石浩男

在民主黨派參政議政領域引入公共政策評估及其相關理論研究，對進一步創(chuàng)新民主黨派參政議政方式，提升民主黨派參政議政實效，尤為重要。

中共十九屆四中全會作出了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，這是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度及其執(zhí)行力的綱領性文件。時代要求民主黨派參政議政要有新作為，也要求民主黨派要敢作為、會作為、真作為，以實踐來豐富與完善中國共產黨領導的多黨合作及政治協(xié)商制度。

民主黨派作為參政黨，其輔政作用的發(fā)揮不僅僅局限于為執(zhí)政者提供政策意見和建議，更多的是應該參與到治理實踐當中。民主黨派參政議政已經與國家治理體系及治理能力發(fā)展進程逐步融合，在公共政策制定領域，不僅僅以政策意見提供者的身份出現(xiàn)，也以政策制定者、政策執(zhí)行者、政策執(zhí)行監(jiān)督者的身份出現(xiàn)。無論以哪種身份出現(xiàn)，民主黨派參政議政都不能與得到實踐驗證的公共政策制定、執(zhí)行、反饋、修訂等理論相悖。在民主黨派參政議政領域引入公共政策評估及其相關理論研究，對進一步創(chuàng)新民主黨派參政議政方式，提升民主黨派參政議政實效，尤為重要。

一、公共政策評估概念及其相關理論

（一）政策評估的概念

政策學家和政策機構針對政策評估的性質進行過深入研究和探討。代表性觀點——E·S·奎德認為：“從廣義上解釋，政策評估是確定一種價值的過程分析，但在狹義上，卻是在調查一項進行中的計劃，就其實際成就與預期成就的差異加以衡量”1。古巴與林肯（Guba and Lincoln）將過去的政策評估分為四代：“第一代是測量取向的評估;第二代是描述取向的評估;第三代是判斷取向的評估;第四代則是特別重視政策利害關系人對于政策的反應態(tài)度與意見的評詁”2。美國“都會研究所”認為政策評估的目標是：“衡量一項進行中的計劃所達成預期目標的效果，根據研究的原則區(qū)別計劃效力與其他環(huán)境力量的差異，透過執(zhí)行上的修正使計劃得以改善”3。

民主黨派參與公共政策制定的評估與公共政策自身的評估一樣，需要構建在完全理性主義模型框架下，假定公共政策制定處于完全理性的決策環(huán)境下，即“決策者是理性人，決策行為是整體行為而非群體行為，決策目標是單一、明確和絕對的、價值偏好一以貫之，不考慮時間和其他政策資源的消耗”4。

（二）政策評估的相關概念及理論

公共政策的評估有助于檢驗政策的效果、效益和效率，是實現(xiàn)政策資源有效配置的基礎，決定了政策的循環(huán)形式，有利于構建良好的公共關系，有利于決策的科學化、民主化。關于公共政策評估的概念因評估對象的不同，分為對政策方案的評估、對政策全過程的評估、對政策效果的評估，其主要目的在于揭示誤差、修正錯誤、指導實踐。

政策效果即政策產出，指的是政策輸入到政策執(zhí)行相對主客體后，政策執(zhí)行相對人以及其所處環(huán)境所產生的影響，包括政府從事某項活動的計劃結果，是目標群體和受益者所獲得的貨物、服務或其他各種資源，如成本、效益、需求 、過程5，以及政策影響、政策產出所引起的人們在行為和態(tài)度上的實際變化，如影響、價值、績效。

公共政策評估是從政府內部與外部，通過正式評估與非正式評估方式，在政策實施的各階段針對不同內容進行評估，即：事前針對政策方案的可行性進行評估，事中針對采取的政策措施及其相應的效果進行評估，事后針對公共政策效果及其副效果進行評估6。

