吳曉林

內(nèi)容提要 黨的十八大以來(lái)，城鄉(xiāng)社區(qū)治理在黨和國(guó)家戰(zhàn)略中的重要地位更加突出，社區(qū)治理體系建設(shè)被提上議程。學(xué)界對(duì)社區(qū)治理的研究，聚焦于復(fù)合治理、治理創(chuàng)新、三社聯(lián)動(dòng)、治理轉(zhuǎn)型四大主題，體現(xiàn)為四個(gè)特點(diǎn)：第一，社區(qū)治理話語(yǔ)全面取代社區(qū)建設(shè)話語(yǔ)；第二，從“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系視角轉(zhuǎn)向“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”視角；第三，從“社區(qū)行政化”的問(wèn)題分析更多轉(zhuǎn)向“多主體互動(dòng)”的機(jī)制研究；第四，更加關(guān)注社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的條件分析。社區(qū)治理體系化，是社區(qū)治理的全面、系統(tǒng)的改革，包括理念價(jià)值、主體結(jié)構(gòu)、微觀行動(dòng)等各領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)和集成，涉及體制機(jī)制、法律法規(guī)的制度安排。但是，社區(qū)治理體系的研究仍未得到應(yīng)有的重視，與體系相關(guān)的研究零散、不聚焦，本位主義突出。應(yīng)當(dāng)破除“本位主義”，重視系統(tǒng)改革的實(shí)踐研究；找準(zhǔn)“時(shí)空坐標(biāo)”，推進(jìn)供需平衡的研究；聚焦“職責(zé)體系”，做好權(quán)責(zé)統(tǒng)一的研究。

一、問(wèn)題的提出

黨的十八大以來(lái)，城鄉(xiāng)社區(qū)治理被提升至執(zhí)政戰(zhàn)略的高度，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅(jiān)固，國(guó)家大廈才能穩(wěn)固。”[1]《習(xí)近平：社區(qū)是國(guó)家大廈的基層基礎(chǔ)》，http://www.cncn.org.cn/laba/2018-04-27/45504.html.

2012年黨的十八大召開(kāi)，社區(qū)治理第一次被寫(xiě)入黨的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。黨的十八大報(bào)告既強(qiáng)調(diào)“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”[2]胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，〔北京〕人民出版社2012年版，第27頁(yè)。，又在“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”部分強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”[1]胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，〔北京〕人民出版社2012年版，第38頁(yè)。。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，“社會(huì)治理”話語(yǔ)取代過(guò)去的“社會(huì)管理”話語(yǔ)。全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中有5處提到社區(qū)，要求“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)”，“促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展“城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織”等等。

2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》提出“促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，明確了社區(qū)治理體系的四大主體、六大能力。同年，黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！盵2]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，〔北京〕人民出版社2017年版，第49頁(yè)。

2019年，黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)包括社區(qū)治理在內(nèi)的基層治理有兩個(gè)提法，一是要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，二是要“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[3]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.。可以看出，黨的十八大以來(lái)，“城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系建設(shè)”已經(jīng)成為新時(shí)代社區(qū)治理的重要目標(biāo)。

過(guò)去一段時(shí)間，有學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)的社區(qū)治理研究做了回顧[4]參見(jiàn)趙巖、孫濤：《國(guó)內(nèi)社區(qū)治理研究知識(shí)圖譜分析：基于CSSCI 論文（2005—2015）》，〔北京〕《中國(guó)行政管理》2016年第5期。，側(cè)重于從研究?jī)?nèi)容、研究網(wǎng)絡(luò)、研究方法等進(jìn)行面上分析。需要重視的是，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，社區(qū)治理研究領(lǐng)域到底產(chǎn)生了什么樣的主張？理論界是否呼應(yīng)了社區(qū)治理體系建設(shè)的新要求？未來(lái)的社區(qū)治理研究需要重視哪些議題？

為了回答上述問(wèn)題，本文結(jié)合Cite-space軟件分析和文本分析方法，對(duì)黨的十八大以來(lái)中文社會(huì)科學(xué)引文索引（CSSCI）期刊收錄的篇名中含有“城鄉(xiāng)社區(qū)”“社區(qū)治理”“社區(qū)建設(shè)”的文章進(jìn)行分析，研判近十年來(lái)社區(qū)治理研究的發(fā)展。

二、十八大以來(lái)社區(qū)治理研究的四類主張

黨的十八大以來(lái)，在國(guó)內(nèi)學(xué)界的相關(guān)研究中，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、社會(huì)治理、社會(huì)組織、治理創(chuàng)新等成為較為集中的研究對(duì)象（見(jiàn)圖1）。結(jié)合文本分析可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)界研究?jī)?nèi)容主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

（一）結(jié)構(gòu)化視野的“復(fù)合治理”

有學(xué)者從結(jié)構(gòu)化的視野出發(fā)，既反映社區(qū)治理存在的問(wèn)題，也提出社區(qū)“復(fù)合治理”的形式。

第一，社區(qū)治理存在結(jié)構(gòu)“碎片化”的問(wèn)題。學(xué)者們觀察到，基層社區(qū)的“原子化”“碎片化”已是普遍狀態(tài)[5]李斌：《邁向“共建共治共享”的中國(guó)社區(qū)治理》，〔長(zhǎng)沙〕《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第6期。，同時(shí)，因?yàn)檎姸嗟姆种C(jī)構(gòu)和職能交叉，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)實(shí)際上是碎片化的[6]李強(qiáng)、葛天任：《社區(qū)的碎片化——Y市社區(qū)建設(shè)與城市社會(huì)治理的實(shí)證研究》，〔合肥〕《學(xué)術(shù)界》2013年12期。。盡管一些地方力圖構(gòu)建多元復(fù)合的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，但是仍存在“政府向社會(huì)賦權(quán)不足，公民社會(huì)作為社區(qū)治理主體的自治性不足，公民的社會(huì)行動(dòng)能力有限等問(wèn)題”[1]陳剩勇、徐珣：《參與式治理：社會(huì)管理創(chuàng)新的一種可行性路徑——基于杭州社區(qū)管理與服務(wù)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的研究》，〔杭州〕《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。，社區(qū)治理還缺乏一個(gè)理想化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

