李國棟

摘要：西藏自治區(qū)地處青藏高原，西藏鄉(xiāng)村治理在推動西藏穩(wěn)定發(fā)展和長治久安進程中扮演著不可忽視的作用。如今，西藏鄉(xiāng)村的治理中依然存在著自治制度重形式輕實質(zhì)、村民自治程度低、自治的法律法規(guī)不健全、農(nóng)牧民文化素質(zhì)相對較低等問題。政府應該發(fā)揮主導作用、完善相關(guān)制度和法規(guī)條例、不斷提高農(nóng)牧民和管理者的自治能力、推進法律體系結(jié)合宗教功能共同治理、有效發(fā)揮群眾的基礎(chǔ)性作用等措施以優(yōu)化西藏鄉(xiāng)村的治理。

關(guān)鍵詞：西藏自治區(qū) 鄉(xiāng)村治理 治理理論

一、相關(guān)概念的簡單介紹

（一）治理的基本內(nèi)涵

產(chǎn)生于20世紀80年代末90年代初的治理理論，原意是控制、引導和操縱。治理理論提出后一直是“一套十分復雜且充滿爭議的思想體系”，對其定義分歧也是比較大的。但是各國不同對的專家和和學者根據(jù)自身理解和學術(shù)背景出發(fā)分別對“治理”的內(nèi)涵提出了自己的見解，并下了不同的定義，具有代表性的有以下幾種：

詹姆斯N.羅西瑙在其代表性著作《沒有政府的治理》中首次闡述了治理理論并把“治理”描述成一種管理方法，他認為“治理”是和統(tǒng)治不同的一種手段，不需要政府授權(quán)且不一定需要政府的主導，卻能有效的發(fā)揮作用的機制。另外，世界銀行對治理所下的概念也是常被引用了，其認為治理是一個國家或地區(qū)為了穩(wěn)定和發(fā)展而發(fā)展出來的對經(jīng)濟和社會資源進行管理的一種手段和權(quán)力運用方式。全球治理委員會發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》中也提出了關(guān)于“治理”這一詞的概念內(nèi)涵，并指出治理的多主體性、合作性和共同性。文中的治理是為完成公共事務而由包括各種私人的和公共的個人和機構(gòu)通力合作并采取的各種方式的加總。雖然，個主體之間可能是沖突的或者矛盾的，但是可以通過交流、協(xié)商的方式得以解決，使得不同利益可以得以調(diào)和，并且采取共同的行動達到目標的連續(xù)過程。這個定義包含兩方面的含義，一方面是指主體有一定權(quán)威迫使人們服從制定的相應規(guī)則和制度;另一方面包含哥治理主體間認同并服從符合共同利益的制度安排。

在國外對治理內(nèi)涵的討論方興未艾期間，國內(nèi)對于治理這一概念的內(nèi)涵也受到了一些專家和學者的關(guān)注。比較有代表性的是毛壽龍先生、徐勇教授和俞可平教授，毛壽龍先生把治理的內(nèi)涵解釋為“治理之道”，他認為治理是在市場經(jīng)濟條件下政府從管理者到參與者，運用市場管理的辦法來進行管理公共事務的角色轉(zhuǎn)變?！倍煊陆淌趧t是從權(quán)力分配的角度來闡述治理的含義，他指出，治理主要是統(tǒng)治者或者管理者通過權(quán)力的分配，和社會中個人或團體共同合作管理公共事務，達到對整個社會的調(diào)配和影響的方法。另外，俞可平教授對于治理的理解也是從權(quán)威的角度，他認為治理是滿足公眾需求的手段，是通過權(quán)威在一定范圍的分配和運用，得以通過多主體的共同努力維持既定的秩序。

