夏錦文 錢寧峰

內(nèi)容提要 在現(xiàn)行的法律體系中，有關(guān)運(yùn)河的稱呼有“運(yùn)河”“大運(yùn)河”“中國大運(yùn)河”乃至“古運(yùn)河”等。這些名稱代表了立法者對運(yùn)河的基本認(rèn)識和價值判斷。從立法體系演變過程來看，大致可以區(qū)分為“運(yùn)河立法體系”和“大運(yùn)河立法體系”兩個階段。盡管大運(yùn)河立法體系已經(jīng)初具規(guī)模，但是仍然面臨著立法對象不夠清晰、立法目的把握不準(zhǔn)、立法范圍交叉重疊以及立法體系尚未成型等正當(dāng)化難題。借鑒域外運(yùn)河立法經(jīng)驗(yàn)，大運(yùn)河立法體系構(gòu)建不能局限于世界文化遺產(chǎn)所確定的保護(hù)范圍，而必須具有自己獨(dú)特的視角：一是以大運(yùn)河為立法對象，拓展大運(yùn)河立法區(qū)域空間，開展大運(yùn)河綜合性立法；二是以大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用為立法目標(biāo)，樹立長尺度、跨區(qū)域保護(hù)發(fā)展立法理念；三是以大運(yùn)河行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章為立法形式，形成大運(yùn)河立法結(jié)構(gòu)體系；四是以大運(yùn)河保護(hù)、促進(jìn)和管理為立法維度，使大運(yùn)河規(guī)劃和大運(yùn)河立法相輔相成，相得益彰。

運(yùn)河是一個地理概念，通常是指人工開鑿的河流，其功能涵蓋航運(yùn)、灌溉、泄洪、排澇、給水等。從歷史來看，運(yùn)河名稱多有變化[1]參見顧麗娟：《京杭大運(yùn)河名稱考》，〔舟山〕《浙江海洋學(xué)院學(xué)報（人文科學(xué)版）》2014年第4期。。當(dāng)代立法通常采用“運(yùn)河”術(shù)語，以此作為立法對象。隨著“中國大運(yùn)河”被確定為申報世界文化遺產(chǎn)的名稱，“大運(yùn)河”實(shí)現(xiàn)了從地理概念向文化概念的演變，由通俗概念上升為專有概念。隨著大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)立法的展開，我國逐漸形成了以大運(yùn)河為立法名稱和立法基礎(chǔ)的大運(yùn)河立法體系。特別是2019年初中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》不僅提出了推動大運(yùn)河保護(hù)條例的立法任務(wù)，而且明確了嚴(yán)格執(zhí)行文物保護(hù)法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法、水法、防洪法、航道法、水土保持法、環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、森林法等法律的要求。大運(yùn)河立法不再局限于文化遺產(chǎn)保護(hù)，而是拓展到其他領(lǐng)域之中，推動大運(yùn)河立法體系向縱深發(fā)展[1]筆者認(rèn)為，應(yīng)該進(jìn)一步拓寬立法思路，從文化遺產(chǎn)保護(hù)立法擴(kuò)展為文化遺產(chǎn)綜合管理立法，激勵對文化遺產(chǎn)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，形成完備的大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)、傳承、利用的法律制度體系。參見夏錦文：《堅持系統(tǒng)思維運(yùn)用法治方式 保護(hù)好流動的大運(yùn)河文化帶》，載〔北京〕《人民日報》2018年12月24日，第7版。。從立法研究角度出發(fā)，本文將側(cè)重于分析現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章中涉及大運(yùn)河的條款，不涉及相關(guān)規(guī)范性文件，希望通過管窺大運(yùn)河立法狀況來探求大運(yùn)河立法體系構(gòu)建的一般規(guī)律。

一、立法體系的演變：從“運(yùn)河立法體系”到“大運(yùn)河立法體系”

我國自古以來就有完善的運(yùn)河管理機(jī)構(gòu)，形成了系統(tǒng)的運(yùn)河管理規(guī)定[2]參見才惠蓮：《古代運(yùn)河治理對我國流域管理立法的啟示》，〔武漢〕《湖北社會科學(xué)》2005年第7期。，然而，大運(yùn)河立法體系構(gòu)建歷史卻不長。在現(xiàn)行有效的法律體系中，有關(guān)運(yùn)河的稱呼有“運(yùn)河”“大運(yùn)河”“中國大運(yùn)河”乃至“古運(yùn)河”等。這些名稱的變化代表了立法者對運(yùn)河的基本認(rèn)識和價值判斷。若從立法體系演變過程來看，大致可以根據(jù)“運(yùn)河”和“大運(yùn)河”的階段性演變，將立法體系區(qū)分為“運(yùn)河立法體系”和“大運(yùn)河立法體系”兩個階段。

（一）“運(yùn)河立法體系”階段

以1982 年憲法頒布為起始，現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)曾廣泛使用運(yùn)河術(shù)語。根據(jù)我們整理，全國人大常委會、國務(wù)院、國務(wù)院組成部門、地方人大常委會和地方人民政府均制定有涉及運(yùn)河條款的立法。

雖然以運(yùn)河為立法名稱的做法不多，但是與運(yùn)河相關(guān)的中央立法和地方立法已經(jīng)形成了“運(yùn)河立法體系”。這一階段的運(yùn)河立法體系主要有以下特點(diǎn)：

