夏錦文 錢(qián)寧峰

內(nèi)容提要 在現(xiàn)行的法律體系中，有關(guān)運(yùn)河的稱呼有“運(yùn)河”“大運(yùn)河”“中國(guó)大運(yùn)河”乃至“古運(yùn)河”等。這些名稱代表了立法者對(duì)運(yùn)河的基本認(rèn)識(shí)和價(jià)值判斷。從立法體系演變過(guò)程來(lái)看，大致可以區(qū)分為“運(yùn)河立法體系”和“大運(yùn)河立法體系”兩個(gè)階段。盡管大運(yùn)河立法體系已經(jīng)初具規(guī)模，但是仍然面臨著立法對(duì)象不夠清晰、立法目的把握不準(zhǔn)、立法范圍交叉重疊以及立法體系尚未成型等正當(dāng)化難題。借鑒域外運(yùn)河立法經(jīng)驗(yàn)，大運(yùn)河立法體系構(gòu)建不能局限于世界文化遺產(chǎn)所確定的保護(hù)范圍，而必須具有自己獨(dú)特的視角：一是以大運(yùn)河為立法對(duì)象，拓展大運(yùn)河立法區(qū)域空間，開(kāi)展大運(yùn)河綜合性立法；二是以大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用為立法目標(biāo)，樹(shù)立長(zhǎng)尺度、跨區(qū)域保護(hù)發(fā)展立法理念；三是以大運(yùn)河行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章為立法形式，形成大運(yùn)河立法結(jié)構(gòu)體系；四是以大運(yùn)河保護(hù)、促進(jìn)和管理為立法維度，使大運(yùn)河規(guī)劃和大運(yùn)河立法相輔相成，相得益彰。

運(yùn)河是一個(gè)地理概念，通常是指人工開(kāi)鑿的河流，其功能涵蓋航運(yùn)、灌溉、泄洪、排澇、給水等。從歷史來(lái)看，運(yùn)河名稱多有變化[1]參見(jiàn)顧麗娟：《京杭大運(yùn)河名稱考》，〔舟山〕《浙江海洋學(xué)院學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版）》2014年第4期。。當(dāng)代立法通常采用“運(yùn)河”術(shù)語(yǔ)，以此作為立法對(duì)象。隨著“中國(guó)大運(yùn)河”被確定為申報(bào)世界文化遺產(chǎn)的名稱，“大運(yùn)河”實(shí)現(xiàn)了從地理概念向文化概念的演變，由通俗概念上升為專有概念。隨著大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)立法的展開(kāi)，我國(guó)逐漸形成了以大運(yùn)河為立法名稱和立法基礎(chǔ)的大運(yùn)河立法體系。特別是2019年初中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》不僅提出了推動(dòng)大運(yùn)河保護(hù)條例的立法任務(wù)，而且明確了嚴(yán)格執(zhí)行文物保護(hù)法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法、水法、防洪法、航道法、水土保持法、環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、森林法等法律的要求。大運(yùn)河立法不再局限于文化遺產(chǎn)保護(hù)，而是拓展到其他領(lǐng)域之中，推動(dòng)大運(yùn)河立法體系向縱深發(fā)展[1]筆者認(rèn)為，應(yīng)該進(jìn)一步拓寬立法思路，從文化遺產(chǎn)保護(hù)立法擴(kuò)展為文化遺產(chǎn)綜合管理立法，激勵(lì)對(duì)文化遺產(chǎn)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，形成完備的大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)、傳承、利用的法律制度體系。參見(jiàn)夏錦文：《堅(jiān)持系統(tǒng)思維運(yùn)用法治方式 保護(hù)好流動(dòng)的大運(yùn)河文化帶》，載〔北京〕《人民日?qǐng)?bào)》2018年12月24日，第7版。。從立法研究角度出發(fā)，本文將側(cè)重于分析現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章中涉及大運(yùn)河的條款，不涉及相關(guān)規(guī)范性文件，希望通過(guò)管窺大運(yùn)河立法狀況來(lái)探求大運(yùn)河立法體系構(gòu)建的一般規(guī)律。

一、立法體系的演變：從“運(yùn)河立法體系”到“大運(yùn)河立法體系”

我國(guó)自古以來(lái)就有完善的運(yùn)河管理機(jī)構(gòu)，形成了系統(tǒng)的運(yùn)河管理規(guī)定[2]參見(jiàn)才惠蓮：《古代運(yùn)河治理對(duì)我國(guó)流域管理立法的啟示》，〔武漢〕《湖北社會(huì)科學(xué)》2005年第7期。，然而，大運(yùn)河立法體系構(gòu)建歷史卻不長(zhǎng)。在現(xiàn)行有效的法律體系中，有關(guān)運(yùn)河的稱呼有“運(yùn)河”“大運(yùn)河”“中國(guó)大運(yùn)河”乃至“古運(yùn)河”等。這些名稱的變化代表了立法者對(duì)運(yùn)河的基本認(rèn)識(shí)和價(jià)值判斷。若從立法體系演變過(guò)程來(lái)看，大致可以根據(jù)“運(yùn)河”和“大運(yùn)河”的階段性演變，將立法體系區(qū)分為“運(yùn)河立法體系”和“大運(yùn)河立法體系”兩個(gè)階段。

（一）“運(yùn)河立法體系”階段

以1982 年憲法頒布為起始，現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)曾廣泛使用運(yùn)河術(shù)語(yǔ)。根據(jù)我們整理，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院組成部門(mén)、地方人大常委會(huì)和地方人民政府均制定有涉及運(yùn)河條款的立法。

雖然以運(yùn)河為立法名稱的做法不多，但是與運(yùn)河相關(guān)的中央立法和地方立法已經(jīng)形成了“運(yùn)河立法體系”。這一階段的運(yùn)河立法體系主要有以下特點(diǎn)：