圖1 十八大前后“社區(qū)治理”相關(guān)文獻(xiàn)關(guān)鍵詞聚類圖譜（2000—2020）

第二，社區(qū)層面已經(jīng)形成多重功能的“復(fù)合體”。與十八大之前學(xué)界對(duì)“社區(qū)行政化”的集中反思和“共同體建設(shè)”的理想預(yù)期不同，十八大之后，學(xué)界破除對(duì)西方“國(guó)家-社會(huì)二分”“社會(huì)中心論”的迷思，更加迫近中國(guó)社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)，既關(guān)注到治理形式的“復(fù)合化”[2]鄭杭生、黃家亮：《當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理和社區(qū)治理的新趨勢(shì)》，〔蘭州〕《甘肅社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。，又從深層次揭示了治理主體的復(fù)合結(jié)構(gòu)，認(rèn)為中國(guó)的社區(qū)既非完全的行政單元，也非完全社會(huì)學(xué)意義上的共同體，而是集“政治、服務(wù)（行政）、社會(huì)”三種功能于一體的“復(fù)合體”[3]吳曉林：《治權(quán)統(tǒng)合、服務(wù)下沉與選擇性參與：改革開(kāi)放以來(lái)城市社區(qū)治理的“復(fù)合結(jié)構(gòu)”》，〔北京〕《中國(guó)行政管理》2019年第7期。。

第三，走向多元主體參與的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。黨的十八大之后，國(guó)內(nèi)學(xué)者在理論預(yù)期和現(xiàn)實(shí)之間“調(diào)和”，既看到現(xiàn)有治理體制的現(xiàn)實(shí)性，又主張?jiān)诤侠淼姆秶鷥?nèi)對(duì)其進(jìn)行微調(diào)，更多地引入合作。從縱向來(lái)看，有學(xué)者看到社區(qū)發(fā)展政策過(guò)去由中央政府獨(dú)家供給的弊端，主張改由中央與地方政府和社區(qū)合作[4]參見(jiàn)李東泉：《中國(guó)社區(qū)發(fā)展歷程的回顧與展望》，〔北京〕《中國(guó)行政管理》2013年第5期。；從橫向來(lái)看，政府與社會(huì)的合作是國(guó)內(nèi)學(xué)界的主流主張，“形成‘小政府、大社會(huì)’的治理結(jié)構(gòu)”[5]向德平、申可君：《社區(qū)自治與基層社會(huì)治理模式的重構(gòu)》，〔蘭州〕《甘肅社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。、推動(dòng)協(xié)同治理、從強(qiáng)烈的行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞴仓涡蜕鐓^(qū)[6]參見(jiàn)朱仁顯、鄔文英：《從網(wǎng)格管理到合作共治——轉(zhuǎn)型期我國(guó)社區(qū)治理模式路徑演進(jìn)分析》，《廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第1期。、將物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)納入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)[7]參見(jiàn)陳家喜：《反思中國(guó)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)——基于合作治理的理論視角》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第1期。等等，是其中較為集中的觀點(diǎn)。

（二）問(wèn)題解決式的“治理創(chuàng)新”

社區(qū)治理研究是一個(gè)典型的應(yīng)用研究領(lǐng)域，具有強(qiáng)烈的問(wèn)題導(dǎo)向，“經(jīng)驗(yàn)-對(duì)策”是國(guó)內(nèi)社區(qū)治理研究的重要路徑。學(xué)者們主要從政府和社會(huì)兩個(gè)角度，對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行了問(wèn)題式的診斷，提出了一些治理創(chuàng)新的主張。

第一，政府在社區(qū)治理中的能動(dòng)創(chuàng)新。有學(xué)者主張“治理單元要和社區(qū)主體的動(dòng)態(tài)匹配”，“社會(huì)服務(wù)單元要從原先與居委會(huì)重疊的社區(qū)服務(wù)中心，轉(zhuǎn)向與不同的單位匹配的中心”[1]黃曉星、蔡禾：《治理單元調(diào)整與社區(qū)治理體系重塑——兼論中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的方向和重點(diǎn)》，〔廣州〕《廣東社會(huì)科學(xué)》2018年第5期。；還有學(xué)者提出，要提升地方政府自我推進(jìn)型社區(qū)治理創(chuàng)新潛能和效能[2]參見(jiàn)戴祥玉：《地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新：轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)自治的發(fā)展路徑——基于4類社區(qū)治理創(chuàng)新典型案例的研究》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第3期。。此外，引入社會(huì)組織、購(gòu)買服務(wù)、推動(dòng)網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡(luò)化管理轉(zhuǎn)變[3]參見(jiàn)陳榮卓、肖丹丹：《從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理——城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的實(shí)踐、發(fā)展與走向》，〔武漢〕《社會(huì)主義研究》2015年第4期。、區(qū)域化黨建模式創(chuàng)新等等，都體現(xiàn)出對(duì)“元治理主體”主動(dòng)改革的主張。

第二，社會(huì)在社區(qū)微治理中的主體作用。有學(xué)者從激活社會(huì)力量入手，提出推動(dòng)社區(qū)微治理創(chuàng)新的方法。例如提出“情感治理”的研究主題，反思過(guò)往社區(qū)治理對(duì)人的情感的忽視，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)柔化“國(guó)家-社會(huì)”剛性的權(quán)力結(jié)構(gòu)、提升居民社區(qū)參與的主體性[4]參見(jiàn)文軍、高藝多：《社區(qū)情感治理：何以可能，何以可為？》，〔上?！场度A東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第6期。。與此同時(shí)，發(fā)揮社會(huì)力量的主體作用，推動(dòng)“微交往”[5]參見(jiàn)唐曉勇、張建東：《城市社區(qū)“微治理”與社區(qū)人際互動(dòng)模式轉(zhuǎn)向》，〔上海〕《社會(huì)科學(xué)》2018年第10期。、實(shí)現(xiàn)“微治理”[6]參見(jiàn)尹浩：《社區(qū)微治理的實(shí)踐邏輯與價(jià)值取向》，〔呼和浩特〕《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版）》2017年第4期。受到一些學(xué)者的重視。推動(dòng)治理單元下沉、重視小區(qū)治理成為新時(shí)期一種新的主張。