二、以“文化北京專項行動”為范本的民主黨派參政議政評估

2017年7月19日，在中共北京市委統(tǒng)戰(zhàn)部召開的黨外人士情況通報會上，北京市委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部部長齊靜介紹了北京市成立全國文化中心建設領導小組的相關情況，希望各民主黨派市委積極參與首都文化中心建設。圍繞時任全國政協(xié)副主席、九三學社中央主席韓啟德提出的“更好地發(fā)揮參政黨職能作用”，結合中共北京市十二屆二次全會精神，圍繞國家對北京的“四個中心”戰(zhàn)略布局，立足北京文化建設實際，中國科學院院士、九三學社北京市委主委劉忠范提出了“文化北京專項行動”的概念。這一概念的提出源于北京文化發(fā)展實踐，是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，由民主黨派地方工作委員會根據自身工作實踐，融合地區(qū)特點的基礎上提出的。該行動當前已從民主黨派參與公共政策制定層面，發(fā)展到公共政策執(zhí)行層面。同時，該專項行動即將從政策制定進入到政策的延展階段，這將進一步推動“文化中國”建設。

（一）公共政策事前評估

公共政策事前評估是在公共政策執(zhí)行之前對公共政策方案進行評估，從公共政策方案的政治可行性、經濟可行性、行政可行性、法律可行性、技術可行性等角度進行分析，在眾多方案中選擇最優(yōu)方案，以初步確定公共政策方案。

九三學社北京市委于2017年7月完成換屆，產生了第十三屆領導班子。換屆大會上，韓啟德在講話中指出：希望九三學社北京市新一屆領導班子腳踏實地、勇于擔當，更好地發(fā)揮參政黨的職能作用，緊緊圍繞北京經濟社會發(fā)展和人民群眾關心的重大問題，真正深入基層，切實調查研究，建言獻策、獻計出力，為推動北京經濟社會發(fā)展作出實實在在的貢獻。全國政協(xié)副主席、九三學社中央常務副主席邵鴻在與新一屆社北京市委委員的見面會上，談到社北京市委具有與社中央“同城”的優(yōu)勢、人才聚集的優(yōu)勢等，希望社北京市委繼續(xù)保持在全國社組織中的領先位置。為此，社北京市委新一屆領導班子深入學習領會中共中央總書記習近平同志在北京考察時的講話精神，認真學習研究了北京市相關大政方針，在分析研討北京發(fā)展形勢的基礎上，提出了“文化北京專項行動”計劃。該計劃立足于踐行中共中央、國務院關于北京的戰(zhàn)略定位，即，北京將建設城市副中心，并轉移經濟職能。北京作為政治、經濟、歷史文化中心，必然要在這個戰(zhàn)略落實過程中，對北京城的文化定位重新梳理，強化其文化色彩。“文化北京專項行動”的提出根植于國家政策戰(zhàn)略布局，立足于國家大政方針的貫徹執(zhí)行，立足于貫徹落實黨和國家主要領導人關于北京市建設的講話精神，立足于九三學社中央有關領導對于社北京市委的高度關注，立足于中共北京市委、市政府對北京文化建設的工作部署，因而，該公共政策的提出具有政治可行性。

北京市作為全國的政治、歷史、文化中心和國際交往中心，具有足夠的文化因素推動文化北京建設。通州城市副中心建設、昌平科技城建設以及北京街巷文化建設都順應了歷史潮流。隨著國家對文化建設的投入日漸加大、資金支持力度加大，北京文化產業(yè)發(fā)展較快，其文化貿易額及發(fā)展趨勢都十分可觀，在產業(yè)內部具有足夠的要素支撐。由文化衍生的經濟利益及產業(yè)要素吸引力足以支持“文化北京專項行動”所需的經濟基礎?！拔幕本ｍ椥袆印碧岢龅氖袌龌l(fā)展方式也將為政策執(zhí)行提供足夠的軟硬件支撐，尤其是北京街巷文化建設與城市規(guī)劃的一致性，與社區(qū)文化建設的匹配度，與群眾喜聞樂見的休閑方式相似處，使得該政策在推動過程中，并未大拆大建，實施成本并不高?？梢?，該政策立足于現(xiàn)實基礎，具有現(xiàn)實層面經濟的可行性。