第一，運(yùn)河是一個自然地理稱謂。一方面，一些立法直接將運(yùn)河名稱規(guī)定在其中。例如，《太湖流域管理?xiàng)l例》第68條列舉了“太滆運(yùn)河”，《防汛條例》第12條提到“漳衛(wèi)南運(yùn)河”?！秲?nèi)河運(yùn)輸船舶標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定》第5條和《山東省水陸交通條例》第9條、《徐州市水上交通安全管理?xiàng)l例》第35條、《江蘇省港口條例》第14條、《蘇州市旅游船艇交通安全管理辦法》第12條等均提及“京杭運(yùn)河”。《淮北市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》提及“柳孜運(yùn)河遺址”。《山東省臺兒莊古城保護(hù)管理?xiàng)l例》第3條、第12條、第21條提及“古運(yùn)河”?！逗贾菔谐鞘泻拥澜ㄔO(shè)和管理?xiàng)l例》第2條提到“京杭運(yùn)河”和“杭甬運(yùn)河”?！侗本┦泻雍Ｗo(hù)管理?xiàng)l例》第7條、第11條和第16條提到了“北運(yùn)河”?！督K省通榆河水污染防治條例》第54條提到“新通揚(yáng)運(yùn)河”“如泰運(yùn)河”“如海運(yùn)河”?！短K州市航道管理?xiàng)l例》第13條和《江蘇省蘇南運(yùn)河交通管理辦法》提到“蘇南運(yùn)河”?！渡綎|省取水許可管理辦法》第13條提到“衛(wèi)運(yùn)河”和“韓莊運(yùn)河”。山東省實(shí)施《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》辦法第4條提到“漳衛(wèi)南運(yùn)河”“韓莊運(yùn)河”“梁濟(jì)運(yùn)河”。這些特定的運(yùn)河名稱代表了一個地方對運(yùn)河的稱呼，在本質(zhì)上是一個自然地理稱謂。另一方面，立法大量使用“運(yùn)河”術(shù)語，其實(shí)并不明確指稱某一條運(yùn)河，而是泛指所有運(yùn)河，屬于一種河道類型，同江河、湖泊、水庫、渠道相類似。例如，《水污染防治法》第2條第一款規(guī)定：“本法適用于中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治。”《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第91條第一項(xiàng)也規(guī)定：“內(nèi)河通航水域，是指由海事管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定的可供船舶航行的江、河、湖泊、水庫、運(yùn)河等水域。”上述兩種運(yùn)河術(shù)語的使用都是將運(yùn)河作為一個自然科學(xué)概念，在性質(zhì)上屬于自然地理稱謂。

第二，運(yùn)河是一個法域概念。在“運(yùn)河立法體系”階段，運(yùn)河本身并沒有被視為立法對象，而是法律適用區(qū)域。例如，《水法》第37條第一款規(guī)定：“禁止在江河、湖泊、水庫、運(yùn)河、渠道內(nèi)棄置、堆放阻礙行洪的物體和種植阻礙行洪的林木及高桿作物。”《水法》規(guī)范的禁止行為是棄置、堆放、種植行為，

而運(yùn)河只是禁止行為的適用區(qū)域。又如，《水污染防治法》第38條第一款規(guī)定：“禁止在江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫最高水位線以下的灘地和岸坡堆放存貯固定廢棄物和其他污染物?！痹摲ㄋ?guī)制的行為也是堆放存儲行為，運(yùn)河只是禁止行為的場所。在這種情況下，運(yùn)河只是法律適用區(qū)域，而不是立法規(guī)制的對象。

涉及運(yùn)河條款的立法一覽表[1]本表關(guān)于法律法規(guī)規(guī)章的統(tǒng)計，均來源于中國人大網(wǎng)法律法規(guī)庫，以下不再另作說明。

第三，與運(yùn)河相關(guān)的立法領(lǐng)域眾多。從上述立法來看，與運(yùn)河相關(guān)的立法領(lǐng)域眾多，大致有以下幾類：一是水體立法，涉及水本身、水污染防治、入河排污口監(jiān)督管理、防洪、水資源管理、水功能區(qū)管理；二是環(huán)境立法，涉及固體廢物污染環(huán)境防治、生態(tài)文明建設(shè)；三是海事訴訟立法，涉及運(yùn)河規(guī)費(fèi)和費(fèi)用、海船船員適任考試和發(fā)證；四是航道管理立法，涉及航道管理、內(nèi)河渡口渡船安全管理、內(nèi)河航標(biāo)管理、水上交通安全管理；五是旅游立法，涉及水上旅游航線和產(chǎn)品的開發(fā)，運(yùn)河風(fēng)光帶、運(yùn)河風(fēng)景區(qū)、古運(yùn)河保護(hù)；六是通訊設(shè)施立法，涉及電信設(shè)施建設(shè)與保護(hù)等。這些領(lǐng)域雖然沒有囊括所有行政管理事項(xiàng)，但是仍然非常廣泛。需要注意的是，許多立法雖然沒有專門的運(yùn)河條款規(guī)定，但是仍然適用于運(yùn)河區(qū)域。

（二）“大運(yùn)河立法體系”階段

從時間順序來看，“大運(yùn)河立法”要晚于“運(yùn)河立法”。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，與大運(yùn)河申請世界文化遺產(chǎn)具有密切聯(lián)系。2012 年8 月14 日，文化部以部門規(guī)章形式公布了《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》[1]從立法史角度來看，最早將“大運(yùn)河”寫入立法（包括立法性質(zhì)的決定）中的，是2001年8月24日江蘇省第九屆人大常委會第二十五次會議通過的《江蘇省人大常委會關(guān)于限制開山采石的決定》。其規(guī)定，下列區(qū)域、地段列入禁止開山采石區(qū)：本省境內(nèi)長江、淮河、大運(yùn)河、太湖等主要流域性河流兩岸、湖泊岸線和水庫、堤壩至兩側(cè)自然地形的第一層山脊及水土流失重點(diǎn)防治區(qū)范圍內(nèi)。同年12月27日，江蘇省人大常委會通過的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境綜合整治推進(jìn)生態(tài)省建設(shè)的決定》也提到“京杭大運(yùn)河”。。在這一部門規(guī)章的引導(dǎo)下，各地紛紛開展大運(yùn)河立法。在地方政府規(guī)章方面，有《寧波市大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)辦法》《山東省大運(yùn)河遺產(chǎn)山東段保護(hù)管理辦法》《洛陽市大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》《大運(yùn)河揚(yáng)州段遺產(chǎn)保護(hù)辦法》等。在地方性法規(guī)方面，則出現(xiàn)了《杭州市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《嘉興市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《常州市歷史文化名城保護(hù)條例》《揚(yáng)州市河道管理?xiàng)l例》《寧波市歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《淮安市大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)條例》等。至此，有關(guān)運(yùn)河或大運(yùn)河的立法從“運(yùn)河立法體系”階段進(jìn)入到“大運(yùn)河立法體系”階段。綜合來看，這一階段的大運(yùn)河立法體系呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

