焦雪梅

??摘要??本文是作者對(duì)“村改居”社區(qū)長(zhǎng)期跟蹤調(diào)研的基礎(chǔ)上形成的理論成果，以濟(jì)南市歷城區(qū)為樣本，通過分析“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)狀，找出集體產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的主要問題及原因，提出進(jìn)一步做好“村改居”社區(qū)集體資產(chǎn)改制的建議。

??關(guān)鍵詞??村改居社區(qū)，集體產(chǎn)權(quán)，制度，改革

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出：深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。進(jìn)一步指明了“村改居”社區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向。

1“村改居”社區(qū)迫切需要集體產(chǎn)權(quán)制度改革

“村改居”指對(duì)“城中村”進(jìn)行完全城市化的系列改革。隨著濟(jì)南市新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，2001年2月，歷城區(qū)“撤鎮(zhèn)改辦”時(shí)，原洪樓鎮(zhèn)12個(gè)村成建制地轉(zhuǎn)化為“村改居”社區(qū)，農(nóng)民變居民、農(nóng)村轉(zhuǎn)社區(qū)、集體土地絕大多數(shù)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。

隨著城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)總量的不斷擴(kuò)張，這12個(gè)村改居社區(qū)利益的相關(guān)性不但沒有因城市化下降，反而增強(qiáng)。征地、房地產(chǎn)開發(fā)和集體不動(dòng)產(chǎn)收益，成為共同關(guān)注的焦點(diǎn)，也是矛盾的焦點(diǎn)。因居企不分，導(dǎo)致社區(qū)集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清，管理混亂，爭(zhēng)吃大鍋飯現(xiàn)象嚴(yán)重，滋生尋租現(xiàn)象，不但不利于集體資產(chǎn)的保值增值，而且造成上訪等社會(huì)不安定因素，迫切需要產(chǎn)權(quán)制度改革。

2“村改居”社區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的主要問題

2018年4月，歷城區(qū)印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)歷城區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》（濟(jì)歷城發(fā)【2018】14號(hào)），歷城區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作全面啟動(dòng)：一是全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。二是合理確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。三是有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。在推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，“村改居”社區(qū)主要遇到了以下問題。

2.1思想上求穩(wěn)怕亂有顧慮

“村改居”社區(qū)是一個(gè)特殊場(chǎng)域，而資產(chǎn)改制是一個(gè)利益重新分配的過程，在實(shí)際操作中必定會(huì)觸動(dòng)即得利益者的利益。特別是一些社區(qū)當(dāng)前正處于社區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型期、矛盾利益交匯期、新老班子交替期、思想波動(dòng)浮動(dòng)期，本身就有不穩(wěn)定的因素存在，害怕捅“馬蜂窩”，害怕改制時(shí)有些人趁機(jī)鬧事，進(jìn)而使社區(qū)乃至整個(gè)街辦更加不穩(wěn)定。致使工作推動(dòng)難。

2.2集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定難

村改居集體資產(chǎn)改制遇到的最棘手問題就是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定，就是一直和諧穩(wěn)定、走在全市前列的社區(qū)也在這個(gè)問題上犯了難。從20世紀(jì)80年代初開始，歷城區(qū)這12個(gè)“村改居”社區(qū)的耕地陸續(xù)被征用。當(dāng)時(shí)政府對(duì)被征地的村采取了兩種補(bǔ)償方式：一是給予“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)，即安排部分農(nóng)民進(jìn)城就業(yè);二是給予征地補(bǔ)償款，被征地的村利用征地補(bǔ)償款和留存的集體土地發(fā)展各種形式的經(jīng)濟(jì)，取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益。有的社區(qū)，隨著集體經(jīng)濟(jì)逐步壯大，集體資產(chǎn)規(guī)模越來越雄厚，村民分享的福利不斷提高。某社區(qū)居民每月單從居委會(huì)領(lǐng)到的養(yǎng)老金最高可達(dá)5000多元。與之相對(duì)應(yīng)，原先通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”進(jìn)城的農(nóng)民由于技術(shù)、文化等因素制約不能取得較好的工作崗位，工資收入遠(yuǎn)低于村民收入，于是，他們強(qiáng)烈要求回村參與分享集體經(jīng)濟(jì)成果。

由于農(nóng)轉(zhuǎn)非的時(shí)間都比較長(zhǎng)，新老成員的變化很大，流入流出社區(qū)人員構(gòu)成比較復(fù)雜。另外，外嫁女不愿意遷走戶口，甚至要求自己子女戶籍也遷入本村以參與集體經(jīng)濟(jì)分紅;每年新增一定數(shù)量人口，包括新生小孩、新娶媳婦等，增加了集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定的復(fù)雜性。

2.3股權(quán)（份額）設(shè)置難統(tǒng)一

是否設(shè)置集體股及集體股的占多大份額社村改居社區(qū)股權(quán)設(shè)置所面臨的最大爭(zhēng)議?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)歷城區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》規(guī)定：股權(quán)設(shè)置提倡以成員股為主，成員股設(shè)置根據(jù)村（居）資產(chǎn)狀況，可只設(shè)人口股;也可以人口股為主，兼顧成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，分別設(shè)置人口股和農(nóng)齡股（勞齡股）等。是否設(shè)置集體股及集體股所占比例，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或代表大會(huì)討論決定。有些社區(qū)負(fù)責(zé)人主張?jiān)O(shè)集體股，但群眾意見不一致。社區(qū)負(fù)責(zé)人的顧慮是萬一不設(shè)集體股，集體經(jīng)濟(jì)組織就失去了公有制性質(zhì);再者，當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了大量的公共服務(wù)職能，如社區(qū)道路維護(hù)，群眾的電費(fèi)、水費(fèi)、取暖費(fèi)，公共設(shè)施的維護(hù)等等公益事業(yè)都需要資金，需要通過設(shè)置集體股籌集經(jīng)費(fèi)。而有些社區(qū)負(fù)責(zé)人主張不設(shè)集體股，擔(dān)心改制時(shí)保留集體股，會(huì)再次出現(xiàn)集體股權(quán)屬關(guān)系不清晰的問題，留有后遺癥，極易產(chǎn)生新的矛盾，但社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織部分成員又愿意留集體股。