第一，運(yùn)河是一個(gè)自然地理稱謂。一方面，一些立法直接將運(yùn)河名稱規(guī)定在其中。例如，《太湖流域管理?xiàng)l例》第68條列舉了“太滆運(yùn)河”，《防汛條例》第12條提到“漳衛(wèi)南運(yùn)河”?！秲?nèi)河運(yùn)輸船舶標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定》第5條和《山東省水陸交通條例》第9條、《徐州市水上交通安全管理?xiàng)l例》第35條、《江蘇省港口條例》第14條、《蘇州市旅游船艇交通安全管理辦法》第12條等均提及“京杭運(yùn)河”?！痘幢笔谐青l(xiāng)規(guī)劃條例》提及“柳孜運(yùn)河遺址”。《山東省臺(tái)兒莊古城保護(hù)管理?xiàng)l例》第3條、第12條、第21條提及“古運(yùn)河”?！逗贾菔谐鞘泻拥澜ㄔO(shè)和管理?xiàng)l例》第2條提到“京杭運(yùn)河”和“杭甬運(yùn)河”?！侗本┦泻雍Ｗo(hù)管理?xiàng)l例》第7條、第11條和第16條提到了“北運(yùn)河”?！督K省通榆河水污染防治條例》第54條提到“新通揚(yáng)運(yùn)河”“如泰運(yùn)河”“如海運(yùn)河”?！短K州市航道管理?xiàng)l例》第13條和《江蘇省蘇南運(yùn)河交通管理辦法》提到“蘇南運(yùn)河”?！渡綎|省取水許可管理辦法》第13條提到“衛(wèi)運(yùn)河”和“韓莊運(yùn)河”。山東省實(shí)施《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》辦法第4條提到“漳衛(wèi)南運(yùn)河”“韓莊運(yùn)河”“梁濟(jì)運(yùn)河”。這些特定的運(yùn)河名稱代表了一個(gè)地方對(duì)運(yùn)河的稱呼，在本質(zhì)上是一個(gè)自然地理稱謂。另一方面，立法大量使用“運(yùn)河”術(shù)語(yǔ)，其實(shí)并不明確指稱某一條運(yùn)河，而是泛指所有運(yùn)河，屬于一種河道類型，同江河、湖泊、水庫(kù)、渠道相類似。例如，《水污染防治法》第2條第一款規(guī)定：“本法適用于中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫(kù)等地表水體以及地下水體的污染防治?！薄秲?nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第91條第一項(xiàng)也規(guī)定：“內(nèi)河通航水域，是指由海事管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定的可供船舶航行的江、河、湖泊、水庫(kù)、運(yùn)河等水域。”上述兩種運(yùn)河術(shù)語(yǔ)的使用都是將運(yùn)河作為一個(gè)自然科學(xué)概念，在性質(zhì)上屬于自然地理稱謂。

第二，運(yùn)河是一個(gè)法域概念。在“運(yùn)河立法體系”階段，運(yùn)河本身并沒(méi)有被視為立法對(duì)象，而是法律適用區(qū)域。例如，《水法》第37條第一款規(guī)定：“禁止在江河、湖泊、水庫(kù)、運(yùn)河、渠道內(nèi)棄置、堆放阻礙行洪的物體和種植阻礙行洪的林木及高桿作物?！薄端ā芬?guī)范的禁止行為是棄置、堆放、種植行為，

而運(yùn)河只是禁止行為的適用區(qū)域。又如，《水污染防治法》第38條第一款規(guī)定：“禁止在江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫(kù)最高水位線以下的灘地和岸坡堆放存貯固定廢棄物和其他污染物?！痹摲ㄋ?guī)制的行為也是堆放存儲(chǔ)行為，運(yùn)河只是禁止行為的場(chǎng)所。在這種情況下，運(yùn)河只是法律適用區(qū)域，而不是立法規(guī)制的對(duì)象。

涉及運(yùn)河條款的立法一覽表[1]本表關(guān)于法律法規(guī)規(guī)章的統(tǒng)計(jì)，均來(lái)源于中國(guó)人大網(wǎng)法律法規(guī)庫(kù)，以下不再另作說(shuō)明。

第三，與運(yùn)河相關(guān)的立法領(lǐng)域眾多。從上述立法來(lái)看，與運(yùn)河相關(guān)的立法領(lǐng)域眾多，大致有以下幾類：一是水體立法，涉及水本身、水污染防治、入河排污口監(jiān)督管理、防洪、水資源管理、水功能區(qū)管理；二是環(huán)境立法，涉及固體廢物污染環(huán)境防治、生態(tài)文明建設(shè)；三是海事訴訟立法，涉及運(yùn)河規(guī)費(fèi)和費(fèi)用、海船船員適任考試和發(fā)證；四是航道管理立法，涉及航道管理、內(nèi)河渡口渡船安全管理、內(nèi)河航標(biāo)管理、水上交通安全管理；五是旅游立法，涉及水上旅游航線和產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，運(yùn)河風(fēng)光帶、運(yùn)河風(fēng)景區(qū)、古運(yùn)河保護(hù)；六是通訊設(shè)施立法，涉及電信設(shè)施建設(shè)與保護(hù)等。這些領(lǐng)域雖然沒(méi)有囊括所有行政管理事項(xiàng)，但是仍然非常廣泛。需要注意的是，許多立法雖然沒(méi)有專門(mén)的運(yùn)河條款規(guī)定，但是仍然適用于運(yùn)河區(qū)域。

（二）“大運(yùn)河立法體系”階段

從時(shí)間順序來(lái)看，“大運(yùn)河立法”要晚于“運(yùn)河立法”。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，與大運(yùn)河申請(qǐng)世界文化遺產(chǎn)具有密切聯(lián)系。2012 年8 月14 日，文化部以部門(mén)規(guī)章形式公布了《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》[1]從立法史角度來(lái)看，最早將“大運(yùn)河”寫(xiě)入立法（包括立法性質(zhì)的決定）中的，是2001年8月24日江蘇省第九屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)的《江蘇省人大常委會(huì)關(guān)于限制開(kāi)山采石的決定》。其規(guī)定，下列區(qū)域、地段列入禁止開(kāi)山采石區(qū)：本省境內(nèi)長(zhǎng)江、淮河、大運(yùn)河、太湖等主要流域性河流兩岸、湖泊岸線和水庫(kù)、堤壩至兩側(cè)自然地形的第一層山脊及水土流失重點(diǎn)防治區(qū)范圍內(nèi)。同年12月27日，江蘇省人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境綜合整治推進(jìn)生態(tài)省建設(shè)的決定》也提到“京杭大運(yùn)河”。。在這一部門(mén)規(guī)章的引導(dǎo)下，各地紛紛開(kāi)展大運(yùn)河立法。在地方政府規(guī)章方面，有《寧波市大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)辦法》《山東省大運(yùn)河遺產(chǎn)山東段保護(hù)管理辦法》《洛陽(yáng)市大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》《大運(yùn)河揚(yáng)州段遺產(chǎn)保護(hù)辦法》等。在地方性法規(guī)方面，則出現(xiàn)了《杭州市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《嘉興市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《常州市歷史文化名城保護(hù)條例》《揚(yáng)州市河道管理?xiàng)l例》《寧波市歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《淮安市大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)條例》等。至此，有關(guān)運(yùn)河或大運(yùn)河的立法從“運(yùn)河立法體系”階段進(jìn)入到“大運(yùn)河立法體系”階段。綜合來(lái)看，這一階段的大運(yùn)河立法體系呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

