吳業(yè)苗

內容提要 村級治理是國家治理的重要組成部分，政府以何種策略治理鄉(xiāng)村關系到鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定和民生改善。本研究認為，中國鄉(xiāng)村治理未曾出現行政化，且治理已漸趨服務民生，即村民自治實行后，政府在“放權”的同時汲取農戶經濟資源，讓處于私域空間的農戶承擔了一些民生事務，包括公域和共域中的一些公共事務；進入新世紀，尤其在新農村建設啟動后，政府加大民生服務下鄉(xiāng)力度，并將共域和私域中大量民生事務承接下來。與此同時，基層政府還采用支付“工資”、加強考核等措施引導村干部參與民生服務，使一些村級治理出現疑似行政化特征。但可以肯定的是，“行政化”表象背后是“吸納”邏輯，政府采用行政吸納而非行政化策略治理鄉(xiāng)村。行政吸納是政府服務民生的治權變革，盡管它在村級治理實踐中存在行政控制村級社會、治理資源過密化等問題，但這是行政化不當造成的，而這些問題完全可以通過進一步規(guī)范行政吸納予以解決。

一、問題：村級治理是否行政化

自二十世紀八九十年代《中華人民共和國村民委員會組織法》（下文簡稱《村民委員會組織法》）試行和正式施行以來，作為基層群眾性自治組織的村委會便開始有了村民自治范圍內文化教育、社會治安、公共衛(wèi)生、計劃生育等公共事務和公益事業(yè)的工作職責。然而，由于改革開放后的鄉(xiāng)村社會是在人民公社“政社合一”體制解構基礎上建立起來的，因此，政府及其行政工作規(guī)定也就一直會深度影響鄉(xiāng)村社會運行。現實中，基層政府不僅“指導、支持、幫助”村委會提高村民自治能力，開展村級治理工作，而且各地基層政府都會程度不同地直接參與村級治理活動，以至于一些學者說村級治理出現了“行政化”。

其實村級治理行政化不是國家政治預設的治理策略。自人民公社轉制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府后，國家從鄉(xiāng)村中不斷收縮行政權力，主動將“管不了、管不好”的煩瑣事務轉讓給村民自己管理。這樣一來，其一，可以減少基層政府的管理成本，集中精力把政府的事情做好，提高政府行政效率；其二，可以賦予廣大村民自我管理、自我教育、自我服務的權力，更好地實現國家對基層社會的治理；其三，可以踐行現代憲政民主理念，糾正國家管控村級社會的行政體制，釋放鄉(xiāng)村自主發(fā)展空間；其四，可以解決鄉(xiāng)村轉制遺留下的鄉(xiāng)村治理結構性難題，使具有制度彈性和包容性的村級治理體制與家庭承包制相協(xié)調。既然國家主動讓出全部或部分村級治理權，并在《村民委員會組織法》中規(guī)定行政村實行村民自治，就是不想再以行政化手段治理鄉(xiāng)村，用行政權架空村委會自治權了。

然而，村民自治自實行之日起，就始終伴隨著自治和行政化的矛盾。盡管改革開放后國家廢除“政社合一”體制，把鄉(xiāng)村分為政府和社會兩個單元，但國家、政府與鄉(xiāng)村社會還是處于共生互構中——基層政府是鄉(xiāng)村治理結構中的重要力量，與村民自治組織保持密切關系，只是在不同的時空場景下二者關系形式不盡相同?？傮w上看，基層政府、村委會與村級社會是一體兩面的，且在共建社會、協(xié)同治理中，基層政府還繼續(xù)保持著足夠大的強勢。即使村級群眾性組織/村委會擁有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的自治權力，也還會在村級事務尤其在涉及國家政策的事務的處理上充分尊重基層政府，服從其工作安排或在突擊性任務中為政府分擔責任。特別是在財政支付村干部報酬后，很多村干部似乎成了政府官員的“跟班”，并以“準公務員”身份從事著公務性工作。

針對鄉(xiāng)村社會治理出現的疑似行政化現象，學界主要從村民組織價值關懷和村級治理行政化形成機制兩個角度予以解讀。在村民自治價值關懷及其如何實現的相關研究中，學者們認為，政府大量民生政務壓縮、擠壓了村委會處理村務的空間，村干部普遍處于行政管理系統(tǒng)與自治系統(tǒng)的邊際位置[1]參見王思斌：《村干部的邊際地位與行為分析》，〔北京〕《社會學研究》1991年第1期。，陷入“國家代理人”與“村莊當家人”雙重角色困擾中[2]參見潘寧：《21世紀誰來當村“官”——村干部的困境與出路》，〔北京〕《調研世界》1998年第3期。，且越來越多的村級治理出現強行政、弱自治的局面。而在村級治理行政化形成機制研究上，學者們認為，村級治理行政化契合現代國家科層體制的“理性主義”原則和按程序辦事的行為邏輯[3]參見張靜：《現代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會》，上海書店出版社2006年版，第133-134頁。；后農業(yè)稅時期“項目制”又成為村級組織爭取國家資源的主要渠道，村委會圍繞立項、績效考核和結項等形式要件開展村日常工作，使其成為基層政府的行政工具[4]參見折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，〔北京〕《中國社會科學》2011年第4期。。

