“人治”“集權(quán)”，沒有看到“法治”“分權(quán)”和非國家強(qiáng)制的契約的重要性。總之，村級治理中出現(xiàn)的行政化問題是行政吸納實(shí)施不當(dāng)造成的，可以通過進(jìn)一步規(guī)范行政吸納加以糾正和規(guī)避。

五、小結(jié)與幾點(diǎn)建議

自二十世紀(jì)八九十年代國家實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”體制以來，鄉(xiāng)村在家庭承包制和村民自治中煥發(fā)出生機(jī)和活力，民生問題得到一定改善。但由于當(dāng)時仍是按照城鄉(xiāng)二元體制治理鄉(xiāng)村，政府一方面鼓勵農(nóng)民致富，另一方面不斷提高稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使鄉(xiāng)村的公共事業(yè)發(fā)展緩慢，上學(xué)難、看病貴等民生問題仍舊突出。進(jìn)入二十一世紀(jì)后，國家推進(jìn)和諧社會建設(shè)、實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，政府在拓展鄉(xiāng)村公域范圍的同時加大共域和私域的民生服務(wù)。尤其在新農(nóng)村建設(shè)啟動后，政府權(quán)力再次“下鄉(xiāng)”，如大力推進(jìn)鄉(xiāng)村道路、水電等公共設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展，讓鄉(xiāng)村人的生存、發(fā)展?fàn)顩r得到較大改善。正是由于政府權(quán)力的深度介入，鄉(xiāng)村的社會保障、小康生活、貧困人口脫貧等民生問題才得到了較好解決。

總之，新形勢下政府權(quán)力下鄉(xiāng)的出發(fā)點(diǎn)不是為了統(tǒng)治、控制鄉(xiāng)村，而是擴(kuò)大鄉(xiāng)村“公域”，為鄉(xiāng)村居民提供民生服務(wù)，協(xié)助村委會改善民生?；诖?，本文研究認(rèn)為：（1）在現(xiàn)有制度框架下行政吸納策略符合《村民委員會組織法》規(guī)制，而行政化策略則背離《村民委員會組織法》，在一定程度上影響了村級民主化治理。（2）村級治理行政化治理成本高，財(cái)政壓力大，一般難以持久。而行政吸納契合了西方新公共管理理論和新公共服務(wù)理論的核心要義，如果操作規(guī)范，基層政府在鄉(xiāng)村治理中不僅能掌好舵，還能服好務(wù)。（3）鄉(xiāng)村治理行政化讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨做不完的工作和各類考核、督導(dǎo)、檢查，政務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，尤其是，行政化還綁架了村級組織，使其處于“上面千把錘，下面一根釘”的尷尬境地。行政吸納是“有限政府”“小政府”的治理策略，它以民生需求為治理本位和路向，整合村級組織和村民力量對民生實(shí)施精準(zhǔn)服務(wù)。（4）行政化對象主要是村“兩委”干部，政府用報(bào)酬“制約”了他們，造成一些鄉(xiāng)村干部阿諛奉承，不能真心實(shí)意地為群眾做實(shí)事。而行政吸納是雙向互動的治理過程，政府和村“兩委”可以通過討價還價，在村級民生服務(wù)和治理中形成“正和博弈”。

此外，本研究就基層政府參與村級治理問題提出一些建議：

第一，沒有必要以村小組或自然村自治替代行政村自治。盡管目前有一些地方鑒于村級治理行政化的尷尬處境，試行村小組或自然村自治，并取得一些經(jīng)驗(yàn)。但我們還是認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中村民小組或自然村自治的未來空間很小：行政村自治本身包含村小組居民自治，是各村民組自治意愿的集中體現(xiàn)，行政村自治沒有違背村民及村小組意愿；村小組自治有可能使村級社會的公共利益更加碎片化，對鄉(xiāng)村空間調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展造成阻力；最重要的是，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中越來越多村民將離開村莊，很多村莊或縮小規(guī)模，或消失，或重組，村小組實(shí)行自治不具有長期穩(wěn)定性。

第二，避免鄉(xiāng)村治理走向行政化。既往的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐一再表明，國家給予鄉(xiāng)村自由、自主空間有多大，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會就有多大的發(fā)展。反之，僵化的治理體制會束縛村民手腳，阻礙生產(chǎn)力發(fā)展，并最終掣肘村民追求美好生活的行動。如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期國家以“超行政”措施管制鄉(xiāng)村和改革開放初期國家以“強(qiáng)力”手段汲取鄉(xiāng)村資源，給鄉(xiāng)村民生及其改善造成了消極影響。我們認(rèn)為，中國鄉(xiāng)村地域廣、發(fā)展空間大，加上中國農(nóng)民勤勞、擁有豐富的創(chuàng)造力，只要政府管好自己的手，不隨意干涉村民的經(jīng)濟(jì)社會活動，尤其不強(qiáng)制農(nóng)民行動統(tǒng)一，鄉(xiāng)村就會在“自在”和諧中得以充分發(fā)展。

第三，謹(jǐn)慎運(yùn)作行政吸納策略。實(shí)踐已告訴我們，行政吸納有兩個關(guān)鍵點(diǎn)，一要將行政化與行政吸納嚴(yán)格區(qū)別開來。行政化是上級政府行政管理鄉(xiāng)村的過程，而行政吸納是上級政府吸納鄉(xiāng)村組織和社會力量更好地為村民提供服務(wù)的方式。行政化是鄉(xiāng)村自治的異化，它有可能讓“一個相對獨(dú)立的、帶有一定程度自治性的社會”不復(fù)存在[1]孫立平：《轉(zhuǎn)型與斷裂——改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷》，〔北京〕清華大學(xué)出版社2004年版，第30頁。。二要在運(yùn)作行政吸納時有所選擇，不能將市場、社會能解決的事務(wù)納入行政吸納。當(dāng)前一些地方政府在鄉(xiāng)村振興中替村民做主，不考慮實(shí)際情況，投資或舉債打造旅游、民俗等特色鄉(xiāng)村或建設(shè)類型各異的鄉(xiāng)村田園綜合體，一旦失敗，不僅相關(guān)的基層政府和行政村要背上沉重的債務(wù)包袱，而且有可能造成村民美好生活夢想難以實(shí)現(xiàn)。