自九三學社北京市委提出“文化北京專項行動”以來，得到了社中央的大力支持，社中央在全國政協(xié)大會上將之作為近期重點工作進行了匯報，以爭取全國政協(xié)的支持，并將政策意見和建議匯報到中共中央、國務院層面，進而推動該政策在北京以外的地方政府實施，在全國范圍內開展“文化中國”建設。而且，九三學社社員任昌平區(qū)政府班子成員，也有力推動了昌平文化建設試點工作的進展。同時，為保證“文化北京專項行動”有序開展，九三學社北京市委成立專項行動小組，下設辦事機構，負責該專項活動的組織、協(xié)調，比如調研、座談活動的開展，提案文本的征集、整理、匯總、上報等在政策實踐層面的推動與實施?！拔幕本ｍ椈顒印敝铝τ谧屨麄€城市變成展示悠久歷史和燦爛文化的博物館，逐步推動北京從“城市型博物館”建設向“博物館型城市”建設的過渡。它注重在現(xiàn)實中實踐，將懷柔科學城、昌平未來科學城、通州城市副中心、雄安新區(qū)在建重點項目作為切入點，從在建區(qū)到建成區(qū)，走從易到難、從新城到老城、從郊區(qū)到核心區(qū)的行動路線，提出針對性強、可操作性強、具有一定可行性的文化建設建議，具有現(xiàn)實層面的科學性和可操作性。因此，該政策具有現(xiàn)實層面的行政可行性。

關于“文化北京專項行動”規(guī)劃的“街巷文化”建設、城市副中心建設、未來科技城建設，都符合國家關于北京戰(zhàn)略布局的規(guī)劃，對推動北京文化建設具有十分重要的作用，不存在違反法律規(guī)定的客觀可能性。同時，在“街巷文化”建設詳細政策規(guī)劃中，組織構建上實行“街巷長制”，責任到人，并充分調動街巷居民的積極性。從長遠目標看，把街巷文化納入城市規(guī)劃，將統(tǒng)籌推動街巷文化建設。在具體推動中，深入挖掘街巷文化歷史，并對名人典故、民俗風情等進行整理，充分調動街道、社區(qū)、大學、科研院所以及廣大民主黨派基層組織成員的積極性，形成大合唱。在“街巷文化”建設的八大著力點中，街道文化、公園文化、廣場文化、路標文化、社區(qū)文化、校園文化、機場文化、機關文化建設工作得以推動，屬于政府文化職能的體現(xiàn)，具有法律可行性。

因為“文化北京專項行動”在提出之前，九三學社北京市委已經進行了深入調研，制定詳細的政策規(guī)劃，所以提出的具體政策實施和推動，沒有過多的技術難度。其中，未來科技城建設對于科學技術水平有一定的要求，但科技城建設位于北京市昌平區(qū)，北京雖然未稱作全國科技中心，但位于首都這個全國政治中心，一旦決定推動昌平未來科技城建設，其技術可行性是毋庸置疑的。

綜上所述，以“文化北京專項行動”推動全國文化中心建設，具有現(xiàn)實可行性。

（二）公共政策執(zhí)行評估

公共政策執(zhí)行的評價要針對公共政策問題，要有針對性地適應問題、解決問題，才能更好地體現(xiàn)公共政策價值。因此，公共政策執(zhí)行的評價要對公共政策的執(zhí)行過程、執(zhí)行效果及其針對公共問題的解決效果進行評價。執(zhí)行過程的評價要將違規(guī)、違法等不合理行為作為否決票，將政策的知曉度、滿意率作為評價標準的重要組成部分。

“文化北京專項行動”的開展，前期以調研、座談等方式推動。在整合文化建設機構及相關地區(qū)政府意見建議后，對政策意見和建議進行了整合，形成政策方案后，將之報送至九三學社中央以及中共北京市委相關部門，對政策執(zhí)行進行了規(guī)劃。其中，在試點方面選取了昌平區(qū)未來科技城建設;在文化機關建設方面選取了九三學社北京市委機關;在政策執(zhí)行方面，在已獲中共北京市委對該行動充分認可的基礎上，下一步將在基層社區(qū)推動試點，并進行了詳細規(guī)劃，包括街道、公園、廣場、路標、社區(qū)、校園、機場、機關文化建設的詳細實施突破點，以及雕塑、標識等，可謂詳細、具體、可行。