從大量相關研究中我們不難發(fā)現，學界對村級治理出現的所謂行政化持有三種觀點。一是村級治理“去行政化”。持這一觀點的學者指出，村級治理行政化不符合《憲法》和《村民委員會組織法》對村民自治內涵的規(guī)定，背離了“自治”的初衷，村級治理不能行政化[5]參見何包鋼：《協(xié)商民主與協(xié)商治理：構建一個理性且成熟的公民社會》，〔廣州〕《開放時代》2012年第4期。。二是村級治理行政化。持有這一觀點的學者認為，村級治理存在疑似行政化闡釋或村級治理有行政化的需要。如在村級治理中自治與行政化是保持國家與社會之間適度張力的有效方式，村級治理需要在“復合二元結構”中進行[6]參見鄭衛(wèi)東：《“雙軌政治”轉型與村治結構創(chuàng)新》，〔上?！场稄偷W報（社會科學版）》2013年第1期。。還有學者認為，當前村級治理已經出現“人”“事”“財”“規(guī)則”的行政化，也就是說。僅僅強調村民自治的“政治正確”是不夠的，還需要正視村級治理行政化的內在需要，推進國家政權進入鄉(xiāng)村基層社會[7]參見朱政、徐銅柱：《村級治理的“行政化”與村級治理體系的重建》，〔武漢〕《社會主義研究》2018年第1期。。三是村級治理半行政化。持這一觀點的學者主要基于當前村干部的“半官”性質、村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政工具，以及項目制促成村級治理半行政化的事實，認為村級治理半行政化能兼容基層政府和村委會的職能，實行村級治理半行政化是應然方向[1]參見王麗惠：《控制的自治：村級治理半行政化的形成機制與內在困境——以城鄉(xiāng)一體化為背景的問題討論》，〔北京〕《中國農村觀察》2015年第2期。。

就豐富、多樣、鮮活的村級治理實踐看，行政化、去行政化和半行政化都不乏典型個案和既成事實。由此，有學者結合項目實施[2]渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，〔北京〕《中國社會科學》2012年第5期。、秸稈禁燒[3]田雄、鄭家昊：《被裹挾的國家：基層治理的行動邏輯與鄉(xiāng)村自主——以黃江縣“秸稈禁燒”事件為例》，〔哈爾濱〕《公共管理學報》2016年第2期。等開展專題研究，深度討論村級治理的行政化現象和問題。相較而言，村級治理“去行政化”多限于學理討論，而村級治理行政化或半行政化好像更能詮釋當下的鄉(xiāng)村治理策略，更符合鄉(xiāng)村治理的現實[4]參見李勇華：《農村基層社會管理創(chuàng)新與村民自治制度的內洽性研究》，〔福州〕《東南學術》2012年第2期。，因此，被越來越多學者認同、接受。

盡管村級治理實踐存在某些行政化現象，不少學者也支持村級治理行政化或半行政化，但在國家層面村級治理行政化仍未獲認可。特別是修改后的《村民委員會組織法》也仍未提“行政化”，并規(guī)定基層政府和村委會關系是基層政府指導、支持、幫助村委會工作，村委會協(xié)助基層政府開展工作。面對村級治理行政化“事實”與學界的行政化熱議和呼聲，國家政策也沒有予以回應。2019年中央“一號文件”對此的表述仍是“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”[5]2014年中央“一號文件”明確指出，“可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點”。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《印發(fā)〈關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案〉的通知》，對村民小組或自然村試行村民自治做出具體安排。，而非村級治理行政化、半行政化。也就是說，國家不認可村級治理行政化，而村級治理實踐中卻出現了“行政化”。那么，這是法規(guī)政策滯后于社會現實，還是鄉(xiāng)村治理不能用行政化替代自治，則亟須深入研究。

鑒于村級治理出現疑似行政化的事實和傾向，以及學界對村級治理行政化展開的討論，本研究不再糾纏是否“行政化”，而是以當代“改善民生-加強治理”的政治理念闡釋政府參與村級治理策略，進而揭示“行政吸納”嵌套村級治理的應然性和實然性。如此設計主要考慮的是：當前學界對村級治理行政化討論局限于行政化手段或工具，以及行政化形成機制，而忽略了為什么要行政化治理的民生服務問題。民生是治理之本。唯有將村級治理置于民生及其改善中審視，才有可能判別行政化與行政吸納哪個策略對村級治理更恰當、更有效。

二、鄉(xiāng)村公域、共域和私域中的治理分野與服務跨界

回顧已有研究我們可以發(fā)現，鄉(xiāng)村場域中一直活躍著兩種完全不同的治理權力，即行政權力與自治權力。有些學者認為實行村民自治后政府主動從村級社會撤出或收縮行政權力，將村級治理歸還給村黨組織和村委會，尤其在國家取消農業(yè)稅費后，基層政府成為財政空殼的懸浮政府，沒有能力、也不愿意多插手村級社區(qū)事務，村級治理不再為行政力所左右，出現自治權力強而行政權力弱的狀況。其實，這只是表象，即行政權力從未離開過鄉(xiāng)村，也未曾弱化，只是它的作用場域有所變化。