3進(jìn)一步做好“村改居”社區(qū)集體資產(chǎn)改制的建議

針對(duì)上述推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的現(xiàn)實(shí)問題，筆者通過查閱文獻(xiàn)，研究政策，到試點(diǎn)單位實(shí)地調(diào)研，學(xué)習(xí)本地及發(fā)達(dá)城市改制完成村居的經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，提出以下建議。

3.1借鑒試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步有序推進(jìn)

村改居社區(qū)集體資產(chǎn)股份（合作）制改造是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、工作量大、涉及范圍廣的系統(tǒng)工程，目前，歷城區(qū)已在有可量化經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、兩委"班子戰(zhàn)斗力強(qiáng)、干群關(guān)系和諧的社區(qū)完成了試點(diǎn)工作，正在取得試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步加以推廣。建議對(duì)于我區(qū)改制條件暫不成熟的村改居，先做好清產(chǎn)核資及集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定的統(tǒng)計(jì)核實(shí)公示等工作，為下一步改制打好基礎(chǔ)。要從各街辦的實(shí)際出發(fā)，做到成熟一個(gè)、發(fā)展一個(gè)、改造一個(gè)，不能一哄而起。

3.2做好輿論宣傳，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)

讓廣大居民充分認(rèn)識(shí)到，實(shí)施股份制改造，并不是瓜分集體資產(chǎn)。充分講清楚股份（合作）制只是一種新型的合作經(jīng)濟(jì)組織模式，它通過明晰量化股權(quán)，改革管理體制，來轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制，完善監(jiān)督機(jī)制，改變分配方式，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的新途徑。盡全力消除每個(gè)村民的不滿、誤會(huì)與不解，解決各項(xiàng)矛盾，要保證創(chuàng)新穩(wěn)步、安全、全面的推行。

3.3多渠道民主協(xié)商，界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員與股權(quán)設(shè)置

在符合相關(guān)法律法規(guī)和政策精神的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定應(yīng)遵循“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、實(shí)事求是”的原則，充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)。對(duì)居民爭(zhēng)議較大、特殊或者疑難問題，充分發(fā)揮社區(qū)協(xié)商民主的作用，舉行多層次多渠道的民主協(xié)商。在具體操作過程中，可把握以下幾個(gè)關(guān)鍵：

一是從范圍上要涵蓋各階段的不同群體。歷城區(qū)這12個(gè)村改居社區(qū)，農(nóng)轉(zhuǎn)非的時(shí)間各不相同，還有兩個(gè)社區(qū)沒有農(nóng)轉(zhuǎn)非。各村有各村的情況，有為居民交社保的，也有沒交的，有農(nóng)轉(zhuǎn)非時(shí)安排到集體企業(yè)的，也有沒安排的，還有已經(jīng)去世的。情況極其復(fù)雜。當(dāng)前村改居集體資產(chǎn)是各個(gè)歷史階段集體經(jīng)濟(jì)組織成員勞動(dòng)成果的累積，所以在充分尊重集體經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，從范圍上盡可能涵蓋各階段的不同群體。

二是從權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系上要講究對(duì)等性。享受權(quán)利的前提是履行義務(wù)，履行多少義務(wù)就享有多少權(quán)力，成員享有的權(quán)利應(yīng)與本人對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的義務(wù)和做出的貢獻(xiàn)相匹配。

三是從政策的穩(wěn)定性看要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槌蓡T資格的認(rèn)定與每位集體經(jīng)濟(jì)組織成員的切身利益密切相關(guān)，制定政策時(shí)一定要反復(fù)征求意見，征得絕大多數(shù)成員的認(rèn)同，執(zhí)行時(shí)要采用同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，不能實(shí)行雙重或標(biāo)準(zhǔn)，更要防止政策“翻燒餅”。

四是從程序上要以公開促公平。對(duì)這些村改居社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織成員的變化情況最了解的還是社區(qū)群眾，因此他們也最有發(fā)言權(quán)，所以要嚴(yán)格按照程序公開，以公開促公平公正，將成員資格認(rèn)定的決定權(quán)交給本社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，自我管理，自我監(jiān)督，充分協(xié)商、民主決定。

總之，產(chǎn)權(quán)制度改革牽扯到每家每個(gè)人的切身利益，是牽一發(fā)而動(dòng)全身的大手術(shù)大改革，改革要想順利進(jìn)行，離不開頂層設(shè)計(jì)、群眾擁護(hù)，法律支撐，兩委努力，這樣才能干成事，把好事辦好。股份制改造后，村改居社區(qū)完全納入城市化治理軌道，社區(qū)居民委員會(huì)與社區(qū)企業(yè)及有關(guān)經(jīng)營(yíng)開發(fā)行為分開，社區(qū)的公共事務(wù)管理和社區(qū)企業(yè)經(jīng)營(yíng)分離，新時(shí)代歷城區(qū)城市化進(jìn)程新時(shí)代勢(shì)必會(huì)邁上更新更大的臺(tái)階。

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