第一，大運(yùn)河成為一個(gè)特定的立法概念。大運(yùn)河立法的出現(xiàn)意味著大運(yùn)河不再局限于運(yùn)河地理概念，而是一個(gè)綜合性概念，既有地理特征，又有文化特征。出于申請(qǐng)世界文化遺產(chǎn)的需要，大運(yùn)河或者中國(guó)大運(yùn)河已成為一個(gè)固定稱謂，是隋唐大運(yùn)河、京杭大運(yùn)河、浙東運(yùn)河的總稱。這一集合稱謂不僅意味著大運(yùn)河體現(xiàn)了運(yùn)河的地理范圍，而且標(biāo)識(shí)了運(yùn)河的歷史文化內(nèi)涵。正因?yàn)槿绱?，以大運(yùn)河為名稱的立法得以出現(xiàn)，一些即使不以大運(yùn)河為名稱的立法在條款中也采用了大運(yùn)河名稱。例如，《常州市歷史文化名城保護(hù)條例》第8條規(guī)定歷史文化名城保護(hù)名錄包括中國(guó)大運(yùn)河（常州段）。第20條規(guī)定歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)保護(hù)大運(yùn)河水利工程遺產(chǎn)、沿線物質(zhì)文化遺產(chǎn)、聚落遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、生態(tài)和景觀環(huán)境。第21條規(guī)定歷史城區(qū)保護(hù)規(guī)劃不僅保護(hù)由古運(yùn)河、明運(yùn)河和關(guān)河及內(nèi)子城、外子城、羅城、新城組成的城垣形制，而且保護(hù)大運(yùn)河、關(guān)河、鎖橋河以及其他市河的走向、寬度、駁岸、附屬設(shè)施、濱水兩側(cè)按規(guī)劃確定的建筑高度和界面。該條例不僅提到“大運(yùn)河”，而且提到“古運(yùn)河”“明運(yùn)河”，實(shí)際上肯定了“大運(yùn)河”作為一個(gè)特定概念的獨(dú)特性。

第二，大運(yùn)河遺產(chǎn)成為立法對(duì)象。大運(yùn)河立法的重點(diǎn)是大運(yùn)河遺產(chǎn)，相關(guān)立法對(duì)此進(jìn)行了界定?！洞筮\(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱大運(yùn)河遺產(chǎn)，包括隋唐運(yùn)河、京杭大運(yùn)河、浙東運(yùn)河的水工遺存，各類伴生歷史遺存、歷史街區(qū)村鎮(zhèn)，以及相關(guān)聯(lián)的環(huán)境景觀等。近代以來(lái)興建的大運(yùn)河水工設(shè)施，凡具有文化代表性和突出價(jià)值的，屬于本辦法所稱的大運(yùn)河遺產(chǎn)。”《洛陽(yáng)市大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱大運(yùn)河遺產(chǎn)，包括洛陽(yáng)市域內(nèi)、與隋唐大運(yùn)河密切相關(guān)的倉(cāng)儲(chǔ)遺跡、橋梁河道、水工遺存以及各類伴生的歷史遺存和文化景觀等?！薄秾幉ㄊ写筮\(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)辦法》第3條規(guī)定：“本辦法所稱的大運(yùn)河遺產(chǎn)，是指本市行政區(qū)域內(nèi)浙東運(yùn)河上的水利工程遺存，各類伴生歷史遺存、歷史街區(qū)、歷史村鎮(zhèn)以及各類相關(guān)的環(huán)境景觀等。近代以來(lái)在浙東運(yùn)河上興建的具有文化代表性和突出價(jià)值的水利工程設(shè)施，也屬于本辦法所稱的大運(yùn)河遺產(chǎn)。”《山東省大運(yùn)河遺產(chǎn)山東段保護(hù)管理辦法》第3條規(guī)定：“本辦法所稱大運(yùn)河遺產(chǎn)山東段，是指與京杭大運(yùn)河（以下簡(jiǎn)稱大運(yùn)河）相關(guān)的水工遺存，各類伴生歷史遺存，歷史文化名鎮(zhèn)、名村，歷史文化街區(qū)，環(huán)境景觀，以及近代以來(lái)興建的、具有文化代表性和突出價(jià)值的水工設(shè)施?！薄都闻d市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第2條第二款規(guī)定：“本條例所稱大運(yùn)河遺產(chǎn)，包括：（一）遺產(chǎn)河道：蘇州塘、嘉興環(huán)城河、杭州塘、崇長(zhǎng)港、上塘河；（二）遺產(chǎn)點(diǎn)：長(zhǎng)虹橋、長(zhǎng)安閘?！薄逗贾菔写筮\(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第2條第二款規(guī)定：“大運(yùn)河遺產(chǎn)包括：（一）大運(yùn)河河道：杭州塘、上塘河、中河、龍山河、浙東運(yùn)河西興段等；（二）大運(yùn)河水工設(shè)施遺存：拱宸橋、廣濟(jì)橋、鳳山水城門(mén)遺址、西興過(guò)塘行碼頭等；（三）大運(yùn)河附屬遺存：富義倉(cāng)等；（四）大運(yùn)河相關(guān)遺產(chǎn)：橋西歷史文化街區(qū)；（五）其他依法補(bǔ)充列入的遺產(chǎn)要素?！薄痘窗彩写筮\(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)條例》第2條第二款規(guī)定：“本條例所稱大運(yùn)河文化遺產(chǎn)，包括：（一）列入大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)的清口樞紐片區(qū)，包括淮揚(yáng)運(yùn)河淮安段河道（里運(yùn)河、里運(yùn)河故道、古黃河、中運(yùn)河、張福河）和清口樞紐、雙金閘、清江大閘、洪澤湖大堤遺產(chǎn)點(diǎn)；（二）列入大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)的總督漕運(yùn)公署遺址片區(qū)；（三）大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)以外的大運(yùn)河河道，板閘遺址等其他水工遺存，泗州城遺址、第一山題刻等各類伴生歷史遺存，歷史街區(qū)村鎮(zhèn)，以及相關(guān)聯(lián)的環(huán)境景觀等；（四）近代以來(lái)興建的具有文化代表性和突出價(jià)值的大運(yùn)河水工設(shè)施；（五）列入淮安市大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄的其他物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。”從上述規(guī)定來(lái)看，大運(yùn)河遺產(chǎn)始終是立法對(duì)象，遺產(chǎn)范圍卻有大有小。其中，規(guī)章所涉及的大運(yùn)河遺產(chǎn)是所有與大運(yùn)河有關(guān)的歷史遺存，甚至包括環(huán)境景觀，而地方性法規(guī)所涉及的大運(yùn)河遺產(chǎn)主要是列入世界文化遺產(chǎn)范圍的遺產(chǎn)，兩者存在一定的差異性。