那么，在村民自治過程中政府行政權力是如何對村級治理產生影響的？徐勇曾指出，鄉(xiāng)政對村民自治的指導既是必要的，也是必須的，如果沒有政府指導村民自治，鄉(xiāng)村很容易受到社區(qū)和村民利益驅動，成為超越國家法律的“村自治”[6]參見徐勇：《論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機銜接》，〔武漢〕《華中師范大學學報（社會科學版）》1997年第1期。。防止村民自治失控只是政府的一個擔憂，更重要的是，二十世紀八九十年代經濟社會發(fā)展和基層政府運行都需要從鄉(xiāng)村汲取資源。國家將村民自治置于政府行政中，這不僅便于政府從農村征糧食和收稅費，還可以讓基層政府和村委會名正言順地用“三提五統(tǒng)”中的錢支付鄉(xiāng)村部分工作人員報酬和辦公經費。到后農業(yè)稅時期，雖然國家禁止基層政府從村級社會獲取利益，但基層政府也沒有將鄉(xiāng)村治理完全交給村委會，因為沒有基層政府的指導和支持，絕大多數村民自治組織難以帶領村民進行新農村建設，實施鄉(xiāng)村振興。

賀雪峰認為，鄉(xiāng)村是“中國現代化的‘穩(wěn)定器’與‘蓄水池’”[1]參見賀雪峰：《鄉(xiāng)村社會關鍵詞：進入21世紀的中國鄉(xiāng)村素描》，〔濟南〕山東人民出版社2010年版，第55頁。，是消除城鎮(zhèn)化、現代化風險的戰(zhàn)略大后方，國家的城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略實施主陣地都在鄉(xiāng)村。也就是說，無論在經濟發(fā)展困難時期還是在共享改革開放成果的今天，國家都沒有理由將村級治理全部放手給村民。村級治理是國家治理的重要組成部分，國家的村級治理策略一直走在優(yōu)化、升級的路上。

總之，今天的村級共同體已不再像合作化和人民公社時期那樣，是以地域為基礎、以血緣為紐帶，同質人過著幾乎相同生活的有機整體。村級社會整體已逐漸被家庭承包制和村民自治解構，尤其是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展嚴重沖擊鄉(xiāng)村社會，使其出現離散化、碎片化，一些鄉(xiāng)村共同體成為“半熟人”甚至陌生人社會。村級場域的公域、共域和私域不再界限清晰，它們混在一起，因此，行政權力也不再局限于公域，其觸角不斷向共域和私域延伸，并為村民提供越來越多的民生服務。

（一）村級社會公域、共域與私域及其邊界

將村級社會場域分為公域、共域和私域，不僅是村級社會實現有效治理的需要，更是由于村級社會本來就存在這三個性質不同的場域。當然，它與村級社會的公共性有區(qū)別：從整體上看，鄉(xiāng)村公共利益、公共空間在轉型中出現了不同程度的流失、變異[2]吳業(yè)苗：《農村社會公共性流失與變異——兼論農村社區(qū)服務在建構公共性上的作用》，〔北京〕《中國農村觀察》2014年第3期。，但農村公共性仍在抵御鄉(xiāng)村社會衰落，努力維護著鄉(xiāng)村社會日常運行；從場域上看，公域中的公共性強于共域中的公共性，共域中的公共性強于私域中的公共性。性質不同的公共性將鄉(xiāng)村場域的公域、共域和私域分開，與此同時，公共性的共同、普遍等特性又將它們鏈接、糅合在一起，很難劃出行政權力和自治權力的確切邊界。

然而，在現實中，鄉(xiāng)村社會的公域小而共域大。例如傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的教育、醫(yī)療等是不在公域內的，即上學、治病都要村民自己解決；如果沒有錢，不僅不能上學讀書，生病也只能小病硬扛、大病等死。即使本應該屬于公域管轄的刑事、民事案件，除了殺人、放火等情節(jié)嚴重的案件外，多數在共域中依靠民俗、族規(guī)、家法等“民間法典”解決。因此有人說，村級社會共域范圍很大，相當多的公共物品、公共事務由村民集體包括家族、鄉(xiāng)里、社隊集體組織、村委會承擔。直到現在，在大多數村民觀念中，鄉(xiāng)村事是鄉(xiāng)村人的事，需要大家共同想辦法去辦。

而村級社會私域又僅限于家庭戶內。也就是說，家庭是村民的生活私域，戶是村民的生產經營私域，國家和鄉(xiāng)村集體都較少關心家庭戶的瑣事。村民私域中的生產生活事情歷來都在家庭內部完成，遇到大事，如婚喪嫁娶等，村莊熟人社會作為擴大的家庭才會給予一定幫助。即使在當下，仍有很多村民把養(yǎng)老、就業(yè)視為家庭私域的事情，即在多數村民那里，私域中的小事、瑣事只能靠家庭完成，不能找國家和政府。就此看，鄉(xiāng)村治理比城市治理簡單，村民不像城市人有很多“合理、正當”要求。當然，這也是村級治理落后于城市社區(qū)治理的一個原因——城鄉(xiāng)治理一體化發(fā)展要求村級治理能像城市治理一樣，基層政府不能借口村民不需要，就不為他們提供均等化公共服務。鄉(xiāng)村治理需要基層政府發(fā)揮主動性，深入共域、私域中了解村民需求，并為其提供服務。