第一，大運(yùn)河成為一個特定的立法概念。大運(yùn)河立法的出現(xiàn)意味著大運(yùn)河不再局限于運(yùn)河地理概念，而是一個綜合性概念，既有地理特征，又有文化特征。出于申請世界文化遺產(chǎn)的需要，大運(yùn)河或者中國大運(yùn)河已成為一個固定稱謂，是隋唐大運(yùn)河、京杭大運(yùn)河、浙東運(yùn)河的總稱。這一集合稱謂不僅意味著大運(yùn)河體現(xiàn)了運(yùn)河的地理范圍，而且標(biāo)識了運(yùn)河的歷史文化內(nèi)涵。正因?yàn)槿绱耍源筮\(yùn)河為名稱的立法得以出現(xiàn)，一些即使不以大運(yùn)河為名稱的立法在條款中也采用了大運(yùn)河名稱。例如，《常州市歷史文化名城保護(hù)條例》第8條規(guī)定歷史文化名城保護(hù)名錄包括中國大運(yùn)河（常州段）。第20條規(guī)定歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)保護(hù)大運(yùn)河水利工程遺產(chǎn)、沿線物質(zhì)文化遺產(chǎn)、聚落遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、生態(tài)和景觀環(huán)境。第21條規(guī)定歷史城區(qū)保護(hù)規(guī)劃不僅保護(hù)由古運(yùn)河、明運(yùn)河和關(guān)河及內(nèi)子城、外子城、羅城、新城組成的城垣形制，而且保護(hù)大運(yùn)河、關(guān)河、鎖橋河以及其他市河的走向、寬度、駁岸、附屬設(shè)施、濱水兩側(cè)按規(guī)劃確定的建筑高度和界面。該條例不僅提到“大運(yùn)河”，而且提到“古運(yùn)河”“明運(yùn)河”，實(shí)際上肯定了“大運(yùn)河”作為一個特定概念的獨(dú)特性。

第二，大運(yùn)河遺產(chǎn)成為立法對象。大運(yùn)河立法的重點(diǎn)是大運(yùn)河遺產(chǎn)，相關(guān)立法對此進(jìn)行了界定?！洞筮\(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱大運(yùn)河遺產(chǎn)，包括隋唐運(yùn)河、京杭大運(yùn)河、浙東運(yùn)河的水工遺存，各類伴生歷史遺存、歷史街區(qū)村鎮(zhèn)，以及相關(guān)聯(lián)的環(huán)境景觀等。近代以來興建的大運(yùn)河水工設(shè)施，凡具有文化代表性和突出價值的，屬于本辦法所稱的大運(yùn)河遺產(chǎn)?！薄堵尻柺写筮\(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱大運(yùn)河遺產(chǎn)，包括洛陽市域內(nèi)、與隋唐大運(yùn)河密切相關(guān)的倉儲遺跡、橋梁河道、水工遺存以及各類伴生的歷史遺存和文化景觀等?！薄秾幉ㄊ写筮\(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)辦法》第3條規(guī)定：“本辦法所稱的大運(yùn)河遺產(chǎn)，是指本市行政區(qū)域內(nèi)浙東運(yùn)河上的水利工程遺存，各類伴生歷史遺存、歷史街區(qū)、歷史村鎮(zhèn)以及各類相關(guān)的環(huán)境景觀等。近代以來在浙東運(yùn)河上興建的具有文化代表性和突出價值的水利工程設(shè)施，也屬于本辦法所稱的大運(yùn)河遺產(chǎn)。”《山東省大運(yùn)河遺產(chǎn)山東段保護(hù)管理辦法》第3條規(guī)定：“本辦法所稱大運(yùn)河遺產(chǎn)山東段，是指與京杭大運(yùn)河（以下簡稱大運(yùn)河）相關(guān)的水工遺存，各類伴生歷史遺存，歷史文化名鎮(zhèn)、名村，歷史文化街區(qū)，環(huán)境景觀，以及近代以來興建的、具有文化代表性和突出價值的水工設(shè)施?！薄都闻d市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第2條第二款規(guī)定：“本條例所稱大運(yùn)河遺產(chǎn)，包括：（一）遺產(chǎn)河道：蘇州塘、嘉興環(huán)城河、杭州塘、崇長港、上塘河；（二）遺產(chǎn)點(diǎn)：長虹橋、長安閘。”《杭州市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第2條第二款規(guī)定：“大運(yùn)河遺產(chǎn)包括：（一）大運(yùn)河河道：杭州塘、上塘河、中河、龍山河、浙東運(yùn)河西興段等；（二）大運(yùn)河水工設(shè)施遺存：拱宸橋、廣濟(jì)橋、鳳山水城門遺址、西興過塘行碼頭等；（三）大運(yùn)河附屬遺存：富義倉等；（四）大運(yùn)河相關(guān)遺產(chǎn)：橋西歷史文化街區(qū)；（五）其他依法補(bǔ)充列入的遺產(chǎn)要素?！薄痘窗彩写筮\(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)條例》第2條第二款規(guī)定：“本條例所稱大運(yùn)河文化遺產(chǎn)，包括：（一）列入大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)的清口樞紐片區(qū)，包括淮揚(yáng)運(yùn)河淮安段河道（里運(yùn)河、里運(yùn)河故道、古黃河、中運(yùn)河、張福河）和清口樞紐、雙金閘、清江大閘、洪澤湖大堤遺產(chǎn)點(diǎn)；（二）列入大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)的總督漕運(yùn)公署遺址片區(qū)；（三）大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)以外的大運(yùn)河河道，板閘遺址等其他水工遺存，泗州城遺址、第一山題刻等各類伴生歷史遺存，歷史街區(qū)村鎮(zhèn)，以及相關(guān)聯(lián)的環(huán)境景觀等；（四）近代以來興建的具有文化代表性和突出價值的大運(yùn)河水工設(shè)施；（五）列入淮安市大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄的其他物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)?！睆纳鲜鲆?guī)定來看，大運(yùn)河遺產(chǎn)始終是立法對象，遺產(chǎn)范圍卻有大有小。其中，規(guī)章所涉及的大運(yùn)河遺產(chǎn)是所有與大運(yùn)河有關(guān)的歷史遺存，甚至包括環(huán)境景觀，而地方性法規(guī)所涉及的大運(yùn)河遺產(chǎn)主要是列入世界文化遺產(chǎn)范圍的遺產(chǎn)，兩者存在一定的差異性。