第三，大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)是立法內(nèi)容。大運(yùn)河立法內(nèi)容主要是大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)，這種保護(hù)不僅涉及大運(yùn)河遺產(chǎn)，也涉及大運(yùn)河遺產(chǎn)環(huán)境。從立法來(lái)看，主要包括以下內(nèi)容：一是大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)目的、原則和目標(biāo)；二是大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)的組織體系，包括大運(yùn)河保護(hù)聯(lián)席會(huì)議、文物主管部門(mén)和相關(guān)主管部門(mén)的職責(zé)；三是大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)制度，包括公眾參與保護(hù)制度、遺產(chǎn)基金管理制度、遺產(chǎn)調(diào)查制度、遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃制度；四是遺產(chǎn)保護(hù)管理問(wèn)題解決機(jī)制，包括協(xié)調(diào)會(huì)議制度、監(jiān)測(cè)巡視制度、保護(hù)警示名單制度、法律責(zé)任條款等。在此基礎(chǔ)上，各地在立法過(guò)程中也有針對(duì)本地情況增加的相應(yīng)內(nèi)容。從總體來(lái)看，大運(yùn)河立法內(nèi)容正在從側(cè)重于政府管理向全方位保護(hù)發(fā)展。大運(yùn)河立法價(jià)值的變遷與大運(yùn)河申遺成功前后的不同目標(biāo)取向有關(guān)，在申遺成功以前側(cè)重于遺產(chǎn)保護(hù)管理，而在申遺成功之后則采取遺產(chǎn)保護(hù)、傳承、利用并重的新目標(biāo)。

二、大運(yùn)河立法的正當(dāng)性及其體系化難題

盡管“運(yùn)河立法體系”向“大運(yùn)河立法體系”的演變沒(méi)有完全影響有關(guān)立法對(duì)運(yùn)河的關(guān)注，因?yàn)椤按筮\(yùn)河立法”出現(xiàn)之后“運(yùn)河立法”始終沿著自己的立法規(guī)律運(yùn)行，但是“大運(yùn)河立法體系”的出現(xiàn)，使得在原有的運(yùn)河立法中產(chǎn)生了一種獨(dú)特的立法類型。那么，“大運(yùn)河立法”能否成立？是否可以在大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)立法基礎(chǔ)之上建立相對(duì)獨(dú)立的大運(yùn)河立法體系？諸如此類問(wèn)題擺在了人們的面前。我們認(rèn)為，不僅應(yīng)該首先重視保護(hù)大運(yùn)河，而且要通過(guò)有力措施傳承利用好大運(yùn)河文化。這一建設(shè)任務(wù)顯然不是大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)所能涵蓋的。如果大運(yùn)河立法僅局限于大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)，那么，是否意味著大運(yùn)河文化帶建設(shè)所需要的立法資源只需要通過(guò)其他立法就可以得到滿足？顯然，大運(yùn)河立法尚存在一些有待于梳理的問(wèn)題。

一是大運(yùn)河立法對(duì)象不夠清晰。立法對(duì)象的確定是立法必要性的前提。運(yùn)河立法通常提及“運(yùn)河”，但并不是將其作為立法對(duì)象，而是作為一個(gè)法律適用區(qū)域來(lái)認(rèn)識(shí)的。而“大運(yùn)河”雖然也具有運(yùn)河的地理特征和法律適用區(qū)域特征，但更多地表達(dá)了通過(guò)大運(yùn)河遺產(chǎn)來(lái)認(rèn)識(shí)大運(yùn)河獨(dú)特魅力的蘊(yùn)意。不過(guò)，如果將遺產(chǎn)作為保護(hù)對(duì)象，那么大運(yùn)河遺產(chǎn)在現(xiàn)有文物保護(hù)立法和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)立法中已經(jīng)有相應(yīng)條款予以保護(hù)，又何須通過(guò)專門(mén)立法予以強(qiáng)調(diào)？若將大運(yùn)河作為立法對(duì)象，那么在立法上是否可以單獨(dú)制定《大運(yùn)河保護(hù)法》或者《大運(yùn)河保護(hù)條例》之類的法律法規(guī)？《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》提出的《大運(yùn)河保護(hù)條例》顯然不能如以往立法那樣僅限于大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)，而應(yīng)該以大運(yùn)河作為立法對(duì)象。只有界定好立法對(duì)象，才能保證立法體系的科學(xué)安排。

二是大運(yùn)河立法目的把握不準(zhǔn)。立法目的是確定立法方向的關(guān)鍵。如果缺少對(duì)立法目的的把握，一方面將難以科學(xué)把握立法規(guī)律，不利于立法效果的實(shí)現(xiàn)；另一方面一旦將缺乏明確目的的立法納入議事日程，將帶來(lái)立法資源的浪費(fèi)和立法成本的增加。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，由于運(yùn)河立法通常將運(yùn)河視為一個(gè)自然地理概念，所以其本身難以具有關(guān)涉運(yùn)河的獨(dú)立的立法目的。即使專門(mén)規(guī)范運(yùn)河的立法，其立法目的和運(yùn)河本身特點(diǎn)并無(wú)聯(lián)系。例如，《江蘇省蘇南運(yùn)河交通管理辦法》所涉及的航道管理、交通安全管理和運(yùn)輸管理在上位法中均詳細(xì)涉及，在某種意義上只是對(duì)運(yùn)河區(qū)域的具體情況進(jìn)一步細(xì)化。但是，大運(yùn)河立法的立法目的卻并不是可有可無(wú)的，其立法目的應(yīng)當(dāng)指向大運(yùn)河本身。若缺乏大運(yùn)河立法目的，也就失去了立法的正當(dāng)性。例如，《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》的立法目的有三個(gè)，分別是“加強(qiáng)對(duì)大運(yùn)河遺產(chǎn)的保護(hù)”、“規(guī)范大運(yùn)河遺產(chǎn)的利用行為”、“促進(jìn)大運(yùn)河沿線經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。由于大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)立法偏重于遺產(chǎn)保護(hù)，對(duì)于其他兩個(gè)立法目的的實(shí)現(xiàn)意義有限，而后者實(shí)際上已經(jīng)超出了保護(hù)范圍，屬于大運(yùn)河立法考慮的范圍。這種考量包含了保護(hù)、傳承和利用三個(gè)方面的目的。大運(yùn)河立法的立法目的如果僅側(cè)重于保護(hù)目的，那么不免落入文物保護(hù)立法的窠臼，難以實(shí)現(xiàn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的多重目標(biāo)。

三是大運(yùn)河立法范圍交叉重疊。在運(yùn)河立法中，涉及運(yùn)河的立法領(lǐng)域是非常廣泛的，其大致涵蓋了水法、環(huán)境法、文化法以及交通法。而在大運(yùn)河立法中，其內(nèi)容相對(duì)集中于大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)。雖然這種保護(hù)領(lǐng)域非常廣泛，但是主要針對(duì)的是大運(yùn)河水工遺存及其景觀環(huán)境。這種水工遺存及其景觀環(huán)境是大運(yùn)河立法真正需要的保護(hù)內(nèi)容。然而，隨著大運(yùn)河立法空間的拓展，大運(yùn)河立法已經(jīng)不再滿足于遺產(chǎn)保護(hù)范圍，而必須向大運(yùn)河區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生態(tài)等領(lǐng)域拓展。這就不能不考慮大運(yùn)河立法所能涵蓋的立法范圍。如果將大運(yùn)河文化帶建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容均納入大運(yùn)河立法之中，又會(huì)使立法成為政策的確認(rèn)者，難以保證立法的科學(xué)性。若仍然停留在遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，那么，大運(yùn)河立法體系就不可能構(gòu)建?，F(xiàn)在許多大運(yùn)河立法開(kāi)始考慮將文物保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、文化旅游發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障等內(nèi)容納入其中，這些政策性目標(biāo)和內(nèi)容雖然從促進(jìn)法角度來(lái)考慮具有激勵(lì)效果，但是卻不一定能夠提出有針對(duì)性的立法條款。所以，大運(yùn)河立法內(nèi)容面臨著政策和法律混淆的尷尬。