（三）參與式治理的“三社聯(lián)動(dòng)”

參與式治理是國(guó)內(nèi)相關(guān)研究中應(yīng)用較多的理論視角，學(xué)者們從多元角度提出“三社聯(lián)動(dòng)”的主張。

社區(qū)社會(huì)組織被視為社區(qū)治理的重要參與主體，“對(duì)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型具有戰(zhàn)略性意義”[7]康曉強(qiáng)：《社區(qū)社會(huì)組織與社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第3期。。有研究考察了激發(fā)“三社聯(lián)動(dòng)”的因素，指出：“以項(xiàng)目為紐帶”[8]原珂：《“三社協(xié)同”的社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新——以“項(xiàng)目”為紐帶的協(xié)同實(shí)踐》，〔太原〕《理論探索》2017年第5期?；蛞胧袌?chǎng)運(yùn)作模式，一定程度上激發(fā)了“三社”的活力。

“三社聯(lián)動(dòng)”的學(xué)理邏輯也得到了重視。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理的協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以對(duì)話商談策略回應(yīng)社區(qū)需求與沖突[9]參見(jiàn)徐珣：《社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理的協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究——以杭州市上城區(qū)社區(qū)“金點(diǎn)子”行動(dòng)為契機(jī)的觀察》，〔哈爾濱〕《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第1期。，社會(huì)組織在與居委會(huì)的關(guān)系處理中采用“耦合”策略，從而獲得合法性支持[10]參見(jiàn)曾凡木：《耦合與脫耦的平衡：社會(huì)組織進(jìn)社區(qū)的實(shí)踐策略》，〔北京〕《中國(guó)行政管理》2017年第6期。。有研究表明，社會(huì)組織并不天然地妥協(xié)于制度限制，其運(yùn)用行動(dòng)者的組合性策略，通過(guò)改變權(quán)力關(guān)系、重構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使社會(huì)組織協(xié)商在城市社區(qū)治理中成為可能[11]參見(jiàn)宋雄偉：《社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的制度環(huán)境與行動(dòng)策略》，〔南京〕《江蘇社會(huì)科學(xué)》2019年第2期。。還有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織在資源、合法性、制度支持方面嵌入國(guó)家，而國(guó)家的意志與目標(biāo)卻嵌入在社會(huì)組織的運(yùn)作中，形成了國(guó)家與社會(huì)的“雙向賦權(quán)”[12]紀(jì)鶯鶯：《從“雙向嵌入”到“雙向賦權(quán)”：以N市社區(qū)社會(huì)組織為例——兼論當(dāng)代中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)》，〔杭州〕《浙江學(xué)刊》2017年第1期。。

（四）過(guò)程化視野的“治理轉(zhuǎn)型”

引入過(guò)程化視野對(duì)準(zhǔn)治理轉(zhuǎn)型，是十八大以來(lái)社區(qū)治理研究的一個(gè)重要維度。學(xué)者們沒(méi)有停留在解決現(xiàn)有問(wèn)題的表層，而是把握“治理問(wèn)題與理想結(jié)構(gòu)之間的緊張”，著眼于治理轉(zhuǎn)型的過(guò)程。與共建共治共享的政策話語(yǔ)相比，這種研究聚焦轉(zhuǎn)型機(jī)理，致力于挖掘被遮蔽的隱秘。

在諸多的治理建議研究中，“從管理到治理”“從單邊主義到多元共治”仿佛被置于“自動(dòng)滑道”，而疏于考察治理轉(zhuǎn)型的過(guò)程與條件。實(shí)則，要理解治理轉(zhuǎn)型，必須將不同治理階段視為一個(gè)“連續(xù)統(tǒng)”進(jìn)行歷史性、整體性的研究，繼而回答“治理轉(zhuǎn)型是否遵循線性邏輯”這個(gè)命題[1]吳曉林：《治理轉(zhuǎn)型遵循線性邏輯嗎？——臺(tái)灣地區(qū)城市社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的考察》，《南京社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。。要推動(dòng)治理轉(zhuǎn)型，必須找到堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，直面“主體性社會(huì)建構(gòu)問(wèn)題”[2]周慶智：《論中國(guó)社區(qū)治理——從威權(quán)式治理到參與式治理的轉(zhuǎn)型》，〔哈爾濱〕《學(xué)習(xí)與探索》2016年第6期。、“找回社會(huì)自身現(xiàn)代性”的方向[3]金太軍、鹿斌：《治理轉(zhuǎn)型中的社會(huì)自主性：緣起、困境與回歸》，〔南京〕《江蘇社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。。

黨的十九大提出“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”之后，推動(dòng)社會(huì)治理社會(huì)化[4]參見(jiàn)吳曉林：《“社會(huì)治理社會(huì)化”論綱——超越技術(shù)邏輯的政治發(fā)展戰(zhàn)略》，〔哈爾濱〕《行政論壇》2018年第6期。、推動(dòng)“社區(qū)工作行政化向行政工作社區(qū)化轉(zhuǎn)變”等受到重視。培育社會(huì)、為社區(qū)賦權(quán)增能[5]參見(jiàn)吳曉林、張慧敏：《社區(qū)賦權(quán)引論》，〔北京〕《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2017年第6期；參見(jiàn)袁方成：《增能居民：社區(qū)參與的主體性邏輯與行動(dòng)路徑》，〔哈爾濱〕《行政論壇》2019年第1期。，成為鏈接現(xiàn)實(shí)與理想的重要機(jī)制。有學(xué)者提出“以公共規(guī)則和社會(huì)規(guī)則型構(gòu)自治秩序的議題”[6]周慶智：《基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型：權(quán)威秩序到自治秩序》，〔蘭州〕《甘肅社會(huì)科學(xué)》2017年第2期。，“將鄉(xiāng)村個(gè)體再次容納和組織起來(lái)”從而構(gòu)建新的鄉(xiāng)村治理體制[7]項(xiàng)繼權(quán)、魯帥：《中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的個(gè)體化與治理轉(zhuǎn)型》，〔西寧〕《青海社會(huì)科學(xué)》2019年第5期。。在理論層面，有學(xué)者沖破之前奠基在“社會(huì)既存”假說(shuō)基礎(chǔ)上的“國(guó)家嵌入社會(huì)”“國(guó)家管控社會(huì)”“國(guó)家吸納社會(huì)”等框架，提出“國(guó)家先創(chuàng)造社會(huì)伙伴，同時(shí)使其運(yùn)行在制度框架內(nèi)”的“國(guó)家創(chuàng)制社會(huì)”機(jī)制[8]吳曉林、謝伊云：《國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)創(chuàng)制：城市基層治理轉(zhuǎn)型的“憑借機(jī)制”》，〔北京〕《中國(guó)行政管理》2020年第5期。。