第三，大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)是立法內(nèi)容。大運(yùn)河立法內(nèi)容主要是大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)，這種保護(hù)不僅涉及大運(yùn)河遺產(chǎn)，也涉及大運(yùn)河遺產(chǎn)環(huán)境。從立法來看，主要包括以下內(nèi)容：一是大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)目的、原則和目標(biāo)；二是大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)的組織體系，包括大運(yùn)河保護(hù)聯(lián)席會議、文物主管部門和相關(guān)主管部門的職責(zé)；三是大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)制度，包括公眾參與保護(hù)制度、遺產(chǎn)基金管理制度、遺產(chǎn)調(diào)查制度、遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃制度；四是遺產(chǎn)保護(hù)管理問題解決機(jī)制，包括協(xié)調(diào)會議制度、監(jiān)測巡視制度、保護(hù)警示名單制度、法律責(zé)任條款等。在此基礎(chǔ)上，各地在立法過程中也有針對本地情況增加的相應(yīng)內(nèi)容。從總體來看，大運(yùn)河立法內(nèi)容正在從側(cè)重于政府管理向全方位保護(hù)發(fā)展。大運(yùn)河立法價值的變遷與大運(yùn)河申遺成功前后的不同目標(biāo)取向有關(guān)，在申遺成功以前側(cè)重于遺產(chǎn)保護(hù)管理，而在申遺成功之后則采取遺產(chǎn)保護(hù)、傳承、利用并重的新目標(biāo)。

二、大運(yùn)河立法的正當(dāng)性及其體系化難題

盡管“運(yùn)河立法體系”向“大運(yùn)河立法體系”的演變沒有完全影響有關(guān)立法對運(yùn)河的關(guān)注，因?yàn)椤按筮\(yùn)河立法”出現(xiàn)之后“運(yùn)河立法”始終沿著自己的立法規(guī)律運(yùn)行，但是“大運(yùn)河立法體系”的出現(xiàn)，使得在原有的運(yùn)河立法中產(chǎn)生了一種獨(dú)特的立法類型。那么，“大運(yùn)河立法”能否成立？是否可以在大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)立法基礎(chǔ)之上建立相對獨(dú)立的大運(yùn)河立法體系？諸如此類問題擺在了人們的面前。我們認(rèn)為，不僅應(yīng)該首先重視保護(hù)大運(yùn)河，而且要通過有力措施傳承利用好大運(yùn)河文化。這一建設(shè)任務(wù)顯然不是大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)所能涵蓋的。如果大運(yùn)河立法僅局限于大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)，那么，是否意味著大運(yùn)河文化帶建設(shè)所需要的立法資源只需要通過其他立法就可以得到滿足？顯然，大運(yùn)河立法尚存在一些有待于梳理的問題。

一是大運(yùn)河立法對象不夠清晰。立法對象的確定是立法必要性的前提。運(yùn)河立法通常提及“運(yùn)河”，但并不是將其作為立法對象，而是作為一個法律適用區(qū)域來認(rèn)識的。而“大運(yùn)河”雖然也具有運(yùn)河的地理特征和法律適用區(qū)域特征，但更多地表達(dá)了通過大運(yùn)河遺產(chǎn)來認(rèn)識大運(yùn)河獨(dú)特魅力的蘊(yùn)意。不過，如果將遺產(chǎn)作為保護(hù)對象，那么大運(yùn)河遺產(chǎn)在現(xiàn)有文物保護(hù)立法和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)立法中已經(jīng)有相應(yīng)條款予以保護(hù)，又何須通過專門立法予以強(qiáng)調(diào)？若將大運(yùn)河作為立法對象，那么在立法上是否可以單獨(dú)制定《大運(yùn)河保護(hù)法》或者《大運(yùn)河保護(hù)條例》之類的法律法規(guī)？《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》提出的《大運(yùn)河保護(hù)條例》顯然不能如以往立法那樣僅限于大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)，而應(yīng)該以大運(yùn)河作為立法對象。只有界定好立法對象，才能保證立法體系的科學(xué)安排。

二是大運(yùn)河立法目的把握不準(zhǔn)。立法目的是確定立法方向的關(guān)鍵。如果缺少對立法目的的把握，一方面將難以科學(xué)把握立法規(guī)律，不利于立法效果的實(shí)現(xiàn)；另一方面一旦將缺乏明確目的的立法納入議事日程，將帶來立法資源的浪費(fèi)和立法成本的增加。嚴(yán)格來說，由于運(yùn)河立法通常將運(yùn)河視為一個自然地理概念，所以其本身難以具有關(guān)涉運(yùn)河的獨(dú)立的立法目的。即使專門規(guī)范運(yùn)河的立法，其立法目的和運(yùn)河本身特點(diǎn)并無聯(lián)系。例如，《江蘇省蘇南運(yùn)河交通管理辦法》所涉及的航道管理、交通安全管理和運(yùn)輸管理在上位法中均詳細(xì)涉及，在某種意義上只是對運(yùn)河區(qū)域的具體情況進(jìn)一步細(xì)化。但是，大運(yùn)河立法的立法目的卻并不是可有可無的，其立法目的應(yīng)當(dāng)指向大運(yùn)河本身。若缺乏大運(yùn)河立法目的，也就失去了立法的正當(dāng)性。例如，《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》的立法目的有三個，分別是“加強(qiáng)對大運(yùn)河遺產(chǎn)的保護(hù)”、“規(guī)范大運(yùn)河遺產(chǎn)的利用行為”、“促進(jìn)大運(yùn)河沿線經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。由于大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)立法偏重于遺產(chǎn)保護(hù)，對于其他兩個立法目的的實(shí)現(xiàn)意義有限，而后者實(shí)際上已經(jīng)超出了保護(hù)范圍，屬于大運(yùn)河立法考慮的范圍。這種考量包含了保護(hù)、傳承和利用三個方面的目的。大運(yùn)河立法的立法目的如果僅側(cè)重于保護(hù)目的，那么不免落入文物保護(hù)立法的窠臼，難以實(shí)現(xiàn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的多重目標(biāo)。