四是大運(yùn)河立法體系尚未成型。要形成一個(gè)完整的立法體系，就必須具有相對(duì)獨(dú)立的立法空間，否則這種立法空間會(huì)和其他立法相互重疊，抹煞了該立法體系存在的充分條件。從嚴(yán)格意義來(lái)說(shuō)，在運(yùn)河立法中，由于運(yùn)河不是立法對(duì)象，其體系化空間可以說(shuō)無(wú)所作為。而若將大運(yùn)河作為立法對(duì)象，就必須劃定大運(yùn)河立法體系的邊界。由于大運(yùn)河始終是與世界文化遺產(chǎn)相聯(lián)系的，世界文化遺產(chǎn)規(guī)定的獨(dú)特性賦予了大運(yùn)河立法體系的相對(duì)獨(dú)立性。正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者認(rèn)為京杭運(yùn)河法律保障體系主要可分為以下四個(gè)主要層面，即與京杭運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)；相關(guān)法律法規(guī)；國(guó)際公約及憲章；京杭運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)行業(yè)規(guī)范、準(zhǔn)則[1]參見(jiàn)譚徐明等：《中國(guó)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)技術(shù)基礎(chǔ)》，〔北京〕科學(xué)出版社2013年版，第128頁(yè)。。這種做法為大運(yùn)河立法體系提供了發(fā)展空間。正因?yàn)槿绱耍舜筮\(yùn)河遺產(chǎn)專門(mén)立法之外，一些立法開(kāi)始將大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)納入相應(yīng)條款之中。例如，《淮安市文物保護(hù)條例》第26條規(guī)定：“在世界文化遺產(chǎn)核心區(qū)內(nèi)不得進(jìn)行與世界文化遺產(chǎn)保護(hù)無(wú)關(guān)的工程建設(shè)。在世界文化遺產(chǎn)緩沖區(qū)內(nèi)不得建設(shè)危害世界文化遺產(chǎn)安全或者影響世界文化遺產(chǎn)環(huán)境風(fēng)貌的設(shè)施。在世界文化遺產(chǎn)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)要求和國(guó)家、省、市有關(guān)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃要求，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目遺產(chǎn)影響評(píng)價(jià)制度，依法履行報(bào)批手續(xù)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照?qǐng)?bào)批許可的方案實(shí)施?！庇秩纭短K州國(guó)家歷史文化名城保護(hù)條例》第23條規(guī)定：“貫通歷史城區(qū)內(nèi)部河道以及內(nèi)部河道與外圍水系，保護(hù)歷史城區(qū)‘三縱三橫一環(huán)’的骨干水系，合理恢復(fù)重要?dú)v史河道，不得填堵現(xiàn)有河道。保護(hù)大運(yùn)河（蘇州段）世界文化遺產(chǎn)。保護(hù)環(huán)古城河及兩側(cè)風(fēng)貌保護(hù)帶。實(shí)行河道日常保潔，定期開(kāi)展河道清淤，保持河道活水暢流，改善河道水質(zhì)。”再如《揚(yáng)州市河道管理?xiàng)l例》第21條第三款規(guī)定：“大運(yùn)河揚(yáng)州段列入世界遺產(chǎn)保護(hù)范圍的河道，進(jìn)行河道或者航道整治，應(yīng)當(dāng)符合大運(yùn)河世界遺產(chǎn)的保護(hù)要求?！边@些立法雖然將大運(yùn)河納入立法之中，但是到底哪些立法與大運(yùn)河有關(guān)事實(shí)上難以明確。盡管《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》已經(jīng)列舉了具體法律名稱，但是大運(yùn)河立法體系構(gòu)建若受限于已有立法，將難以凸顯大運(yùn)河自身的價(jià)值。

三、域外運(yùn)河立法體系的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

在世界文化遺產(chǎn)中，同中國(guó)大運(yùn)河一樣被列入其中的運(yùn)河還有許多，如1996年列入的法國(guó)南方運(yùn)河[2]通常翻譯為米迪運(yùn)河，后面論述采用此譯名。、1998年列入的比利時(shí)路維勒和魯爾克斯主運(yùn)河上的4座水閘及其環(huán)境、2007年列入的加拿大麗多運(yùn)河[3]通常翻譯為里多運(yùn)河，后面論述采用此譯名。、2009年列入的英國(guó)旁特斯沃泰水道橋與運(yùn)河、2010年列入的荷蘭辛格爾運(yùn)河以內(nèi)的阿姆斯特丹17世紀(jì)同心圓型運(yùn)河區(qū)等[4]參見(jiàn)孫克勤：《世界文化與自然遺產(chǎn)概論》（第二版），〔北京〕中國(guó)地質(zhì)大學(xué)出版社有限責(zé)任公司2012 年版，第307-399頁(yè)。。即使未列入其中，一些國(guó)家的運(yùn)河也引起眾多關(guān)注，如美國(guó)的伊利運(yùn)河、埃及的蘇伊士運(yùn)河和巴拿馬的巴拿馬運(yùn)河。圍繞著運(yùn)河所展開(kāi)的法律問(wèn)題，既涉及到國(guó)內(nèi)法問(wèn)題，也涉及到國(guó)際法問(wèn)題，從不同角度構(gòu)建了運(yùn)河立法體系。綜合來(lái)看，域外運(yùn)河立法體系呈現(xiàn)出以下主要特點(diǎn)：