（二）公域擴大以及民生服務跨界

村級社會中公域擴大應是近幾年的事。合作化和人民公社時期，國家為擴大鄉(xiāng)村社會的“共域”，既較少承擔“公域”責任，又盡量少地介入“私域”，讓集體組織和家庭解決鄉(xiāng)村社會民生問題。改革開放后，國家解體社隊集體組織，恢復農戶在農業(yè)生產和經營中的主體責任，“共域”在家庭承包制的壓縮下，農戶的“私域”得到相應的擴大，農民的一些民生問題主要由日子逐漸好起來的農戶家庭解決。此時國家不僅較少介入村級社會民生事務，還向先于市民“富”起來的農民加大稅費收取力度。于是村級社會私域在農民生活逐漸好起來的基礎上增大，不僅農戶家里的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等民生問題由農戶自己解決，而且農戶還要承擔一定數量的公域和共域的事情，如：國家用農戶上交的“三提五統(tǒng)”資金發(fā)展鄉(xiāng)村公共事業(yè)；用“兩工”（義務工、積累工）建設鄉(xiāng)村道路、農田水利設施等等。以至于政府與農民關系一度緊張，一些地方還出現抵制稅費的群體性事件。

進入二十一世紀后，國家綜合國力不斷增強，經濟發(fā)展也讓農民有了共享改革開放成果的物質基礎。2005 年國家取消了農業(yè)稅費，2006 年又開始推行新農村建設戰(zhàn)略，實施“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”政策，加大了強農惠農富農工作力度，鄉(xiāng)村公共服務水平和質量顯著提高。例如在鄉(xiāng)村公共服務供給滿足居民的基本民生需要方面開展了以下工作：鄉(xiāng)村道路實現村村通硬質路面，大多數行政村開通公交車；鄉(xiāng)村電網基本實現動力電全覆蓋和改造升級，配電網供電能力和質量有效提升；鄉(xiāng)村水利設施投入和建設力度逐年加大，基本打通了最后“一公里”；鄉(xiāng)村學校教育能力持續(xù)增強，“三免一補”政策的實施保障了鄉(xiāng)村孩子特別是困難家庭孩子都能接受九年義務教育；鄉(xiāng)村醫(yī)院的建設和運行經費納入政府財政，新型合作醫(yī)療、大病醫(yī)療補助、家庭醫(yī)生等政策實施基本滿足了每一個村民看病需求；此外，鄉(xiāng)村養(yǎng)老保障也在加速推進中，60 歲以上的老人都享有基本養(yǎng)老金。調查發(fā)現，傳統(tǒng)的農戶家的私事，如農業(yè)生產中產前、產中、產后的一些事務，以及家庭生活中的老人養(yǎng)老等事務正在進入公域中，即由政府為其提供相應的公共服務。

總的來看，不同時期的鄉(xiāng)村社會公域、共域和私域不盡相同，但公域隨著經濟社會發(fā)展在不斷擴大，而共域和私域則呈現出縮小趨勢（見表1）。不僅如此，國家在城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中還進一步強化了鄉(xiāng)村民生服務，政府將共域和私域中部分民生事務接管過來，努力為村民提供民生服務。

表1 鄉(xiāng)村公域、共域和私域大小變化

誠然，當前鄉(xiāng)村社會的公域、共域和私域仍處于不確定中，不同地區(qū)鄉(xiāng)村的民生狀況、不同群體的民生需求也不盡相同。特別是國家擴大公域范圍，接管鄉(xiāng)村集體共域和家庭戶私域的民生服務還需要與村級治理結合起來，根據具體的民生需要選擇恰當、有效的治理策略。即一方面政府要加大下鄉(xiāng)力度，為鄉(xiāng)村居民提供更好更多的民生服務，并直接參與村級社會治理；但另一方面，下鄉(xiāng)的政府權力在服務民生、推進鄉(xiāng)村治理的同時，也存在一些亂象，如采用行政化方式影響了村民自治。

三、行政裹挾：政府在服務民生中過度參與村級治理

由于民生是關系到每個村民切身利益的大事，如鄉(xiāng)村振興要基于民生需求、化解民生問題、促進民生發(fā)展。也就是說，村級組織和基層政府在村級治理中要以民生為“靶心”，將“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的執(zhí)政理念落實到治理工作中的細微處，盡心竭力為鄉(xiāng)村居民辦好事、解難事。