三是大運(yùn)河立法范圍交叉重疊。在運(yùn)河立法中，涉及運(yùn)河的立法領(lǐng)域是非常廣泛的，其大致涵蓋了水法、環(huán)境法、文化法以及交通法。而在大運(yùn)河立法中，其內(nèi)容相對集中于大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)。雖然這種保護(hù)領(lǐng)域非常廣泛，但是主要針對的是大運(yùn)河水工遺存及其景觀環(huán)境。這種水工遺存及其景觀環(huán)境是大運(yùn)河立法真正需要的保護(hù)內(nèi)容。然而，隨著大運(yùn)河立法空間的拓展，大運(yùn)河立法已經(jīng)不再滿足于遺產(chǎn)保護(hù)范圍，而必須向大運(yùn)河區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會文化生態(tài)等領(lǐng)域拓展。這就不能不考慮大運(yùn)河立法所能涵蓋的立法范圍。如果將大運(yùn)河文化帶建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容均納入大運(yùn)河立法之中，又會使立法成為政策的確認(rèn)者，難以保證立法的科學(xué)性。若仍然停留在遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，那么，大運(yùn)河立法體系就不可能構(gòu)建?，F(xiàn)在許多大運(yùn)河立法開始考慮將文物保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、文化旅游發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障等內(nèi)容納入其中，這些政策性目標(biāo)和內(nèi)容雖然從促進(jìn)法角度來考慮具有激勵效果，但是卻不一定能夠提出有針對性的立法條款。所以，大運(yùn)河立法內(nèi)容面臨著政策和法律混淆的尷尬。

四是大運(yùn)河立法體系尚未成型。要形成一個完整的立法體系，就必須具有相對獨(dú)立的立法空間，否則這種立法空間會和其他立法相互重疊，抹煞了該立法體系存在的充分條件。從嚴(yán)格意義來說，在運(yùn)河立法中，由于運(yùn)河不是立法對象，其體系化空間可以說無所作為。而若將大運(yùn)河作為立法對象，就必須劃定大運(yùn)河立法體系的邊界。由于大運(yùn)河始終是與世界文化遺產(chǎn)相聯(lián)系的，世界文化遺產(chǎn)規(guī)定的獨(dú)特性賦予了大運(yùn)河立法體系的相對獨(dú)立性。正因?yàn)槿绱耍袑W(xué)者認(rèn)為京杭運(yùn)河法律保障體系主要可分為以下四個主要層面，即與京杭運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)；相關(guān)法律法規(guī)；國際公約及憲章；京杭運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)行業(yè)規(guī)范、準(zhǔn)則[1]參見譚徐明等：《中國大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)技術(shù)基礎(chǔ)》，〔北京〕科學(xué)出版社2013年版，第128頁。。這種做法為大運(yùn)河立法體系提供了發(fā)展空間。正因?yàn)槿绱?，除了大運(yùn)河遺產(chǎn)專門立法之外，一些立法開始將大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)納入相應(yīng)條款之中。例如，《淮安市文物保護(hù)條例》第26條規(guī)定：“在世界文化遺產(chǎn)核心區(qū)內(nèi)不得進(jìn)行與世界文化遺產(chǎn)保護(hù)無關(guān)的工程建設(shè)。在世界文化遺產(chǎn)緩沖區(qū)內(nèi)不得建設(shè)危害世界文化遺產(chǎn)安全或者影響世界文化遺產(chǎn)環(huán)境風(fēng)貌的設(shè)施。在世界文化遺產(chǎn)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)要求和國家、省、市有關(guān)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃要求，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目遺產(chǎn)影響評價制度，依法履行報批手續(xù)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照報批許可的方案實(shí)施?！庇秩纭短K州國家歷史文化名城保護(hù)條例》第23條規(guī)定：“貫通歷史城區(qū)內(nèi)部河道以及內(nèi)部河道與外圍水系，保護(hù)歷史城區(qū)‘三縱三橫一環(huán)’的骨干水系，合理恢復(fù)重要?dú)v史河道，不得填堵現(xiàn)有河道。保護(hù)大運(yùn)河（蘇州段）世界文化遺產(chǎn)。保護(hù)環(huán)古城河及兩側(cè)風(fēng)貌保護(hù)帶。實(shí)行河道日常保潔，定期開展河道清淤，保持河道活水暢流，改善河道水質(zhì)。”再如《揚(yáng)州市河道管理?xiàng)l例》第21條第三款規(guī)定：“大運(yùn)河揚(yáng)州段列入世界遺產(chǎn)保護(hù)范圍的河道，進(jìn)行河道或者航道整治，應(yīng)當(dāng)符合大運(yùn)河世界遺產(chǎn)的保護(hù)要求?！边@些立法雖然將大運(yùn)河納入立法之中，但是到底哪些立法與大運(yùn)河有關(guān)事實(shí)上難以明確。盡管《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》已經(jīng)列舉了具體法律名稱，但是大運(yùn)河立法體系構(gòu)建若受限于已有立法，將難以凸顯大運(yùn)河自身的價值。

三、域外運(yùn)河立法體系的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

在世界文化遺產(chǎn)中，同中國大運(yùn)河一樣被列入其中的運(yùn)河還有許多，如1996年列入的法國南方運(yùn)河[2]通常翻譯為米迪運(yùn)河，后面論述采用此譯名。、1998年列入的比利時路維勒和魯爾克斯主運(yùn)河上的4座水閘及其環(huán)境、2007年列入的加拿大麗多運(yùn)河[3]通常翻譯為里多運(yùn)河，后面論述采用此譯名。、2009年列入的英國旁特斯沃泰水道橋與運(yùn)河、2010年列入的荷蘭辛格爾運(yùn)河以內(nèi)的阿姆斯特丹17世紀(jì)同心圓型運(yùn)河區(qū)等[4]參見孫克勤：《世界文化與自然遺產(chǎn)概論》（第二版），〔北京〕中國地質(zhì)大學(xué)出版社有限責(zé)任公司2012 年版，第307-399頁。。即使未列入其中，一些國家的運(yùn)河也引起眾多關(guān)注，如美國的伊利運(yùn)河、埃及的蘇伊士運(yùn)河和巴拿馬的巴拿馬運(yùn)河。圍繞著運(yùn)河所展開的法律問題，既涉及到國內(nèi)法問題，也涉及到國際法問題，從不同角度構(gòu)建了運(yùn)河立法體系。綜合來看，域外運(yùn)河立法體系呈現(xiàn)出以下主要特點(diǎn)：