（二）鄉(xiāng)村治理的基本內(nèi)涵

鄉(xiāng)村治理是一個動態(tài)過程，并不是一種現(xiàn)代才出現(xiàn)的現(xiàn)象，它在不同的時期有不同的表達方式，是在治理理論的基礎(chǔ)上應運而生的?！班l(xiāng)村治理”對治理的范圍和主體都有一定的限定，但鄉(xiāng)村治理理論卻是一種新的理論研究?！班l(xiāng)村治理”這一概念最初是由華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心的學者提出來的。國內(nèi)對鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵的理解比較具有代表性的有賀雪峰、俞可平和徐勇。賀雪峰認為鄉(xiāng)村治理是指如何使鄉(xiāng)村能夠進行自主管理，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和有序發(fā)展的問題。而俞可平認為鄉(xiāng)村治理也就是農(nóng)村治理，它是指如何運用農(nóng)村公共權(quán)威對農(nóng)村社區(qū)進行管理并增進公共福祉的過程。這里的公共權(quán)威是多方面的，既可以是官方，也可以是民間的，或官方與民間機構(gòu)的合作。徐勇認為的鄉(xiāng)村治理是指通過解決鄉(xiāng)村面臨的問題，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村穩(wěn)定和發(fā)展的過程。本文中，鄉(xiāng)村治理指以政府為主導，并與鄉(xiāng)村社會的各種組織和個人進行合作，共同處理鄉(xiāng)村公共事務、維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)過程。題中指的農(nóng)牧區(qū)包括兩個方面，農(nóng)村和牧區(qū)，西藏的鄉(xiāng)村治理就是對農(nóng)牧區(qū)的治理。

二、西藏鄉(xiāng)村治理中存在的主要問題

（一）部分制度流于形式，政策設(shè)計與現(xiàn)實脫節(jié)

為保障農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展，中央和地方政府制定了一系列關(guān)于鄉(xiāng)村治理制度、以及法律、法規(guī)等，并提出了一些要求以及對村民權(quán)利、村民自治的內(nèi)容和程序等方面做了詳細而明確的規(guī)定。但是，西藏鄉(xiāng)村地區(qū)的選舉、管理和監(jiān)督等鄉(xiāng)村管理制度不符合西藏鄉(xiāng)村的具體情況，導致在很大程度上流于形式，相關(guān)制度條例并沒能在西藏鄉(xiāng)村有效運轉(zhuǎn)。另外，在自治制度的具體實行過程中，很多情況，一些制度和規(guī)定在實施過程中被扭曲的現(xiàn)象也比較嚴重;甚至有些地區(qū)從形式上就沒有按照法定的法律程序辦事。

（二）村民自治條例有待完善、相關(guān)規(guī)定缺乏執(zhí)行性

西藏地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)地域廣大，自然環(huán)境千差萬別，經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，這都要求各地方的村民自治條例要有一定的適應性，因地制宜。然而，西藏地區(qū)存在農(nóng)村牧區(qū)的相關(guān)自治條例千篇一律的情況，并沒有結(jié)合現(xiàn)實和實際，制定的相關(guān)條例和制度也沒有考慮到農(nóng)牧民信仰藏傳佛教的現(xiàn)實情況，導致一些制度和條例“水土不服”，無法執(zhí)行。另外，還存在有的農(nóng)村牧區(qū)的自治條例不完整，欠完善的問題，一些地方?jīng)]有根據(jù)當?shù)鼐唧w的情況制定針對性的規(guī)定和條約的情況，并且缺乏可執(zhí)行性。鄉(xiāng)村治理必須建立雙向的“自下而上”和“自上而下”的規(guī)章制度和溝通模式，去化解矛盾，達到共同治理的目的。

（三）農(nóng)牧民文化素質(zhì)相對較低，缺乏鄉(xiāng)村治理意識和治理能力

由于西藏地區(qū)是一個有著幾千年封建農(nóng)奴制經(jīng)歷的地區(qū)，并且又收到藏傳佛教的深刻影響，其封建農(nóng)奴制殘余的等級觀念的思想在鄉(xiāng)村仍然根深蒂固，嚴重缺乏自治的意識。另一方面，由于經(jīng)濟相對落后再加上和外界的溝通和交流較少，農(nóng)牧民對于“教育改變命運”的認知程度相對較低，并且受教育水平普遍較低，其中文盲和半文盲的比率比較大，并且自身缺乏先進的文化觀念，使得農(nóng)牧區(qū)的農(nóng)牧民的治理能力較弱，缺乏有治理能力的人才，多數(shù)還是傳統(tǒng)的家族式的治理。