其一，運(yùn)河的國(guó)際立法和國(guó)內(nèi)立法緊密相關(guān)。運(yùn)河之所以受到普遍關(guān)注，在一定意義上是受到了國(guó)際法的深刻影響。一方面，許多運(yùn)河列入世界遺產(chǎn)名錄之中，必須受到聯(lián)合國(guó)教科文組織《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》所衍生的條約法體系的約束。另一方面，一些運(yùn)河所具有的戰(zhàn)略地位也影響了國(guó)際關(guān)系，在一定意義上形成了眾多規(guī)范運(yùn)河航道運(yùn)行的條約法體系。例如，1921年4月20日在巴塞羅那簽署的《國(guó)際性可航水道制度公約及規(guī)約》就涉及運(yùn)河條款，其規(guī)約第1條規(guī)定，為補(bǔ)救水道的缺陷而開(kāi)鑿的分支運(yùn)河應(yīng)視作該水道的一部分，適用相同規(guī)定。這兩大條約法體系影響了許多國(guó)家國(guó)內(nèi)運(yùn)河立法。這里以蘇伊士運(yùn)河和巴拿馬運(yùn)河為例。雖然1956年7月26日埃及共和國(guó)通過(guò)了關(guān)于國(guó)際蘇伊士運(yùn)河公司國(guó)有化的第二八五號(hào)法令，但是法律體系上仍然受到國(guó)際航道條約的約束[1]參見(jiàn)趙理海：《蘇伊士運(yùn)河問(wèn)題與國(guó)際法》，〔北京〕《法學(xué)研究》1957年第1期。。而巴拿馬運(yùn)河也同樣如此。特別是在美國(guó)歸還巴拿馬運(yùn)河過(guò)程中，相關(guān)運(yùn)河立法層出不窮，既有美國(guó)國(guó)內(nèi)立法，也有美國(guó)和巴拿馬共和國(guó)之間的條約，前者如1960 年2 月2 日美國(guó)第86 屆國(guó)會(huì)以382對(duì)12票通過(guò)的《重申保護(hù)美國(guó)在運(yùn)河區(qū)主權(quán)的決議案》，后者則有最終解決爭(zhēng)議問(wèn)題的《巴拿馬運(yùn)河條約》和《巴拿馬運(yùn)河永久中立和營(yíng)運(yùn)條約》[2]參見(jiàn)翟曉敏：《美國(guó)為何歸還巴拿馬運(yùn)河——1977年美巴運(yùn)河條約評(píng)析》，〔北京〕《世界歷史》2005年第4期。。這些事例說(shuō)明運(yùn)河國(guó)際立法和國(guó)內(nèi)立法之間往往互相聯(lián)動(dòng)，難以分開(kāi)，任何一方立法均必須考慮對(duì)另一方立法的影響。

其二，運(yùn)河的中央立法和地方立法互為補(bǔ)充。從總體來(lái)看，雖然各國(guó)運(yùn)河眾多，但是有針對(duì)性地制定運(yùn)河立法并不多見(jiàn)。運(yùn)河立法很大程度上從屬于既有法律體系，這并不意味著對(duì)運(yùn)河立法的忽視。相反，許多國(guó)家以憲法、法律、行政命令等形式對(duì)運(yùn)河專門(mén)制定了運(yùn)河條款或者運(yùn)河條例乃至運(yùn)河命令。在憲法方面，有些國(guó)家將運(yùn)河納入憲法規(guī)定之中。例如，《巴拿馬共和國(guó)憲法》第14章9個(gè)法律條款和第15章最后及臨時(shí)規(guī)定中列明一項(xiàng)條款對(duì)運(yùn)河立法體系做出規(guī)定：一方面，巴拿馬運(yùn)河通行的適用將受制于本憲法、法律和其行政管理的規(guī)定要求和條件，同時(shí)，巴拿馬運(yùn)河機(jī)構(gòu)可以對(duì)憲法規(guī)定的體制作出規(guī)定；另一方面規(guī)定，“本憲法沒(méi)有反對(duì)的，巴拿馬運(yùn)河機(jī)構(gòu)結(jié)合其存在1999年12月31日的巴拿馬運(yùn)河委員會(huì)的行政運(yùn)營(yíng)組織，包括其部門(mén)、職位、職務(wù)，原則的生效、規(guī)定和集體協(xié)議的生效，直到法律規(guī)定修改為止”[3]參見(jiàn)朱福惠、胡婧：《世界各國(guó)憲法文本匯編》（美洲、大洋洲卷），廈門(mén)大學(xué)出版社2015年版，第92-94頁(yè)。。在法律方面，一些國(guó)家專門(mén)制定了運(yùn)河立法。在這方面，美國(guó)最為典型。美國(guó)于1984年、1986年、1996年、2000年分別建立了伊利諾伊州和密歇根州運(yùn)河遺產(chǎn)廊道、特拉華州和里海通航運(yùn)河遺產(chǎn)廊道、俄亥俄和伊利運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道、伊利運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道四條廊道[4]參見(jiàn)俞孔堅(jiān)等：《京杭大運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)與生態(tài)廊道》，北京大學(xué)出版社2012年版，第67-68頁(yè)。。這些國(guó)家遺產(chǎn)廊道均由立法保障。例如，2000 年12 月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了伊利國(guó)家遺產(chǎn)廊道法案，其保護(hù)對(duì)象包括伊利、卡普蘭、卡尤加塞內(nèi)卡和奧斯威戈的524英里通航運(yùn)河，阿爾巴尼和布法羅的廢棄運(yùn)河段落，以及塞內(nèi)卡和卡尤加等通航湖泊；保護(hù)范圍覆蓋了運(yùn)河沿線的234個(gè)市鎮(zhèn)[5]參見(jiàn)奚雪松、陳琳：《美國(guó)伊利運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道的保護(hù)與可持續(xù)利用方法及其啟示》，〔北京〕《國(guó)際城市規(guī)劃》2013年第4期。。值得注意的是，該運(yùn)河遺產(chǎn)廊道立法僅僅是美國(guó)國(guó)家遺產(chǎn)廊道立法體系的一部分，因?yàn)槊绹?guó)國(guó)家遺產(chǎn)廊道相關(guān)的法律大致為三類：主干法、專門(mén)法、相關(guān)法，而專門(mén)法又可以分為遺產(chǎn)廊道（區(qū)域）一般法和遺產(chǎn)廊道（區(qū)域）授權(quán)法兩類[6]參見(jiàn)龔道德、袁曉園、張青萍：《美國(guó)運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道模式運(yùn)作機(jī)理剖析及其對(duì)我國(guó)大型線性文化遺產(chǎn)保護(hù)與發(fā)展的啟示》，〔北京〕《城市發(fā)展研究》2016年第1期。。在行政命令方面，一些國(guó)家負(fù)責(zé)運(yùn)河管理的部門(mén)也會(huì)有針對(duì)性地制定運(yùn)河行政命令。例如，加拿大就通過(guò)授權(quán)賦予相關(guān)部門(mén)制定規(guī)章，如《保留地主管機(jī)關(guān)法第166號(hào)規(guī)章：里多運(yùn)河水道填充、建設(shè)、調(diào)整規(guī)章》。在此基礎(chǔ)上，各地方也會(huì)運(yùn)用相應(yīng)的立法權(quán)制定運(yùn)河相關(guān)規(guī)定，如美國(guó)紐約州就專門(mén)制定有《運(yùn)河法》。這樣，無(wú)論是中央立法還是地方立法，圍繞運(yùn)河所展開(kāi)的立法工作可以起到互相補(bǔ)充的作用。