其一，運(yùn)河的國際立法和國內(nèi)立法緊密相關(guān)。運(yùn)河之所以受到普遍關(guān)注，在一定意義上是受到了國際法的深刻影響。一方面，許多運(yùn)河列入世界遺產(chǎn)名錄之中，必須受到聯(lián)合國教科文組織《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》所衍生的條約法體系的約束。另一方面，一些運(yùn)河所具有的戰(zhàn)略地位也影響了國際關(guān)系，在一定意義上形成了眾多規(guī)范運(yùn)河航道運(yùn)行的條約法體系。例如，1921年4月20日在巴塞羅那簽署的《國際性可航水道制度公約及規(guī)約》就涉及運(yùn)河條款，其規(guī)約第1條規(guī)定，為補(bǔ)救水道的缺陷而開鑿的分支運(yùn)河應(yīng)視作該水道的一部分，適用相同規(guī)定。這兩大條約法體系影響了許多國家國內(nèi)運(yùn)河立法。這里以蘇伊士運(yùn)河和巴拿馬運(yùn)河為例。雖然1956年7月26日埃及共和國通過了關(guān)于國際蘇伊士運(yùn)河公司國有化的第二八五號法令，但是法律體系上仍然受到國際航道條約的約束[1]參見趙理海：《蘇伊士運(yùn)河問題與國際法》，〔北京〕《法學(xué)研究》1957年第1期。。而巴拿馬運(yùn)河也同樣如此。特別是在美國歸還巴拿馬運(yùn)河過程中，相關(guān)運(yùn)河立法層出不窮，既有美國國內(nèi)立法，也有美國和巴拿馬共和國之間的條約，前者如1960 年2 月2 日美國第86 屆國會以382對12票通過的《重申保護(hù)美國在運(yùn)河區(qū)主權(quán)的決議案》，后者則有最終解決爭議問題的《巴拿馬運(yùn)河條約》和《巴拿馬運(yùn)河永久中立和營運(yùn)條約》[2]參見翟曉敏：《美國為何歸還巴拿馬運(yùn)河——1977年美巴運(yùn)河條約評析》，〔北京〕《世界歷史》2005年第4期。。這些事例說明運(yùn)河國際立法和國內(nèi)立法之間往往互相聯(lián)動，難以分開，任何一方立法均必須考慮對另一方立法的影響。

其二，運(yùn)河的中央立法和地方立法互為補(bǔ)充。從總體來看，雖然各國運(yùn)河眾多，但是有針對性地制定運(yùn)河立法并不多見。運(yùn)河立法很大程度上從屬于既有法律體系，這并不意味著對運(yùn)河立法的忽視。相反，許多國家以憲法、法律、行政命令等形式對運(yùn)河專門制定了運(yùn)河條款或者運(yùn)河條例乃至運(yùn)河命令。在憲法方面，有些國家將運(yùn)河納入憲法規(guī)定之中。例如，《巴拿馬共和國憲法》第14章9個法律條款和第15章最后及臨時規(guī)定中列明一項(xiàng)條款對運(yùn)河立法體系做出規(guī)定：一方面，巴拿馬運(yùn)河通行的適用將受制于本憲法、法律和其行政管理的規(guī)定要求和條件，同時，巴拿馬運(yùn)河機(jī)構(gòu)可以對憲法規(guī)定的體制作出規(guī)定；另一方面規(guī)定，“本憲法沒有反對的，巴拿馬運(yùn)河機(jī)構(gòu)結(jié)合其存在1999年12月31日的巴拿馬運(yùn)河委員會的行政運(yùn)營組織，包括其部門、職位、職務(wù)，原則的生效、規(guī)定和集體協(xié)議的生效，直到法律規(guī)定修改為止”[3]參見朱?；荨⒑海骸妒澜绺鲊鴳椃ㄎ谋緟R編》（美洲、大洋洲卷），廈門大學(xué)出版社2015年版，第92-94頁。。在法律方面，一些國家專門制定了運(yùn)河立法。在這方面，美國最為典型。美國于1984年、1986年、1996年、2000年分別建立了伊利諾伊州和密歇根州運(yùn)河遺產(chǎn)廊道、特拉華州和里海通航運(yùn)河遺產(chǎn)廊道、俄亥俄和伊利運(yùn)河國家遺產(chǎn)廊道、伊利運(yùn)河國家遺產(chǎn)廊道四條廊道[4]參見俞孔堅等：《京杭大運(yùn)河國家遺產(chǎn)與生態(tài)廊道》，北京大學(xué)出版社2012年版，第67-68頁。。這些國家遺產(chǎn)廊道均由立法保障。例如，2000 年12 月，美國國會通過了伊利國家遺產(chǎn)廊道法案，其保護(hù)對象包括伊利、卡普蘭、卡尤加塞內(nèi)卡和奧斯威戈的524英里通航運(yùn)河，阿爾巴尼和布法羅的廢棄運(yùn)河段落，以及塞內(nèi)卡和卡尤加等通航湖泊；保護(hù)范圍覆蓋了運(yùn)河沿線的234個市鎮(zhèn)[5]參見奚雪松、陳琳：《美國伊利運(yùn)河國家遺產(chǎn)廊道的保護(hù)與可持續(xù)利用方法及其啟示》，〔北京〕《國際城市規(guī)劃》2013年第4期。。值得注意的是，該運(yùn)河遺產(chǎn)廊道立法僅僅是美國國家遺產(chǎn)廊道立法體系的一部分，因?yàn)槊绹鴩疫z產(chǎn)廊道相關(guān)的法律大致為三類：主干法、專門法、相關(guān)法，而專門法又可以分為遺產(chǎn)廊道（區(qū)域）一般法和遺產(chǎn)廊道（區(qū)域）授權(quán)法兩類[6]參見龔道德、袁曉園、張青萍：《美國運(yùn)河國家遺產(chǎn)廊道模式運(yùn)作機(jī)理剖析及其對我國大型線性文化遺產(chǎn)保護(hù)與發(fā)展的啟示》，〔北京〕《城市發(fā)展研究》2016年第1期。。在行政命令方面，一些國家負(fù)責(zé)運(yùn)河管理的部門也會有針對性地制定運(yùn)河行政命令。例如，加拿大就通過授權(quán)賦予相關(guān)部門制定規(guī)章，如《保留地主管機(jī)關(guān)法第166號規(guī)章：里多運(yùn)河水道填充、建設(shè)、調(diào)整規(guī)章》。在此基礎(chǔ)上，各地方也會運(yùn)用相應(yīng)的立法權(quán)制定運(yùn)河相關(guān)規(guī)定，如美國紐約州就專門制定有《運(yùn)河法》。這樣，無論是中央立法還是地方立法，圍繞運(yùn)河所展開的立法工作可以起到互相補(bǔ)充的作用。