總之，現在政府權力下鄉(xiāng)的社會情境與社隊集體化時期、改革開放初不同，不再是“以農養(yǎng)工、以農養(yǎng)城”，不能采取行政手段控制鄉(xiāng)村，也不能低價或無償地從鄉(xiāng)村汲取經濟資源。國家還在全面建成小康社會和基本實現現代化的發(fā)展戰(zhàn)略中要求消弭城鄉(xiāng)民生服務差距、實現城鄉(xiāng)融合和一體化。然而，在具體執(zhí)行中城鄉(xiāng)二元結構力仍舊強大，不僅村民生活水平低于市民，民生服務沒有與城市完全對接，而且鄉(xiāng)村資源包括勞動力在城鎮(zhèn)化過程中不斷流失，也使民生出現新情況、新問題。調研中我們也看到，除少數經濟發(fā)達村、城郊村外，多數鄉(xiāng)村的內生組織沒有能力依靠自身力量解決城鎮(zhèn)化進程中出現的民生新問題，更沒有辦法滿足村民日益增長的民生需求?；蛘哒f鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展與城市差距還很大，國家“少取、放活”政策不足以從根本上改善鄉(xiāng)村民生。回顧計劃經濟時代，國家實施的“重城輕鄉(xiāng)”的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，幾乎掏空了鄉(xiāng)村發(fā)展資源，侵蝕了鄉(xiāng)村進一步發(fā)展的根基。如今，國家不再汲取鄉(xiāng)村資源，給鄉(xiāng)村休養(yǎng)生息空間，但就城鄉(xiāng)融合和一體化發(fā)展愿景看，國家還要用“多予”方式反饋鄉(xiāng)村，“讓農業(yè)經營有效益，讓農業(yè)成為有奔頭的產業(yè)，讓農民成為體面的職業(yè)”[1]中華人民共和國年鑒社編：《中國國情讀本》，〔北京〕新華出版社2014年版，第183頁。。因此，國家除了加大公共財政投入和補貼外，還需要在鄉(xiāng)村治理中加大民生服務力度，不斷改善鄉(xiāng)村居民的民生狀況。除此之外，政府權力下鄉(xiāng)，也不能僅僅以行政命令方式要求鄉(xiāng)村組織和村民服從政府和國家意志，而應該與村級組織一道共謀鄉(xiāng)村民生事業(yè)，以回應“民聲”、服務民生。

然而，因為一些基層政府根據中央“通過財政轉移支付等途徑，形成村干部報酬和養(yǎng)老保險資金保障機制”[2]《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，〔北京〕《人民日報》2008年10月24日，第1版。的精神要求為村級干部支付“工資”，并以村干部為“幫手”深度介入村級治理，所以出現了村級治理行政化現象：村級干部拿了政府“工資”，農村基層政府便名正言順地把村級干部視為“準行政干部”，對他們進行“公職化”管理，要求他們坐班、值班，并且還將績效“工資”與村干部的工作考核結果掛鉤，等等。有學者從“行政化”實踐中提煉出選管分離模式[3]選管分離模式，基于浙江省D村的實踐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府選任村干部，根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安排展開工作。行政村由村民另外選舉出“理事會”，對村委的工作進行監(jiān)督。、行政下移模式[4]行政下移模式，基于廣東省清遠市的經驗。行政村被改造為農村黨政公共服務站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“派出機構”，承辦登記、辦證、審核、管理、調處等事項。村民自治下移到一個或多個村民小組（自然村）。、村委專干模式[5]村委專干模式，基于重慶市渝北區(qū)專業(yè)“村干”實踐。除村主任外其他村干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一招考，分配至各村，村務主要由職業(yè)化“專干”操持，村民民主選舉的部分委員不從事具體工作。和支書主任一肩挑模式[6]支書主任一肩挑模式，基于湖北省一些地方經驗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織村委選舉，選舉黨內確定的村支書為村主任。，并指出：“村兩委已經基本納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政體制之內”，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“派出機構”；村級治理的行政化已經是“一種社會事實狀態(tài)，正以‘現在進行時’的時態(tài)‘實踐’著廣大鄉(xiāng)村社會的‘構成’”[7]朱政、徐銅柱：《村級治理的“行政化”與村級治理體系的重建》，〔武漢〕《社會主義研究》2018年第1期。。其實，正如前文所說，學界對村級治理出現的“行政化”現象有擔憂也有認同：擔憂的是，如果國家對農村實行行政控制，村民自治將“無法落實”或“僅僅是形式”[8]參見周雪光：《國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角》，〔廣州〕《開放時代》2013年第3期。，這將造成自治更加虛弱[9]參見馮仁：《村民自治走進了死胡同》，〔成都〕《理論與改革》2011年第1期。；而認同的是，“鄉(xiāng)政村治”體制存在諸多不足，有必要轉變村民自治純粹“群眾自治”的性質，實現村民自治的轉型，使其成為“帶有‘準’基層政權性質的‘類’地方自治的自治體”[10]李勇華：《鄉(xiāng)村治理與村民自治的雙重轉型》，〔杭州〕《浙江社會科學》2015年第12期。。筆者認為，僅從“工資”、考核或所謂的實踐模式來判定村級治理行政化可能過于簡單。

從村級干部基本報酬、考核報酬、獎勵報酬和專項工作考核報酬來看，國家并沒有對其做相應的規(guī)定，各地根據地方財政狀況支付給村干部報酬（經濟發(fā)達地區(qū)村干部報酬普遍高于其他地區(qū)）。此外，由于基層政府為了有效促使村干部為政府做服務民生事情，加大了考核報酬、獎勵報酬和專項工作考核報酬占比，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付給村干部的這三項報酬還高于基本報酬。但與當地政府公務人員相比，村干部的報酬只是他們的一半，甚至更少。調研發(fā)現，一些村干部一方面把自己看成“國家干部”，因為他們有工資和相關的社會保障，另一方面他們的身份認同感還很低，因為他們覺得自己干的事情比“正式干部”多，“工資”卻比他們低很多?？傮w上看，政府支付給村干部的是公域中服務民生的報酬，相對固定，且增長緩慢，在性質上與公務人員工資有較大差別。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部工作考核來看，基層政府在鄉(xiāng)村民生服務中過度介入村級治理現象確有存在，如有的鎮(zhèn)考核村干部三級指標多達1200多項，且多數為行政類事務。筆者在安徽和江蘇各選一個鎮(zhèn)，比較2018年村干部考核名目（見表2）。