三、未經(jīng)深入的社區(qū)治理體系研究

城鄉(xiāng)社區(qū)治理雖然取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但是仍然面臨“碎片化”的問(wèn)題，無(wú)論是實(shí)踐還是理論都需要進(jìn)行“體系化”的破題。從定義上看，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系化，是社區(qū)治理的全面、系統(tǒng)的改革，包括理念價(jià)值、主體結(jié)構(gòu)、微觀行動(dòng)等各領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)和集成，涉及體制機(jī)制、法律法規(guī)的制度安排。

迄今為止，社區(qū)治理體系的研究還未引起足夠的重視，與之相關(guān)的研究分散而不成體系，本位主義突出。黨的十八大以來(lái)，在社區(qū)治理的相關(guān)文獻(xiàn)中，社區(qū)治理體系的研究?jī)H占1.69%；在治理體系相關(guān)的文獻(xiàn)中，社區(qū)治理體系的研究?jī)H占1.56%（見(jiàn)表1）。根據(jù)Citespace 軟件對(duì)CSSCI 期刊收錄的治理體系相關(guān)論文的統(tǒng)計(jì)分析，社區(qū)治理體系的研究處于非常邊緣的位置。如何推進(jìn)社區(qū)治理體系研究，仍需實(shí)務(wù)界和理論界進(jìn)行探索。

有一些研究涉及“社區(qū)治理體系研究”的不同側(cè)面，這里將其進(jìn)行綜合分析，大致可以梳理為“三層一化”問(wèn)題。

表1 中國(guó)知網(wǎng)收錄社區(qū)治理體系文獻(xiàn)的情況（2012—2020）

（一）宏觀層面的國(guó)家社會(huì)關(guān)系調(diào)整

黨的十八大以來(lái)，“共建共治共享”的社會(huì)治理成為一種引領(lǐng)性目標(biāo)，社區(qū)治理中國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整仍受國(guó)內(nèi)學(xué)者的重視。

其一，社區(qū)治理連接著政治、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)體生活的邏輯。與“西方把社區(qū)視為抵制國(guó)家暴力、把社區(qū)視為擴(kuò)大的個(gè)體的觀點(diǎn)”[9]〔英〕戴維·賈奇等：《城市政治學(xué)理論》，劉曄譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2009年版，第152頁(yè)。不同，強(qiáng)社會(huì)、弱國(guó)家的西方模式并未得到國(guó)內(nèi)學(xué)者的廣泛認(rèn)同[1]參見(jiàn)胡曉燕、曹海軍：《社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的思考——基于國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的微觀視角》，〔太原〕《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2018年第1期。。在中國(guó)，社區(qū)就是擴(kuò)大、延伸的家庭，國(guó)家以各種方式與一個(gè)個(gè)家庭相聯(lián)結(jié)，與一個(gè)個(gè)社區(qū)相聯(lián)結(jié)，是中國(guó)國(guó)家治理的傳統(tǒng)之所在[2]參見(jiàn)劉建軍：《社區(qū)中國(guó)：通過(guò)社區(qū)鞏固國(guó)家治理之基》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第6期。。有學(xué)者分析了社區(qū)治理背后的三重邏輯，認(rèn)為：權(quán)力邏輯偏好控制和秩序，資本邏輯追逐利潤(rùn)與效率，生活邏輯追求宜居和幸福[3]參見(jiàn)陳水生：《中國(guó)城市公共空間生產(chǎn)的三重邏輯及其平衡》，〔上?！场秾W(xué)術(shù)月刊》2018年第5期。。在現(xiàn)實(shí)中，社區(qū)治理呈現(xiàn)出“用‘服務(wù)’肩挑‘管理’與‘秩序’格局”，其背后的實(shí)質(zhì)是黨建引領(lǐng)下的權(quán)力主體關(guān)系重構(gòu)、運(yùn)作要素重組以及運(yùn)作機(jī)制重塑的制度化過(guò)程[4]參見(jiàn)唐亞林：《基于管理、服務(wù)與秩序的超大城市精細(xì)化管理：一個(gè)分析框架》，〔上?！场稄?fù)旦城市治理評(píng)論》2018年第3期。。從深層來(lái)講，平衡不同邏輯與價(jià)值，是社區(qū)治理體系需要直面的首要問(wèn)題。

其二，社區(qū)治理中的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系存在一些問(wèn)題。在這方面，學(xué)者們的觀點(diǎn)不盡一致。一些學(xué)者擔(dān)憂社會(huì)力量不斷壯大，民間社會(huì)組織化程度增強(qiáng)，社會(huì)對(duì)國(guó)家的依附性降低，會(huì)對(duì)社會(huì)治理形成挑戰(zhàn)[5]參見(jiàn)鄭杭生、黃家亮：《當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理和社區(qū)治理的新趨勢(shì)》，〔蘭州〕《甘肅社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。。有學(xué)者則提出不同觀點(diǎn)，認(rèn)為許多社區(qū)的社會(huì)組織事實(shí)上淪為街居黨政組織的附庸[6]參見(jiàn)史云貴：《當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀、問(wèn)題與若干思考》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。，“行政化方法和行政化社區(qū)使國(guó)家對(duì)社會(huì)的整合仍停留在表面上，國(guó)家對(duì)社會(huì)的整合呈現(xiàn)內(nèi)卷化”[7]陳偉東、吳恒同：《論城市社區(qū)治理的專業(yè)化道路》，〔武漢〕《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2015年第5期。，總體上，民間組織更多處于依附地位[8]參見(jiàn)徐勇、朱國(guó)云：《農(nóng)村社區(qū)治理主體及其權(quán)力關(guān)系分析》，〔武漢〕《理論月刊》2013年第1期。。