其三，運(yùn)河政策制定和運(yùn)河立法界限分明。在運(yùn)河立法過程中要特別注意政策和法律的差異，這種差異決定了運(yùn)河立法本身的科學(xué)性。盡管各國均有大量的運(yùn)河政策，但是在立法上卻是非常謹(jǐn)慎的。例如，加拿大對歷史運(yùn)河規(guī)定非常詳細(xì)，分別由加拿大公園局制定，但是卻區(qū)分歷史運(yùn)河政策和歷史運(yùn)河規(guī)章?！皻v史運(yùn)河政策由加拿大公園局制定。由于運(yùn)河的作用已不再僅僅是運(yùn)輸與商業(yè)功能，更多的是以自然和文化空間的特征出現(xiàn)在人們的休閑活動中。因此，運(yùn)河管理權(quán)由過去的交通部轉(zhuǎn)向加拿大公園局，更加重視其自然與文化遺產(chǎn)特征，并保持航運(yùn)功能。”[1]周珊：《加拿大遺產(chǎn)河流保護(hù)體系分析與啟示》，〔北京〕《水利規(guī)劃與設(shè)計》2018年第4期。而“《歷史運(yùn)河規(guī)章》是加拿大公園局對歷史運(yùn)河的管理、保存、恰當(dāng)使用和保護(hù)的準(zhǔn)則?！稓v史運(yùn)河規(guī)章》分為七大部分，包括總則、行為與地區(qū)的控制、航運(yùn)、運(yùn)輸、強(qiáng)制措施和處罰措施。它原本是由加拿大運(yùn)輸部制定。其中，監(jiān)督人的職責(zé)在于保護(hù)文化資源、自然資源、（工程構(gòu)筑物）結(jié)構(gòu)、設(shè)備和歷史運(yùn)河中的考古物；保證船只航行安全和歷史運(yùn)河的水閘、水壩、橋梁的安全使用；歷史運(yùn)河的相關(guān)人身安全；保護(hù)歷史運(yùn)河的野生動物和產(chǎn)卵；保護(hù)歷史運(yùn)河的歷史特征。監(jiān)督人行使的權(quán)利包括：保護(hù)文化資源、自然資源、結(jié)構(gòu)、設(shè)備和有關(guān)物體，保證船只安全，水閘、水壩、橋梁安全，人身安全，在保護(hù)野生動物及其產(chǎn)卵的目的下設(shè)置標(biāo)識；在保護(hù)以上要求安全的基礎(chǔ)上關(guān)閉或限制向公眾開放歷史運(yùn)河的某些地段，并發(fā)布關(guān)閉、限制開放或特殊安排的通告。治安機(jī)構(gòu)的權(quán)利即對相關(guān)條文的活動的許可”[2]周珊：《加拿大遺產(chǎn)河流保護(hù)體系分析與啟示》，〔北京〕《水利規(guī)劃與設(shè)計》2018年第4期。。雖然規(guī)章嚴(yán)格意義上并不屬于立法范疇，但是政策與法律之間的界限是非常清晰的。運(yùn)河立法始終是以法律問題解決為導(dǎo)向的，從法律角度制定運(yùn)河立法，而不是簡單地闡述運(yùn)河政策。例如，美國紐約州制定的《運(yùn)河法》就分為第1章簡稱和定義、第1-A章關(guān)于紐約州的法律授權(quán)、第2章運(yùn)河公司的權(quán)力、第3章運(yùn)河工程、第4章運(yùn)河合同、第5章為運(yùn)河系統(tǒng)購置財產(chǎn)、第6章放棄運(yùn)河土地、第7章橋梁和公路、第8章運(yùn)河航行、第9章運(yùn)河賬目、第10章許可、第11章運(yùn)河員工、第12章?lián)p害、第13章運(yùn)河娛樂委員會、第14章保留條款；法律廢除[3]參見美國紐約州《運(yùn)河法》。該文由南京師范大學(xué)法學(xué)院韓玉亭翻譯，特此致謝。。上述各方面均屬于運(yùn)河立法所要解決的法律問題。而法國適用于運(yùn)河管理的有兩部法律，即《法國公共水域及運(yùn)河條例》和《個人集體所有權(quán)普適條例》?！斗▏菜蚣斑\(yùn)河條例》普遍適用于法國的自然河流及運(yùn)河，其中第235至246條是專門針對米迪運(yùn)河管理的。這些條款對于米迪運(yùn)河遺產(chǎn)構(gòu)成，運(yùn)河上的水利設(shè)施、附屬建筑物的管理權(quán)屬以及維護(hù)運(yùn)河的具體單位做了詳細(xì)的闡釋。而《個人集體所有權(quán)普適條例》則是對個人和國有財產(chǎn)所有權(quán)及管理權(quán)屬做了闡釋[4]參見萬婷婷、王元：《法國米迪運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理解析——兼論中國大運(yùn)河申遺與保護(hù)管理的幾點(diǎn)建議》，〔北京〕《中國名城》2011年第7期。，其內(nèi)容也是關(guān)于運(yùn)河設(shè)施的管理和權(quán)屬、財產(chǎn)所有權(quán)等法律問題。這說明運(yùn)河立法要運(yùn)用法律思維來制定，而不是簡單地將政策寫入立法之中。

四、構(gòu)建大運(yùn)河立法體系的基本方向

基于大運(yùn)河在世界文化遺產(chǎn)中的獨(dú)特地位，大運(yùn)河立法體系構(gòu)建毫無疑問具有充分的正當(dāng)性。這種正當(dāng)性并不是來自于立法對大運(yùn)河的確認(rèn)，而是來自于大運(yùn)河自身的特征。目前，大運(yùn)河作為我國第46個世界遺產(chǎn)項(xiàng)目，覆蓋了中國6個省、2個直轄市、27座城市，大運(yùn)河河道遺產(chǎn)27段，以及運(yùn)河水工遺存、運(yùn)河附屬遺存、運(yùn)河相關(guān)遺產(chǎn)共計58處遺產(chǎn)點(diǎn)，河道總長度1011公里。這為大運(yùn)河立法體系構(gòu)建提供了現(xiàn)實(shí)需求和立法動力。但是，大運(yùn)河立法體系構(gòu)建不能局限于世界文化遺產(chǎn)所確定的保護(hù)范圍，而必須具有自己獨(dú)特的視角。在這方面，2019年11月29日江蘇省第十三屆人大常委會第十二次會議通過的《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的決定》在拓展大運(yùn)河立法空間方面作了有益探索。筆者以為，大運(yùn)河立法體系的構(gòu)建需要把握以下幾個方面：