其三，運(yùn)河政策制定和運(yùn)河立法界限分明。在運(yùn)河立法過(guò)程中要特別注意政策和法律的差異，這種差異決定了運(yùn)河立法本身的科學(xué)性。盡管各國(guó)均有大量的運(yùn)河政策，但是在立法上卻是非常謹(jǐn)慎的。例如，加拿大對(duì)歷史運(yùn)河規(guī)定非常詳細(xì)，分別由加拿大公園局制定，但是卻區(qū)分歷史運(yùn)河政策和歷史運(yùn)河規(guī)章?！皻v史運(yùn)河政策由加拿大公園局制定。由于運(yùn)河的作用已不再僅僅是運(yùn)輸與商業(yè)功能，更多的是以自然和文化空間的特征出現(xiàn)在人們的休閑活動(dòng)中。因此，運(yùn)河管理權(quán)由過(guò)去的交通部轉(zhuǎn)向加拿大公園局，更加重視其自然與文化遺產(chǎn)特征，并保持航運(yùn)功能?！盵1]周珊：《加拿大遺產(chǎn)河流保護(hù)體系分析與啟示》，〔北京〕《水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)》2018年第4期。而“《歷史運(yùn)河規(guī)章》是加拿大公園局對(duì)歷史運(yùn)河的管理、保存、恰當(dāng)使用和保護(hù)的準(zhǔn)則?！稓v史運(yùn)河規(guī)章》分為七大部分，包括總則、行為與地區(qū)的控制、航運(yùn)、運(yùn)輸、強(qiáng)制措施和處罰措施。它原本是由加拿大運(yùn)輸部制定。其中，監(jiān)督人的職責(zé)在于保護(hù)文化資源、自然資源、（工程構(gòu)筑物）結(jié)構(gòu)、設(shè)備和歷史運(yùn)河中的考古物；保證船只航行安全和歷史運(yùn)河的水閘、水壩、橋梁的安全使用；歷史運(yùn)河的相關(guān)人身安全；保護(hù)歷史運(yùn)河的野生動(dòng)物和產(chǎn)卵；保護(hù)歷史運(yùn)河的歷史特征。監(jiān)督人行使的權(quán)利包括：保護(hù)文化資源、自然資源、結(jié)構(gòu)、設(shè)備和有關(guān)物體，保證船只安全，水閘、水壩、橋梁安全，人身安全，在保護(hù)野生動(dòng)物及其產(chǎn)卵的目的下設(shè)置標(biāo)識(shí)；在保護(hù)以上要求安全的基礎(chǔ)上關(guān)閉或限制向公眾開(kāi)放歷史運(yùn)河的某些地段，并發(fā)布關(guān)閉、限制開(kāi)放或特殊安排的通告。治安機(jī)構(gòu)的權(quán)利即對(duì)相關(guān)條文的活動(dòng)的許可”[2]周珊：《加拿大遺產(chǎn)河流保護(hù)體系分析與啟示》，〔北京〕《水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)》2018年第4期。。雖然規(guī)章嚴(yán)格意義上并不屬于立法范疇，但是政策與法律之間的界限是非常清晰的。運(yùn)河立法始終是以法律問(wèn)題解決為導(dǎo)向的，從法律角度制定運(yùn)河立法，而不是簡(jiǎn)單地闡述運(yùn)河政策。例如，美國(guó)紐約州制定的《運(yùn)河法》就分為第1章簡(jiǎn)稱和定義、第1-A章關(guān)于紐約州的法律授權(quán)、第2章運(yùn)河公司的權(quán)力、第3章運(yùn)河工程、第4章運(yùn)河合同、第5章為運(yùn)河系統(tǒng)購(gòu)置財(cái)產(chǎn)、第6章放棄運(yùn)河土地、第7章橋梁和公路、第8章運(yùn)河航行、第9章運(yùn)河賬目、第10章許可、第11章運(yùn)河員工、第12章?lián)p害、第13章運(yùn)河娛樂(lè)委員會(huì)、第14章保留條款；法律廢除[3]參見(jiàn)美國(guó)紐約州《運(yùn)河法》。該文由南京師范大學(xué)法學(xué)院韓玉亭翻譯，特此致謝。。上述各方面均屬于運(yùn)河立法所要解決的法律問(wèn)題。而法國(guó)適用于運(yùn)河管理的有兩部法律，即《法國(guó)公共水域及運(yùn)河條例》和《個(gè)人集體所有權(quán)普適條例》。《法國(guó)公共水域及運(yùn)河條例》普遍適用于法國(guó)的自然河流及運(yùn)河，其中第235至246條是專門(mén)針對(duì)米迪運(yùn)河管理的。這些條款對(duì)于米迪運(yùn)河遺產(chǎn)構(gòu)成，運(yùn)河上的水利設(shè)施、附屬建筑物的管理權(quán)屬以及維護(hù)運(yùn)河的具體單位做了詳細(xì)的闡釋。而《個(gè)人集體所有權(quán)普適條例》則是對(duì)個(gè)人和國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)及管理權(quán)屬做了闡釋[4]參見(jiàn)萬(wàn)婷婷、王元：《法國(guó)米迪運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理解析——兼論中國(guó)大運(yùn)河申遺與保護(hù)管理的幾點(diǎn)建議》，〔北京〕《中國(guó)名城》2011年第7期。，其內(nèi)容也是關(guān)于運(yùn)河設(shè)施的管理和權(quán)屬、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)等法律問(wèn)題。這說(shuō)明運(yùn)河立法要運(yùn)用法律思維來(lái)制定，而不是簡(jiǎn)單地將政策寫(xiě)入立法之中。

四、構(gòu)建大運(yùn)河立法體系的基本方向

基于大運(yùn)河在世界文化遺產(chǎn)中的獨(dú)特地位，大運(yùn)河立法體系構(gòu)建毫無(wú)疑問(wèn)具有充分的正當(dāng)性。這種正當(dāng)性并不是來(lái)自于立法對(duì)大運(yùn)河的確認(rèn)，而是來(lái)自于大運(yùn)河自身的特征。目前，大運(yùn)河作為我國(guó)第46個(gè)世界遺產(chǎn)項(xiàng)目，覆蓋了中國(guó)6個(gè)省、2個(gè)直轄市、27座城市，大運(yùn)河河道遺產(chǎn)27段，以及運(yùn)河水工遺存、運(yùn)河附屬遺存、運(yùn)河相關(guān)遺產(chǎn)共計(jì)58處遺產(chǎn)點(diǎn)，河道總長(zhǎng)度1011公里。這為大運(yùn)河立法體系構(gòu)建提供了現(xiàn)實(shí)需求和立法動(dòng)力。但是，大運(yùn)河立法體系構(gòu)建不能局限于世界文化遺產(chǎn)所確定的保護(hù)范圍，而必須具有自己獨(dú)特的視角。在這方面，2019年11月29日江蘇省第十三屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)的《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的決定》在拓展大運(yùn)河立法空間方面作了有益探索。筆者以為，大運(yùn)河立法體系的構(gòu)建需要把握以下幾個(gè)方面：