與此同時(shí)，政治對(duì)社會(huì)的干預(yù)并非完全能解釋社會(huì)組織參與不足的問(wèn)題。國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整還面臨社會(huì)自身失靈的問(wèn)題[9]參見(jiàn)吳曉林、郝麗娜：《“社區(qū)復(fù)興運(yùn)動(dòng)”以來(lái)國(guó)外社區(qū)治理研究的理論考察》，〔北京〕《政治學(xué)研究》2015年第1期。。此外，在強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)組織正在大踏步進(jìn)入社區(qū)，特別是主導(dǎo)了城市商品房社區(qū)的生產(chǎn)，在商品房社區(qū)中發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用[10]參見(jiàn)何艷玲、汪廣龍、高紅紅：《從破碎城市到重整城市隔離社區(qū)、社會(huì)分化與城市治理轉(zhuǎn)型》，〔廣州〕《公共行政評(píng)論》2011年第1期；參見(jiàn)吳曉林等：《空間、制度與治理：兩岸三地城市商品房社區(qū)治理的比較》，〔蘭州〕《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期。，對(duì)于社會(huì)力量的成長(zhǎng)并非發(fā)揮正向作用。

（二）中觀層次的制度政策體系調(diào)整

政策、法規(guī)體系是鏈接宏觀體系（理念）與微觀行動(dòng)的中間環(huán)節(jié)，部分研究涉及政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)、法律法規(guī)等對(duì)社區(qū)治理的影響。

其一，政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不合理影響社區(qū)治理成效。在政府內(nèi)部體系方面，一些地方涉及社區(qū)治理的部門(mén)多達(dá)40多個(gè)，存在治理碎片化問(wèn)題。由于各個(gè)部門(mén)都想出政績(jī)、出成績(jī)，相關(guān)職責(zé)往往交叉重復(fù)，甚至矛盾打架；在市-區(qū)-街道三級(jí)管理層次上，機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)限呈“倒金字塔”型，“上面千條線，落地一根針”，這大大降低了街道辦事處的工作效率，使街道轄區(qū)內(nèi)的不少單位對(duì)街道辦事處安排的社區(qū)性工作推脫、敷衍[11]參見(jiàn)史云貴：《當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀、問(wèn)題與若干思考》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013 年第2期。。與此同時(shí)，盡管國(guó)家政策主張減少對(duì)社區(qū)的干預(yù)，政府在執(zhí)行過(guò)程中卻常常向社區(qū)居委會(huì)下達(dá)各種指令。

其二，政策制度體系滯后影響社區(qū)治理的效果。黨的十八屆三中全會(huì)提出社會(huì)治理要堅(jiān)持“依法治理”，十九屆四中全會(huì)明確社會(huì)治理的方針為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”?；鶎又卫矸ㄖ位蔀樯鐓^(qū)治理的重要指針，但是，社區(qū)治理的政策制度體系仍然滯后于實(shí)踐發(fā)展。

社區(qū)治理仍存在相關(guān)立法內(nèi)容滯后、制度設(shè)計(jì)不科學(xué)、法律缺乏實(shí)效等問(wèn)題。有研究指出，“當(dāng)前城市社區(qū)治理法治化建設(shè)，存在社區(qū)治理專項(xiàng)立法缺位與自治規(guī)約效力乏力并存、政府社區(qū)治理權(quán)力擴(kuò)張與居民依法自治不足并存”[1]夏蕓蕓：《城市社區(qū)治理法治體系建構(gòu)研究》，〔武漢〕《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第12期。的情況。特別是，尚欠缺一部統(tǒng)率性和綱領(lǐng)性的主干立法。另外，在社區(qū)教育、社區(qū)文化建設(shè)、社區(qū)經(jīng)費(fèi)保障方面的立法還相當(dāng)欠缺[2]參見(jiàn)梁迎修：《我國(guó)城市社區(qū)治理法治化探析》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第2期；李增元、李艷營(yíng)：《論改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村社區(qū)治理的法治歷程與新時(shí)代法治需要》，〔武漢〕《社會(huì)主義研究》2019年第3期。。雖然黨和國(guó)家政策文件的制定和實(shí)施在一定程度上緩解了社區(qū)治理過(guò)程中的法律供給不足、立法手段滯后的問(wèn)題，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這與建設(shè)法治中國(guó)的根本要求還有較大差距[3]參見(jiàn)張艷國(guó)：劉小鈞：《十八大以來(lái)我國(guó)社區(qū)治理的新常態(tài)》，〔武漢〕《社會(huì)主義研究》2015年第5期。。

在農(nóng)村，人們習(xí)慣用集體經(jīng)濟(jì)的積累來(lái)辦理村級(jí)公益事業(yè)以及承擔(dān)本應(yīng)由國(guó)家負(fù)責(zé)的社會(huì)管理和公共服務(wù)支出，政治原則取代了經(jīng)濟(jì)原則，村集體經(jīng)濟(jì)受到政治的干擾，失去穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)力[4]參見(jiàn)項(xiàng)繼權(quán)、李增元：《經(jīng)社分開(kāi)、城鄉(xiāng)一體與社區(qū)融合——溫州的社區(qū)重建與社會(huì)管理創(chuàng)新》，〔武漢〕《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2016年第6期。。可以說(shuō)，缺乏農(nóng)村社區(qū)治理的法治基礎(chǔ)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和社區(qū)發(fā)展不順的制度根源。在城市，商品房社區(qū)日益擴(kuò)展，與之相關(guān)的法律制度相對(duì)分散、滯后（見(jiàn)表2），調(diào)整需求更為緊迫：第一，對(duì)于居委會(huì)與業(yè)委會(huì)關(guān)系缺乏法律條款，居委會(huì)和居民極少有權(quán)力對(duì)業(yè)委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控[5]參見(jiàn)陳朋：《權(quán)責(zé)失衡的社區(qū)治理——基于上海市的實(shí)證分析》，〔北京〕《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第5期。；第二，法律規(guī)定模糊，業(yè)委會(huì)參與治理受阻，《物業(yè)管理?xiàng)l例》的前期物業(yè)規(guī)定，倒置業(yè)主的合約委托人的身份，在現(xiàn)實(shí)過(guò)程中，也存在業(yè)委會(huì)行動(dòng)的法律困境；第三，業(yè)委會(huì)法律地位缺失，行動(dòng)成本高，《物權(quán)法》和地方法規(guī)都回避了對(duì)業(yè)委會(huì)法律地位的規(guī)定，業(yè)委會(huì)在訴訟中需要自行承擔(dān)舉證責(zé)任，訴訟成本很高。同時(shí)，由于我國(guó)小區(qū)體量普遍偏大，業(yè)委會(huì)的決策成本高，小區(qū)自治受到制約。