第一，以大運(yùn)河為立法對象，拓展大運(yùn)河立法區(qū)域空間。納入世界文化遺產(chǎn)的大運(yùn)河遺產(chǎn)并沒有覆蓋所有大運(yùn)河區(qū)域，很多具有地域文化特色的文化遺產(chǎn)沒有被納入。在這種態(tài)勢下，大運(yùn)河立法就不能局限于遺產(chǎn)保護(hù)層面，而必須將整個大運(yùn)河區(qū)域作為立法對象，從而囊括大運(yùn)河沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會文化生態(tài)領(lǐng)域。只有這樣，才能把河道遺產(chǎn)、運(yùn)河水工遺存、運(yùn)河附屬遺存、運(yùn)河相關(guān)遺產(chǎn)實(shí)現(xiàn)整體保護(hù)，立體發(fā)展。實(shí)際上，現(xiàn)行大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)立法已經(jīng)注意到純粹將大運(yùn)河遺產(chǎn)作為立法對象過于狹窄，進(jìn)而將歷史街區(qū)村鎮(zhèn)和與之相關(guān)聯(lián)的環(huán)境景觀均納入其中，這就大大擴(kuò)大了大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)范圍，為大運(yùn)河立法體系構(gòu)建作了鋪墊。

第二，以大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用為立法目標(biāo)，樹立長尺度、跨區(qū)域保護(hù)發(fā)展立法理念。大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用既要充分利用大運(yùn)河文化載體設(shè)施，也要通過創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)大運(yùn)河經(jīng)濟(jì)社會文化生態(tài)和諧發(fā)展。該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)若僅限于大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)，則必然不利于大運(yùn)河文化的保護(hù)傳承利用。同時，大運(yùn)河屬于線性文化遺產(chǎn)，具有長尺度、跨區(qū)域的特點(diǎn)，必須實(shí)現(xiàn)整體保護(hù)、系統(tǒng)傳承、綜合利用。這就要求大運(yùn)河立法應(yīng)當(dāng)樹立立體立法理念，防止各地區(qū)各自為戰(zhàn)，造成大運(yùn)河割裂式立法。在這方面，應(yīng)該充分借鑒國外遺產(chǎn)廊道理念，以遺產(chǎn)廊道理念貫穿大運(yùn)河立法體系。具體來說，結(jié)合大運(yùn)河文化帶建設(shè)規(guī)劃，根據(jù)遺產(chǎn)、河道、城鎮(zhèn)等布局科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)保護(hù)、傳承和利用有機(jī)結(jié)合。

第三，以大運(yùn)河行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章為立法形式，形成大運(yùn)河立法結(jié)構(gòu)體系。目前，圍繞大運(yùn)河文化帶建設(shè)，中央和地方相繼制定和出臺了大運(yùn)河文化帶建設(shè)規(guī)劃，這些規(guī)劃為大運(yùn)河立法提供了政策性參考。考慮到大運(yùn)河的特殊性和我國的立法體制，大運(yùn)河立法要充分發(fā)揮中央和地方的立法積極性，多層次開展立法，形成一個專門領(lǐng)域的立法體系。在憲法和法律精神指導(dǎo)下，通過專門的大運(yùn)河行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章制定，夯實(shí)大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用的法律基礎(chǔ)。在行政法規(guī)方面，考慮到中央大運(yùn)河文化帶建設(shè)規(guī)劃已經(jīng)明確以行政法規(guī)形式制定大運(yùn)河保護(hù)條例，可以在立法思路和內(nèi)容上進(jìn)行拓展，為下位法制定提供法律依據(jù)。在地方性法規(guī)方面，沿大運(yùn)河地區(qū)的省市和設(shè)區(qū)的市要充分利用地方性法規(guī)促進(jìn)本地區(qū)大運(yùn)河立法工作。在規(guī)章方面，既要積極推動涉及大運(yùn)河領(lǐng)域的部門規(guī)章制定，也要強(qiáng)化沿大運(yùn)河地區(qū)的省市和設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章的細(xì)化功能。只有通過不同立法形式的相互補(bǔ)充，才能為大運(yùn)河立法提供科學(xué)的立法結(jié)構(gòu)體系。

第四，以大運(yùn)河保護(hù)、促進(jìn)和管理為立法維度，使大運(yùn)河規(guī)劃和大運(yùn)河立法相輔相成，相得益彰。考慮到不同立法形式側(cè)重點(diǎn)的差異，要有序地形成大運(yùn)河保護(hù)立法、促進(jìn)立法和管理立法三個維度。大運(yùn)河保護(hù)立法的重心是大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)，包括大運(yùn)河水工遺存、伴生歷史遺存以及環(huán)境景觀等，其主要規(guī)定大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)組織、大運(yùn)河遺產(chǎn)類型、大運(yùn)河遺產(chǎn)損害行為及其法律責(zé)任的設(shè)定。大運(yùn)河促進(jìn)立法側(cè)重于推動大運(yùn)河沿線經(jīng)濟(jì)社會文化生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，包括大運(yùn)河交通運(yùn)輸、大運(yùn)河文化旅游、大運(yùn)河生態(tài)環(huán)境等，其主要規(guī)定大運(yùn)河文化帶建設(shè)目標(biāo)、大運(yùn)河文化帶建設(shè)規(guī)劃制定、大運(yùn)河文化帶建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制等。大運(yùn)河管理立法則要結(jié)合各級政府及其部門行政管理職責(zé)，明確其在大運(yùn)河保護(hù)傳承利用過程中的具體職責(zé)，明確不同行政機(jī)關(guān)管理大運(yùn)河的方式和手段，真正推動大運(yùn)河立法落到實(shí)處。在立法過程中，要充分注意政策與法律之間的差異，防止政策的簡單法律化，真正發(fā)揮大運(yùn)河立法的激勵功能。

大運(yùn)河立法體系的構(gòu)建是一項(xiàng)全新課題。大運(yùn)河作為世界文化遺產(chǎn)的獨(dú)特性決定了其在經(jīng)濟(jì)社會文化生態(tài)等方面的獨(dú)特價值，需要從立法理念、立法制度乃至立法技術(shù)等方面創(chuàng)新思路，從大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)立法擴(kuò)展為大運(yùn)河文化保護(hù)、傳承、利用綜合立法，激勵對文化遺產(chǎn)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，形成完備的具有中國特色的大運(yùn)河文化法律制度體系，從而更好地統(tǒng)籌推進(jìn)大運(yùn)河文化的保護(hù)、傳承和利用。