表2 村干部考核主要內容比較

兩個鎮(zhèn)政府對村干部考核名目差不多，可以分為基層組織建設、產業(yè)發(fā)展工作、民政等常規(guī)性系統(tǒng)考核和本年度圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作開展而設立的專項考核。從表2可以看出，納入村干部考核的事務基本屬于行政性事務，其中相當多的事本應由基層政府做，但現在都分解、下放到村干部身上，以至于村干部花大量時間在煩瑣的行政事務上。真正涉及“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的民生服務類事務缺少“硬指標”考核，或由基層政府和村民自治組織在實踐中做模糊處理。此外，基層政府對村干部考核還十分精細，如江蘇省海安市某鎮(zhèn)對村干部的考勤要求為：參加會議未經批準每遲到或早退一次扣工資20元，無故缺席一次扣工資50元，年內累計遲到5次或缺席3次者不得參加當年“評先”。村主要干部外出1天，必須向鎮(zhèn)分管農業(yè)農村負責人請假；請假2天以上必須履行請銷假手續(xù)，經鎮(zhèn)主要負責人批準方可休假；私自外出1周者，扣除當月基本報酬。從這里我們可以看到，基層政府對村級考核設置的項目都是硬性任務，村“兩委”干部在這些工作中幾乎沒有自治權，只有保質保量完成任務，才能拿到相應的績效報酬和獎勵報酬。

不僅如此，基層政府還將一些項目工程，如江蘇蘇北的農民集中居住、浙江溫州市的禁止百姓私設靈堂、浙江慈溪市的農村文化禮堂建設等納入考核中，甚至還將一些商業(yè)事務納入考核。如田雄等在調查中發(fā)現，一些地方將母豬保險、財產保險等商業(yè)事務納入對村干部考核中[1]參見 田雄、 鄭家 昊：《 被裹 挾的國 家： 基層治 理的 行動邏 輯與 鄉(xiāng)村自 主— —以黃 江縣 “秸稈 禁燒 ”事件 為例 》，〔 哈爾濱〕《 公共 管理學 報》2016年 第2期 。。

村干部做行政“代理”，分散了他們服務民生的工作精力，弱化了村委會自治功能，不利于改善鄉(xiāng)村民生，影響了鄉(xiāng)村居民的獲得感、幸福感。因此，我們不能用現有的、不當的、過度的，甚至有些僵化的政府參與村級治理及其行政化模式佐證村級治理行政化的合理性，或由此而在廣大鄉(xiāng)村推行行政化治理。

四、治理策略選擇：行政吸納而非行政化

作為發(fā)展農業(yè)農村現代化和實現鄉(xiāng)村振興排頭兵的基層政府，需要與村“兩委”協(xié)作，共同推進鄉(xiāng)村民生事業(yè)發(fā)展。雖然目前村級治理在民生服務中出現“行政化”傾向，或“已經形成了比較成熟的行政化村級治理模式”[1]杜蛟：《吸附型城鄉(xiāng)關系下的村級治理行政化——以上海地區(qū)村級治理實踐為例》，〔重慶〕《探索》2018年第6期。；但在總體上，村級治理還沒有形成行政化之實，出現的“行政化模式”充其量算是村級治理的實踐探索，并非就是村級治理行政化。

近年來，中央支持探索村民自治方式，鼓勵村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村“兩委”班子成員交叉任職，為增強“自治能力”向貧困村、軟弱渙散村、集體經濟空殼村派出第一書記，或從當地高校畢業(yè)生、農民工、退伍軍人和機關事業(yè)單位優(yōu)秀黨員中培養(yǎng)選拔村黨組織書記和從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部，同時還建立了村干部報酬待遇和村級組織辦公經費正常增長機制，保障村級民生服務運行維護的必要支出。由此我們可以看出，中央對村級治理的主要意向是：加強和改善村黨組織，健全以黨組織為領導的村級組織體系；發(fā)揮基層群眾性自治組織功能，增強村民自我管理、自我教育、自我服務能力；加大政策扶持和統(tǒng)籌力度，增強村級組織自我保障和服務農民能力。

那么我們所說的村級治理與行政化還有一定距離又表現在哪里呢：其一，村干部工作沒有職業(yè)化。除了少數村支書包括第一任書記和大學生村官外，多數村干部還有承包地，有的還有自己經營的產業(yè)，即使“坐班”，他們也需要用一定時間從事農業(yè)勞動或其他經營活動。筆者在溫州農村調研發(fā)現，很多村干部是成功的“生意人”“老板”。他們中一些人對當村干部沒有多大興趣，只是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員盛情邀請下才擔任村干部。其二，村干部工作不具有專業(yè)化水平。多數村干部沒有接受過行政管理的專業(yè)培訓，缺乏專業(yè)技能，日常村務主要依靠民俗、慣例和村民評價來處理。其三，村干部行政晉升渠道少。盡管國家打通了提拔重用優(yōu)秀村支書通道，也在公務員、事業(yè)單位考錄中照顧村干部，但提拔和招考的數量小、機會有限，不能改變村干部整體生存狀態(tài)，他們的身份是“民”而非“官”。其四，村干部農民身份難以改變。村干部打交道的對象是與他們共存共生的農民，盡管他們中有些人在這樣的體制下由“當家人”變成政府“代理人”，甚至成為“贏利型經紀人”，有的已經成為政府財政支付薪酬的“脫產干部”，享有公務人員待遇，退休也有養(yǎng)老保障，但他們始終不能跳出“農門”，他們“底色”身份還是農民。