第一，以大運(yùn)河為立法對(duì)象，拓展大運(yùn)河立法區(qū)域空間。納入世界文化遺產(chǎn)的大運(yùn)河遺產(chǎn)并沒(méi)有覆蓋所有大運(yùn)河區(qū)域，很多具有地域文化特色的文化遺產(chǎn)沒(méi)有被納入。在這種態(tài)勢(shì)下，大運(yùn)河立法就不能局限于遺產(chǎn)保護(hù)層面，而必須將整個(gè)大運(yùn)河區(qū)域作為立法對(duì)象，從而囊括大運(yùn)河沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生態(tài)領(lǐng)域。只有這樣，才能把河道遺產(chǎn)、運(yùn)河水工遺存、運(yùn)河附屬遺存、運(yùn)河相關(guān)遺產(chǎn)實(shí)現(xiàn)整體保護(hù)，立體發(fā)展。實(shí)際上，現(xiàn)行大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)立法已經(jīng)注意到純粹將大運(yùn)河遺產(chǎn)作為立法對(duì)象過(guò)于狹窄，進(jìn)而將歷史街區(qū)村鎮(zhèn)和與之相關(guān)聯(lián)的環(huán)境景觀均納入其中，這就大大擴(kuò)大了大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)范圍，為大運(yùn)河立法體系構(gòu)建作了鋪墊。

第二，以大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用為立法目標(biāo)，樹(shù)立長(zhǎng)尺度、跨區(qū)域保護(hù)發(fā)展立法理念。大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用既要充分利用大運(yùn)河文化載體設(shè)施，也要通過(guò)創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)大運(yùn)河經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生態(tài)和諧發(fā)展。該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)若僅限于大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)，則必然不利于大運(yùn)河文化的保護(hù)傳承利用。同時(shí)，大運(yùn)河屬于線性文化遺產(chǎn)，具有長(zhǎng)尺度、跨區(qū)域的特點(diǎn)，必須實(shí)現(xiàn)整體保護(hù)、系統(tǒng)傳承、綜合利用。這就要求大運(yùn)河立法應(yīng)當(dāng)樹(shù)立立體立法理念，防止各地區(qū)各自為戰(zhàn)，造成大運(yùn)河割裂式立法。在這方面，應(yīng)該充分借鑒國(guó)外遺產(chǎn)廊道理念，以遺產(chǎn)廊道理念貫穿大運(yùn)河立法體系。具體來(lái)說(shuō)，結(jié)合大運(yùn)河文化帶建設(shè)規(guī)劃，根據(jù)遺產(chǎn)、河道、城鎮(zhèn)等布局科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)保護(hù)、傳承和利用有機(jī)結(jié)合。

第三，以大運(yùn)河行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章為立法形式，形成大運(yùn)河立法結(jié)構(gòu)體系。目前，圍繞大運(yùn)河文化帶建設(shè)，中央和地方相繼制定和出臺(tái)了大運(yùn)河文化帶建設(shè)規(guī)劃，這些規(guī)劃為大運(yùn)河立法提供了政策性參考?？紤]到大運(yùn)河的特殊性和我國(guó)的立法體制，大運(yùn)河立法要充分發(fā)揮中央和地方的立法積極性，多層次開(kāi)展立法，形成一個(gè)專門(mén)領(lǐng)域的立法體系。在憲法和法律精神指導(dǎo)下，通過(guò)專門(mén)的大運(yùn)河行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章制定，夯實(shí)大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用的法律基礎(chǔ)。在行政法規(guī)方面，考慮到中央大運(yùn)河文化帶建設(shè)規(guī)劃已經(jīng)明確以行政法規(guī)形式制定大運(yùn)河保護(hù)條例，可以在立法思路和內(nèi)容上進(jìn)行拓展，為下位法制定提供法律依據(jù)。在地方性法規(guī)方面，沿大運(yùn)河地區(qū)的省市和設(shè)區(qū)的市要充分利用地方性法規(guī)促進(jìn)本地區(qū)大運(yùn)河立法工作。在規(guī)章方面，既要積極推動(dòng)涉及大運(yùn)河領(lǐng)域的部門(mén)規(guī)章制定，也要強(qiáng)化沿大運(yùn)河地區(qū)的省市和設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章的細(xì)化功能。只有通過(guò)不同立法形式的相互補(bǔ)充，才能為大運(yùn)河立法提供科學(xué)的立法結(jié)構(gòu)體系。

第四，以大運(yùn)河保護(hù)、促進(jìn)和管理為立法維度，使大運(yùn)河規(guī)劃和大運(yùn)河立法相輔相成，相得益彰?？紤]到不同立法形式側(cè)重點(diǎn)的差異，要有序地形成大運(yùn)河保護(hù)立法、促進(jìn)立法和管理立法三個(gè)維度。大運(yùn)河保護(hù)立法的重心是大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)，包括大運(yùn)河水工遺存、伴生歷史遺存以及環(huán)境景觀等，其主要規(guī)定大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)組織、大運(yùn)河遺產(chǎn)類型、大運(yùn)河遺產(chǎn)損害行為及其法律責(zé)任的設(shè)定。大運(yùn)河促進(jìn)立法側(cè)重于推動(dòng)大運(yùn)河沿線經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，包括大運(yùn)河交通運(yùn)輸、大運(yùn)河文化旅游、大運(yùn)河生態(tài)環(huán)境等，其主要規(guī)定大運(yùn)河文化帶建設(shè)目標(biāo)、大運(yùn)河文化帶建設(shè)規(guī)劃制定、大運(yùn)河文化帶建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制等。大運(yùn)河管理立法則要結(jié)合各級(jí)政府及其部門(mén)行政管理職責(zé)，明確其在大運(yùn)河保護(hù)傳承利用過(guò)程中的具體職責(zé)，明確不同行政機(jī)關(guān)管理大運(yùn)河的方式和手段，真正推動(dòng)大運(yùn)河立法落到實(shí)處。在立法過(guò)程中，要充分注意政策與法律之間的差異，防止政策的簡(jiǎn)單法律化，真正發(fā)揮大運(yùn)河立法的激勵(lì)功能。

大運(yùn)河立法體系的構(gòu)建是一項(xiàng)全新課題。大運(yùn)河作為世界文化遺產(chǎn)的獨(dú)特性決定了其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生態(tài)等方面的獨(dú)特價(jià)值，需要從立法理念、立法制度乃至立法技術(shù)等方面創(chuàng)新思路，從大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)立法擴(kuò)展為大運(yùn)河文化保護(hù)、傳承、利用綜合立法，激勵(lì)對(duì)文化遺產(chǎn)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，形成完備的具有中國(guó)特色的大運(yùn)河文化法律制度體系，從而更好地統(tǒng)籌推進(jìn)大運(yùn)河文化的保護(hù)、傳承和利用。