表2 分布在各個(gè)部門(mén)中關(guān)于商品房社區(qū)治理的法條

（三）微觀集體行動(dòng)的困境與路徑

社區(qū)內(nèi)部往往存在黨組織、居委會(huì)、社會(huì)組織、居民、市場(chǎng)組織等多元主體，這些主體之間的關(guān)系到底如何協(xié)調(diào)，集體行動(dòng)面臨何種困境、如何突破困境，是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。

一是社區(qū)集體行動(dòng)的困境問(wèn)題。有學(xué)者觀察到，政府幾乎包攬了居民社區(qū)生活的大小事務(wù)，這擠壓了居民自治的空間，而居民存在個(gè)性化、多元化的服務(wù)需求，政府事實(shí)上又無(wú)法提供全部公共服務(wù)[1]參見(jiàn)張雷：《構(gòu)建基于社區(qū)治理理念的居民自治新體系》，〔北京〕《政治學(xué)研究》2018年第1期。。在具體的社區(qū)治理中，居委會(huì)與業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司這“三架馬車”有著自己不同的利益和行動(dòng)邏輯，實(shí)難達(dá)成共同行動(dòng)。此外，社區(qū)內(nèi)部沒(méi)有足夠的公共領(lǐng)域基礎(chǔ)，業(yè)主的行動(dòng)普遍具有實(shí)利主義導(dǎo)向[2]參見(jiàn)吳曉林、李昊徐：《城市商品房社區(qū)的沖突與精細(xì)化治理》，〔呼和浩特〕《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2019年第2期。，社區(qū)治理主體關(guān)系不清晰、自組織能力不足、公民精神缺失[3]參見(jiàn)付誠(chéng)、王一：《公民參與社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境及對(duì)策》，〔長(zhǎng)春〕《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2014年第11期。、居民游離于社區(qū)治理體系以外[4]參見(jiàn)單菲菲：《城市多民族社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)特征與未來(lái)進(jìn)路——L社區(qū)的十年追蹤研究（2008—2018年）》，〔成都〕《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2019年第5期。等阻礙了集體行動(dòng)的達(dá)成。

二是社區(qū)集體行動(dòng)的路徑選擇。一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，為了克服集體行動(dòng)的難題，居委會(huì)在工作壓力下，往往采取“選擇性應(yīng)付”的方式來(lái)應(yīng)對(duì)來(lái)自上級(jí)的行政壓力[5]參見(jiàn)楊愛(ài)平、余雁鴻：《選擇性應(yīng)付：社區(qū)居委會(huì)行動(dòng)邏輯的組織分析》，〔北京〕《社會(huì)學(xué)研究》2012年第6期。，或者通過(guò)日常生活中的“噓寒問(wèn)暖”等形式的“情感治理”來(lái)強(qiáng)化其在居民中的正式權(quán)威[6]參見(jiàn)何雪松：《情感治理：新媒體時(shí)代的重要治理維度》，〔上?！场短剿髋c爭(zhēng)鳴》2016年第11期。。當(dāng)然，也有一些成功的做法受到學(xué)界關(guān)注，例如北京市“街巷吹哨、部門(mén)報(bào)到”[7]孫柏瑛、張繼穎：《解決問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的基層政府治理改革邏輯——北京市“吹哨報(bào)到”機(jī)制觀察》，〔北京〕《中國(guó)行政管理》2019第4期。和成都市“黨建撬動(dòng)社會(huì)自治”[8]姜曉萍、田昭：《授權(quán)賦能：黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的新樣本》，〔北京〕《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2019第5期。，但是，前者凸顯出行政力量，后者則相對(duì)重視社會(huì)力量的帶入。

（四）信息化對(duì)社區(qū)治理的影響

黨的十九屆四中全會(huì)在關(guān)于社會(huì)治理體系的論述中，新增了“技術(shù)支撐”的要求。在實(shí)踐中，信息技術(shù)是社區(qū)治理的重要支撐，也日益成為社區(qū)治理體系的一個(gè)部分。學(xué)界的討論集中在信息化是否有助于改造行政化的議題上。

理論上，社會(huì)化媒體的使用，有助于在城市社區(qū)中建立社區(qū)共同體以及信息化的社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)[9]參見(jiàn)吳青熹：《社會(huì)化媒體與大數(shù)據(jù)視野下的城市社區(qū)治理》，〔上?！场度A東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第6期。。但是，更多學(xué)者關(guān)注了信息技術(shù)在社區(qū)治理中的應(yīng)用問(wèn)題，認(rèn)為“智慧社區(qū)對(duì)社會(huì)性因素關(guān)注不足”[10]參見(jiàn)常恩予、甄峰：《智慧社區(qū)的實(shí)踐反思及社會(huì)建構(gòu)策略——以江蘇省國(guó)家智慧城市試點(diǎn)為例》，〔南京〕《現(xiàn)代城市研究》2017年第5期。，存在“體制機(jī)制不暢、信息孤島、人才不足、經(jīng)費(fèi)短缺、多方參與不夠等制約因素”[11]參見(jiàn)梁麗：《北京市智慧社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策研究》，〔北京〕《電子政務(wù)》2016年第8期。。