總之，我們認為，村級治理中出現的基層政府管制村干部、行政權“綁架”自治權的現象更似“行政吸納”。金耀基在學界早就提出“行政吸納”概念，只不過，他說的“行政吸納政治”，是針對香港社會存在的威脅性和反對性的政治力量，建議把統(tǒng)治階級之外的社會精英吸納進政府體制，以增強政治合法性和政治穩(wěn)定[2]金耀基：《行政吸納政治——香港的政治模式》，〔香港〕牛津大學出版社1997年版，第43-44頁。。而我們所說的鄉(xiāng)村治理的主導力量是基層政府，村黨組織是村級治理的領導力量，村委會代表廣大村民的利益和意愿，是實施村級治理的主體，即村級治理需要這三者協(xié)調合作實施。此外，鑒于鄉(xiāng)村振興以及村級治理目標是國家制定的，涉及民生方方面面，且中國鄉(xiāng)村地域差別較大，各地的民生需求不盡相同，基層政府有必要吸納熟悉鄉(xiāng)村知識的村級組織，共謀村級治理，改善民生，滿足村民日益增長的美好生活需要。

也就是說，基層政府在村級治理中采用行政手段引導村干部執(zhí)行行政公務，開展民生服務，其行政化表象背后是“吸納”邏輯。在這里，行政吸納是指基層政府在實施村級治理過程中，通過建立監(jiān)督機制、考核機制、激勵機制來拉動村干部和其他社會力量參與村級治理的方式。村級治理行政吸納與行政化不同：一方面，村級干部是村里的政治精英或經濟精英或文化精英，政府需要這些精英參與村級治理，協(xié)助政府公務人員建設農村公共設施、發(fā)展農村民生服務。另一方面，政府不單純憑借行政權力讓村干部為政府辦事，同時還為村“兩委”提供辦公經費，保障機構能正常運轉，并為做事的人提供與勞動量基本相當的勞動報酬。在這里，考核并根據考核支付績效報酬、獎勵報酬，也是保證“購買”質量的控制措施，而非行政化。再一方面，政府根據鄉(xiāng)村治理工作需要吸納村“兩委”干部，是對事不對人。政府對村干部的職責要求是在服務民生中“服務”政府。

有學者認為，行政吸納是地方政府促進村級治理的一種有效手段，屬于政府的治權變革[1]參見王清：《從權宜之計到行政吸納：地方政府回應社會方式的轉型》，〔北京〕《中國行政管理》2015年第6期。。行政吸納打通了基層政府和村級社會溝通的渠道，有助于政府整合社會多方面力量改善民生、提高治理水平。而當前村級治理中出現的行政化則是行政吸納中的亂象，其主要表現為：一是行政控制村級社會。村級治理出現“行政化”有可能導致村級社會被行政接管，村委會失去部分自治權，甚至造成村委會成為完全行政組織，或者說更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬機構——“村公所”。二是村級治理資源過密化。例如在城鎮(zhèn)化進程中一些行政村因人口不斷流出而出現嚴重的空心化問題，但一些地方仍在加大治理投入，過度治理村莊，造成村級治理體系膨脹、權力空轉和治理懸浮。三是政府的“差序結構”。村干部受制于政府支付的報酬和獎勵，行動不斷接近政府干部，將主要精力放在“跟班”和行政任務執(zhí)行上，而較少開展民生服務。四是治理內卷化現象。具體地說，就是政府在村級治理中投入大量治理資源，但治理的邊際效益沒有得到相應提高，造成村級治理資源投入低效甚至無效。

我們認為，行政吸納不規(guī)范或行政化問題的癥結在于政府過度參與村級治理。即：在主體上，將治理的政府主導視為以政府為主體，沒有重視村委會及其他村級組織在村級治理中的能動作用；在向度上，沿襲自上而下的管理，沒有把自下而上的民生需求作為治理的出發(fā)點和落腳點；在理念上，習慣于下命令、發(fā)指示控制社會，沒有在村級治理中充分開展協(xié)商、合作、互動；在方式上，偏好“人治”“集權”，沒有看到“法治”“分權”和非國家強制的契約的重要性?？傊?，村級治理中出現的行政化問題是行政吸納實施不當造成的，可以通過進一步規(guī)范行政吸納加以糾正和規(guī)避。