在該專項行動推動過程中，九三學社采取了調研、座談、征集提案等常規(guī)的民主黨派參政議政方式，通過試點推動、經驗先行等方式，對文化北京進行建設。此次“文化北京專項行動”在九三學社北京市委的知曉度較好，已經向中共北京市委、市政府、北京市政協(xié)以及九三學社中央多次匯報。向上，得到了中共北京市委、市政府的支持，得到了黨派中央的支持，為下一步執(zhí)行取得了有力的支持和支撐。向下，得到了九三學社北京市委各專委會的支持，也得到了昌平區(qū)政府的全力支持，在該區(qū)推行試點。

2018年，“文化北京專項行動”開始穩(wěn)步落實政策。一是廣泛征集各領域專家的意見和建議，召開文化北京專題議政會。二是召開《北京市非物質文化遺產條例》立法協(xié)商座談會，從文化保護角度推動文化建設。三是充分發(fā)揮基層力量，來自九三學社北京市委東城、西城、朝陽、海淀四個區(qū)委員會的二十余名社員參加了“文化北京專項行動”論壇，暢談“街巷文化”建設。四是注重政策實效，赴西城區(qū)、朝陽區(qū)、東城區(qū)開展調研座談，整理文化建設成果以及文化北京實踐。

因此，該政策執(zhí)行選取的策略可行、有效，得到了各有關部門的高度肯定和大力支持，取得了一定的實際效果。接下來，在深入征集意見方面需要多投入精力，征集意見的方式還需創(chuàng)新。

（三）公共政策事后評估

公共政策執(zhí)行評價要將解決問題產生的影響進行評價（社會因素影響、經濟成果等）。公共政策事后評估應采取定性與定量分析相結合的方法，這將克服定性分析中直覺、個性、政治和社會文化等因素對人們政策選擇的理性程度的影響，從而形成比較中肯的評價結果。

關于“文化北京專項行動”的政策起因，從政治角度看，是隨著大都市圈出現(xiàn)的眾多城市問題，國家對北京城市功能重新定位，北京行政、經濟、文化中心發(fā)生轉移這種背景下產生的。而轉移后，承接的職能不同，城市的定位也不同，如北京城市副中心、北京行政副中心建設，等等。不同中心的建設不可避免要突出其文化特色，作為老城區(qū)、現(xiàn)全國行政中心的北京中心地帶，其政治色彩漸漸淡化，而文化特色將逐漸凸顯。因此，該方案旨在突出塑造北京文化特色，推動“北京全國文化中心”建設。

公共政策的提出基于社會公共問題的出現(xiàn)。上述背景下的北京文化建設應提高幾點認識：體現(xiàn)文化自信，注重歷史傳承，避免千篇一律的市場和商場建設，強調八大著力點建設。當前，從效果方面來看，該專項行動已形成提案、議案及政策性方案，尤其是昌平區(qū)未來科技城建設，已形成詳細的落實方案，并且在實踐階段試點推動。

“文化北京專項行動”的實效明顯，通過該行動的實施，街道、社區(qū)針對街巷文化建設、博物館式的北京建設措施明顯，成效顯著;以九三學社北京市委機關文化建設為范本的機關文化得以凸顯;彰顯校園歷史與成就的校園文化也日益濃厚;廣場文化在百姓生活的每個角落落地生根，人們抬眼就是文化符號，四處可見文化因素的流動與傳播。從政策執(zhí)行角度來看，“文化北京專項行動”取得了明顯的效果，在國家事務管理中取得了一定成績。