在一些學(xué)者看來(lái)，信息技術(shù)的應(yīng)用不會(huì)自動(dòng)帶來(lái)良治。例如，有學(xué)者認(rèn)為“網(wǎng)格化社區(qū)管理本質(zhì)上是一種行政主導(dǎo)的管理模式，在運(yùn)行中與社區(qū)居民‘自下而上’的自治愿望和權(quán)益訴求不免存在沖突”，并且有加劇行政化的趨勢(shì)[12]朱仁顯、鄔文英：《從網(wǎng)格管理到合作共治——轉(zhuǎn)型期我國(guó)社區(qū)治理模式路徑演進(jìn)分析》，《廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第1期。。還有學(xué)者指出，“網(wǎng)格化管理還存在增加行政成本、持久性不強(qiáng)、弱化社區(qū)自治、網(wǎng)格泛化的風(fēng)險(xiǎn)”[13]參見(jiàn)田毅鵬：《城市社會(huì)管理：網(wǎng)格化模式與基層秩序構(gòu)建》，〔哈爾濱〕《學(xué)習(xí)與探索》2012年第2期。。

四、評(píng)價(jià)與展望：推進(jìn)新時(shí)代社區(qū)治理體系研究

黨的十八大以來(lái)，國(guó)內(nèi)的社區(qū)治理研究既有符合時(shí)代的特點(diǎn)，也有一些亟待破題的問(wèn)題。

（一）十八大以來(lái)社區(qū)治理研究的特點(diǎn)

可以發(fā)現(xiàn)，與十年前相比，國(guó)內(nèi)的社區(qū)治理研究有了顯著變化：其一，在話語(yǔ)方面，社區(qū)治理的話語(yǔ)全面取代社區(qū)建設(shè)話語(yǔ)，更加重視多元主體在社區(qū)治理中的作用；其二，在視角方面，從原來(lái)“國(guó)家-社會(huì)”二元關(guān)系視角向“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”[1]參見(jiàn)吳曉林：《結(jié)構(gòu)依然有效：邁向政治社會(huì)研究的“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”分析范式》，〔北京〕《政治學(xué)研究》2017年第2期；參見(jiàn)付建軍：《在國(guó)家-社會(huì)和空間-行動(dòng)者之間——當(dāng)代中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的路徑演變與理論因應(yīng)》，〔武漢〕《社會(huì)主義研究》2019年第1期。視角轉(zhuǎn)變；其三，在研究?jī)?nèi)容方面，更多轉(zhuǎn)向“多主體互動(dòng)”的機(jī)制研究；其四，在研究路徑方面，更加關(guān)注社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型研究以及治理轉(zhuǎn)型的條件分析。但是，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于“社區(qū)治理體系”的研究仍然偏少，相關(guān)研究仍然囿于本學(xué)科、本專業(yè)和學(xué)者本身的研究領(lǐng)域，本位主義有余，體系化欠缺，對(duì)于實(shí)踐命題的理論準(zhǔn)備不足，特別是對(duì)于體系及其重要性程度的認(rèn)知不足，還未產(chǎn)出相應(yīng)的研究成果。

（二）破除“本位主義”，重視系統(tǒng)改革的實(shí)踐研究

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央層面強(qiáng)調(diào)構(gòu)建治理體系，推進(jìn)社區(qū)治理體系建設(shè)。2014年，全國(guó)社區(qū)建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議制度初步確立，這是社區(qū)治理體系建設(shè)的一個(gè)重要步驟；從2015年開(kāi)始，社區(qū)治理體系化建設(shè)成為民政部主推的社區(qū)治理試驗(yàn)內(nèi)容之一[2]參見(jiàn)吳曉林：《黨建引領(lǐng)與治理體系建設(shè)：十八大以來(lái)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實(shí)踐走向》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。；2019年，改革開(kāi)放以來(lái)第一次全國(guó)加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)工作會(huì)議召開(kāi)，中央有關(guān)部委批復(fù)115個(gè)縣級(jí)試點(diǎn)單位，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在地方層面，上海、天津、成都、武漢等一些城市推出“1+N社區(qū)治理政策體系”，針對(duì)城鄉(xiāng)基層治理體系建設(shè)做出相應(yīng)探索。

盡管如此，由于理念不清、準(zhǔn)備不足，大多地方與社區(qū)治理相關(guān)的部門(mén)仍然單兵作戰(zhàn)，治理體系建設(shè)的精神還并未在相關(guān)部門(mén)推廣；各地社區(qū)治理仍然存在缺乏協(xié)調(diào)、運(yùn)動(dòng)治理、行政全能主義等問(wèn)題；一些地方在宏觀層面思考不多，只是將原來(lái)分散的社區(qū)政策統(tǒng)到一起，缺乏深層次的系統(tǒng)安排。

相應(yīng)的，理論界也存在兩方面的不足：一方面，面對(duì)各地從體系化破題的實(shí)踐，還缺乏必要的跟蹤、反應(yīng)，少數(shù)文章的宣傳推介意味較濃，缺乏深度的學(xué)理研究；另一方面，相關(guān)研究仍然聚焦特定研究對(duì)象，各說(shuō)各話、零散且不成體系，陷在只及一點(diǎn)不及整體的“本位主義”，對(duì)于治理體系的研究十分缺乏。

體系化建設(shè)并非對(duì)原有治理形態(tài)的一種簡(jiǎn)單修補(bǔ)，也并非原有治理政策的集成，而是對(duì)各種主體和要素的結(jié)構(gòu)性安排。這就要求學(xué)界理清對(duì)體系的深層認(rèn)知，跟蹤社區(qū)治理體系建設(shè)的改革實(shí)踐，進(jìn)行社區(qū)治理體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)研究與理論建構(gòu)。要引入結(jié)構(gòu)化分析、博弈分析、政策模擬實(shí)驗(yàn)等方法，驗(yàn)證城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的穩(wěn)健性，梳理影響城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系建設(shè)的因素。