五、小結與幾點建議

自二十世紀八九十年代國家實行“鄉(xiāng)政村治”體制以來，鄉(xiāng)村在家庭承包制和村民自治中煥發(fā)出生機和活力，民生問題得到一定改善。但由于當時仍是按照城鄉(xiāng)二元體制治理鄉(xiāng)村，政府一方面鼓勵農民致富，另一方面不斷提高稅費標準，使鄉(xiāng)村的公共事業(yè)發(fā)展緩慢，上學難、看病貴等民生問題仍舊突出。進入二十一世紀后，國家推進和諧社會建設、實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，政府在拓展鄉(xiāng)村公域范圍的同時加大共域和私域的民生服務。尤其在新農村建設啟動后，政府權力再次“下鄉(xiāng)”，如大力推進鄉(xiāng)村道路、水電等公共設施建設和鄉(xiāng)村教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展，讓鄉(xiāng)村人的生存、發(fā)展狀況得到較大改善。正是由于政府權力的深度介入，鄉(xiāng)村的社會保障、小康生活、貧困人口脫貧等民生問題才得到了較好解決。

總之，新形勢下政府權力下鄉(xiāng)的出發(fā)點不是為了統(tǒng)治、控制鄉(xiāng)村，而是擴大鄉(xiāng)村“公域”，為鄉(xiāng)村居民提供民生服務，協(xié)助村委會改善民生。基于此，本文研究認為：（1）在現有制度框架下行政吸納策略符合《村民委員會組織法》規(guī)制，而行政化策略則背離《村民委員會組織法》，在一定程度上影響了村級民主化治理。（2）村級治理行政化治理成本高，財政壓力大，一般難以持久。而行政吸納契合了西方新公共管理理論和新公共服務理論的核心要義，如果操作規(guī)范，基層政府在鄉(xiāng)村治理中不僅能掌好舵，還能服好務。（3）鄉(xiāng)村治理行政化讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨做不完的工作和各類考核、督導、檢查，政務負擔沉重，尤其是，行政化還綁架了村級組織，使其處于“上面千把錘，下面一根釘”的尷尬境地。行政吸納是“有限政府”“小政府”的治理策略，它以民生需求為治理本位和路向，整合村級組織和村民力量對民生實施精準服務。（4）行政化對象主要是村“兩委”干部，政府用報酬“制約”了他們，造成一些鄉(xiāng)村干部阿諛奉承，不能真心實意地為群眾做實事。而行政吸納是雙向互動的治理過程，政府和村“兩委”可以通過討價還價，在村級民生服務和治理中形成“正和博弈”。

此外，本研究就基層政府參與村級治理問題提出一些建議：

第一，沒有必要以村小組或自然村自治替代行政村自治。盡管目前有一些地方鑒于村級治理行政化的尷尬處境，試行村小組或自然村自治，并取得一些經驗。但我們還是認為，在城鎮(zhèn)化進程中村民小組或自然村自治的未來空間很?。盒姓遄灾伪旧戆逍〗M居民自治，是各村民組自治意愿的集中體現，行政村自治沒有違背村民及村小組意愿；村小組自治有可能使村級社會的公共利益更加碎片化，對鄉(xiāng)村空間調整、土地流轉和農業(yè)規(guī)模化現代化發(fā)展造成阻力；最重要的是，城鎮(zhèn)化進程中越來越多村民將離開村莊，很多村莊或縮小規(guī)模，或消失，或重組，村小組實行自治不具有長期穩(wěn)定性。

第二，避免鄉(xiāng)村治理走向行政化。既往的鄉(xiāng)村治理實踐一再表明，國家給予鄉(xiāng)村自由、自主空間有多大，鄉(xiāng)村經濟社會就有多大的發(fā)展。反之，僵化的治理體制會束縛村民手腳，阻礙生產力發(fā)展，并最終掣肘村民追求美好生活的行動。如計劃經濟時期國家以“超行政”措施管制鄉(xiāng)村和改革開放初期國家以“強力”手段汲取鄉(xiāng)村資源，給鄉(xiāng)村民生及其改善造成了消極影響。我們認為，中國鄉(xiāng)村地域廣、發(fā)展空間大，加上中國農民勤勞、擁有豐富的創(chuàng)造力，只要政府管好自己的手，不隨意干涉村民的經濟社會活動，尤其不強制農民行動統(tǒng)一，鄉(xiāng)村就會在“自在”和諧中得以充分發(fā)展。

第三，謹慎運作行政吸納策略。實踐已告訴我們，行政吸納有兩個關鍵點，一要將行政化與行政吸納嚴格區(qū)別開來。行政化是上級政府行政管理鄉(xiāng)村的過程，而行政吸納是上級政府吸納鄉(xiāng)村組織和社會力量更好地為村民提供服務的方式。行政化是鄉(xiāng)村自治的異化，它有可能讓“一個相對獨立的、帶有一定程度自治性的社會”不復存在[1]孫立平：《轉型與斷裂——改革以來中國社會結構的變遷》，〔北京〕清華大學出版社2004年版，第30頁。。二要在運作行政吸納時有所選擇，不能將市場、社會能解決的事務納入行政吸納。當前一些地方政府在鄉(xiāng)村振興中替村民做主，不考慮實際情況，投資或舉債打造旅游、民俗等特色鄉(xiāng)村或建設類型各異的鄉(xiāng)村田園綜合體，一旦失敗，不僅相關的基層政府和行政村要背上沉重的債務包袱，而且有可能造成村民美好生活夢想難以實現。