三、民主黨派參政議政政策評估的價值與意義

一是有益于優(yōu)化民主黨派參政議政路徑。公共政策學已經發(fā)展為一個成熟的學科，其理論研究與實踐都對當前公共行政領域起到了十分重要的作用。民主黨派參政議政研究更多地著眼于宏觀層面，基于微觀角度的政策制定與實施研究相對較少。當前，越來越多的民主黨派成員成為國家行政機構的從業(yè)者，而公共政策評估有益于推動公共問題治理及公共服務提供的政策優(yōu)化，有助于民主黨派公共政策路徑選擇。民主黨派成員參政議政，針對公共問題提出公共政策意見，如果能在公共政策理論的指導下，按照公共政策制定的視角提出對公共問題的解決方案，那么公共政策制定的路徑對民主黨派參政議政路徑就具有借鑒意義，可成為更細致、更專業(yè)、更具覆蓋性的途徑選擇。而對于公共政策評估環(huán)節(jié)的引入，民主黨派參政議政可以從公共問題開始切入，按照公共政策路徑推動，評估將進一步完善公共政策制定程序，使得民主黨派參政議政路徑沿著公共政策路徑實施，民主黨派參政議政可對政策方案進行優(yōu)化、對執(zhí)行進行反饋、對公共政策選擇進行優(yōu)化，進而實現(xiàn)民主黨派參政議政在公共政策理論環(huán)境下的優(yōu)化。

二是有益于提升民主黨派參政議政的科學性。公共政策理論研究已經在公共行政領域得到了多年的實踐檢驗，通過實踐反饋到理論層面。當前，公共政策學對現(xiàn)實的指導意義已得到執(zhí)政黨的認可。民主黨派參政議政一方面自下而上以黨派成員自身理論為基礎發(fā)現(xiàn)社會問題形成政策意見，一方面按照執(zhí)政黨的大政方針尋找參政議政的角度，進而啟動公共政策的制定程序。在以自身視角發(fā)現(xiàn)政策問題進而參政議政的整個過程中，因不同個體的理論局限性，很難真正對公共政策問題予以全面把握。將公共政策評估理論與實踐引入民主黨派參與公共政策制定的過程中，將可能對公共政策制定、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)成效進行評估，將結果反饋到公共政策環(huán)節(jié)，將可能以更為專業(yè)的理論來指導參政議政實踐。因此，以公共政策學科理論指導民主黨派制定公共政策參政議政，以政策評估檢測政策效果，將增強民主黨派參政議政的科學性。

三是有益于民主黨派參政議政方式方法創(chuàng)新。民主黨派參政議政政策評估以公共政策評估為范本，以民主黨派參與公共政策全流程為評估對象，事前對其科學性、事中對其可行性、事后對其產出與投入進行評估，進而對該項公共政策的運行有一個全面和客觀的評價。對于民主黨派參政議政的實例是否符合客觀規(guī)律、是否具有一定的科學性、可操作性形成相對客觀的評價，才能在參政議政的過程中總結出符合實際、有一定前景的創(chuàng)新范式，才能對參政議政創(chuàng)新方式是否可復制、可推廣進行客觀的評價。民主黨派參政議政評估應該引入民主性、普遍性、合法性等不同評價指標，進而對參政議政的科學性進一步評價。因此，將民主黨派參與公共政策制定引入公共政策評估環(huán)節(jié)，對于民主黨派參政議政的創(chuàng)新，具有方法論的作用。

注釋：

1.MBA智庫：https：//wiki.mbalib.com/wiki/%E5%85%AC%E5%85%B1%E6%94%BF%E7%AD%96%E8%AF%84%E4%BC%B0。

2.Egon G. Guba & Yvonna S. Lincoln，F(xiàn)ourth Generation Evaluation， Newbury Park：Sage Publications， 1989。

3.托馬斯·R.戴伊：《理解公共政策》，中國人民大學出版社，2011年版。

4.張國慶：《論理性主義公共政策分析的局限性》，《北京大學學報》（哲學社會科學版），1997年第4期，第66-75頁、第159頁。

5.謝明：《公共政策概論》（第四編），中國人民大學出版社，2015年版。

6.贠杰、楊誠虎：《公共政策評估：理論與方法》，中國社會科學出版社，2016年版。

（作者為副研究員、中共中央黨校博士后，九三學社吉林省委常委;本文為九三學社吉林省青年工作委員會調研成果）

責任編輯：尚國敏