（三）找準(zhǔn)“時(shí)空坐標(biāo)”，推進(jìn)供需平衡的體系研究

社區(qū)是時(shí)間、空間、人群與制度交匯的產(chǎn)物，任何治理體系與結(jié)構(gòu)都受到當(dāng)下條件的限制，并且連接未來(lái)的時(shí)空條件[3]參見(jiàn)吳曉林：《走向共同體：馬克思主義政治發(fā)展觀的“條件論”》，〔北京〕《政治學(xué)研究》2019年第4期。。從實(shí)踐來(lái)看，一些地方的社區(qū)治理忽略居民需求側(cè)的真實(shí)問(wèn)題，替代性地出臺(tái)各種治理方案，展現(xiàn)出突出的“代理主義”，這樣非但容易用力過(guò)猛和產(chǎn)出單邊主義行動(dòng)，還可能造成資源錯(cuò)配，不利于解決政治社會(huì)發(fā)展的深層問(wèn)題。從研究來(lái)看，理論研究大多從供給端出發(fā)，對(duì)于社區(qū)的復(fù)雜性缺乏足夠的認(rèn)知，特別是對(duì)居民的“居住、安全、環(huán)境、交往、自治”五層次需求缺乏了解，對(duì)國(guó)家推動(dòng)社區(qū)治理體系化的戰(zhàn)略需求缺乏了解，這就使得社區(qū)治理體系建設(shè)往往失焦、失聰，難以取得理想的效果。顯然，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系建設(shè)的效果好不好，一要看解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有沒(méi)有實(shí)效，二要看是否具有可持續(xù)性。要在了解需求側(cè)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)社區(qū)治理體系的供給研究。

首先，要把握居民對(duì)社區(qū)的真實(shí)需求。切忌以想象的“共同體”引導(dǎo)社區(qū)政策制定，中國(guó)的城鄉(xiāng)社區(qū)并非滕尼斯所定義的“共同體”。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》中明確的“努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園”才應(yīng)是我國(guó)社區(qū)治理的目標(biāo)。調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，大多居民對(duì)于社區(qū)的認(rèn)同感不強(qiáng)，與社區(qū)的關(guān)聯(lián)度較弱，存在“消失的社區(qū)”現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的關(guān)鍵原因在于，社區(qū)治理的政策缺乏對(duì)居民需求的把握和鏈接，實(shí)務(wù)界和理論界對(duì)此均沒(méi)有做出很好的研究。只有了解居民對(duì)社區(qū)的真正需求才能對(duì)癥下藥，構(gòu)建科學(xué)合理的社區(qū)治理體系。

其次，要把握國(guó)家對(duì)社會(huì)的“雙重需求”。與國(guó)外不同，中國(guó)的社區(qū)被視為國(guó)家的根基，社區(qū)治理被建構(gòu)在“基層治理”話語(yǔ)之中，既面向居民需求，又直接承接國(guó)家意志。國(guó)家對(duì)社區(qū)治理的需求，除了指向消解現(xiàn)代化帶來(lái)的種種“陣痛”以外，還表現(xiàn)為改造社會(huì)、建構(gòu)社會(huì)的深層需求，這是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程和中國(guó)共產(chǎn)黨近百年來(lái)社會(huì)建設(shè)理想的一種現(xiàn)實(shí)選擇。也就是說(shuō)，必須跳出社區(qū)看社區(qū)，從國(guó)家發(fā)展的大環(huán)境、大戰(zhàn)略來(lái)看社區(qū)。唯有把握“維護(hù)穩(wěn)定”與“社會(huì)建構(gòu)”雙重需求，才能很好地建構(gòu)社區(qū)治理體系。

再次，推進(jìn)“促進(jìn)型”體系建設(shè)的供給研究。只有把脈社會(huì)需求、國(guó)家需求和社會(huì)條件，才能綜合診斷治理體系供給的問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，不少研究在繼續(xù)關(guān)注社區(qū)行政化問(wèn)題的同時(shí)，并不主張馬上達(dá)成一個(gè)治理共同體，而是提出引入一個(gè)社會(huì)建構(gòu)的過(guò)程。意即，在強(qiáng)大的國(guó)家力量和微弱的市民意識(shí)之間，只有認(rèn)清政府社會(huì)主體的行動(dòng)者地位，通過(guò)促進(jìn)性的行動(dòng)來(lái)培育社會(huì)主體行動(dòng)能力的責(zé)任[1]參見(jiàn)張乾友：《行動(dòng)主義視野中的社會(huì)治理轉(zhuǎn)型》，〔武漢〕《江漢論壇》2016年第6期。，才能完成社會(huì)建構(gòu)的任務(wù)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，治理轉(zhuǎn)型往往并非遵循線性邏輯，如何對(duì)準(zhǔn)國(guó)家與社會(huì)的需求，在現(xiàn)有條件下做好“促進(jìn)型”的體系建設(shè)，是擺在實(shí)踐和理論面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（四）聚焦“職責(zé)體系”，做好權(quán)責(zé)統(tǒng)一的體系研究

黨的十八大以來(lái)，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”等提法，已經(jīng)構(gòu)劃出社會(huì)治理的主體結(jié)構(gòu)。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“建設(shè)社會(huì)治理共同體”。相應(yīng)的，理論界表現(xiàn)出對(duì)多元參與、合作治理的極大熱情。但是，各個(gè)主體到底以什么樣的形式參與治理？承擔(dān)什么樣的職責(zé)？治理共同體建構(gòu)在怎樣的職責(zé)基礎(chǔ)之上？這些基礎(chǔ)性問(wèn)題需要得到很好的研究。

反映到現(xiàn)實(shí)，有的地方的黨建引領(lǐng)實(shí)際上成了黨建包辦；有的地方政府負(fù)責(zé)變成了“政府全責(zé)”，個(gè)體和社會(huì)責(zé)任沒(méi)有界定清楚，人們事事處處依賴政府、疏于奉獻(xiàn)，基層社會(huì)有成為“巨嬰社會(huì)”之虞；有的地方雖然確立了“權(quán)責(zé)清單”，但是只限定于政府責(zé)任的減法，缺乏社會(huì)力量的發(fā)掘；有的地方放任所謂的社會(huì)自主，沒(méi)有在創(chuàng)造有序的公民參與、調(diào)動(dòng)個(gè)體責(zé)任上面下功夫，從而造成“社會(huì)失靈”與社會(huì)失序；有的地方?jīng)]有清晰界定市場(chǎng)主體的責(zé)任，并且缺乏對(duì)其制約的手段，商品房社區(qū)的治理凸顯出“市場(chǎng)主導(dǎo)”的特征。

理論界需要從根子上探究社區(qū)治理中不同主體的職責(zé)，既立足實(shí)際又遵從馬克思主義發(fā)展規(guī)律，科學(xué)設(shè)計(jì)不同層級(jí)、不同主體職責(zé)清單，為構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一的社區(qū)治理體系奠定基礎(chǔ)。這是走向共建共治共享的必要條件。